宋 儒

財(cái)政建設(shè)是中共抗日根據(jù)地建設(shè)的重要內(nèi)容。公正合理的財(cái)政收支秩序、嚴(yán)密規(guī)范的財(cái)政監(jiān)管機(jī)制、穩(wěn)定高效的財(cái)政動員能力是中共堅(jiān)持持久抗戰(zhàn)、鞏固各級政權(quán)、推進(jìn)社會建設(shè)、爭取民眾支持的基本保障。中共中央晉察冀分局(北方分局)書記彭真指出，“根據(jù)地財(cái)政建設(shè)的基礎(chǔ)在村”。(1)彭真：《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報告》，中共中央黨校出版社1997年版，第140頁。村級政權(quán)的財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)和管理，事關(guān)邊區(qū)財(cái)經(jīng)體系建設(shè)和人民生活改善，無疑可以作為進(jìn)一步認(rèn)識和把握根據(jù)地財(cái)政建設(shè)的重要視窗。晉察冀抗日根據(jù)地被譽(yù)為“敵后模范的抗日根據(jù)地”，其在村級財(cái)政建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，值得學(xué)界重視。目前，曉軍、關(guān)翠霞、柳敏和等學(xué)者對該問題都作過一定論述，但未能將村財(cái)政放置到根據(jù)地建設(shè)的整體脈絡(luò)中展開分析。(2)曉軍：《整頓村財(cái)政——晉察冀邊區(qū)財(cái)政建設(shè)的重要舉措》，《河北師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》1995年第3期；關(guān)翠霞、柳敏和：《晉察冀敵后抗日根據(jù)地的村財(cái)政建設(shè)簡析》，《山東師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2006年第4期。還有的論著對此問題有所觸及，但敘述多有雷同，考察不夠深入。(3)以筆者目力所及，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀抗日根據(jù)地財(cái)政經(jīng)濟(jì)史稿》(檔案出版社1990年版)、中華人民共和國財(cái)政部《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》編輯委員會編著：《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》第三卷(中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1990年版)、謝忠厚等：《晉察冀抗日根據(jù)地史》(改革出版社1992年版)等均對此問題有所提及。柳敏和：《晉察冀敵后抗日根據(jù)地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策簡析》(《石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報》2004年第3期)、《晉察冀敵后抗日根據(jù)地財(cái)政預(yù)決算制度簡析》(《歷史教學(xué)》2004年09期)，鄭立柱：《晉察冀邊區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題研究》(《抗日戰(zhàn)爭研究》2005年第2期)和張照青、于淼：《抗戰(zhàn)時期晉察冀邊區(qū)解決村財(cái)政問題的策略》(《保定師范?？茖W(xué)校學(xué)報》2006年第3期)等則立足于邊區(qū)財(cái)政制度、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等問題，以及與這些問題相關(guān)的村財(cái)政整理的背景、過程、措施和影響等有所論述。近年來，一些學(xué)者在研究抗日根據(jù)地中共村干部薪俸微薄、貪污浪費(fèi)等問題時均談及邊區(qū)村財(cái)政整理的復(fù)雜和繁難，但論述重點(diǎn)多集中于政權(quán)和干部隊(duì)伍建設(shè)，對村財(cái)政本身的狀況探討不足。(4)如黃道炫：《洗臉——1946年至1948年農(nóng)村土改中的干部整改》(《歷史研究》2007年第4期)，岳謙厚、宋儒：《晉察冀抗日根據(jù)地基層干部待遇與廉政建設(shè)問題》(《抗日戰(zhàn)爭研究》2014年第4期)等。本文擬在前人的研究基礎(chǔ)上，對晉察冀抗日根據(jù)地村財(cái)政整理工作的背景、措施和效用等問題作進(jìn)一步的梳理和分析。

一、軍民交困：邊區(qū)建立之初的村財(cái)政運(yùn)行狀況

村財(cái)政是邊區(qū)各級政權(quán)圍繞村款的征收、分配和使用形成的財(cái)務(wù)管理機(jī)制。所謂村款，即根據(jù)地村民在繳納邊區(qū)統(tǒng)一規(guī)定的公糧公款之外，負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)、村政府為解決某些經(jīng)費(fèi)需要而征收或攤派的糧款，也叫作村糧(款)負(fù)擔(dān)或非正式負(fù)擔(dān)，亦即地方附加稅。(5)參見中華人民共和國財(cái)政部《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》編輯委員會編著《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》第三卷，第205—206頁。

研究表明，“自東漢桓帝開征田賦附加以來，附加稅和攤派成了舊中國的一大弊政”(6)中華人民共和國財(cái)政部《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》編輯委員會編著：《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》第三卷，第206頁。，基層民眾因之長期遭受“官員、胥吏以及眾多有權(quán)勢的地方掮客的朘削”(7)[美]曾小萍著，董建中譯：《州縣官的銀兩——18世紀(jì)中國的合理化財(cái)政改革》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第68頁。。及至民國，隨著國家權(quán)力向基層延伸，各級政府開始注意完善基層財(cái)政管理。如1929年，河北省當(dāng)局頒布《村財(cái)政簡章》，規(guī)定“經(jīng)營村財(cái)政專員應(yīng)按季開列清單交由村公所審核公布之”“村中各項(xiàng)經(jīng)常費(fèi)用應(yīng)由村公所分項(xiàng)編制全年預(yù)算，提出村民會議決議公布之”等等。(8)《村財(cái)政簡章》，《河北省政府公報》第181期，1929年1月28日，第19—20頁。1935年，國民政府要求制訂有關(guān)村內(nèi)行政、教育、保衛(wèi)、衛(wèi)生、建設(shè)、勸業(yè)、救濟(jì)等費(fèi)用的預(yù)決算，并按時公布。(9)國民政府軍事委員會委員長南昌行營：《農(nóng)村建設(shè)概要》，中華書局1935年版，第4—5頁。社會各界也提出了諸多規(guī)范基層財(cái)政秩序的主張，如“厘定地方租稅系統(tǒng)，并努力使其日趨簡單化，以免一切苛捐雜派得其掩護(hù)”“凡村公款開支，由村民公正者監(jiān)督，必須確實(shí)公開”等。(10)參見李秉彝《由普遍的地方自治說到山西建設(shè)期中之農(nóng)村自治》，《新農(nóng)村》1934年第8期；程樹棠：《日趨嚴(yán)重的農(nóng)村攤款問題》，《東方雜志》1935年第24期等。但是，由于經(jīng)年累月的內(nèi)戰(zhàn)外爭，加之缺乏民主傳統(tǒng)和法治基礎(chǔ)，各界重建基層財(cái)政秩序的良好愿望終究難以實(shí)現(xiàn)。據(jù)時人記載，為了盡可能從農(nóng)村汲取財(cái)政資源，一些地方“一款收畢，一款又至”“村長終日忙于收錢繳錢，村民是憂于籌錢”，官吏“侵觸中飽”，民眾負(fù)擔(dān)奇重。(11)參見范叔遠(yuǎn)《整理山西田賦芻議》，《新農(nóng)村》1934年第8期；祝君達(dá)：《山西村政的檢討》，《新農(nóng)村》1934年第9期；孫紹周、王雅軒：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)衰落之原因》，《新農(nóng)村》1934年第9期；程樹棠：《日趨嚴(yán)重的農(nóng)村攤款問題》，《東方雜志》1935年第24期等。

中共晉察冀抗日根據(jù)地建立之初，由于戰(zhàn)爭造成的社會動蕩和秩序坍塌，鄉(xiāng)村政權(quán)組織渙散，雜色武裝橫行鄉(xiāng)里，流氓地痞肆意敲詐，甚至中共抗日武裝也“就地起款”“隨籌隨支”，(12)參見胡仁奎《晉察冀邊區(qū)叢書之一：游擊區(qū)經(jīng)濟(jì)問題研究》，黃河出版社1939年版，第20、13頁；彭真：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政建設(shè)的三個階段》(1941年9月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，南開大學(xué)出版社1984年版，第53頁。根據(jù)地陷入嚴(yán)重的財(cái)經(jīng)困難。針對這種狀況，邊區(qū)政府成立伊始即提出“一切要有數(shù)目字”“一切要具體”(13)《晉察冀邊區(qū)政權(quán)工作的檢討總結(jié)》(1939年7月)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，河北人民出版社1983年版，第154頁。的財(cái)務(wù)理念，力圖實(shí)現(xiàn)“一切供給，漸次做到統(tǒng)籌統(tǒng)支”的管理目標(biāo)。(14)《晉察冀軍政民代表大會決議案》(1938年1月)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第13頁。1938年以后，邊區(qū)政府先后開展征收公糧、鞏固邊幣、清理各縣錢款等工作，發(fā)布《村合理負(fù)擔(dān)實(shí)施辦法》《村合理負(fù)擔(dān)評議會簡章》等法令，要求各機(jī)關(guān)和部隊(duì)建立預(yù)決算制度，統(tǒng)一領(lǐng)取經(jīng)費(fèi)，努力實(shí)現(xiàn)政府對錢糧的統(tǒng)籌，同時大力清除各級政權(quán)組織中一心升官發(fā)財(cái)?shù)耐稒C(jī)分子，保證政府的廉潔和干部的威信。(15)參見馬程《略論邊區(qū)財(cái)政建設(shè)之史的發(fā)展與當(dāng)前工作方針》(1942年8月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第71—73頁；彭真：《在中共中央北方分局?jǐn)U大干部會議上的結(jié)論》(1940年4月)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻(xiàn)選編》，中共黨史資料出版社1988年版，第439頁；彭真：《論晉察冀邊區(qū)抗日根據(jù)地的政權(quán)》(1938年10月13日)、《晉察冀邊區(qū)政權(quán)工作檢討總結(jié)》(1939年7月)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第82、85、152頁。

對于村財(cái)政，邊區(qū)政府賦予村(鎮(zhèn))民大會“議決預(yù)算決算”的權(quán)利，規(guī)定村監(jiān)察委員會可監(jiān)督村財(cái)政賬目，并糾正財(cái)務(wù)行政中的不當(dāng)行為。(16)參見《晉察冀邊區(qū)區(qū)村鎮(zhèn)公所組織法暨區(qū)長、村長、鎮(zhèn)長、閭鄰長選舉法》(1938年3月23日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第44頁。但在動蕩的局勢下，基層工作任務(wù)繁重，客觀上造成村款開支項(xiàng)目駁雜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1940年7月前，邊區(qū)村款開支項(xiàng)目主要包括，第一，村公所的伙食支出，此項(xiàng)“占村款支出的重要部分”，以及村長副村長、村級干部開會，工作人員、部隊(duì)人員及其他人員到村或經(jīng)過時所產(chǎn)生的留餐、留宿費(fèi)用；第二，部隊(duì)購物的補(bǔ)價、軍鞋軍襪的貼價；第三，農(nóng)、工、青、婦、自衛(wèi)隊(duì)等村級群眾團(tuán)體的補(bǔ)助費(fèi)；第四，交通站及高小開支；第五，自衛(wèi)隊(duì)集訓(xùn)會操、游擊隊(duì)武器裝備方面的開支；第六，村級干部到縣、區(qū)開會、受訓(xùn)所產(chǎn)生的旅費(fèi)，此項(xiàng)“占支出大部分”；第七，一些村子雇傭村丁的飯費(fèi)和津貼；第八，村公所的辦公費(fèi)，“每月支出數(shù)目也不少”。(17)《怎樣實(shí)行村概算——第三專區(qū)第四次縣長聯(lián)席會議上的決定》(1940年7月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第128頁。一些地區(qū)的村民還要承擔(dān)各種臨時附加稅。(18)鋒：《在戰(zhàn)斗中發(fā)展著的平北根據(jù)地》(1940年6月28日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第324頁。而在這些開支中，“花到村建設(shè)的，是一個最小的數(shù)字，最大多數(shù)是消耗的。投到生產(chǎn)上從事再生產(chǎn)的花費(fèi)，是小得可憐。”(19)宋劭文：《論合理負(fù)擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第9頁。

另外，一些村干部對村財(cái)政工作也未予應(yīng)有重視，甚至認(rèn)為“好干部不管財(cái)政”，(20)《冀中五年來財(cái)政工作總結(jié)》(1943年4月25日)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(總論編)，南開大學(xué)出版社1984年版，第690頁。也缺乏基本的算賬、記賬能力，一時無法適應(yīng)邊區(qū)政府“一切工作都用統(tǒng)計(jì)表表現(xiàn)出來”的工作要求，(21)《晉察冀邊區(qū)政權(quán)工作檢討總結(jié)》(1939年7月)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第154、158頁；《晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于村選舉的指示信》(1939年1月25日)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻(xiàn)選編》，第219頁。加之缺少財(cái)務(wù)行政中必要的規(guī)范性文件，導(dǎo)致村財(cái)政管理無章可循，個別干部中還出現(xiàn)了貪污浪費(fèi)行為。有的干部“出差亂開支旅費(fèi)”，有的“(在村公所)川流不息地做飯，誰來了都可以吃”，有的則“變名招待或藉口慰勞，虛報村公款，得其貪污自肥”。(22)《冀中五年來財(cái)政工作總結(jié)》(1943年4月25日)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(總論編)，第690頁；宋劭文：《論合理負(fù)擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第18、9頁；朱其文：《在敵人遠(yuǎn)后方日益壯大的冀東抗日政權(quán)》(1940年5月)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》上冊，第276頁。據(jù)邊區(qū)行政委員會主任宋劭文估計(jì)，在當(dāng)時邊區(qū)50余個縣中(敵占區(qū)的縣除外)，每個村公所平均每月浪費(fèi)40元(邊幣)。(23)需要說明的是，法幣、銀元、察鈔、晉鈔、冀鈔、雜鈔、土票等幣種都曾在邊區(qū)境內(nèi)流通。1938年3月，晉察冀邊區(qū)銀行成立并開始發(fā)行邊幣，6月后，邊幣在市場上贏得了地位。因此，在本文所述之時段內(nèi)，邊區(qū)本位幣應(yīng)為邊幣。盡管邊區(qū)當(dāng)時仍有其他幣種，但由于本文所用史料均系邊區(qū)黨政機(jī)關(guān)各類文書，故其中所涉錢款數(shù)據(jù)均應(yīng)以邊幣為計(jì)量單位。至于前后文中所引數(shù)值差異較大，筆者以為主要是1938年后邊區(qū)物價上漲、邊幣貶值所致，并非幣種發(fā)生變化。故后文中若無特別注明，則所引有關(guān)錢款數(shù)據(jù)均以邊幣計(jì)。參見魏宏運(yùn)《論晉察冀抗日根據(jù)地貨幣的統(tǒng)一》，《近代史研究》1987年2期；河北省金融研究所編：《晉察冀邊區(qū)銀行》，中國金融出版社1988年版。若按每縣300個村計(jì)，則邊區(qū)村款一年的浪費(fèi)金額就在750萬元以上。而按彭真的估計(jì)，浪費(fèi)數(shù)額更是高達(dá)1200萬元。(24)參見宋劭文《論合理負(fù)擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第12頁；彭真：《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報告》，第140頁。龐雜的村款開支已成為邊區(qū)廣大村民的沉重負(fù)擔(dān)，甚至影響到了邊區(qū)社會穩(wěn)定和人心向背。彭真因此感嘆道：“公家雖籌款籌糧無幾，卻惹得天怒人怨”。(25)彭真：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政建設(shè)的三個階段》(1941年9月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第53頁。

邊區(qū)村財(cái)政秩序的混亂，既是鄉(xiāng)村社會各類積弊陋規(guī)的產(chǎn)物，也與邊區(qū)行政體系建立之初局勢動蕩不寧相關(guān)聯(lián)，各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)不完善、推進(jìn)欠深入。彼時，中共其他抗日根據(jù)地也都不同程度地為基層財(cái)政問題所困擾。晉綏邊區(qū)的村款管理，“沒有一定的嚴(yán)格的開支預(yù)算，濫行開支”“賬上不公布，上級不檢查，民眾不敢問也不便查問”，以致“貪污浪費(fèi)，增加負(fù)擔(dān)，民眾不滿”；(26)《山西省政府第二游擊區(qū)修正村款開支辦法》(1940年9月)，晉綏邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史編寫組，山西省檔案館編：《晉綏邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政編)，山西人民出版社1986年版，第423頁。太行邊區(qū)的村款征收則“無定額，無定制，無定期……結(jié)果成了擾民的苛雜”。(27)李一清：《從太北財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)中鞏固太北抗日根據(jù)地——在太北財(cái)經(jīng)擴(kuò)大會議上的報告》(1940年7月1日)，太行革命根據(jù)地史總編會編：《太行革命根據(jù)地史料叢書之六：財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)》(上)，山西人民出版社1987年版，第95、116頁。在這種嚴(yán)峻的財(cái)經(jīng)形勢下，晉察冀邊區(qū)的村財(cái)政整理工作被提上了日程。

二、統(tǒng)籌統(tǒng)支：邊區(qū)村財(cái)政整理的舉措和成效

村財(cái)政的整理是與邊區(qū)其他財(cái)政建設(shè)舉措?yún)f(xié)同推進(jìn)的。隨著根據(jù)地的鞏固，邊區(qū)各級政權(quán)逐步健全，政令得以切實(shí)下達(dá)。1938年后，通過征收公糧、鞏固邊幣，同時對各縣錢款加以全面清理，邊區(qū)初步建立和規(guī)范了財(cái)務(wù)運(yùn)行秩序，實(shí)現(xiàn)了政府對錢糧的統(tǒng)籌。也正是在這樣的條件下，開始著手進(jìn)行村財(cái)政整理，以期將財(cái)務(wù)體系直接貫徹至村，克服自然災(zāi)害和日軍掃蕩帶來的經(jīng)濟(jì)困難，實(shí)現(xiàn)“財(cái)務(wù)行政比較正規(guī)化”。(28)馬程：《略論邊區(qū)財(cái)政建設(shè)之史的發(fā)展與當(dāng)前工作方針》(1942年8月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第71—73頁。

1940年，邊區(qū)行政委員會先后頒布《晉察冀邊區(qū)各縣編制村概算及辦理村決算暫行辦法》和《晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于村概算的規(guī)定》，要求村款開支需由村財(cái)政委員會于每季月末擬定概算，并提交村民代表大會討論通過，再于每季開始二十日前報送區(qū)公所審核，經(jīng)區(qū)公所轉(zhuǎn)送縣政府核準(zhǔn)備案后，方得由村政權(quán)公布并執(zhí)行；(29)《晉察冀邊區(qū)各縣編制村概算及辦理村決算暫行辦法》(1940年4月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第645、647頁。各村村款“應(yīng)當(dāng)包括在累進(jìn)稅中征收”“不得另行籌措”；(30)郭洪濤：《論敵后抗日根據(jù)地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)》(1941年1月16日)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(總論編)，第362頁。各地村款每半年征收一次，一律上繳到縣政府，由縣政府印制征收糧款的三聯(lián)單，實(shí)行定量供應(yīng)，印發(fā)糧票，統(tǒng)一支用，并建立預(yù)決算和會計(jì)制度；(31)《李運(yùn)昌回憶錄》編寫組編：《李運(yùn)昌回憶錄》，法律出版社2005年版，第165頁；《晉察冀邊區(qū)各縣編制村概算及辦理村決算暫行辦法》(1940年4月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第647頁。村公所要按季公布開支賬目，區(qū)公所、村民代表大會、村群眾團(tuán)體均可對村款進(jìn)行監(jiān)督；各區(qū)政府應(yīng)定期召集村財(cái)政主任會議，區(qū)財(cái)政助理員要經(jīng)常入村對村財(cái)政進(jìn)行每次不少于十天的檢查，檢查期間可直接批準(zhǔn)村財(cái)政預(yù)算，并向縣政府匯報，不必再經(jīng)村公所報至區(qū)公所。(32)宋劭文：《財(cái)政科長聯(lián)席會議的結(jié)論》(1942年3月1日)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第67頁。邊區(qū)對村政權(quán)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支的規(guī)范如下表所示：

晉察冀邊區(qū)村政權(quán)經(jīng)費(fèi)開支要求(單位：元/邊幣)

邊區(qū)政府還著力加強(qiáng)對基層干部的監(jiān)督教育。一方面，鼓勵村民“以更大的力量監(jiān)督村財(cái)政，肅清村款的浪費(fèi)與某些貪污現(xiàn)象”，主動拒絕非自愿的慰勞捐款。(33)《晉察冀邊區(qū)行政委員會成立三周年告全邊區(qū)同胞書》(1941年1月15日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》(下冊)，第9頁。另一方面，明確向基層干部強(qiáng)調(diào)，“只有用刻苦節(jié)約，吃小米穿布衣和敵人的貴族士兵持久廝拼，才是我們的出路”，(34)胡仁奎：《晉察冀邊區(qū)叢書之一：游擊區(qū)經(jīng)濟(jì)問題研究》，第15頁。號召他們“對財(cái)政建設(shè)的工作提起嚴(yán)重的注意”，希望他們將自己“鍛煉成建設(shè)財(cái)政的工程師與技士”。(35)宋劭文：《論合理負(fù)擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第39頁。

邊區(qū)政府希望將村款在縣區(qū)政權(quán)的統(tǒng)一調(diào)控下集中用于本村日常政務(wù)、教育、社會建設(shè)等領(lǐng)域，對于冗雜的差旅、接待等開支，則予以取消或通過其他途徑逐步解決，其余費(fèi)用也要盡可能歸于縣政權(quán)統(tǒng)一管理下。這反映出邊區(qū)政府健全管理制度、規(guī)范干部行為、刷新政治生態(tài)的努力，也對基層財(cái)務(wù)行政能力提出了更高要求。但從實(shí)際情況看，縣政權(quán)普遍反映無力籌措縣政權(quán)經(jīng)費(fèi)，有的縣則“以為發(fā)票子可以解決一切問題”，一些縣的糧票與現(xiàn)金甚至在戰(zhàn)斗中大量丟失，兼以戰(zhàn)事緊迫、連年災(zāi)荒，田賦征收無著，“一個區(qū)公所四個助理員領(lǐng)導(dǎo)三十個到五十個的村莊，忙不過來”，縣區(qū)政權(quán)在很大程度上缺乏對村款的統(tǒng)籌能力。(36)宋劭文：《論合理負(fù)擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第7—8頁。于是，正如上表所示，邊區(qū)政府對于村教育經(jīng)費(fèi)、支差費(fèi)，只強(qiáng)調(diào)了朝著由縣統(tǒng)籌的方向努力，在工作中采取縣級政權(quán)能統(tǒng)籌則統(tǒng)籌，無力統(tǒng)籌則仍由村統(tǒng)籌的靈活方式；對于村建設(shè)費(fèi)，也出于對農(nóng)民“把自己的一個村弄好，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過把一個縣弄好的興趣”情況的考慮，規(guī)定“暫時不由縣統(tǒng)籌”；(37)宋劭文：《論合理負(fù)擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第19頁。至于縣政權(quán)和村政權(quán)財(cái)務(wù)管理職能的劃分依據(jù)、劃分規(guī)則，以及縣政權(quán)在統(tǒng)籌村款時的方式、規(guī)程、細(xì)目、應(yīng)急處置等問題，邊區(qū)政府也未及作出更具體的規(guī)范。

但不能否認(rèn)，在上述政策引導(dǎo)下，“村公所的大鍋肅清了，村干部脫離生產(chǎn)的現(xiàn)象克服下去了”“隨便罰款的現(xiàn)象基本上克服了，捐款慰勞也減少了”“博得了廣大群眾的擁護(hù)”。特別是在動蕩的社會環(huán)境和沉重的經(jīng)濟(jì)壓力下，各地款項(xiàng)“基本上靠了縣里自己解決”，(38)馬程：《路論邊區(qū)財(cái)政建設(shè)之史的發(fā)展與當(dāng)前工作方針》(1942年8月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第73頁?？h政權(quán)財(cái)務(wù)統(tǒng)籌能力確實(shí)有所提高。一些地區(qū)還根據(jù)自身情況，積累了諸多有效的方法和經(jīng)驗(yàn)。如易縣把村經(jīng)費(fèi)整合為辦公費(fèi)、上交區(qū)公所經(jīng)費(fèi)(含交通站、中隊(duì)部、高小費(fèi)用)、特別費(fèi)(部隊(duì)買菜補(bǔ)貼及鞋襪貼價)和各團(tuán)體補(bǔ)助費(fèi)四項(xiàng)，一律取消伙食費(fèi)。徐水縣則把村財(cái)政分為經(jīng)常與特別開支兩類，全面停止村款中的伙食開支，將各村賬簿格式統(tǒng)一為出納財(cái)簿、出納分類簿、雜記、合理負(fù)擔(dān)賬四類。(39)參見《怎樣實(shí)行村概算——第三專區(qū)第四次縣長聯(lián)席會議上的決定》(1940年7月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第129頁。這些努力基本結(jié)束了邊區(qū)村財(cái)政的混亂狀態(tài)，村民平均每人負(fù)擔(dān)村款數(shù)額相對固定到六斤小米，占糧款負(fù)擔(dān)的1/7。在冀中區(qū)，一般村開支均節(jié)省50%—80%，全年各村節(jié)省12096000元。北岳區(qū)每年村開支也減少了80%。冀晉區(qū)、冀察區(qū)的村款開支則下降到了糧款負(fù)擔(dān)的1/6—1/8。(40)參見中華人民共和國財(cái)政部《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》編輯委員會編著：《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》第三卷，第298頁；《冀中五年來財(cái)政工作總結(jié)》(1943年4月25日)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(總論編)，第692頁；鄭立柱：《晉察冀邊區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題研究》，河北大學(xué)歷史學(xué)碩士學(xué)位論文，2002年5月，第18頁；張?zhí)K：《北岳區(qū)人民負(fù)擔(dān)問題》(1942年)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第465頁；邊委會財(cái)政處：《關(guān)于邊區(qū)人民負(fù)擔(dān)能力問題》(1945年7月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第541頁。預(yù)決算制度也在一些地區(qū)初步建立。冀中區(qū)在村財(cái)政開支中能堅(jiān)持月報的，深南縣占村莊總數(shù)的92.4%，安平縣占99.1%，博野縣占80%，清苑縣占79%；能編制預(yù)算的村莊，藁無縣占75%，深北縣占81%，安國縣占90%，安平縣占91.1%，定南縣占92%，深南縣占98 %。(41)徐大本：《冀中一年來的政權(quán)工作》(1941年5月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(總論編)，第170—171頁。

加強(qiáng)對村財(cái)政的統(tǒng)籌統(tǒng)支和有效監(jiān)管，也是當(dāng)時中共其他抗日根據(jù)地的主要政策取向。如太行邊區(qū)明確規(guī)定“村無派款權(quán)”，并出臺以縣為單位統(tǒng)支統(tǒng)籌的辦法。(42)鄧小平：《太行區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)》(1943年7月2日)，太行革命根據(jù)地史總編會編：《太行革命根據(jù)地史料叢書之六：財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)》(上)，第66頁。晉綏邊區(qū)規(guī)定，“各村在支出時，須按照預(yù)算向縣政府支領(lǐng)，所有村款開支，皆由縣統(tǒng)籌統(tǒng)支”。(43)中共晉西區(qū)黨委：《晉西北村攤款工作情況》(1941年12月)，晉綏邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史編寫組，山西省檔案館編：《晉綏邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政編)，第426頁。至于在明確財(cái)政收支范圍、建立預(yù)決算制度、打擊貪污浪費(fèi)等方面的具體政策，亦與晉察冀邊區(qū)幾無二致。這表明，面對嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭形勢和混亂的財(cái)經(jīng)秩序，各抗日根據(jù)地都在通過制訂嚴(yán)格的規(guī)章制度和工作規(guī)程，建設(shè)規(guī)范化、定額化的村財(cái)政運(yùn)行秩序，為支持持久抗戰(zhàn)、加強(qiáng)社會治理集中財(cái)力資源。

總之，晉察冀邊區(qū)的村財(cái)政整理工作糾正了基層財(cái)務(wù)行政中的諸多歷史積弊，加強(qiáng)了縣區(qū)政權(quán)對基層財(cái)務(wù)行政的統(tǒng)籌和調(diào)控能力，“奠定了財(cái)政上統(tǒng)籌統(tǒng)支的基礎(chǔ)”。(44)宋劭文：《用大力來建設(shè)我們的財(cái)政》(1943年9月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第135頁。同時，村財(cái)政整理還推動了邊區(qū)村政權(quán)建設(shè)的深入開展，改善了邊區(qū)政府建立之初一些村政權(quán)機(jī)制不全、業(yè)務(wù)不精、軟弱無力的狀況，有效遏制了貪污浪費(fèi)之風(fēng)，提高了村政權(quán)效能和村干部素質(zhì)，(45)《晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于一九四四年改造與健全村政權(quán)工作的指示》(1944年2月25日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》(下冊)，第421頁。一部分曾有貪污浪費(fèi)行為的干部“被迫務(wù)了生產(chǎn)……成了很不錯的干部”，(46)彭真：《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報告》，第175頁。一些干部改變了以往對財(cái)政工作的輕視態(tài)度，開始“切實(shí)注意與掌握村財(cái)政”“給人民以確信的良好印象”。(47)《冀中五年來財(cái)政工作總結(jié)》(1943年4月25日)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(總論編)，第690頁。同時，村款管理和村級財(cái)務(wù)行政的規(guī)范化，也為統(tǒng)一累進(jìn)稅在邊區(qū)的順利推廣創(chuàng)造了條件。正是在政治生態(tài)好轉(zhuǎn)、村民負(fù)擔(dān)減輕的背景下，統(tǒng)一累進(jìn)稅的推行才獲得了“全邊區(qū)各階層人民空前熱烈的擁護(hù)”，進(jìn)而“空前地鞏固了邊區(qū)各階層人民的堅(jiān)強(qiáng)團(tuán)結(jié)”。(48)《中共中央北方分局關(guān)于一九四一年度統(tǒng)一累進(jìn)稅工作的總結(jié)》(1942年4月1日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》(下冊)，第179頁。故學(xué)界多認(rèn)為晉察冀邊區(qū)的村財(cái)政整理“對于保護(hù)、積蓄民力起了很好的作用”(49)中華人民共和國財(cái)政部《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》編輯委員會編著：《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》第三卷，第206頁。，“保證了抗日根據(jù)地的軍政供給、持久抗戰(zhàn)和村財(cái)政秩序的健康發(fā)展，為抗戰(zhàn)勝利后解放區(qū)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)”。(50)關(guān)翠霞、柳敏和：《晉察冀敵后抗日根據(jù)地的村財(cái)政建設(shè)簡析》，《山東師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2006年第4期。

三、當(dāng)家不易：邊區(qū)對村財(cái)政秩序的規(guī)范與完善

機(jī)制完善、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)管有力的村財(cái)政統(tǒng)籌統(tǒng)支制度，必須建立在清晰的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分、穩(wěn)定的政權(quán)運(yùn)行、嚴(yán)密的制度監(jiān)管基礎(chǔ)上，有賴于邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的繼續(xù)推進(jìn)和基層社會治理的不斷深化。由于邊區(qū)內(nèi)外環(huán)境的殘酷艱難，以及根據(jù)地建設(shè)事業(yè)的復(fù)雜艱巨，建設(shè)規(guī)范的村財(cái)政秩序不可能一蹴而就。如前所述，由于縣政權(quán)錢款統(tǒng)籌和財(cái)務(wù)行政能力相對薄弱，而邊區(qū)政府也尚未將縣級政權(quán)和村級政權(quán)之間的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系厘定清楚，因而村財(cái)政的“統(tǒng)籌統(tǒng)支”改革在實(shí)踐中還存有若干的盲點(diǎn)和空白，加之戰(zhàn)時形勢瞬息萬變，基層在理解政策、執(zhí)行政策過程中面對諸多不確定因素，基層財(cái)經(jīng)秩序依然面臨著理念和實(shí)踐中的種種困難和挑戰(zhàn)。

正如彭真所指出的那樣，“健全的村政權(quán)、代表會和健全的支部是村財(cái)政和稅收的可靠保障”。(51)《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真年譜》第一卷(1902—1948)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第195頁。“從上至下一直貫徹到村的工作系統(tǒng)”，無疑是實(shí)施以統(tǒng)籌統(tǒng)支為核心的財(cái)經(jīng)管理體制的制度基礎(chǔ)。但在具體的實(shí)踐過程中，財(cái)政動員能力的提高也在一些地方被異化為財(cái)權(quán)相對集中于村長，雖然也有村民代表大會、監(jiān)察委員會等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但廣大群眾“因?yàn)槿狈φ味窢幍慕?jīng)驗(yàn)，還不知同時也不會自覺地積極起來監(jiān)督”(52)彭真：《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報告》，第26頁。，有的地區(qū)村選工作“不平衡、不深入、不貫徹”，長期沒有村代表會，村政委員會也不健全，個別村政權(quán)甚至為地痞流氓、“游民料鬼”所把持，以致“村長代替財(cái)糧工作，村書記包辦財(cái)委工作”，使村財(cái)政的使用和管理被操縱于少數(shù)村干部之手。(53)《榆次抗日縣政府行政科工作總結(jié)報告》(1941年12月30日)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A160-1-2-7；《榆次縣抗日縣政府村政總結(jié)材料》(1945年1月10日)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A160-1-2-3。

史料表明，1941年邊區(qū)對村財(cái)政進(jìn)行集中整頓后，個別村的干部仍然認(rèn)為村款的征收規(guī)則可以隨意改變，于是動起了“何嘗不能來貪污”的念頭。在忻縣尹村，干部購買和修理自行車的經(jīng)費(fèi)竟然要從村款中開支。有的村賬目混亂，村干部在“賬上只寫應(yīng)酬，而沒有說明用途”，使人無從稽考。(54)《忻縣尹村、閆莊、解原、苗莊、劉莊、石家莊村政權(quán)材料》(1942年)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-142-1-5-1。還有個別地區(qū)隨意增加對村民的征收數(shù)目，甚至超過了規(guī)定數(shù)目的一倍，并將超出部分挪作私用。一些地方則借“慰勞”之名，對村民進(jìn)行二次征收。(55)參見李運(yùn)昌《冀熱邊財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作》(1944年7月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(總論編)，第598—599頁。大生產(chǎn)運(yùn)動后，擁軍優(yōu)撫、文化娛樂、救災(zāi)募集等事務(wù)，客觀上也為個別村干部濫征村款提供了理由，他們亂罰款、亂沒收，并私自隱匿挪用，(56)李運(yùn)昌：《冀熱邊的財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作》(1944年7月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(總論編)，第600頁。致使村款開支大增。

另外，在對村財(cái)政的監(jiān)管過程中，部分縣區(qū)政府“對財(cái)政制度堅(jiān)持得太差”“對政府法令還相當(dāng)忽視”。(57)霄桐：《關(guān)于阜平區(qū)財(cái)政的整理》(1942年11月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第282、283頁。同時，出于防止在賬目清查中激起豪紳勢力群起反對，“甚至勾結(jié)敵人”的考慮，縣區(qū)政府又被要求不再追究“陳年老賬”，致使一些問題不了了之。(58)彭真：《在許、姚考察后對冀東、平北工作意見》(1941年8月17日)，河北省社會科學(xué)院歷史研究所、河北省檔案館等編：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》(下冊)，第123頁。如五臺縣某村村長的賬目長期不清，但最終仍被區(qū)政府“馬馬虎虎地過去了”。(59)《五臺縣委四五月份組織工作報告》(1943年6月)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-146-1-10-3。還有個別上級干部借監(jiān)督檢查之機(jī)行貪污浪費(fèi)之事，有的區(qū)干部將自己入村所產(chǎn)生的伙食費(fèi)也放進(jìn)村款中開支，一些小山莊更是因無度接待上級干部而出現(xiàn)“炕上客常滿”的情況，(60)《冀熱邊社會狀況考察》(1943年8月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(總論編)，第759—760頁；《五臺縣委一九四三年組織工作報告》(1944年2月)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-146-1-10-5。更有甚者，獻(xiàn)縣六區(qū)小隊(duì)因向村里強(qiáng)要白面未果，竟毆打了村糧秣委員。(61)《冀中區(qū)行署關(guān)于清理財(cái)政的指示》(1945年4月17日)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第289頁。

戰(zhàn)爭帶來的政令不暢、政權(quán)基礎(chǔ)不穩(wěn)等因素，也使村政權(quán)日益收緊的財(cái)權(quán)與日漸繁雜的事權(quán)間的張力更加明顯。特別是，游擊區(qū)的大多數(shù)村莊長期處于戰(zhàn)事之中，還需用村中經(jīng)費(fèi)應(yīng)付日偽的沉重勒索和攤派，進(jìn)一步加大了村財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的難度。據(jù)時人對忻縣一些村的調(diào)查，在經(jīng)歷1940—1941年邊區(qū)村財(cái)政集中整理后，該縣尹村在1942年4月至6月中，仍有38%的村款被用到了村政權(quán)的開銷和應(yīng)酬中，還有53%的村款用于應(yīng)付日偽的攤派和勒索，用于邊區(qū)政府倡導(dǎo)的教育等公共事業(yè)建設(shè)的投入僅占總數(shù)的5%。閆莊1942年7月一個月就花費(fèi)3393.95元，其中購買香煙1320.4元，占總開支的38.9%，而用于“學(xué)校燒煤”的經(jīng)費(fèi)只有22.35元，僅占總開支的0.6%，若再算上敵偽勒索和強(qiáng)制代購的花銷，則該村該月村會開銷則已達(dá)4000—4500元。石家莊村1942年7—8月間的花費(fèi)1433.09元，“是一個驚人的數(shù)字”，且諸多用項(xiàng)只在賬上被記為“應(yīng)酬”，“沒有說明用途”，“特別費(fèi)”更被指出是“百分之百的浪費(fèi)”，(62)《忻縣尹村、閆莊、解原、苗莊、劉莊、石家莊村政權(quán)材料》(1942年)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-142-1-5-1。而當(dāng)時北岳區(qū)行署的月支僅為1302—1406.2元。(63)《晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于發(fā)(專署)縣議會、縣政府、區(qū)公所編制經(jīng)費(fèi)表的命令(附經(jīng)費(fèi)表)》(1942年2月6日)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A-208-1-4-1?？梢?，一些地處游擊區(qū)、斗爭形勢復(fù)雜的村仍沒有實(shí)現(xiàn)對村財(cái)政的有效統(tǒng)籌統(tǒng)支，濫收錢款、貪污浪費(fèi)現(xiàn)象未能根除。1943年，邊區(qū)一些地區(qū)的村款負(fù)擔(dān)仍占群眾總負(fù)擔(dān)的30%，是“對我負(fù)擔(dān)”的五倍，(64)《冀熱邊社會狀況考察》(1943年8月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(總論編)，第760頁。需要說明的是，一些史料提及的“對我負(fù)擔(dān)”并一定不屬于村款，而是邊區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)定征收的各類公糧公款，“對敵負(fù)擔(dān)”含義亦如此。但在游擊區(qū)，村公所的開支也大體可分為“對敵”和“對我”兩途，前者主要是在應(yīng)付日偽的勒索、攤派，如偽干部薪金及村公所費(fèi)用等，后者則是按照邊區(qū)政府村政權(quán)建設(shè)要求而產(chǎn)生的費(fèi)用，與“對敵負(fù)擔(dān)”、“對我負(fù)擔(dān)”并非同一含義。當(dāng)然，在一些史料中，在“對我負(fù)擔(dān)”的統(tǒng)計(jì)中也將村款包括在內(nèi)，則難以確知其村款開支數(shù)目。本文所引數(shù)據(jù)，均為史料中將村款開支與“對我負(fù)擔(dān)”明確區(qū)分的。超出了村財(cái)政整理之初村款負(fù)擔(dān)占群眾負(fù)擔(dān)1/7的比例。甚至到1945年，個別村村款負(fù)擔(dān)中的85%以上屬于違規(guī)支出，或存在大量浪費(fèi)。(65)《察哈爾省政府關(guān)于發(fā)動群眾當(dāng)中開展反貪污浪費(fèi)及清算斗爭，并建立與健全村財(cái)政制度的指示》(1945年12月12日)，華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編編輯組：《華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第937頁。邊區(qū)村財(cái)政管理和使用中的若干積弊仍在個別地區(qū)頑固存在。

面對暴露出的這些問題，邊區(qū)政府保持著敏銳而清醒的認(rèn)知，并繼續(xù)出臺和調(diào)整相關(guān)政策措施，不斷規(guī)范與完善基層財(cái)經(jīng)秩序。1942年，邊區(qū)規(guī)定將村公產(chǎn)收入作為村初小教育經(jīng)費(fèi)，擴(kuò)大了村款的來源。(66)《公產(chǎn)的整理調(diào)查工作》(1942年)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第287頁。1943年，中共中央北方分局又明確要求村政權(quán)不能對邊區(qū)軍事和行政人員進(jìn)行過度招待。(67)《中共中央北方分局關(guān)于三年來平北工作的總結(jié)的決定》(1943年2月28日)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻(xiàn)選編》，第837頁。在收到中共中央關(guān)于“減少人民的負(fù)擔(dān)”的指示后(68)《中央書記處關(guān)于晉察冀分局干部擴(kuò)大會議應(yīng)討論的幾個問題的指示》(1944年1月8日)，中央檔案館編：《中共中央文件選集》第14冊，中共中央黨校出版社1992年版，第152—153頁。，邊區(qū)政府又提出“在已有的統(tǒng)籌統(tǒng)支的基礎(chǔ)上，進(jìn)而做到平衡人民負(fù)擔(dān)”“盡量求得人民負(fù)擔(dān)一致”的工作思路，“教育干部認(rèn)識節(jié)流的重要性，認(rèn)識平時節(jié)衣縮食的政治意義”，并將本在村款中的優(yōu)抗糧、團(tuán)體糧柴鞋賠價等費(fèi)用改由邊區(qū)政府統(tǒng)一支出，以進(jìn)一步提高上級政權(quán)的錢款統(tǒng)籌能力，減輕村政權(quán)財(cái)務(wù)壓力。針對“兩面政權(quán)”對日斗爭的實(shí)際需要，規(guī)定“支敵款一定要經(jīng)過村干聯(lián)席會的討論和區(qū)的批準(zhǔn)，嚴(yán)禁少數(shù)人私自資敵現(xiàn)象”。(69)朱其文：《在冀熱邊財(cái)政會議上的總結(jié)》(1944年7月15日)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第80—81頁；《中共中央晉察冀分局關(guān)于邊區(qū)人民負(fù)擔(dān)情況向毛澤東的報告》(1944年9月9日)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻(xiàn)選編》，第946頁。一些地區(qū)還提出要進(jìn)一步限制村干部財(cái)務(wù)權(quán)限，減少領(lǐng)取補(bǔ)貼的村干部人數(shù)，公開賬目單據(jù)，探索建立嚴(yán)格的審計(jì)制度，在村中開展反貪污、反浪費(fèi)斗爭。(70)李運(yùn)昌：《冀熱邊的財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作》(1944年7月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(總論編)，第605頁；《李運(yùn)昌回憶錄》編寫組編：《李運(yùn)昌回憶錄》，第343—344頁。也正因如此，邊區(qū)才在復(fù)雜的局勢中鞏固了民意基礎(chǔ)，各項(xiàng)政策法令得以有效執(zhí)行，并“得到了廣大群眾的擁護(hù)”。時人調(diào)查表明，群眾對邊區(qū)要求的攤款基本采取了配合的態(tài)度，普遍“對我們忠實(shí)，(對)我們的工作人員能夠保護(hù)，群眾抗戰(zhàn)情緒高，對于敵人是應(yīng)付”。(71)《忻縣五區(qū)苗莊支部調(diào)查》(1944年)，革命歷史檔案，山西省檔案館藏，A142-1-9-1。

抗戰(zhàn)結(jié)束后，中共又將上述經(jīng)驗(yàn)和做法運(yùn)用到新解放區(qū)的村財(cái)政整理工作中，并在村款開支中增列了對敵占地區(qū)挖地道產(chǎn)生的工費(fèi)，以及修理斗秤、擔(dān)架等開支，要求各專署根據(jù)各村實(shí)際分類制定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，村財(cái)政的預(yù)算時間要“由縣根據(jù)群眾經(jīng)濟(jì)情況的季節(jié)性具體規(guī)定”，賬目須每月結(jié)清，并向村民公布，干部交接時亦須結(jié)算和公布賬目。同時，“任何機(jī)關(guān)、部隊(duì)或個人都不得挪借村款”，規(guī)定出臺前部隊(duì)所借款項(xiàng)，依單據(jù)報縣政府，統(tǒng)一與用款部隊(duì)結(jié)算，號召村民檢舉借款，代購，攤派，不給或少給糧票、現(xiàn)金，索取糧食柴菜等行為。(72)《察哈爾省政府關(guān)于在發(fā)動群眾當(dāng)中開展反貪污浪費(fèi)及清算斗爭，并建立與健全村財(cái)政制度的指示》(1945年12月12日)，華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》第二輯，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第937—938頁。進(jìn)而，邊區(qū)還意識到整理村財(cái)政“不單是政府與財(cái)政部門的事情，必須各方面共同努力，統(tǒng)一認(rèn)識，統(tǒng)一行動”，提出要“發(fā)動群眾，改造村政權(quán)，發(fā)揚(yáng)民主，監(jiān)督財(cái)政”。(73)張?zhí)K：《察哈爾省財(cái)政會議結(jié)論》(1946年3月16日)，華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》第二輯，第952頁。對于個別干部中仍存在的貪污、浪費(fèi)現(xiàn)象，有的地區(qū)嚴(yán)詞提醒村干部“須從思想上認(rèn)識這一問題的重要性”，并要求各縣舉辦面向村干部的短訓(xùn)班，村干部受訓(xùn)后還要開展“群眾性的討論”。(74)《中共冀東區(qū)黨委關(guān)于整理村財(cái)政的決定》(1946年4月22日)，華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》第二輯，第960頁?？梢姡厖^(qū)整理村財(cái)政的措施在實(shí)踐中逐步細(xì)化，在保持制度剛性的同時注入了一些兼顧地方工作實(shí)際的靈活性管理措施，并將村財(cái)政工作置于村政權(quán)建設(shè)和村干部管理的全局中加以考慮。在這樣的努力下，加之土地改革和生產(chǎn)運(yùn)動的開展，農(nóng)民得到休養(yǎng)生息，“民力已有不少的積蓄，人民負(fù)擔(dān)能力已較前大為提高”，“絕大部分均能維持與擴(kuò)大再生產(chǎn)”。(75)《冀中區(qū)五個縣六個村各階層經(jīng)濟(jì)情況與人民負(fù)擔(dān)能力考察報告(節(jié)錄)》(1947年3月)，華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》第二輯，第1026頁。

早在邊區(qū)成立之初，聶榮臻就曾感嘆：“此地當(dāng)家，尤其不易”。(76)聶榮臻：《在中共中央北方分局黨代表大會上的講話》(1939年1月)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻(xiàn)選編》，第230頁。1941年初，彭真也表示村財(cái)政整理將會是邊區(qū)“財(cái)政整理中最困難的課程”。(77)彭真：《在中共中央北方分局會議上關(guān)于財(cái)政、生產(chǎn)等問題的結(jié)論》(1941年1月)，《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館編：《晉察冀抗日根據(jù)地·第一冊·文獻(xiàn)選編》，第483頁。邊區(qū)的財(cái)政建設(shè)，比起民政的建設(shè)，困難更多“的確就如在沙漠地里蓋造樓房一樣”。(78)宋劭文：《論合理負(fù)擔(dān)、縣地方款、預(yù)決算制度》(1940年2月)，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(財(cái)政金融編)，第5頁。不論是清晰劃定各級政權(quán)的財(cái)權(quán)與事權(quán)，還是建立公正有序的權(quán)力制約和監(jiān)督體系，還是有效提高基層干部的管理能力和自律意識，都并非易事。另外，還有研究指出，由于各邊區(qū)地域遼闊、形勢復(fù)雜，對財(cái)務(wù)的統(tǒng)一管理難免會無法及時應(yīng)對各地千差萬別的局勢變化，以致影響地方的活力與自主性。(79)陳耀煌：《統(tǒng)籌與自給之間：中共陜甘寧邊區(qū)的財(cái)經(jīng)政策與金融、貿(mào)易體系》，(臺北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第72期，“中央研究院”近代史研究所，第156頁。邊區(qū)以“統(tǒng)籌統(tǒng)支”為基本導(dǎo)向的財(cái)政改革舉措，正是在努力協(xié)調(diào)加強(qiáng)財(cái)權(quán)統(tǒng)一、保證基層活力、紓解農(nóng)民負(fù)擔(dān)之間的關(guān)系，探索建立“統(tǒng)一籌支，明確職權(quán)”財(cái)政管理體制，(80)《冀中區(qū)財(cái)政會議總結(jié)》(1946年4月)，華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》第二輯，第960頁。以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，形成基層財(cái)務(wù)行政的基本制度規(guī)范，進(jìn)而簡除煩苛、撙節(jié)用度、刷新吏治，提高基層治理能力，保障黨政軍民共克時艱，更好地在貧困動蕩的戰(zhàn)時農(nóng)村社會“當(dāng)家”。新中國成立后，國家對村財(cái)政實(shí)施了更大規(guī)模的統(tǒng)籌統(tǒng)支，要求“公糧和附加統(tǒng)統(tǒng)合起來，都繳給國家”“不許再有攤派”，(81)陳云：《關(guān)于財(cái)政經(jīng)濟(jì)問題的報告》(1952年4月19日)，中共中央文獻(xiàn)研究室編：《陳云文集》第二卷，中央文獻(xiàn)出版社2005年版，第383頁。并逐步形成了“包、禁、攤”的方針，對村財(cái)政實(shí)施從嚴(yán)管理。(82)《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)華東財(cái)委關(guān)于華東財(cái)經(jīng)工作會議的報告》(1952年7月22日)，中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》(第九冊)，人民出版社2013年版，第92—93頁；《中共中央關(guān)于浙江省委八、九月份綜合報告給華東局的批復(fù)》(1952年10月25日)，中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》(第十冊)，人民出版社2013年版，第157頁。這些措施，不啻為對邊區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的繼承和延續(xù)。

四、余論

財(cái)政在國家實(shí)現(xiàn)其職能過程中扮演著重要角色，財(cái)政建設(shè)的得失某種程度也可以視作國家治理能力的晴雨表。如前所述，近代中國各類政權(quán)都對整頓地方財(cái)政、統(tǒng)一財(cái)權(quán)問題高度關(guān)注，但國家政權(quán)無力管控橫亙于國家和農(nóng)民間的中間盤剝者，也無力對官僚階層進(jìn)行有效監(jiān)督，導(dǎo)致“國家政權(quán)越深入，土豪劣紳僭取國家權(quán)力的機(jī)會就愈多，隊(duì)伍就愈龐大，農(nóng)民所受的壓榨也愈強(qiáng)烈”。(83)參見[美]杜贊奇著，王福明譯《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社2010年版，第53—56頁；王奇生：《民國時期鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)的演變》，周積明、宋德金主編：《中國社會史論》(下卷)，湖北教育出版社2000年版，第583頁；馬金華：《民國財(cái)政研究：中國財(cái)政現(xiàn)代化的雛形》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2009年版，第156、261頁?？箲?zhàn)期間，經(jīng)濟(jì)落后的內(nèi)陸農(nóng)村成了支撐抗戰(zhàn)的大后方，國民政府亟需開展前所未有的財(cái)力動員，地方精英卻利用其政治和經(jīng)濟(jì)資源逃避應(yīng)盡責(zé)任，使財(cái)稅負(fù)擔(dān)最終被轉(zhuǎn)嫁到弱勢群體身上，加劇了社會的兩極分化。(84)參見[日]笹川裕史、奧村哲著，林敏、劉世龍、徐躍譯《抗戰(zhàn)時期中國的后方社會——戰(zhàn)時總動員與農(nóng)村》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第85—114頁。日偽在農(nóng)村則“搜索枯腸想要錢的辦法”，名目繁多的捐稅使一些村平均負(fù)擔(dān)占到總收入的67.4%，個別村甚至高達(dá)250%。面對無度勒索，村民只得將種子賣掉交款，許多土地因無種子下種而荒蕪，一些村莊的耕地面積甚至比戰(zhàn)前減少1/2以上。日偽推行的所謂“華北治安強(qiáng)化運(yùn)動”，更給本已十分脆弱的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來毀滅性打擊。(85)參見水生《八年來晉察冀怎樣戰(zhàn)勝敵禍天災(zāi)》，魏宏運(yùn)主編：《晉察冀邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》(農(nóng)業(yè)編)，南開大學(xué)出版社1984年版，第734—746頁；岳謙厚：《戰(zhàn)時日軍對山西社會生態(tài)之破壞》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第90頁。

與上述情況不同的是，面對尖銳的社會矛盾和沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，早在蘇區(qū)時期，中共就已開始探索財(cái)務(wù)管理的“統(tǒng)籌統(tǒng)支”辦法，(86)參見《江西省第一次工農(nóng)兵蘇維埃大會財(cái)政與經(jīng)濟(jì)問題的決議案》(1932年5月)，江西省檔案館、中共江西省委黨校黨史教研室選編：《中央革命根據(jù)地史料選編》(下)，江西人民出版社1982年版，第575、579頁。中共領(lǐng)導(dǎo)下的抗日根據(jù)地政權(quán)更是對建立和規(guī)范基層財(cái)經(jīng)秩序不斷探索，勇于實(shí)踐。從本文考察看，通過對村財(cái)政體制的一系列整理和改革，邊區(qū)農(nóng)村財(cái)務(wù)行政初步實(shí)現(xiàn)有章可循，與國統(tǒng)區(qū)、日占區(qū)的崩壞局面和悲慘境地形成了鮮明對比。此后，邊區(qū)的村財(cái)政管理雖也一度出現(xiàn)從統(tǒng)籌統(tǒng)支到自籌自支的政策調(diào)整，但并非是對村財(cái)政的放任自流。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，自籌自支仍須遵循核定開支預(yù)算、村內(nèi)民主評議、上級集中監(jiān)管的原則，(87)《中共中央批準(zhǔn)華北財(cái)經(jīng)會議決議及對各地財(cái)經(jīng)工作的指示》(1947年10月24日)，中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第24冊，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第449—450頁。用董必武的話說，即“分散是暫時的，統(tǒng)一是永久的”。(88)《董必武同志在晉察冀邊區(qū)財(cái)經(jīng)會議上的講話(節(jié)錄)》(1947年9月18日至19日)，華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》第二輯，第85頁。這些思路和舉措不僅為中共堅(jiān)持“空前大規(guī)模的近代化的長期性戰(zhàn)爭”(89)《董必武同志在晉察冀邊區(qū)財(cái)經(jīng)會議上的講話(節(jié)錄)》(1947年9月18日至19日)，華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》第二輯，第81頁。，并最終奪取革命勝利提供了保障，也在一定意義上成為新中國成立初期農(nóng)村財(cái)政管理方針的制度淵源和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。邊區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，構(gòu)建良好的基層財(cái)政秩序需要不斷切實(shí)協(xié)調(diào)各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)，建立自上而下和自下而上都運(yùn)轉(zhuǎn)有效的監(jiān)管機(jī)制，營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)和行政環(huán)境。