程 林

（中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073）

一、問題提出與文獻回顧

黨的十八大以來，政府與市場關系邁入了全新的發(fā)展階段，對政府職能的定位也更加精準。與計劃時期“無所不包”的政府相比，新時期的政府逐步向“有為政府”轉變，由此拉開了新一輪大規(guī)模行政改革的帷幕。因行政審批制度改革具有可操作性強、涉及面較廣、風險低等優(yōu)點［1］，各國都希望以此為切入點，進而帶動全社會各領域變革。2013年李克強總理就向全社會承諾，五年內將國務院各部門的行政審批事項至少削減1/3。中央政府又先后將“放管結合”“優(yōu)化服務”納入其中，此時放管服改革協(xié)同推進，共同構成一個完整的體系，促使政府職能向以權力為中心的改革回歸［2］。

在全面深化改革的大背景下，學界對此的關注度也在不斷攀升。相關的研究主要分為兩大類：一是從案例分析的視角出發(fā)，通過對個案進行分析來探究地方政府在放管服改革中取得的成效、存在的困境，以求歸納出共性因素并提出下一步深化放管服改革的政策建議。典型代表如李軍鵬、趙光勇、應小麗、崔運武等［3-6］。王湘軍則通過運用多案例分析法，在對5省6地實地調研的基礎上提出了以后改革的著力點［7］。二是以時間為維度對放管服改革的歷程進行回顧，以標志性事件為起點進行探討，來明晰今后的改革任務。如沈榮華分析了黨的十八大以來我國放管服改革所取得的成績以及顯現(xiàn)的特點［8］。類似的學者還有馬寶成、解安等［9-10］。除此之外，還有學者從績效管理的視角出發(fā)，旨在為深化放管服改革探尋創(chuàng)新性的路徑［11］。

毋庸置疑，上述學者的討論為深入研究放管服改革提供了很好借鑒，但也存在些許不足。一方面，由于各地經濟發(fā)展水平和推進策略的不同，僅以部分案例分析來判斷全國放管服改革的推進狀況難免有失偏頗，提出的政策建議則更具地方特色性，全局把握不夠；另一方面，從歷史視野來總結放管服改革，雖然能夠用更加直觀的數(shù)據來總結成效，但難以從宏觀角度把握未來的趨勢與走向。黨的十八大以來的政府工作報告都提到了放管服改革的部分或全部內容，這充分體現(xiàn)了政府的施政理念，極具“元政策”意義。同時，國務院下發(fā)的政策文件起著聯(lián)系中央政策制定和地方具體實踐的橋梁作用，為研究放管服改革在具體執(zhí)行過程中的“實然”與“應然”狀態(tài)提供了一個較好的切入點。鑒于此，擬以2013-2019年國務院政策文本為基礎，嘗試回答兩個方面的問題：第一，從2013年至今，放管服改革在推進過程中是否有規(guī)律可循？如果有，遵循了哪些規(guī)律？第二，在可預見的范圍內，放管服改革下一步努力的方向在何處？

二、研究設計：文本選擇、研究方法及框架

在政府治理實踐過程中，機制、體制、政策等詞并沒有嚴格的界限劃分，也就是在不嚴格區(qū)分的情境下，可以視為同等含義。因此，文本的選擇不應單純照搬“政策”二字，應把“通知”“實施意見”“綱要”等領域也納入其中。按照該思路，在中國政府網文件庫和北大法寶檢索系統(tǒng)中查找相關政策文本共計90多處。主要包括了2013-2019年以來的政府工作報告、國務院及其辦公廳下發(fā)的關于改革的文件、函、電等。

進行政策文本分析不應僅限于對表面化的內容進行描述，更應探索其背后的動因，即透過事物的表象究其本質。內容分析法則是對由基本語素組成的短語、句子進行質性分析和內容的解碼［12］，揭示所蘊含的價值取向和實踐策略，這也契合文章的研究目的。此外，政策生命周期理論認為，公共政策是一個循環(huán)往復的過程，具體包括制定、執(zhí)行、評估、控制和終止等。但是因放管服改革正在進行當中，且涉及的范圍較廣，結合實際情況，本文將重點探討政策的制定和執(zhí)行階段，即運用內容分析法并借助政策生命周期理論分別從政策制定主體、政策目標、政策過程、組織機構和實施工具等五個方面對政策文本進行分析和歸納，旨在厘清政策的演變邏輯，找出改革的推進規(guī)律，進而探討放管服改革這一政策的未來走向。

三、放管服改革的推進規(guī)律

自黨的十四大以來，我國政府職能歷經了一系列的變化與調整，由原來的注重經濟職能到現(xiàn)在的經濟與社會職能并重，由傳統(tǒng)的大包大攬到逐步向社會、市場放權，由改革的碎片化向更加注重系統(tǒng)性、協(xié)同性、整體性轉變。在當前深化改革的大背景下，政府職能的轉變主要體現(xiàn)在放管服改革上［13］。通過對文本進行梳理與分析，可以發(fā)現(xiàn)放管服改革在歷史演變中呈現(xiàn)出以下規(guī)律。

（一）政策制定主體：從中央主導到充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性

作為一個人口眾多、發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國，如何處理央地關系一直是擺在執(zhí)政者面前的難題，同時也是學界研究的熱點議題。早在計劃經濟時期，毛澤東就提出“要適度擴大地方政府的權力，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，但是要在中央統(tǒng)一領導的前提下”［14］。但總體而言，這段時期中央與地方的權力關系變化始終沒能走出循環(huán)怪圈（1），中央擁有所有重大決策權以及對地方政府決策的終極否決權。這種“舉國體制”的管理模式很難管理到位，更不用說服務到位。在經濟體制改革的帶動下，央地關系逐步打破高度集權的狀態(tài)，開始向地方分權轉變。其中，標志之一就是財政權的下放，中央與地方之間實行劃分收支的“財政包干制”，然而這一階段的改革也存在諸多弊端，如地區(qū)間的惡性競爭等。隨著市場化進程不斷推進，我國的央地關系也步入了全新的調整時期，不再是簡單的“集權、分權”模式，而是呈現(xiàn)出復雜、多變的態(tài)勢［15］。

放管服改革的順利推進，在于打破了中央政府單方主導格局，向地方、向基層充分放權，解決了地方“有心無力”的尷尬境地。如圖1所示，2013年以來國務院及各部門取消、下放、調整事權共計1 226項，其中調整、下放的幅度最大，2014年調整的事權高達210項。以商事制度改革為例，廣東省在2012年就提出了建設國際化、法治化營商環(huán)境的行動計劃。隨后《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）提出“三證合一”制度的思路后，各地積極探索，隨即出現(xiàn)了“五證合一”“八證合一”以及武漢的“四十三證合一”等。2017年，我國全面實施“多證合一”。《國務院辦公廳關于部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法的通報》（國辦函〔2018〕46號）又對部分地方政府在改善營商環(huán)境方面的先進經驗予以通報表彰，以此鼓勵先進、鞭策后進。此外，國務院也提請全國人大對部分與改革相悖的法律法規(guī)進行修改，共計118項，有力緩解了地方政府面臨規(guī)章沖突時無法可依的窘境，調動了地方的積極性。

圖1 國務院各部門行政審批事項總數(shù)目變化情況

（二）政策目標：由聚焦審批制度改革向“放”“管”“服”協(xié)同并重轉變

行政審批作為一名“老運動員”，既是行政體制改革的關鍵點，又是轉變政府職能的抓手。新中國成立之初，政府在經濟職能的定位方面沒有可資借鑒的經驗，單純照搬蘇聯(lián)的經濟模式，形成了高度集中的計劃經濟體制，即以政府的行政命令作為資源配置主要手段。這對于鞏固新生政權，維護國家穩(wěn)定發(fā)揮了不可替代的效用。隨著我國市場經濟體制的不斷完善，政府職能與市場經濟的不相適應性愈來愈凸顯，改革迫在眉睫。其核心在于政府職能的定位，主要表現(xiàn)形式為行政審批權的下放與調整［16］。自黨的十八大以來，中央政府已先后分11次通過取消或下放的方式減少了國務院部門共計816項的行政審批權限，具體文件參見表1。此外，國務院又先后分三批取消了283項中央指定地方實施的行政許可事項，取消了429項關于認定職業(yè)資格的事項，清理并規(guī)范行政審批中介服務事項323項，將139種審批由前置改為后置，這徹底終結了非行政許可事項的存在。這與2013年的1 700多項行政審批相比，取消和下放事項近乎一半，可見中央政府的力度之大。

然而事權的下放或取消僅是放管服改革的部分內容，下放后基層普遍存在接不住、管不好的現(xiàn)象，已嚴重影響到改革的整體效果［17］。為此，國務院又專門印發(fā)了一系列文件要求各地結合實際情況，既要簡政放權又要加強在放權后的監(jiān)管及服務能力的提升工作。如《國務院辦公廳關于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機制的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕12號）、《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》（國發(fā)〔2018〕27號）。此后，關注后續(xù)監(jiān)管和優(yōu)化服務的政策文件數(shù)量明顯比下放事權的文件多。這也從側面表明改革的目標已不再單純追求事權下放的數(shù)量，而是更加關注事中事后監(jiān)管和提高公共服務供給能力。換句話說，行政審批權下放的價值就是要把政府從大量龐雜的微觀事務中解放出來，破除制約經濟發(fā)展的桎梏，把工作重心轉到為企業(yè)和群眾提供優(yōu)質的公共服務上來，打造人民滿意的服務型政府。

表1 2013年以來國務院取消、下放行政審批事項相關政策文件

（三）政策過程：由地方先行先試向全面推行轉變

政策試點不僅是一種具有中國特色的政策制定方式，也是理解政策過程的重要切入點［18］。它不僅創(chuàng)造了我國經濟領域的世界奇跡，也成為改革的創(chuàng)新源泉。政策試點是中央進行授權和地方自主探索相結合的過程。一方面，在無直接實踐經驗可以借鑒的境況下，試點可以減少種種不確定性，避免引發(fā)大規(guī)模的社會風險，是一個進行不斷“試驗”的過程；另一方面，試點單位也并非隨意選擇，其需具備一定的能力和條件，以滿足改革需求。如改革的實踐能力、軟硬件環(huán)境、人力物力財力等。與此同時，雖然試點單位可以通過改革率先獲得“改革紅利”和良好的聲譽，但是也需承擔一定的風險，付出相應的額外成本及代價。盡管如此，在中央釋放出改革的強烈信號時，各地也會爭先恐后爭取試點資格。因為在被中央政府確認為試點單位后，其會通過“傾斜式地區(qū)分權”的方式給予地方一定的政策優(yōu)惠和特殊權限，這也從正面強化了地方部門或政府進行自主探索的積極性［19］。

在放管服改革中，中央政府先后對行政審批制度、商事制度、監(jiān)管制度等進行了一系列的改革和創(chuàng)新。但這些政策措施并非立即在全國范圍內展開，而是在一些地方先行先試的基礎上，及時總結經驗和教訓，待經驗成熟后再向全國推廣。如作為有效劃分政府與市場、政府與社會關系的“三單”權力清單、責任清單、負面清單——編制工作。權力清單、責任清單最早開始于2000年國內對行政機關的行政行為進行全面清理，隨后各地開始進行探索，并涌現(xiàn)了一大批典型，如浙江省“三張清單一張網”的建設。但是直到2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（中辦發(fā)〔2015〕21號）才標志著權責清單這一制度在全國范圍內開始推行。同樣《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發(fā)〔2015〕55號）指出要按照先期試點、逐步推進的原則進行負面清單的編制工作。隨后發(fā)改委等部門出臺了《市場準入負面清單草案（試點版）》（發(fā)改經體〔2016〕442號），確定將天津等四地作為試點地區(qū)。在前期試點的基礎上，2018年發(fā)改委關于印發(fā)《市場準入負面清單（2018年版）》（發(fā)改經體〔2018〕1892號）才最終標志著我國已全面實施負面清單制度。

（四）組織機構：從部門各自為政到綜合性議事協(xié)調機構的設立

科層制作為一種歷史悠久的組織模式，已為多數(shù)國家普遍采用。其以層級節(jié)制、專業(yè)分工、組織的非人格化為典型特點，運作過程高度依賴于組織嚴格的紀律、穩(wěn)定以及可預測性。然而，當前政府面臨的卻是一個事務復雜、利益分化、充滿著眾多不確定性的組織環(huán)境。面對非常規(guī)任務環(huán)境，科層制不可避免地存在一定的治理困境，無法有效解決問題。出于管理的需要，政府在正式結構圖之外成立了一些非制度性組織［20］。這些組織雖從未出現(xiàn)在正式的組織圖表之中，但實際上在政府系統(tǒng)的有序協(xié)調運轉中發(fā)揮了重要作用。其中，以各種形式的議事協(xié)調機構為典型代表。作為國家治理體系中的一個特殊版塊，其核心職能在于妥善管控分歧和矛盾，做出決策部署，進而實現(xiàn)治理目標。1993年《關于國務院議事協(xié)調機構和臨時機構設置的通知》（國發(fā)〔1993〕27號）的印發(fā)標志著我國首次開始設立議事協(xié)調機構。截至2013年，我國的議事協(xié)調機構為34個，這也從側面反映出其在國家治理過程中的重要性。

2013年新華社首次在公開報道中披露，“中央政府成立以張高麗副總理為組長的職能轉變協(xié)調小組”（2），這是一個臨時議事機構，同時，這也是該機構的首次亮相。直到《國務院關于印發(fā)2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案的通知》（國發(fā)〔2015〕29號）才宣布國務院推進職能轉變協(xié)調小組的正式成立。時隔三年，國辦再次發(fā)文成立國務院推進職能轉變和“放管服”改革協(xié)調小組。與前兩次成立的小組相比明顯不同：一是人員大幅增加，由9人增加到38人，成員涵蓋大多數(shù)國務院職能部門和直屬機構；二是下設專題組，在原來5個的基礎上新增一個，并根據改革的進展對部分專題組進行了優(yōu)化整合；三是功能組中的法制組改為法治組，雖一字之變，體現(xiàn)的卻是建設法治政府、國家的理念和決心。仔細探究背后的成因可以發(fā)現(xiàn)，雖然放管服改革已取得一定的實效，但也存在著許多制約性因素。如不同地區(qū)、不同層級政府推進力度有所差異、各部門的進展也存在明顯的不平衡、監(jiān)管不到位和監(jiān)管亂作為等［21］。與人民群眾的需求相比，還存在著較大差距，因此，亟須建立跨部門的綜合協(xié)調機制來推動改革的整體發(fā)展。一方面可以顯著降低改革成本，提升行政效率；另一方面，由高層領導掛帥可以與受協(xié)調部門形成極大的權力差，在壓力型體制中，有助于改革的快速推進。

（五）政策工具：由傳統(tǒng)管理向“互聯(lián)網+大數(shù)據”治理轉變

確定好政策目標后，政策工具的選擇就非常關鍵。因為在經濟生活中，理性的社會計劃或行動的實現(xiàn)并不取決于選擇多么神奇的方案，主要在于選擇怎樣的技術工具［22］。同時，政策工具也會不斷發(fā)展。任何政策工具的選擇與應用都不是靜止的，需要綜合考慮其所在的具體環(huán)境。隨著行政體制改革的不斷深入，政府的管理方法、手段等都亟待創(chuàng)新。這都需要對政策工具加以優(yōu)化。此外，政策工具的創(chuàng)新發(fā)展還應結合各部門具體的實踐需求，不僅僅要具有動態(tài)性，還須具備可行性和一定的前瞻性。

就我國目前推行的放管服改革來看，新一屆政府成立初期就通過充分放權來轉變職能，深化改革。政府逐步由原來“無所不包”的窘境向有所為、有所不為轉變；由更多依靠行政性命令逐步向以法律和經濟手段轉變。隨著經濟社會的發(fā)展，我國的社會及社會問題均已呈現(xiàn)出高度的不確定性和復雜性［23］，這必然對治理的精準性提出了更高要求。特別是在大幅度向社會或下級部門放權后，如何在有限資源的情境下實現(xiàn)監(jiān)管的全覆蓋和提供優(yōu)質高效的公共服務更是當前各級政府的當務之急。早在2015年《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要的通知》（國發(fā)〔2015〕50號）就提出了促進大數(shù)據發(fā)展的行動計劃。《國務院關于加快推進全國一體化在線政務平臺建設的指導意見》（國發(fā)〔2018〕27號）又進一步指出要建設全國統(tǒng)一的政務服務平臺。過去的“來回跑、奇葩證明”等現(xiàn)象已基本不復存在。隨著政務服務應用平臺的出現(xiàn)，大多數(shù)事項通過網上均可辦理，一次就可辦結逐漸成為常態(tài)。此外，“互聯(lián)網+監(jiān)管”的大格局已初步形成，政府治理的精準性、預見性不斷提高。

四、放管服改革的未來走向

通過對2013-2019年國務院關于放管服改革的政策文本進行分析，不難看出，改革已由原來的單兵推進向更加注重協(xié)同性、整體性轉變，改革的效果也超出預期。具體而言，在未來較長一段時期，放管服改革或將出現(xiàn)以下幾種趨勢。

（一）改革的推動更多依賴于社會力量的參與

現(xiàn)代性產生穩(wěn)定，而在實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中卻容易出現(xiàn)動亂［24］。實現(xiàn)政治穩(wěn)定的關鍵之一在于政治的制度化和政治參與二者協(xié)調發(fā)展。在全面推進現(xiàn)代化的征程中，實現(xiàn)公民有序的政治參與則顯得尤為重要。作為全面深化改革重要組成部分的放管服改革，其推進也絕非僅依靠政府的內部力量來實現(xiàn)。受制于部門利益的羈絆，改革的挺進難免遇到一定的阻力。隨著人民政治參與意識的不斷增強，改革往往還需依賴更多外部的社會力量來倒逼政府進一步還權于社會、還權于市場，充分發(fā)揮市場的作用。同時，各級政府要因地制宜做好監(jiān)管督查工作，這也是目前放管服改革的重難點所在。

具體而言，在放管服改革中，一是要在改革政策的制定過程中，各地區(qū)各部門需結合自身實際情況，充分聽取人民意見，明晰群眾在辦事創(chuàng)業(yè)中的難點、堵點，下決心予以整改優(yōu)化；二是要在政策執(zhí)行過程中及時傾聽百姓心聲，審慎使用手中的自由裁量權，做到一視同仁，用“剛柔并濟”的方法來推動政策的落地生根；三是要大力培育第三部門，引導社會組織去承接政府轉移出的職能，彌補市場失靈和政府缺位的局限性，推動傳統(tǒng)管理向服務型政府治理的轉變。

（二）監(jiān)管成為放管服改革政策中關注的重點方向

近年來，在放管服改革政策的大力推動下，以互聯(lián)網、人工智能為代表的新一代信息技術快速滲透到日常生活中，并與實體經濟深度融合催生了一大批新業(yè)態(tài)，如網約車、網絡直播等。其在運營理念、運作模式與傳統(tǒng)線下業(yè)務相比均有明顯的差異。這些新興產業(yè)繁榮發(fā)展的背后，也暴露諸多弊端，如公民個人信息的泄露、侵權行為的時有發(fā)生等。與互聯(lián)網發(fā)展初級階段以自我治理為基本模式的管理相比明顯不同的是，隨著互聯(lián)網的普及，自我治理模式已不再適應其發(fā)展的要求，政府作為國家整體利益的總代表理應發(fā)揮重要的作用。

黨的十九大報告明確提出，政府要進一步轉變職能，繼續(xù)做好簡政和放權工作，不斷創(chuàng)新監(jiān)管的方式。在簡政放權的大力推進下，新增商事主體呈井噴式增長，特別是互聯(lián)網監(jiān)管的問題也隨之成為各級政府和部門面對的難題。監(jiān)管領域不應僅局限于新聞傳播業(yè)，而應向教育、醫(yī)療、金融行業(yè)等領域不斷延伸，建設以政務服務網為依托的“互聯(lián)網+監(jiān)管”系統(tǒng)，形成“互聯(lián)網+監(jiān)管”全覆蓋。此外，中央政府也應充分發(fā)揮互聯(lián)網監(jiān)管全程留痕可追蹤的優(yōu)勢，強化對下級政府的考核，利用互聯(lián)網技術將政府的內外部監(jiān)管結合起來。

（三）構建科學的放管服改革評估體系

隨著放管服改革深入推進，政府與市場的關系逐步厘清，社會活力進一步激發(fā)，改革也超出了預期的成效。那么，其成效到底如何？當前迫切需要客觀全面評價2013年以來放管服改革的效果，為下一步確定改革的著力點提供參考。然而，學術界關于放管服改革評估體系構建的討論較為匱乏，部分原因在于評價標準難以量化、信息難以采集等［25］。這直接影響到今后改革策略的制定，亟須構建適合國情的評估指標體系。

制定評估標準，首先需要明確改革與優(yōu)化營商環(huán)境之間的關系：改革目的之一在于優(yōu)化營商環(huán)境，營商環(huán)境的進一步優(yōu)化會倒逼政府不斷進行改革，二者相輔相成，但也需注意二者的差別。在內容上，改革比營商環(huán)境的范圍更廣；在效果上，營商環(huán)境著重考察企業(yè)的“獲得感”，改革重點關注長遠效果，避免把營商環(huán)境評價與改革評價等同。因此，可以借鑒世界銀行構建的評價指標。此外，還應充分發(fā)揮第三方評估的優(yōu)勢，避免政府既當“運動員”，又當“裁判員”這種雙重身份帶來的弊端。

五、總結與展望

通過對2013-2019年相關的政策文本進行分析，不難看出，我國的放管服改革已從單方面簡政放權向簡政放權、強化監(jiān)管、優(yōu)化服務三者協(xié)同轉變，監(jiān)管將成為未來關注的重要方向，亟須構建適合國情的改革評價體系。本文研究對放管服改革的推進規(guī)律與未來走向的闡釋是以國務院相關政策文本的梳理為基礎，故僅能“窺見一斑”，難以窺齊全貌。因為理論建構往往僅是對事實的反映，且或多或少背離事實，擺在學者們面前的事實總是有限的且目標是確定的［26］。本文的研究也是如此，當基于特定目標或方向去研究國務院政策文本中所包含的施政意圖時，難免“掛一漏萬”，甚至出現(xiàn)與政策制定者意圖相左的看法。但這并不妨礙對政策文本的解讀，因為科學就是在不斷的討論、爭論中發(fā)展。

注 釋

（1）即學界通常指的“一放就亂、一亂就收、一收就死”的循環(huán)怪圈。

（2）通過檢索公開報道，該小組是2013年5月新華社在對“國務院取消和下放第一批行政審批等事項”的報道中首次亮相。