陳濟冬 曹玉瑾 張也馳

摘 ? 要：改革開放以來，我國在持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟增長中成功實現(xiàn)了減貧，取得了舉世矚目的成就。建立和完善符合我國國情的社會主義市場經(jīng)濟體制以及政府的恰當(dāng)作為，是推進(jìn)減貧工作的重要基礎(chǔ)。賦權(quán)還權(quán)和惠農(nóng)政策為減貧提供了制度支持，財政能力為減貧提供了基本支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為減貧注入了活力源泉，提升人力資本有助于增強脫貧能力和內(nèi)在脫貧動力，社保體系則是減貧的有力保障。在消除了絕對貧困之后，相對貧困的問題以及如何避免返貧將成為新的政策焦點。創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式、推動持續(xù)穩(wěn)定增長，依然是解決貧困和相對貧困問題的關(guān)鍵措施，與此同時，還需要進(jìn)一步提升政府治理能力和水平，不斷完善和改革收入分配體制。

關(guān)鍵詞：減貧;經(jīng)濟增長;精準(zhǔn)脫貧

中圖分類號：F323.5 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）06-0114-11

減少貧困是發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的一個重要研究課題，也是大部分發(fā)展中國家在經(jīng)濟增長和發(fā)展過程中的重要任務(wù)。經(jīng)濟增長是發(fā)展中國家解決貧困問題的必要而非充分條件，現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度并不必然能解決經(jīng)濟增長過程中的收入分配問題和貧困問題。如何在持續(xù)穩(wěn)定增長中有效減貧，是發(fā)展中國家面臨的重要挑戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代，“華盛頓共識”將“滴漏式增長”作為減貧的重要理論基礎(chǔ)之一，該理論認(rèn)為，貧困會因為經(jīng)濟的增長而自動減少，因而應(yīng)當(dāng)優(yōu)先關(guān)注經(jīng)濟增長，通過滴漏效應(yīng)使貧困人口受益，而無需過多從政策層面直接給予貧困人口特殊的照顧[1]。然而，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的經(jīng)濟社會發(fā)展歷程并沒有完全支持滴漏式增長理論的邏輯和預(yù)測，很多國家的收入差距在高速經(jīng)濟增長中不斷變大，而貧困問題一直沒有解決。事實證明，在缺少政府必要干預(yù)的情況下，經(jīng)濟增長并不必然帶來貧困人口福祉的提升。一方面，經(jīng)濟增長意味著人均收入提高從而使貧困減少，另一方面，經(jīng)濟增長也可能伴隨著收入差距加大，貧困人群范圍增加，貧困的程度也可能隨之加劇。但是，也有研究認(rèn)為，政府對經(jīng)濟的干預(yù)可能會帶來個體激勵的扭曲和效率的損失，減少市場經(jīng)濟中的個體投資，從而減少甚至阻礙經(jīng)濟增長[2-3]。

改革開放以來，我國經(jīng)濟保持持續(xù)穩(wěn)定高速增長，在減貧方面也取得了舉世矚目的成就。1979—2018年，我國GDP平均每年增長9%以上。2019年，我國GDP總量達(dá)到99.08萬億元，人均GDP達(dá)到70 892元。農(nóng)村貧困人口規(guī)模大幅度下降，從1978年的7.7億人下降到2019年的0.055億人。世界銀行對中國的貧困狀況進(jìn)行了多次評估，按照每人每天1.9美元支出的國際貧困線，1981—2013年中國的貧困人口由8.8億人下降到2520萬人。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，1978—2018年我國農(nóng)村貧困人口減少了7.5億人，農(nóng)村貧困發(fā)生率下降95.8%。圖1呈現(xiàn)了我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和貧困率的變化趨勢，按照1978年（100元）、2008年（1196元）和2010年（2300元）三種衡量貧困人口收入的標(biāo)準(zhǔn)計算我國的貧困發(fā)生率，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值則以1978為基準(zhǔn)（100），按不變價格計算，可以發(fā)現(xiàn)，無論用哪種標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我國都在保持經(jīng)濟增長的情況下實現(xiàn)了貧困率的持續(xù)下降。從圖2可以看出，中國對世界減貧作出了不可忽視的貢獻(xiàn)。中國的貧困發(fā)生率已遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界的貧困發(fā)生率，2015年中國對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過了70%。由此可見，對于減貧的理解不能脫離發(fā)展和改革的大背景，貧困的問題需要在持續(xù)穩(wěn)定增長中用發(fā)展和改革的辦法解決。

一、改革開放以來我國的減貧歷程

這里從持續(xù)穩(wěn)定增長的角度對我國的減貧歷程進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，通過對不同歷史階段的回顧，從減貧實踐中總結(jié)出相關(guān)經(jīng)驗。這不僅可以為我國下一階段的相對貧困治理提供參考，而且能為發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的理論創(chuàng)新提供豐富素材。

（一）1978—1992年：以經(jīng)濟改革促進(jìn)增長、減少貧困

面對1978年農(nóng)民普遍貧困的狀態(tài)，我國用改革的方法促進(jìn)經(jīng)濟增長，解決貧困問題。這一時期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制賦予了農(nóng)民更多生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。以產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新為主的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革優(yōu)化了激勵機制，調(diào)動了生產(chǎn)積極性，從而有效促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展和貧困人口的增收。農(nóng)產(chǎn)品價格的提高和農(nóng)業(yè)交易條件的改善，也為農(nóng)民收入快速增長提供了政策保障。在國家相關(guān)政策的大力支持下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值逐年提高。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1978年我國農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值為1397億元，到1992年突破9000億元。經(jīng)濟體制改革激發(fā)了市場活力，促進(jìn)了農(nóng)民增收。這一階段農(nóng)村居民家庭人均純收入由1978年的133.6元上升到1992年的784.0元（見圖3）。

為促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)增長和貧困人口進(jìn)一步增收，國家放寬了對農(nóng)村勞動力流動和職業(yè)選擇的限制，準(zhǔn)許務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶;取消了對農(nóng)村發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民從事個體經(jīng)營的限制，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展;擴大了企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的改革，改善了企業(yè)利潤分配制度，提升了企業(yè)的活力[4-5]。這一系列舉措為農(nóng)民提供了大量就業(yè)機會，豐富了農(nóng)民的收入來源，為進(jìn)一步推動減貧工作打下了堅實基礎(chǔ)。

由于各地資源稟賦和發(fā)展?fàn)顩r的差異，經(jīng)濟體制改革帶動的減貧成效在不同地區(qū)呈現(xiàn)差異性。從1986年開始，我國開始在全國實施有組織、有規(guī)劃、大規(guī)模的減貧，嘗試在機構(gòu)、目標(biāo)、運作方式等方面推行制度化改革：建立了從中央一級到縣一級的扶貧開發(fā)專門機構(gòu);同時將扶貧開發(fā)的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，第一次確定了國定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，劃定了331個國家級貧困縣;推出了扶貧新機制，讓有能力有資源的機關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體定點幫助國家級貧困縣[6]。經(jīng)濟體制改革帶來了經(jīng)濟的飛躍式發(fā)展，使貧困人口大幅減少，按照1978年的貧困標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村的貧困發(fā)生率由1986年的15.5%下降到1992年的8.8%①。減貧工作也隨著經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)區(qū)域化發(fā)展特征，減貧工作的指導(dǎo)方針由救濟式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)式扶貧[7]。

（二）1993—2000年：提升國家經(jīng)濟治理能力，在增長和改革中減貧

在市場經(jīng)濟體制改革不斷深化的同時，我國也通過一系列的制度改革增強國家經(jīng)濟治理能力，為持續(xù)的經(jīng)濟增長和減貧打下了基礎(chǔ)。為了提升國家財政能力和宏觀調(diào)控的能力，進(jìn)一步理順中央和地方的財政關(guān)系，我國于1994年推出了分稅制改革。分稅制改革一方面將稅收種類規(guī)范化，另一方面確立了中央和地方政府的事權(quán)支出范圍以及稅收種類的歸屬范圍，增加了中央政府的稅收比重，使之有能力通過財政轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)區(qū)域間的發(fā)展不平衡，同時運用積極的財政政策刺激經(jīng)濟增長，對貧困的地區(qū)和人口進(jìn)行扶持。

這一階段貧困人口集中分布于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，呈現(xiàn)地區(qū)性貧困的特點。同時，伴隨著經(jīng)濟增長出現(xiàn)了發(fā)展不平衡的問題，收入差距逐漸擴大，經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型給減貧工作帶來了新的挑戰(zhàn)和機遇[7-8]。為了應(yīng)對新挑戰(zhàn)，我國正式提出了開發(fā)式減貧的理念[9]，堅持將解決貧困人口溫飽問題與貧困地區(qū)全面發(fā)展開發(fā)相結(jié)合，同時也調(diào)動社會主體積極參與，作為對政府行為的補充。

國家在輸血式扶貧的同時，還注重培育農(nóng)村經(jīng)濟社會的自我造血能力，其中一個重要舉措就是因地制宜地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。根據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在這一時期快速增長，到1998年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)超過2000萬個，吸納就業(yè)人員超過12 000萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村經(jīng)濟增長、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、降低農(nóng)村貧困發(fā)生率都起到了不可替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的單位數(shù)與職工人數(shù)變化如圖4所示。

隨著國家財政能力和治理能力的提升，減貧政策和措施也更加制度化。1994年、1996年，我國分別發(fā)布了《國家“八七”扶貧攻堅計劃》和《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》，明確要在二十世紀(jì)末基本解決貧困人口的溫飽問題。在這一目標(biāo)的引領(lǐng)下，國家推行了一系列具體的政策措施，主要包括：明確資金、任務(wù)、責(zé)任落實到省級政府，實行減貧工作責(zé)任制;增加扶貧資金的投入，1994—2000年通過發(fā)展資金、以工代賑資金和扶貧貼息貸款方式發(fā)放的扶貧資金相較于20世紀(jì)80年代有了大幅增長[6];在集中連片的重點貧困地區(qū)安排大型開發(fā)項目，把大型開發(fā)項目與扶貧結(jié)合起來，優(yōu)先向集中連片的貧困地區(qū)安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)項目;進(jìn)一步推廣定點扶貧，創(chuàng)建東西部地區(qū)的協(xié)作機制，東部13個發(fā)達(dá)省份對口幫扶西部貧困地區(qū);同時，加強對扶貧資金的管理和監(jiān)督，努力提高扶貧資金的使用效益。另外，財政體制改革和國家財政能力的提升也為減貧提供了堅實保障①。

（三）2001—2010年：在高速經(jīng)濟增長中改善貧困人口福祉

進(jìn)入21世紀(jì)，我國面臨的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了很大變化，加入了世界貿(mào)易組織，開放程度進(jìn)一步加深;實施區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，保持了經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，但各地區(qū)增長速度不同導(dǎo)致收入差距過大的矛盾日漸凸顯。這一時期的減貧戰(zhàn)略主要圍繞著構(gòu)建和諧社會、保障民生而展開，在高速經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)上，國家著力保障和改善居民社會福祉，通過推進(jìn)社會體制改革進(jìn)一步提升公共服務(wù)質(zhì)量[6]。

盡管我國已于2000年初解決主要貧困人口的溫飽問題，但之后的挑戰(zhàn)依然艱巨。剩余的貧困人口分布相對來說更分散，多分布在條件更艱苦的地區(qū)，減貧難度因此進(jìn)一步增大。為了解決新的問題，2001年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》。在該綱要的指引下，國家“把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點”，“以縣為基本單元、以貧困鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)”推進(jìn)扶貧。扶貧資金由向縣分配開始轉(zhuǎn)為向村分配，同時出臺了一系列促進(jìn)農(nóng)民增收的惠農(nóng)政策。2003年，在全國層面開始推廣農(nóng)業(yè)稅費改革，2006年農(nóng)業(yè)稅得以全面取消。伴隨著各級財政的大力支持，農(nóng)村稅費改革使農(nóng)民得到了實惠，對于提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性、促進(jìn)貧困人口增收具有積極意義[5]。2002年，我國頒布了《中華人民共和國土地承包法》，農(nóng)村土地承包制度的正式確立，保護(hù)了農(nóng)民的土地承包權(quán)益，促進(jìn)了生產(chǎn)要素的有效配置。

隨著經(jīng)濟的高速增長和財政收入的穩(wěn)步提升，公共財政對農(nóng)村的投入也顯著增加。政府增加了財政減貧資金，允許部分資金用于非重點縣的減貧工作，以保障處在非貧困縣中貧困人口的資金支持，對農(nóng)村地區(qū)直接的財政轉(zhuǎn)移支付補貼包括糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具補貼、農(nóng)資綜合補貼等。此外，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，貧困家庭的學(xué)生還能以各種形式得到免費提供的課本和寄宿生活費等額外的補助[8]。2007年，全國農(nóng)村地區(qū)開始建立最低生活保障制度，為貧困人口的基本生活提供了保障。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，更多的農(nóng)村貧困人口自主進(jìn)城務(wù)工，不僅為城市發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，而且提高了個人收入，分享了高速經(jīng)濟增長和經(jīng)濟體制改革的紅利[5]。

（四）2011—2020年：在高質(zhì)量增長中推動精準(zhǔn)脫貧

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村貧困人口由2010年的16 567萬人減少到2019年底的551萬人，貧困發(fā)生率由17.2%下降到0.6%。2011年以后，我國經(jīng)濟保持中高速增長，2014年開始進(jìn)入“新常態(tài)”時期，傳統(tǒng)行業(yè)亟須轉(zhuǎn)型升級。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級提高了失業(yè)率上升的風(fēng)險，給減貧事業(yè)帶來了壓力。這一時期，減貧的現(xiàn)狀和任務(wù)發(fā)生了進(jìn)一步變化，減貧“從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入加快脫貧致富、提高發(fā)展能力、改善生態(tài)環(huán)境、進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距的新階段”①。

為了應(yīng)對新的變化，我國開啟了以調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為核心的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過一系列經(jīng)濟制度改革建立有效的激勵機制，讓市場發(fā)揮更大的作用、更有效地配置資源以推動經(jīng)濟高質(zhì)量穩(wěn)定發(fā)展。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化，我國減貧質(zhì)量不斷提升。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出“三權(quán)”分置，將農(nóng)民對土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)以制度化的形式確立下來。通過保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，降低農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的成本，推動農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化水平，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和競爭力，使貧困人口在高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展中提高收入。

此外，減貧工作也在高質(zhì)量發(fā)展中不斷制度化和精準(zhǔn)化[9]。2011年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，確定“兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障）的總體目標(biāo)，并提出，“發(fā)揮貧困地區(qū)、扶貧對象的主動性和創(chuàng)造性，尊重扶貧對象的主體地位，提高其自我管理水平和發(fā)展能力，立足自身實現(xiàn)脫貧致富”。新時期的扶貧工作有更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。過去“大水漫灌”的粗放式扶貧，存在不夠精準(zhǔn)、低質(zhì)低效等問題，需要通過更加先進(jìn)、精細(xì)的方法進(jìn)行扶貧，還要加快建立長效扶貧機制[10-11]。在高質(zhì)量發(fā)展階段，“精準(zhǔn)扶貧”的概念應(yīng)運而生，對扶貧工作提出了很多新要求，主要包括：精準(zhǔn)地識別貧困人口，然后建檔立卡;根據(jù)確定的貧困對象，精準(zhǔn)安排項目，精準(zhǔn)使用資金，同時實行有進(jìn)有出的動態(tài)管理;精準(zhǔn)建立脫貧認(rèn)定機制，對于剛剛脫離貧困的家戶也要讓其繼續(xù)享受一段時間的扶貧政策，避免出現(xiàn)脫貧后又返貧[10-11]。2014年4月，國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》，在全國開展建檔立卡工作以精準(zhǔn)識別貧困人口。這是我國扶貧史上第一次實現(xiàn)全國的貧困信息精準(zhǔn)到戶到人，第一次構(gòu)建起全國統(tǒng)一的扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)。2015年發(fā)布的《中共中央 ?國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和2016年發(fā)布的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》對高質(zhì)量精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行了全面部署。精準(zhǔn)扶貧思想的提出和實施，將經(jīng)濟增長的果實更加有效地轉(zhuǎn)化為減貧資源，促進(jìn)了公共服務(wù)均等化，提升了減貧效果。但是，精準(zhǔn)扶貧在實踐中還存在識別系統(tǒng)不完善、扶貧對象和低保對象未銜接等問題，需要在以后的工作中進(jìn)一步完善[10]。2020年3月6日，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話中作了重要戰(zhàn)略部署，明確指出“要加強脫貧攻堅干部培訓(xùn)，確保新選派的駐村干部和新上任的鄉(xiāng)村干部全部輪訓(xùn)一遍，增強精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧能力”。

二、改革開放以來我國的減貧經(jīng)驗和啟示

我國在經(jīng)濟持續(xù)增長中實現(xiàn)了減貧，形成了增長和減貧兼容的模式。通過梳理經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的歷程，可以總結(jié)出我國的主要減貧經(jīng)驗：在建立和完善符合本國國情的市場經(jīng)濟體制、不斷提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的同時，通過制度創(chuàng)新和出臺一系列政策，以高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展促進(jìn)減貧，使得有勞動能力的低收入群體從增長中受益，通過提升較低勞動能力群體的人力資本改善其收入水平。同時，完善社會保障制度，確保那些缺乏勞動能力的低收入群體也能從增長中受益。

（一）社會主義市場經(jīng)濟體制和政府恰當(dāng)作為是推進(jìn)減貧工作的重要基礎(chǔ)

社會主義市場經(jīng)濟體制是實現(xiàn)經(jīng)濟增長與促進(jìn)貧困人口增收的重要制度基礎(chǔ)。不斷完善的社會主義市場經(jīng)濟體制為經(jīng)濟增長提供了制度保障，使貧困人口能分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，也使得政府可以從經(jīng)濟增長中獲得更多的資源用來幫助貧困人口，同時促使生產(chǎn)要素更好地流動，貧困人口可以選擇土地流轉(zhuǎn)、非農(nóng)就業(yè)等方式來提高自身的收入。然而，市場經(jīng)濟體制本身只是促進(jìn)經(jīng)濟增長和治理貧困問題的必要條件，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的分配不公平會減緩減貧速度[12-13]，因而不能單純地寄希望于市場本身來自發(fā)地解決貧困問題，而要通過恰當(dāng)?shù)恼鳛榻⒘夹缘姆峙錂C制。改革開放以來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，我國建立和完善了符合我國國情的市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的重要作用。同時，我國先后進(jìn)行了八次政府機構(gòu)改革，不斷改善和優(yōu)化政府職能，提升政府服務(wù)能力[14]。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化調(diào)整，我國大力推進(jìn)“放管服”（“簡政放權(quán)”“放管結(jié)合”“優(yōu)化服務(wù)”）改革，不斷改善、優(yōu)化營商環(huán)境。這些新舉措為持續(xù)穩(wěn)定的高質(zhì)量發(fā)展和扶貧攻堅提供了有力的保障。

（二）賦權(quán)還權(quán)和惠農(nóng)政策為減貧提供了制度支持

我國出臺了一系列有利于促進(jìn)農(nóng)村貧困人口增收的政策，這些政策從制度層面給予了農(nóng)民生產(chǎn)、交換、流動和創(chuàng)業(yè)的更大自主權(quán)。20世紀(jì)80年代，中央出臺了一系列有關(guān)“三農(nóng)”問題的“一號文件”，賦予農(nóng)民更多權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展[15]。1982—2020年，我國共發(fā)布了22個針對“三農(nóng)”問題的“一號文件”，制定和實施了一系列惠農(nóng)政策。這些政策堅持“多予、少取、放活”的發(fā)展方針，有利于農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展和農(nóng)戶增收[4]。

國家針對農(nóng)村人口尤其是農(nóng)村貧困人口的具體政策措施包括以下方面：第一，通過農(nóng)村經(jīng)營體制改革、創(chuàng)新土地承包經(jīng)營制度，給農(nóng)民更多自主權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟增長和農(nóng)戶增收，打破要素的區(qū)域間流動限制和市場間分割。從聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到之后的土地流轉(zhuǎn)、“三權(quán)”分置，以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地改革試點，農(nóng)村土地制度改革一直在探索中不斷改革創(chuàng)新[16]。第二，通過“兩減免、三補貼”等具體的稅費減免政策，進(jìn)一步讓利農(nóng)戶，減輕其負(fù)擔(dān)，提升其進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性[6]。第三，逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和人員流動的限制，消除戶籍壁壘，鼓勵勞動力自由流動。同時，進(jìn)行合理的勞動力市場干預(yù)，多渠道鼓勵支持非農(nóng)就業(yè)，通過增加農(nóng)民的專業(yè)技能培訓(xùn)，擴大農(nóng)民的就業(yè)范圍，提升就業(yè)質(zhì)量。第四，以強有力的財政能力為支撐，加大對農(nóng)村公共品（如基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等）的投入，改善農(nóng)村生活環(huán)境，提升農(nóng)民尤其是農(nóng)村貧困人口的生活質(zhì)量。第五，不斷增加財政扶貧資金投入，允許部分資金用于非重點縣的扶貧工作，保證處在非貧困縣中貧困人口的資金支持。此外，政府在中西部地區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)自愿移民搬遷。這些政策都使得貧困人口也能分享到持續(xù)穩(wěn)定增長的成果。

（三）財政能力是減貧的基本支撐

在開發(fā)式減貧中起到基礎(chǔ)保障性作用的是積極的財政政策。1994年，分稅制改革使中央政府財政能力顯著提升，中央政府進(jìn)行高質(zhì)量公共服務(wù)和公共投資的政策空間大大拓展，公路、通信、電力、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施投資快速增長，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了基礎(chǔ)保障，為貧困人口增收創(chuàng)造了條件[17]。2018年，中央財政預(yù)算中補助地方財政專項扶貧資金就高達(dá)1060.95億元。利貧式的財政政策一方面增加了非農(nóng)就業(yè)的機會，降低了貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、運輸和勞動力流動的成本，另一方面促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)等[18-19]。

隨著公共財政能力的提升，政府能夠通過轉(zhuǎn)移支付向窮人提供更完善的社會保障，提升貧困人口福祉。貧困人口對未來不確定性的風(fēng)險厭惡程度將會明顯減弱，因而會減少預(yù)防性儲蓄，將本來的一部分儲蓄更加積極地運用到消費和其他經(jīng)濟選擇上[20]。因此，政府對于貧困人口的直接轉(zhuǎn)移支付，可以從微觀機制上賦予貧困人口更多的經(jīng)濟選擇空間，從而起到減貧的效果。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是減貧的活力源泉

在開發(fā)式減貧中，適宜的產(chǎn)業(yè)政策至關(guān)重要。通過在貧困地區(qū)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，可以提高貧困地區(qū)貧困人口自我發(fā)展的能力。因此，我國特別強調(diào)要加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度，通過政策引導(dǎo)，促使地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，發(fā)展符合當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)業(yè)，特別是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)[5-6]。2018年之后，我國在總結(jié)此前經(jīng)濟社會發(fā)展經(jīng)驗和已有實踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確提出了“因地制宜加快發(fā)展對貧困戶增收帶動作用明顯的種植養(yǎng)殖業(yè)、林草業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、特色手工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游”，“支持有條件的貧困縣創(chuàng)辦一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)園”等具體措施。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟整體協(xié)同發(fā)展，同時也通過加工、流通、銷售等環(huán)節(jié)為貧困人口在勞動力市場中增收創(chuàng)造了更多非農(nóng)就業(yè)機會。產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中還融入了綠色環(huán)保的發(fā)展理念，通過發(fā)揮貧困地區(qū)自身獨特的自然和人文環(huán)境等方面的優(yōu)勢，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升地方經(jīng)濟活力，帶動貧困人口增收[5-6]。

（五）提升人力資本是增強脫貧能力的重要手段

教育對人力資本的形成發(fā)展至關(guān)重要[21]，積極的財政政策可以改善貧困人口可得的教育資源，有效促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口增收[22]。隨著國家財政能力的提升，國家不斷提高在教育方面的公共投資，貧困人口在勞動力市場的競爭力有所提升，收入隨之增加。

教育扶貧有助于從根本上提升脫貧能力，是脫貧攻堅和精準(zhǔn)扶貧的重要手段。1986年，《中華人民共和國義務(wù)教育法》正式實施，國家對初等教育的投入不斷提高。到2000年底，全國普及義務(wù)教育的人口覆蓋率達(dá)到了85%，全國小學(xué)適齡兒童入學(xué)率從1990年的97.8%提高到了99.1%[23]。2005年，國家出臺了“兩免一補”政策，開始免除農(nóng)村貧困家庭學(xué)生的書本費、雜費并補助寄宿生活費。2006年的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定：“國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費由國務(wù)院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障?！绷x務(wù)教育的普及顯著降低了文盲率，提升了人力資本，為經(jīng)濟增長和貧困人口增收提供了強有力的保障[23]。針對農(nóng)民和農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)也有助于提升脫貧能力，因此，有必要進(jìn)一步推進(jìn)我國職業(yè)教育改革，通過高質(zhì)量的職業(yè)教育帶動貧困人口脫貧致富[24]。扶貧先扶志，增加貧困人口內(nèi)在脫貧動力、加強“精神扶貧”是提升扶貧質(zhì)量的助推器[25]。

（六）社保體系是減貧的有力保障

社會保障體系是再分配的重要手段，完善的社會保障體系能有效緩解增長和減貧之間的矛盾，使增長的果實能普惠于居民，使貧困人口的基本生活得到保障。改革開放40多年來，我國不斷完善各類社會保障制度，包括基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障體系（城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度）、失業(yè)和工傷保險制度，以及覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村的最低生活保障制度等。這些制度共同構(gòu)成了我國的社會保障體系，在經(jīng)濟發(fā)展中起著潤滑劑的作用，使貧困人口也能夠受惠于經(jīng)濟增長。

以最低生活保障制度為例，2007年，我國出臺了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對農(nóng)村低保制度的目標(biāo)作出了設(shè)定，即通過在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題[6-7，10]。至此，最低生活保障制度開始逐步在全國推廣?！吨袊裾y(tǒng)計年鑒》顯示，截至2018年底，全國農(nóng)村地區(qū)低保共覆蓋1901.7萬戶（3519.1萬人），用于農(nóng)村低保的各級財政總支出達(dá)1056.9億元。低保制度一定程度上解決了農(nóng)村絕對貧困人口的生活難題，為經(jīng)濟增長和減貧目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)揮了積極作用。

三、我國減貧戰(zhàn)略的調(diào)整與解決相對貧困問題的策略選擇

2020年是我國脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年，此后，扶貧工作的重點將轉(zhuǎn)變?yōu)殪柟坍?dāng)前的脫貧成果，以及解決相對貧困問題。這需要我們相應(yīng)調(diào)整相關(guān)扶貧政策，更多以改革的方式推動扶貧，提高低收入群體的收入水平，擴大中等收入人群規(guī)模。

（一）鞏固現(xiàn)有脫貧成果

根據(jù)我國的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，按照現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)，到2020年底我國農(nóng)村將實現(xiàn)全面脫貧。部分貧困地區(qū)和家庭受益于國家的政策干預(yù)和扶持，經(jīng)濟狀況在短期內(nèi)顯著改善，同時也在國家的支持和鼓勵下逐步推動符合自身比較優(yōu)勢的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，然而他們的嘗試還處于探索階段，貧困群眾內(nèi)在的脫貧動力和致富能力有待進(jìn)一步提高[26]。如何鞏固當(dāng)前的脫貧成果成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)，這包含兩層含義：一是已經(jīng)脫貧的人口不返貧，二是不產(chǎn)生新的貧困人口。為此，必須進(jìn)一步完善脫貧政策，將政策惠及更多的貧困人口。在一定時期內(nèi)，要保持政策的連續(xù)性，給貧困地區(qū)和人口足夠的政策過渡期，進(jìn)一步加強農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善社會福利保障，補足公共服務(wù)短板，強化對地方發(fā)展的財政支撐。要堅持政府恰當(dāng)作為和市場機制相結(jié)合的原則，充分調(diào)動地方政府、個人和社會多方的積極性，健全和完善原有貧困地區(qū)和家庭的自身發(fā)展能力。要進(jìn)一步堅持整體推進(jìn)與精準(zhǔn)到戶相結(jié)合的原則，既要不斷完善能夠促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟增收的制度，又要精準(zhǔn)到貧困個體，建立長效機制，精準(zhǔn)保證貧困人口能受惠于經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，防止出現(xiàn)返貧。

（二）重點解決相對貧困問題

《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030 年）》明確指出，在2020年消除了絕對貧困之后，我國的扶貧開發(fā)任務(wù)將由“解決絕對貧困向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變”。貧困問題將由絕對標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向相對標(biāo)準(zhǔn)，而相對貧困比絕對貧困更復(fù)雜，無法用單一的絕對標(biāo)準(zhǔn)來衡量。有學(xué)者認(rèn)為，相對貧困是指“在當(dāng)?shù)靥囟ǖ纳a(chǎn)、生活條件下，在特定的經(jīng)濟社會發(fā)展約束下，個人或家庭獲得的合法收入雖然可以維持家庭成員的基本生存性需求，但是無法滿足當(dāng)?shù)貤l件下所認(rèn)為的其他基本生活需求的狀態(tài)”[27]。

解決相對貧困問題面臨諸多難點：其一，如何制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)是改善相對貧困的首要難題，如何根據(jù)相對貧困標(biāo)準(zhǔn)制定政策則是一個更有挑戰(zhàn)性的難題。其二，以前的扶貧實踐也許并不能給這些新問題提供直接的答案，面對復(fù)雜多變的新環(huán)境新問題，以往的政策和體制機制都需要因地制宜、動態(tài)調(diào)整。不同時期不同地區(qū)在發(fā)展中面臨的問題都會有潛在差異，只有保持政策和制度的靈活性才能有的放矢，從容應(yīng)對不斷變化的貧困治理問題。如果說絕對貧困的問題是社會的局部性問題，那么對于相對貧困問題的理解和解決則更需要全局性的視角。相對貧困問題作為新的政策焦點，既是收入分配的問題，又是經(jīng)濟增長的問題，同時也是社會治理的問題?？傮w來看，解決相對貧困問題，要著重從以下三方面入手：

一是加快進(jìn)行收入分配制度改革。相對貧困的根本原因是收入分配問題，與收入分配制度密切相關(guān)，受到初次分配和再分配兩方面的影響。過去幾十年中，作為大部分居民主要收入來源的勞動報酬，占初次分配的比重下降[28]，稅收等具有再分配屬性的政策對收入分配的調(diào)節(jié)作用也較為有限[29]。以前集中大量資源扶持絕對貧困人口的辦法在緩解相對貧困問題中可能并不完全適用。因此，在初次分配方面，相對貧困的治理需要進(jìn)一步健全勞動力要素參與初次分配的機制，進(jìn)一步完善市場機制，提高資源配置效率，讓相對低收入的家庭通過自己的努力改善自身經(jīng)濟條件。同時，完善收入再分配體系，通過高質(zhì)量公共服務(wù)的均等化有針對性地提升相對低收入人群的人力資本，提供高質(zhì)量均等化的基本公共服務(wù)，從居住、醫(yī)療、教育等方面全面提升低收入人群的健康水平和勞動技能，并且不斷完善社會保障體系，使那些缺乏勞動力的低收入家庭也能分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。此外，要加快經(jīng)濟社會其他領(lǐng)域的改革力度，推動政策和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步提升政府治理能力和水平，促進(jìn)經(jīng)濟、社會的機會公平，從而擴大中等收入人群[30]。

二是創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式。相對貧困問題并不是單純的收入分配問題，應(yīng)放到經(jīng)濟發(fā)展的大背景下考量。創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展模式、推動持續(xù)穩(wěn)定增長，依然是解決貧困和相對貧困問題的關(guān)鍵措施。當(dāng)前我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，過去出口導(dǎo)向和資源消耗的經(jīng)濟增長模式難以維系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急需進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級。高質(zhì)量發(fā)展需要在經(jīng)濟增長和減貧中遵循創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念和要求，這是解決人均資源緊張、生態(tài)壞境脆弱等問題的必然選擇，也將會成為我國高質(zhì)量經(jīng)濟增長和改善相對貧困問題的新模式。相對貧困地區(qū)可以基于自身獨特的自然環(huán)境和文化底蘊，創(chuàng)新發(fā)展模式，延長產(chǎn)業(yè)價值鏈，在五大發(fā)展理念的引領(lǐng)下不斷提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，更加有效地提升貧困人口福祉。經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提升和模式的創(chuàng)新，既要依賴政府的積極作為，又取決于市場主體的主觀能動性。只有進(jìn)一步理順政府和市場的關(guān)系，才能更好地實現(xiàn)在經(jīng)濟穩(wěn)定增長中有效改善相對貧困。

三是加快提升社會治理水平。相對貧困的治理問題也是社會治理的問題，要進(jìn)一步建立和完善和諧、統(tǒng)一、包容的城鄉(xiāng)治理機制[31]。傳統(tǒng)的絕對貧困問題集中在農(nóng)村地區(qū)，絕對貧困問題的解決根植于我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的大背景。在改革發(fā)展過程中，農(nóng)村的各項制度不斷優(yōu)化，這是農(nóng)村地區(qū)貧困人口增收的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村地區(qū)的貧困和相對貧困是我們能觀測到的經(jīng)濟社會現(xiàn)象，而導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是多方面的。要改善相對貧困，就要將它放在鄉(xiāng)村振興的大背景下，這樣才能理順背后的多重影響因素。只有進(jìn)一步從制度層面不斷改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，才能從根本上系統(tǒng)改善農(nóng)村的相對貧困。同時，對相對貧困的理解要有全局性的視角，《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030 年）》明確提出，“探索建立符合國情的貧困人口治理體系”，“由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變”。這就意味著，貧困的問題可能會由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，隨著戶籍制度慢慢放開，人口流動也成為了經(jīng)濟發(fā)展中的常態(tài)，相對貧困的農(nóng)村人群在城市中生活定居依然面臨著一系列的制度壁壘。只有建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會治理體系和社會保障體系，不斷提升其包容性，不斷完善均等高質(zhì)的公共服務(wù)體系，才能有效地治理相對貧困，實現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會、共同邁向現(xiàn)代化。

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Abstract： Since the reform and opening-up， China has successfully achieved poverty reduction in sustained and stable economic growth and achieved remarkable achievements. The establishment and improvement of the market economy system in line with China's national conditions and the appropriate actions of the government are the important basis for promoting poverty reduction. The policy of empowering and returning rights and benefiting agriculture is the system support of poverty reduction. Financial capacity provides the basic support for poverty reduction. Industrial development and structural transformation inject vitality into poverty reduction. Improving human capital helps to enhance the ability and internal motivation of poverty reduction. Social security system is a strong guarantee for poverty reduction. After eliminating absolute poverty， relative poverty and how to avoid returning to poverty will become the new policy focus. Innovation of economic development model and promotion of sustained and stable growth are still the key guarantee to solve the problem of poverty and relative poverty. At the same time， we need to further improve the government's governance capacity and level， and constantly improve and reform the income distribution system.

Key words： poverty reduction; economic growth; accurate poverty alleviation