王春燕

新形勢(shì)下高校政府采購(gòu)管理的實(shí)踐與分析——以江蘇衛(wèi)生健康職業(yè)學(xué)院為例

王春燕

[江蘇衛(wèi)生健康職業(yè)學(xué)院]

高校政府采購(gòu)工作是高校發(fā)展態(tài)勢(shì)的“晴雨表”。本文結(jié)合江蘇衛(wèi)生健康職業(yè)學(xué)院近三年政府采購(gòu)工作現(xiàn)狀，分析高校政府采購(gòu)工作復(fù)雜性高、政策性強(qiáng)、涉及面廣、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多等特點(diǎn)，研究探索新形勢(shì)下高校政府采購(gòu)管理的優(yōu)化對(duì)策，提出要強(qiáng)化預(yù)算管理、內(nèi)控管理、風(fēng)險(xiǎn)管理，提高采購(gòu)活動(dòng)的計(jì)劃性、規(guī)范性、實(shí)效性，切實(shí)發(fā)揮政府采購(gòu)在提質(zhì)增效、節(jié)資防腐等方面的作用。

高校；政府采購(gòu)；實(shí)踐；分析

2018 年11月，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，明確提出，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，提升政府采購(gòu)效率，這些都對(duì)高校采購(gòu)工作提出了更高的要求。

一、學(xué)校近三年采購(gòu)工作現(xiàn)狀

高校采購(gòu)工作因使用財(cái)政資金而被納入政府采購(gòu)范疇，隨著國(guó)家對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)投入力度的持續(xù)增加，高等教育的規(guī)模不斷擴(kuò)大，高校政府采購(gòu)已然成為我國(guó)政府采購(gòu)的重要組成部分。筆者通過(guò)對(duì)江蘇衛(wèi)生健康職業(yè)學(xué)院2017-2019年的政府采購(gòu)項(xiàng)目情況匯總分析，發(fā)現(xiàn)高校政府采購(gòu)工作情況是學(xué)校發(fā)展態(tài)勢(shì)的縮影和“晴雨表”。學(xué)院近三年貨物類、服務(wù)類和工程類項(xiàng)目的預(yù)算經(jīng)費(fèi)、實(shí)際成交總額、采購(gòu)量及各類項(xiàng)目的分布情況詳見圖1、表1。

（一）采購(gòu)支出金額維度

從采購(gòu)實(shí)際支出金額來(lái)看，2017年為1586.56 萬(wàn)元；2018年為5839.93萬(wàn)元，與2017年相比，年增長(zhǎng)率達(dá)到了268.09%；2019年實(shí)際支出金額達(dá)到了9687.31 萬(wàn)元，與2018年相比，年增長(zhǎng)率為65.88%. 2018年是學(xué)校創(chuàng)建省級(jí)示范性高職院校的驗(yàn)收之年，各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)呈井噴式爆發(fā)，采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)和實(shí)際支出金額隨之迅猛增加；2019年學(xué)校后示范建設(shè)的影響依舊存在，招生規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，為滿足日益增加的學(xué)生體量的教學(xué)生活所需，加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新建了教學(xué)樓、宿舍樓。由此可見，采購(gòu)實(shí)際支出與學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、積極良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)呈明顯正相關(guān)。

（二）預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行維度

從預(yù)算經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況來(lái)看，2017年預(yù)算經(jīng)費(fèi)為1953.52萬(wàn)元，實(shí)際支出1586.56 萬(wàn)元，執(zhí)行率為81.22%；2018年預(yù)算經(jīng)費(fèi)為7170.45萬(wàn)元，實(shí)際支出5839.93萬(wàn)元，執(zhí)行率為81.44%；2019年預(yù)算經(jīng)費(fèi)達(dá)到了11848.74萬(wàn)元，實(shí)際支出9687.31 萬(wàn)元，執(zhí)行率為81.76%. 由此可見，學(xué)校每年的預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況基本持平。但與國(guó)家財(cái)政部門規(guī)定的92%的預(yù)算執(zhí)行率相比，還存在差距。

（三）采購(gòu)項(xiàng)目分布維度

從采購(gòu)項(xiàng)目的分布情況來(lái)看，貨物類項(xiàng)目數(shù)，2017年10個(gè)，2018年59個(gè)，2019年94個(gè)，呈逐年上升趨勢(shì)，學(xué)校教學(xué)科研設(shè)備采購(gòu)量逐年遞增。服務(wù)類項(xiàng)目數(shù)，2017年11個(gè)，2018年48個(gè)，2019年39個(gè)，可見，示范校高職院校建設(shè)驗(yàn)收過(guò)程中，各類服務(wù)項(xiàng)目需求明顯增加，并趨于平穩(wěn)態(tài)勢(shì)。工程類項(xiàng)目2017年21個(gè)，2018年19個(gè)，2019年7個(gè)，從數(shù)量上來(lái)看，呈下降趨勢(shì)，但從金額來(lái)看，卻從2017年的717.95萬(wàn)元增加到2018年的1040.95萬(wàn)元、2019年的6556.81萬(wàn)元，呈大幅度上升趨勢(shì)。這主要由于2017、2018年的維修項(xiàng)目、零星改造工程項(xiàng)目居多，2019年是教學(xué)樓和宿舍樓的新建項(xiàng)目，金額支出較大。由此可見，每年貨物類、服務(wù)類、工程類項(xiàng)目均有涉及，但各類項(xiàng)目數(shù)占比情況和金額占比情況各異，與學(xué)校實(shí)際發(fā)展情況關(guān)聯(lián)度較高。

圖1 學(xué)院2017-2019年政府采購(gòu)各類項(xiàng)目情況示意圖

表1 學(xué)院2017-2019年政府采購(gòu)各類項(xiàng)目情況

二、高校政府采購(gòu)工作特點(diǎn)分析

通過(guò)對(duì)近三年來(lái)江蘇衛(wèi)生健康職業(yè)學(xué)院政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行情況的分析可見，高校政府采購(gòu)呈現(xiàn)如下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）采購(gòu)項(xiàng)目復(fù)雜性高

當(dāng)代高校肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國(guó)際交流合作等諸多重要使命[1]，伴隨而來(lái)的，就是高校采購(gòu)工作日益復(fù)雜。其復(fù)雜性主要表現(xiàn)在采購(gòu)對(duì)象范圍廣、采購(gòu)金額跨度大、采購(gòu)項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)。

1.從采購(gòu)對(duì)象范圍來(lái)看，幾乎涵蓋了政府集中采購(gòu)目錄中工程類、貨物類、服務(wù)類中的各個(gè)品目。

2.從采購(gòu)金額來(lái)看，大到幾千萬(wàn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、幾百萬(wàn)的科研設(shè)備和實(shí)驗(yàn)儀器，小到幾元、幾十元的實(shí)驗(yàn)耗材，金額跨度非常大。

3.從采購(gòu)項(xiàng)目專業(yè)性來(lái)看，工程類項(xiàng)目中既有樓宇新建采購(gòu)項(xiàng)目，又有實(shí)驗(yàn)室改造、零星維修采購(gòu)項(xiàng)目；貨物類項(xiàng)目中既有通用設(shè)備（如計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等）的采購(gòu)，又有高精尖的科研儀器設(shè)備的采購(gòu)；服務(wù)類項(xiàng)目中既有通用服務(wù)（如汽車租賃服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)）的采購(gòu)，又有專業(yè)性服務(wù)（如審計(jì)服務(wù)、造價(jià)咨詢服務(wù)等）的采購(gòu)。有時(shí)，即使是同一個(gè)設(shè)備，如計(jì)算機(jī)，因不同專業(yè)、不同使用人員采購(gòu)目的的不同而導(dǎo)致了采購(gòu)需求千差萬(wàn)別。

（三）采購(gòu)過(guò)程時(shí)效性強(qiáng)

由于高校政府采購(gòu)資金來(lái)源渠道多元，正常的基本建設(shè)或教學(xué)科研設(shè)備投入一般是納入年度采購(gòu)預(yù)算。與此同時(shí)，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的環(huán)節(jié)和時(shí)限要求，再加上開標(biāo)環(huán)節(jié)的不確定因素，流標(biāo)廢標(biāo)后所有環(huán)節(jié)要重頭再來(lái)，還要避免相關(guān)經(jīng)費(fèi)因拖延使用被劃撥單位收回[2]的風(fēng)險(xiǎn),因此，高校政府采購(gòu)工作對(duì)于時(shí)效性的要求格外嚴(yán)格，常規(guī)性工作、周期性工作與突發(fā)性工作并存。有很多采購(gòu)項(xiàng)目屬于常規(guī)性、周期性工作，如辦公設(shè)備的添置、實(shí)驗(yàn)室耗材的采購(gòu)、學(xué)生公寓用品采購(gòu)等，這些項(xiàng)目的采購(gòu)需求變化不大，可以按部就班完成。但也有很多突發(fā)性工作，如某一新專業(yè)申報(bào)批復(fù)后，圍繞該專業(yè)建設(shè)的相關(guān)設(shè)備物資采購(gòu)、實(shí)驗(yàn)室新建或改造等項(xiàng)目就應(yīng)運(yùn)而生；再如抗擊疫情等突發(fā)事件的發(fā)生，相關(guān)防控物資的采購(gòu)隨之產(chǎn)生。這些采購(gòu)項(xiàng)目都具有較高的時(shí)效性要求，對(duì)于采購(gòu)人員而言是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。

（三）采購(gòu)流程涉及面廣

高校政府采購(gòu)工作是圍繞著高校的諸多職能展開的，由于高校政府采購(gòu)關(guān)注度高，上級(jí)主管部門的工作要求日漸嚴(yán)格和規(guī)范，各個(gè)高校根據(jù)校情基本都形成了一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼少?gòu)流程并納入內(nèi)部控制管理體系。高校政府采購(gòu)工作涉及面廣，一般由五個(gè)層面構(gòu)成。

1.決策層面，如“政府采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)研究、審批、決定招標(biāo)采購(gòu)的重大事項(xiàng)，包括政策制定、指揮協(xié)調(diào)及項(xiàng)目審批等。

2.執(zhí)行層面，如“招標(biāo)辦”、“采購(gòu)中心”等職能部門，負(fù)責(zé)采購(gòu)工作的具體組織與實(shí)施，包括制定釆購(gòu)實(shí)施細(xì)則、編制釆購(gòu)預(yù)算及采購(gòu)計(jì)劃、發(fā)布釆購(gòu)信息、供應(yīng)商審查、組織采購(gòu)實(shí)施、處理質(zhì)疑投訴等。其設(shè)置因各個(gè)高校的規(guī)模、需求及重視程度的不同，采取單獨(dú)或掛靠設(shè)置的方式。

3.監(jiān)督層面，如紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)處、國(guó)資處等采購(gòu)監(jiān)督部門，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章制度和各自職責(zé)對(duì)采購(gòu)工作的相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。

4.歸口管理層面，如教務(wù)處、科研處、財(cái)務(wù)處等項(xiàng)目歸口管理部門，分別歸口管理教學(xué)業(yè)務(wù)需求、科研業(yè)務(wù)需求及所有項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審核。

5.使用層面，如各個(gè)采購(gòu)申請(qǐng)部門，只要有采購(gòu)需求，任何一個(gè)職能部門、二級(jí)學(xué)院、教研室到普通教職員工，都會(huì)成為申請(qǐng)主體。

（四）采購(gòu)全程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多

政府采購(gòu)全流程一般包括購(gòu)前、購(gòu)中、購(gòu)后三個(gè)階段，每個(gè)階段都有其潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

1.購(gòu)前階段，包括項(xiàng)目申報(bào)、可行性論證、立項(xiàng)審批、經(jīng)費(fèi)審核、采購(gòu)方式審批五個(gè)環(huán)節(jié)。該階段的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在因采購(gòu)需求不明確或調(diào)研論證的不充分而帶來(lái)的項(xiàng)目預(yù)算金額、技術(shù)參數(shù)等了解不充分、設(shè)置不合理上，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人如不能正確把握與投標(biāo)人的交往邊界，就會(huì)給整個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目后續(xù)環(huán)節(jié)的開展埋下隱患。

2.購(gòu)中階段，包括采購(gòu)文件撰寫定稿、發(fā)布公告、組織招標(biāo)采購(gòu)、結(jié)果公示四個(gè)環(huán)節(jié)。該階段的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在因招標(biāo)文件的編制不科學(xué)帶來(lái)的資質(zhì)要求、技術(shù)參數(shù)、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等帶有傾向性上。招標(biāo)文件既是前期調(diào)研論證情況的集中反映，又是開展評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)的依據(jù)，若招標(biāo)文件把關(guān)不嚴(yán)，勢(shì)必導(dǎo)致潛在投標(biāo)人的惡性競(jìng)爭(zhēng)和質(zhì)疑投訴，采購(gòu)結(jié)果也不能令人信服。

3.購(gòu)后階段，包括合同審核簽訂、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)入庫(kù)、審計(jì)付款、資料歸檔六個(gè)環(huán)節(jié)。該階段的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在因履約驗(yàn)收的不規(guī)范帶來(lái)的對(duì)采購(gòu)結(jié)果的實(shí)質(zhì)性檢驗(yàn)的缺失或不到位，如簽訂合同時(shí)對(duì)中標(biāo)產(chǎn)品實(shí)質(zhì)性條款進(jìn)行更改，降低驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、以次充好等。

以上各個(gè)階段各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)若不能很好地進(jìn)行把控和防范，無(wú)論是主觀上的瀆職還是客觀上的失職，均會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金的浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)的流失，因此要對(duì)招標(biāo)采購(gòu)全流程各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)真梳理，制定針對(duì)性的防控措施，防患于未然。

三、新形勢(shì)下高校政府采購(gòu)工作方向

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理，提高采購(gòu)活動(dòng)的計(jì)劃性

隨著政府會(huì)計(jì)制度改革的持續(xù)深入，科學(xué)地預(yù)算編制、嚴(yán)格地預(yù)算管理是高校整體事業(yè)運(yùn)行發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，其中，加強(qiáng)高校政府采購(gòu)預(yù)算的編制和管理顯得尤為重要。高校政府采購(gòu)預(yù)算是高校政府采購(gòu)實(shí)施的基礎(chǔ)和前提，對(duì)高校合理地配置教育資源起到了關(guān)鍵作用。因此，在編報(bào)學(xué)校年度預(yù)算時(shí)，必須將采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算同步編制，同步申報(bào)，并重點(diǎn)要做好四個(gè)方面的工作。一是全校各部門人員都要從思想上認(rèn)識(shí)到高校政府采購(gòu)預(yù)算編制的重要性，高校應(yīng)多組織宣傳教育及培訓(xùn)活動(dòng)，采購(gòu)預(yù)算編制人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)高校政府采購(gòu)相關(guān)法規(guī)政策的學(xué)習(xí)與研究。二是學(xué)校有采購(gòu)需求的各二級(jí)單位應(yīng)結(jié)合本部門實(shí)際需求和發(fā)展需要開展廣泛充分地調(diào)研，對(duì)大額采購(gòu)項(xiàng)目，更要謹(jǐn)慎對(duì)待。應(yīng)盡最大可能地將釆購(gòu)預(yù)算編細(xì)致、編精確、編實(shí)在。經(jīng)歸口管理部門統(tǒng)一論證后，報(bào)學(xué)校采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核。三是審核通過(guò)后，由學(xué)校采購(gòu)職能部門按照《政府采購(gòu)品目分類目錄》確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性，科學(xué)合理編制采購(gòu)預(yù)算，應(yīng)編盡編，并及時(shí)下達(dá)給各申購(gòu)部門。四是嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行采購(gòu)活動(dòng)，堅(jiān)持無(wú)預(yù)算不采購(gòu)，并結(jié)合各部門需求，將年度采購(gòu)計(jì)劃細(xì)化分解，落實(shí)到采購(gòu)職能部門每個(gè)月的工作計(jì)劃中，統(tǒng)籌合理安排，提早謀劃，為合同履行、到貨驗(yàn)收、報(bào)銷付款等環(huán)節(jié)留足時(shí)間，從而最大程度提高年度預(yù)算執(zhí)行率。

（二）強(qiáng)化內(nèi)控管理，提高采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)范性

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六條明確要求：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，在編制政府采購(gòu)預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購(gòu)需求、組織采購(gòu)活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理?！边@對(duì)各高校政府采購(gòu)工作的開展指明了方向。如前所述，高校政府采購(gòu)活動(dòng)從發(fā)起到結(jié)束共三個(gè)階段十五個(gè)環(huán)節(jié)。各高校應(yīng)根據(jù)國(guó)家和上級(jí)主管部門的最新要求，結(jié)合本校校情實(shí)際，認(rèn)真排查梳理政府采購(gòu)活動(dòng)全流程的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，詳細(xì)繪制這十五個(gè)環(huán)節(jié)的工作運(yùn)行流程圖，確保政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、尾首相連、有序推進(jìn)[3]。只有強(qiáng)化內(nèi)控管理，形成政府采購(gòu)工作內(nèi)部控制的閉環(huán)，才能切實(shí)發(fā)揮出政府采購(gòu)在節(jié)約財(cái)政資金、提高采購(gòu)效益、防止貪污腐敗等方面的作用。

（三）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，提高采購(gòu)活動(dòng)的實(shí)效性

高校政府采購(gòu)活動(dòng)是一項(xiàng)政策性、程序性、實(shí)踐性極強(qiáng)的工作，整個(gè)工作過(guò)程講求依法依規(guī)。而各個(gè)高校政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)的人員相對(duì)較少，與日益增加的采購(gòu)量和采購(gòu)金額不相匹配。因此，各高校應(yīng)重視專業(yè)采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，將政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力雙高的人員配備到采購(gòu)隊(duì)伍中，以提高廉政風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。即便如此，僅憑2-3人的政府采購(gòu)隊(duì)伍，很難高質(zhì)量完成如此繁重的招標(biāo)采購(gòu)任務(wù)，應(yīng)學(xué)會(huì)借力。整個(gè)招標(biāo)采購(gòu)流程中，采購(gòu)前的調(diào)研論證、招標(biāo)文件審定環(huán)節(jié)可以借力于校內(nèi)外的專家隊(duì)伍；采購(gòu)實(shí)施環(huán)節(jié)可以借力于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)；進(jìn)口設(shè)備的相關(guān)事項(xiàng)可以借力于外貿(mào)代理機(jī)構(gòu)；合同模板審核可以借力于外聘律師；驗(yàn)收環(huán)節(jié)可以借力于參加本項(xiàng)目的其他投標(biāo)人或者第三方機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收[4]，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。各高校要充分適應(yīng)政府采購(gòu)發(fā)展新形勢(shì)，采購(gòu)管理職能部門將主要精力放在制定規(guī)章制度、宣貫政策精神、規(guī)范流程細(xì)節(jié)、協(xié)調(diào)活動(dòng)開展、做好答疑解惑等方面，確保政府采購(gòu)活動(dòng)從購(gòu)前、購(gòu)中、購(gòu)后全生命周期的順暢開展，更好地服務(wù)于全校師生及所有供應(yīng)商。只有優(yōu)化服務(wù)效能，提升采購(gòu)實(shí)效，才能使政府采購(gòu)工作更好地滿足高校教學(xué)科研事業(yè)的發(fā)展需求。

[1]中共中央 國(guó)務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下高校思想政治工作的意見[EB/OL].（2017-02- 27）[2020-05-01]．http://www.gov.cn/xinwen /2017-02/27/content_5182502.htm.

[2]陳銓祿．高校政府采購(gòu)的廉政風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部防控機(jī)制研究[J]．南昌航空大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（1）：53-57．

[3]吳冠儀.全生命周期管理的高校進(jìn)口儀器設(shè)備招標(biāo)采購(gòu)[J].實(shí)驗(yàn)技術(shù)與管理,2020,37（01）:260-264.

[4]財(cái)政部.政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法[EB/OL].（2017-07-18）[2020-05- 01]．http://www. ccgp.gov.cn/zcfg/mofgz/ 201707/t20170718_8541199.htm.

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