張室岱

【摘要】隨著 “制度化”進(jìn)程不斷的深入，企業(yè)規(guī)章制度呈現(xiàn)“碎片化”、執(zhí)行時(shí)符合度不高的現(xiàn)象屢見不鮮。本文指出制度設(shè)計(jì)和制定程序方面存在的問題，分析其問題根源并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為企業(yè)更好地開展制度建設(shè)工作提供參考價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】制度建設(shè);制度分級(jí);流程管理;制度起草

一、制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面存在的問題

制度是企業(yè)成功的基石。但在企業(yè)的“制度化”進(jìn)程中，多數(shù)企業(yè)尤其是大型國(guó)有企業(yè)普遍會(huì)面臨著以下嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)：

一是制度多到“剪不斷理還亂”，且整體呈現(xiàn)“碎片化”態(tài)勢(shì);同一活動(dòng)在不同制度中重復(fù)規(guī)范，且規(guī)范要求普遍存在不一致;條款表述模棱兩可，各項(xiàng)制度各說各話，就是不說“普通話”。

二是制度已繁雜到連監(jiān)管者自身都需要翻閱大量文件，甚至需要請(qǐng)出臺(tái)制度的部門提供解釋，才能厘清一項(xiàng)活動(dòng)管理要求脈絡(luò);對(duì)于制度執(zhí)行者，日常工作中遇到問題時(shí)，會(huì)更偏向于向有經(jīng)驗(yàn)人請(qǐng)教，陷入“以人管人”而非“制度管人”的怪圈。

二、問題根源分析

（一）“單體制度分級(jí)”模式的弊端

出于方便制度認(rèn)領(lǐng)、嵌套、分級(jí)審批等目的，多數(shù)企業(yè)會(huì)采取至少三級(jí)的文件架構(gòu)模式來設(shè)計(jì)未來制度清單，亦可稱之為“單體制度分級(jí)”模式，一般包括綱領(lǐng)性文件、程序性文件、操作性文件。然而該模式已不可避免地使企業(yè)陷入“制度化”陷阱：

一是下位制度找不到上位依據(jù)。理論上制度建設(shè)應(yīng)由上至下，先出臺(tái)上位制度，再層層往下，逐步細(xì)化形成下位制度。但現(xiàn)實(shí)中，由于程序性、操作性文件相對(duì)職能跨度較小、易于編寫且能馬上推行落地，因此編寫者一般偏愛從下往上反向進(jìn)行，頂層綱領(lǐng)性文件卻鮮有問津，最終形成一堆“只見樹木不見森林”的碎片化制度，使 “管理孤島”現(xiàn)象更為加劇。

二是上下位制度相互混淆?！皢误w制度分級(jí)”模式下，雖各層級(jí)制度有明確定位，但實(shí)際多數(shù)人甚至連制度主管部門都很難真正講清楚各層級(jí)的區(qū)別是什么，如一項(xiàng)制度名稱為“管理細(xì)則”，實(shí)際內(nèi)容卻同“管理規(guī)定”般宏觀而不具有可操作性，涵蓋的業(yè)務(wù)廣度也未達(dá)到“管理規(guī)定”的要求。上下位制度相互混淆會(huì)導(dǎo)致制度的大量重復(fù)建設(shè)，造成管理資源的浪費(fèi)。

三是對(duì)于編寫者來說，往往會(huì)由于臨時(shí)出現(xiàn)的來自各方面的要求，而重新編制文件，但對(duì)新文件與已有文件是否存在重疊、沖突關(guān)心甚少。即使針對(duì)同一業(yè)務(wù)，也可能由于三個(gè)層級(jí)的文件分別由不同人員在不同時(shí)期編寫而存在大量重疊、沖突的情況。

（二）制度表述欠規(guī)范

一是適用范圍缺乏清晰界定。編寫人員往往疏于對(duì)適用的管理事項(xiàng)和所約束的機(jī)構(gòu)/人群進(jìn)行充分研究梳理，從而導(dǎo)致制度內(nèi)容邊界不清晰、執(zhí)行主體不明確，影響了制度的理解和執(zhí)行。

二是忽視術(shù)語(yǔ)定義的研究。比如某企業(yè)的檔案制度中“電子版文件”和“電子文件”兩個(gè)名詞交叉出現(xiàn)，而事實(shí)上，前者必須是在電子環(huán)境中生成并處理，而后者可能是通過轉(zhuǎn)化后進(jìn)入電子環(huán)境，而非直接從電子環(huán)境中生成。兩類文件在多個(gè)管理環(huán)節(jié)要求都存在諸多不同，不可隨意混用。

三是流程表述不規(guī)范。將“報(bào)告語(yǔ)言”、“教科書語(yǔ)言”與“制度流程語(yǔ)言”相混淆;流程描述時(shí)，缺少流程觸發(fā)事件、活動(dòng)執(zhí)行主體不明確、缺流程輸入輸出或接口不清晰，條款表述欠精煉或過于簡(jiǎn)單、模棱兩可等情況。

四是隨著外部監(jiān)管壓力逐步加大，部門新建或修訂制度更多只是為了應(yīng)付外部檢查要求，因此起草部門在主觀上也存在不愿意“說清楚”的情形。

（三）“部門立法”機(jī)制的弊端

當(dāng)前，職能部門起草和征集意見，制度主管部門審核，企業(yè)相關(guān)決策主體進(jìn)行決策的工作程序已成為“企業(yè)立法”的標(biāo)準(zhǔn)流程。“部門立法”機(jī)制能保護(hù)部門的積極性，提高工作效率，出臺(tái)的制度現(xiàn)實(shí)針對(duì)性也更強(qiáng)。然而這種模式的弊端也是顯而易見的：

一是由于缺乏企業(yè)全局性的流程規(guī)劃，流程邊界由部門編寫人員根據(jù)經(jīng)驗(yàn)與喜好來決定，有的企業(yè)即使做了流程規(guī)劃，但編寫時(shí)還是將流程邊界隨意延伸，導(dǎo)致制度間的重復(fù)、矛盾和“真空”。

二是部門起草的制度經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)在同一業(yè)務(wù)鏈條上，涉及本部門的活動(dòng)描述寫得細(xì)致豐滿，本部門外的流程活動(dòng)多是一筆帶過，無法滿足業(yè)務(wù)整體的管理需求。

三是部門起草難免會(huì)從本部門立場(chǎng)出發(fā)，將部門思維帶入草案中，比如將上位制度有關(guān)要求作擴(kuò)大解釋，或?qū)⒙氊?zé)不明確、存在交叉領(lǐng)域，按有利于本部門的角度進(jìn)行規(guī)定。

四是即便在報(bào)批下發(fā)前，制度草案須履行一定的審核程序，但由于草案的立場(chǎng)和結(jié)構(gòu)在前面的階段已基本定型，審核部門只能進(jìn)行個(gè)別修改，無法對(duì)制度整體的客觀性、協(xié)同性和一致性起到真正的把關(guān)作用。

三、問題對(duì)策建議

（一）采用“一本制度分章節(jié)”模式

建議企業(yè)嘗試“一本制度分章節(jié)” 模式，從而“倒逼”編寫者更聚焦于整體的一致性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。

采用該模式的企業(yè)需要對(duì)對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行整合，此處推薦兩種較為實(shí)用的思路：

一是將同類事項(xiàng)的流程和管理要求并入職能歸口部門主責(zé)制度。比如某企業(yè)經(jīng)盤點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)在檔案管理方面，當(dāng)前有五個(gè)部門分別出臺(tái)了相關(guān)制度：

A部門是檔案管理職能歸口部門，分別出臺(tái)了《檔案管理辦法》、《檔案室工作細(xì)則》、《檔案工作評(píng)價(jià)工作細(xì)則》;B部門、D部門分別出臺(tái)了《審計(jì)檔案管理辦法》、《干部人事檔案管理辦法》;C部門出臺(tái)的《會(huì)計(jì)核算管理辦法》中，發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)檔案的內(nèi)容散落在8個(gè)章節(jié)里;E部門出臺(tái)的《公文管理細(xì)則》中，有一個(gè)獨(dú)立章節(jié)專講公文檔案的管理。

針對(duì)上述問題，企業(yè)可通過一本《檔案管理制度》涵蓋上述所有內(nèi)容。首先，要明確新制度的基本框架，一級(jí)章節(jié)標(biāo)題可按照通用主干流程、各專業(yè)特殊主干流程和通用配套流程進(jìn)行劃分，包括“文件材料和檔案管理”、“會(huì)計(jì)類文件材料和檔案管理”、“審計(jì)類文件材料和檔案管理”“檔案配套管理”等幾個(gè)一級(jí)章節(jié)標(biāo)題。

章節(jié)內(nèi)段落一般按照流程的流轉(zhuǎn)順序進(jìn)行設(shè)計(jì)。如“文件材料和檔案管理”主要包括：①檔案室建設(shè)、軟硬件配備;②歸檔范圍、保管期限和歸檔時(shí)間;③文件材料的收集、立卷和歸檔;④檔案的保管和開發(fā)利用。會(huì)計(jì)、審計(jì)等專業(yè)文件材料和檔案管理的流程環(huán)節(jié)步驟也應(yīng)按通用流程架構(gòu)邏輯設(shè)置章節(jié)內(nèi)小標(biāo)題，從而保持與通用流程方向一致。

“檔案配套管理”包括檔案統(tǒng)計(jì)分析、應(yīng)急管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和考核等內(nèi)容。由于這些業(yè)務(wù)一般由其他部門主管且會(huì)有相應(yīng)制度進(jìn)行具體規(guī)范，因此檔案制度中應(yīng)避免長(zhǎng)篇大論，重點(diǎn)應(yīng)做好與其他制度的接口。

接下來，需要把原來各制度中的條款進(jìn)行重新整理并匹配新設(shè)計(jì)的各級(jí)目錄框架，經(jīng)整理，原來的文件會(huì)被拆解，條款的擺放位置和順序也可能會(huì)被調(diào)整。這樣做的好處是：①下一步開展優(yōu)化時(shí)，更容易發(fā)現(xiàn)內(nèi)容重復(fù)、不一致或環(huán)節(jié)遺漏的問題;②有利于同類事項(xiàng)不同專業(yè)間流程的橫向?qū)Ρ?③是可以發(fā)現(xiàn)有些環(huán)節(jié)的流程可以集成共享的情況。

二是將同一工作環(huán)節(jié)上來自于其他部門制度中的要求嵌入該項(xiàng)工作歸口部門主責(zé)的制度。如某企業(yè)的《HSE管理體系》系列文件中，有十余項(xiàng)文件是對(duì)其他部門歸口管理的工作中某幾個(gè)或所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)提出的HSE方面的要求，這些要求多數(shù)情況下的執(zhí)行主體是工作牽頭部門而非HSE部門，此類內(nèi)容，未來不建議保留在HSE制度中，而是應(yīng)將相關(guān)要求嵌入到工作歸口部門主責(zé)制度對(duì)應(yīng)的流程環(huán)節(jié)中去，從而有助于職能要求在業(yè)務(wù)流程中有效落地。

（二）制度應(yīng)“說清楚”的三個(gè)問題

1.適用范圍“說清楚”

在“一本制度分章節(jié)”模式下，一本制度體量往往較大，這就需要在開頭增加一段全文“搜索引擎”，對(duì)各章節(jié)大致內(nèi)容和適用范圍進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述，這樣打開一項(xiàng)制度，使用者便能快速了解每章基本內(nèi)容，并有的放矢地進(jìn)行閱讀?！斑m用范圍”應(yīng)明確具體的業(yè)務(wù)分類、流程邊界、適用的機(jī)構(gòu)/人群等事項(xiàng)。

2.術(shù)語(yǔ)定義“說清楚”

首先，不建議企業(yè)直接將辭典中對(duì)應(yīng)的名詞解釋直接作為制度的術(shù)語(yǔ)定義。制度中出現(xiàn)詞匯釋義很多時(shí)候需要在通用解釋的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，使其適應(yīng)企業(yè)特定的管理場(chǎng)景，幫助執(zhí)行者更好地理解制度條款。

其次，企業(yè)可建立《通用術(shù)語(yǔ)集》，通過將各制度中散落的、出現(xiàn)頻率較高的詞語(yǔ)匯集成冊(cè)，供各項(xiàng)制度共享調(diào)用，一方面可精簡(jiǎn)制度內(nèi)容，另一方面也有利于各部門統(tǒng)一“制度語(yǔ)言”。

3.流程描述“說清楚”

流程是制度的靈魂，制度標(biāo)準(zhǔn)化的核心是要做到對(duì)流程的標(biāo)準(zhǔn)化描述。一般來說，一條流程活動(dòng)完整表述包括：觸發(fā)事件+主語(yǔ)+輸入+活動(dòng)+輸出+輸出管理記錄的用途。

觸發(fā)事件：可以是收到某單據(jù)后＼在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)等，缺少觸發(fā)事件，執(zhí)行者就不清楚在什么情況下要開始執(zhí)行這條流程。

主語(yǔ)：主語(yǔ)是一個(gè)動(dòng)作的執(zhí)行主體，很多時(shí)候可能一個(gè)動(dòng)作會(huì)由一個(gè)部門牽頭，其他部門配合。此處，盡量不要寫成“相關(guān)部門”，避免職責(zé)不清的情況。

輸入：一般在制度里表述成“根據(jù)什么”，這里的“什么”可以理解為管理記錄，比如方案、合同、表單等。輸入的管理記錄同時(shí)是另一段流程輸出的管理記錄，如果企業(yè)制度里找不到輸出這個(gè)管理記錄的一段流程活動(dòng)，往往就是因?yàn)檫@項(xiàng)工作公司現(xiàn)在還沒有開展，或者相關(guān)部門在梳理流程時(shí)遺漏了，此時(shí)，即可判斷流程間存在斷點(diǎn)。

活動(dòng)：是執(zhí)行主體應(yīng)完成的規(guī)定動(dòng)作。

輸出：活動(dòng)做完了也會(huì)生成相應(yīng)的方案、合同、表單等管理記錄。

輸出管理記錄的用途：流程活動(dòng)輸出管理記錄后，會(huì)作為另外一段流程活動(dòng)的輸入，如果能找到另外一段被輸入的流程，不同段的流程就連起來了，鐵路就打通了。

做到上面三個(gè)“說清楚”，一方面能夠方便制度的查閱、理解，促進(jìn)制度的執(zhí)行落地;另一方面，管理問題才能浮出水面被“顯性化”，從而發(fā)現(xiàn)進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

（三）優(yōu)化制度制定流程

“部門立法”機(jī)制從源頭上影響了制度的科學(xué)性、合理性、客觀性。企業(yè)亟需突破該機(jī)制束縛，引入更為科學(xué)的“立法”機(jī)制。;;

首先，需要開展制度立項(xiàng)工作。立項(xiàng)需求來源于多個(gè)方面，如制度評(píng)估結(jié)果、企業(yè)中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度工作重點(diǎn)、各類內(nèi)審?fù)獠榘l(fā)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面的問題、管理專項(xiàng)調(diào)查分析報(bào)告等。收到需求后，制度主管部門應(yīng)開展進(jìn)一步分析，并以流程為導(dǎo)向同時(shí)結(jié)合本文二（一）章中提出的思路對(duì)需求進(jìn)行有機(jī)整合，將需求轉(zhuǎn)化為下一步的行動(dòng)計(jì)劃，包括需要修訂、新增、廢除制度的計(jì)劃。

編寫新增制度時(shí)，可借鑒英國(guó)立法中的“起草專員制度”，由制度主管部門組織成立專項(xiàng)編寫組，在公司范圍內(nèi)選拔具備扎實(shí)的業(yè)務(wù)理解能力、流程表達(dá)能力、系統(tǒng)思考能力、項(xiàng)目管理能力的專家負(fù)責(zé)制度起草。編寫前，專家需要與有關(guān)部門充分溝通弄清問題的背景、現(xiàn)狀和需求，并搜集編寫素材。編寫過程中，專家也要與部門保持密切溝通。

在“一本制度分章節(jié)”模式下，很多制度會(huì)涉及多個(gè)部門配合來完成起草工作，此時(shí)就要制定章節(jié)、段落編寫分工明細(xì)表，先由部門執(zhí)筆人完成局部?jī)?nèi)容的初稿，再由專家進(jìn)行統(tǒng)稿、優(yōu)化。整個(gè)過程中，部門主要把握制度實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，而編寫組則須把握制度整體篇章布局、語(yǔ)言措辭、形式統(tǒng)一以及與其他制度的協(xié)同性。此時(shí)，編寫組已不只是簡(jiǎn)單將各部門意圖“翻譯”為制度形式，而是對(duì)制度的可執(zhí)行性、客觀性、科學(xué)性進(jìn)行了一道把關(guān)，本質(zhì)上是對(duì)制度審核程序進(jìn)行了“前置”。因此，后續(xù)的正式審核程序可在一定程度上簡(jiǎn)化，主要側(cè)重于跨部門內(nèi)容的交叉審核。

涉及需要修訂制度的，如果是要新增、廢除章節(jié)段落或?qū)υ袃?nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變更，應(yīng)參考前面新增制度制定流程，加強(qiáng)前端起草階段的質(zhì)量控制;如僅是對(duì)制度執(zhí)行過程中個(gè)別條款的適應(yīng)性進(jìn)行修改或補(bǔ)充，則可以部門為主，通過《制度修改單》的方式簡(jiǎn)化處理。

在引入“起草專員”機(jī)制初期，企業(yè)可成立臨時(shí)編寫小組開展工作，未來可逐步過渡到設(shè)立永久性內(nèi)部機(jī)構(gòu)來長(zhǎng)期專門負(fù)責(zé)制度起草。通過專業(yè)化的分工，最大程度上保障出臺(tái)制度的質(zhì)量，捍衛(wèi)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上，企業(yè)出臺(tái)制度的根本目的應(yīng)是用以規(guī)范、指導(dǎo)執(zhí)行者更好地開展日常工作，但如果制度只是為了“被檢查”，其他時(shí)候便無人問津，制度便失去了它最本質(zhì)上的意義。本文中提出的措施建議帶有“變革”屬性，具體實(shí)施中，推薦以“項(xiàng)目制”形式開展工作，為此，企業(yè)還需結(jié)合流程規(guī)劃、項(xiàng)目管理、變革管理等相關(guān)理論，制定更為系統(tǒng)的解決方案。

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