鄭靜雅

摘 要：實(shí)踐中國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件因欠缺強(qiáng)拆和沒(méi)收條件、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明晰、變通執(zhí)行、變相利用以及缺乏執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)條件等原因，導(dǎo)致執(zhí)行難、違法占地狀態(tài)難以消除，極易損害公共利益。應(yīng)從完善相關(guān)法律規(guī)范，健全制度機(jī)制，提升監(jiān)督能力等方面完善和加強(qiáng)國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：國(guó)土資源領(lǐng)域 行政非訴執(zhí)行 行政檢察監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行制度自上世紀(jì)90年代確立，既監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，又促進(jìn)解決執(zhí)行難問(wèn)題。[1]對(duì)行政非訴執(zhí)行的理論研究大多聚焦于事前司法標(biāo)準(zhǔn)審查、執(zhí)行中存在問(wèn)題及執(zhí)行后國(guó)家賠償救濟(jì)等方面，對(duì)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督研究較少。司法實(shí)踐中，國(guó)土資源領(lǐng)域案件數(shù)量占比較大，成為行政非訴執(zhí)行的重點(diǎn)與難點(diǎn)。筆者以H省的X市和P市檢察院辦案實(shí)踐為研究樣本，剖析國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行難的主要情形與檢察監(jiān)督存在的問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)完善國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督提出相關(guān)建議。

一、國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行難以執(zhí)行的主要情形

2018年H省X市國(guó)土資源部門共向法院申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行違法占用土地案件191件，涉及違法占地1103畝，其中1001畝違法占地未采取強(qiáng)制拆除措施，占違法占地總面積的91%;P市國(guó)土資源部門共向法院申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行違法占用土地案件1400件，涉及違法占地5631.8畝，其中5616.03畝違法占地未采取強(qiáng)制拆除措施，占違法占地總面積的99.7%。經(jīng)分析，兩地國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行難以執(zhí)行的情形主要包括五個(gè)方面：

（一）欠缺強(qiáng)拆和沒(méi)收條件

在司法實(shí)踐中，有些村民或居民出于自身便利及生存考慮，在未經(jīng)自然資源部門批準(zhǔn)情況下進(jìn)行折舊翻新或改建、擴(kuò)建。在新建房屋中，有些折舊翻新、改擴(kuò)建等不符合規(guī)劃。行政機(jī)關(guān)履行職能時(shí)，一般作出沒(méi)收或者限期拆除的決定，而沒(méi)有統(tǒng)籌考慮安頓建房戶等配套問(wèn)題，導(dǎo)致不具備強(qiáng)制拆除或者沒(méi)收條件，致使法院無(wú)從入手，最終造成執(zhí)行難。

（二）執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明晰

此類情形多發(fā)生在農(nóng)戶建房領(lǐng)域。實(shí)踐中，農(nóng)戶建房的批準(zhǔn)面積通常比國(guó)有出讓土地上建房批準(zhǔn)面積少，但具體建造過(guò)程中實(shí)際建房面積一般都會(huì)超出批準(zhǔn)面積，出現(xiàn)“少批多建、少批多占”現(xiàn)象。自然資源部門通常作出行政處罰，責(zé)令行政相對(duì)人（建房戶）“拆除超過(guò)批準(zhǔn)建筑面積的部分”。但處罰書中往往沒(méi)有指出拆除的具體位置，造成執(zhí)行的具體標(biāo)準(zhǔn)不明確。而行政相對(duì)人（建房戶）多以房屋建設(shè)屬于整體架構(gòu)，拆除任一部分均會(huì)影響外觀形象、居住安全等原因不配合拆除。

（三）存在變通執(zhí)行現(xiàn)象

此類情形多發(fā)生在企業(yè)。實(shí)踐中，一些企業(yè)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的用地面積與實(shí)際占用的面積相差大，存在四至不清、權(quán)屬界定不明現(xiàn)象，特別是一些規(guī)模較大的企業(yè)直接與所在村委會(huì)簽訂征地協(xié)議，占用百余畝土地建設(shè)廠房。自然資源部門作出的行政處罰通常是“符合規(guī)劃的沒(méi)收，不符合規(guī)劃的拆除”。但實(shí)際執(zhí)行中往往存在變通執(zhí)行現(xiàn)象，一些企業(yè)會(huì)采取繳納一定數(shù)量罰款延長(zhǎng)履行時(shí)間，以便完善相關(guān)用地指標(biāo)與手續(xù);一些企業(yè)則置之不理，影響執(zhí)行的公信力。

（四）存在變相利用現(xiàn)象

此種情形多發(fā)生在一些農(nóng)村基層組織。實(shí)踐中，一些農(nóng)村村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)利用建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房、農(nóng)家樂(lè)等形式，表明符合上級(jí)相關(guān)文件要求，實(shí)際上存在不經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)等情形，有些甚至占用基本農(nóng)田。對(duì)此，自然資源部門作出的行政處罰通常為“沒(méi)收或拆除新建的建筑物、依法進(jìn)行罰款”。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行，但考慮到許多基層組織為貧困村，并沒(méi)有很好地將行政處罰決定予以執(zhí)行。

（五）缺乏執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)條件

實(shí)踐中，還存在一些農(nóng)戶為滿足自身生產(chǎn)、生活需要，挖塘取土、破壞耕地，以及一些村級(jí)組織將耕地挖塘搞養(yǎng)殖、建農(nóng)莊、開(kāi)展休閑農(nóng)業(yè)等現(xiàn)象。這都嚴(yán)重影響土地完整性，破壞自然資源生態(tài)環(huán)境。自然資源部門作出相應(yīng)行政處罰后，由于客觀條件已經(jīng)發(fā)生變化，很難將土地恢復(fù)原貌，因而缺乏執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)條件。

二、國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督困境

針對(duì)非訴執(zhí)行存在的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展檢察監(jiān)督取得了一定成效，但仍存在以下難題：

（一）相關(guān)法律法規(guī)缺失

一是行政非訴執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)不完善。行政非訴執(zhí)行本質(zhì)上屬于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的一種措施，行政強(qiáng)制法有明確規(guī)定，一些地方也出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)對(duì)行政非訴執(zhí)行進(jìn)行細(xì)化。但是，無(wú)論是法律還是地方性法規(guī)規(guī)章，均沒(méi)有將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予自然資源部門，僅規(guī)定其可以依照法定程序向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。特別是自2012年起實(shí)行裁執(zhí)分離，有效地保證了國(guó)有土地上房屋征收案件的執(zhí)行。但是，對(duì)國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行并沒(méi)有規(guī)定，一方面，導(dǎo)致“裁執(zhí)分離”難以發(fā)揮到最大作用;另一方面，雖然實(shí)踐中各地普遍進(jìn)行了探索，但是仍屬于無(wú)法律依據(jù)行為。[2]二是行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督法規(guī)不健全?，F(xiàn)行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）第2條、第10條以及第29條僅有原則性規(guī)定，但對(duì)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督并沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化。[3]三是國(guó)土資源領(lǐng)域法律不全面。土地管理法作為自然資源部門履行職責(zé)的重要依據(jù)，同樣沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)此類案件的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

（二）監(jiān)督案件線索來(lái)源單一

以X市檢察機(jī)關(guān)辦理國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件為例，97%的監(jiān)督線索來(lái)自檢察機(jī)關(guān)自主發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督、有關(guān)機(jī)關(guān)移送的案件數(shù)量少之又少。根據(jù)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦理案件情況，一些地方行政機(jī)關(guān)與法院相互推諉的情況普遍存在，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督的動(dòng)力不足。而從行政非訴執(zhí)行本源看，執(zhí)行人員違規(guī)違法辦案行為大多具有隱蔽性，外界往往難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)。[4]從社會(huì)公眾看，筆者曾在“全國(guó)土地日”通過(guò)隨機(jī)問(wèn)卷展開(kāi)調(diào)查，顯示其中67.5%受訪群眾不了解、不清楚檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，20%受訪者知道但認(rèn)為該行為與自身無(wú)關(guān)、不愿意過(guò)多關(guān)注。

（三）監(jiān)督方式剛性不強(qiáng)

對(duì)國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，檢察機(jī)關(guān)主要采取檢察建議方式，但實(shí)踐中檢察建議的剛性不足。一是實(shí)踐中檢察建議存在回復(fù)不及時(shí)、不全面的問(wèn)題。二是檢察建議多為糾正違法類，欠缺針對(duì)國(guó)土資源領(lǐng)域的深層次思考與治理分析。三是后續(xù)跟蹤尚不到位。檢察建議沒(méi)有建立起體系化的落實(shí)機(jī)制，特別是一些法院常以難以執(zhí)行為由拒絕糾正，影響檢察監(jiān)督實(shí)效。

（四）監(jiān)督能力仍顯不足

一直以來(lái)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是民行檢察一體化，重民輕行現(xiàn)象比較突出。實(shí)踐中，一些檢察院試點(diǎn)民行分離，比如H省X市人民檢察院在全省檢察機(jī)關(guān)率先將民事和行政檢察分離，組建行政和公益訴訟檢察部，行政檢察監(jiān)督職能得到普遍增強(qiáng)。目前，“四大檢察”格局已經(jīng)形成，在市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)由第七檢察部專司行政檢察職能。但由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的工作短板，一些行政檢察人員缺乏辦案的實(shí)踐鍛煉與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)法院執(zhí)行行為、行政機(jī)關(guān)行政行為是否違法把握不到位，特別在基層檢察院尤為突出。

三、完善國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的建議

針對(duì)上述國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的四大難題，應(yīng)從健全法治、拓寬線索、做強(qiáng)檢察建議、提升監(jiān)督能力等方面進(jìn)行完善。其中，法治健全是前提，拓寬案件線索是關(guān)鍵，做強(qiáng)檢察建議是核心，提升監(jiān)督能力是保障。

（一）健全法律法規(guī)，奠定檢察監(jiān)督根基

針對(duì)相關(guān)法律法規(guī)不完善的現(xiàn)狀，建議從三個(gè)維度著手做好賦權(quán)明責(zé)。一是建議在行政強(qiáng)制法中增加“行政機(jī)關(guān)在符合法律規(guī)定條件時(shí)，可適當(dāng)享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”?，F(xiàn)有關(guān)于行政領(lǐng)域的執(zhí)法規(guī)范，一半以上欠缺執(zhí)行主體，在僅有的關(guān)于執(zhí)行主體規(guī)定中行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，既不利于制度設(shè)計(jì)初衷，也難以保障檢察監(jiān)督點(diǎn)的精準(zhǔn)性。二是建議在《規(guī)則》第29條第八種情形后增加“對(duì)行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督案件突出對(duì)法院審查行為、執(zhí)行實(shí)施行為和行政機(jī)關(guān)違法性監(jiān)督”。實(shí)踐中，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督涵蓋了人民法院與行政機(jī)關(guān)兩大主體，包括行政非訴執(zhí)行的提請(qǐng)、受理、審查、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，而現(xiàn)有《規(guī)則》中只是進(jìn)行原則性規(guī)定，欠缺具體可操作性。[5]三是建議結(jié)合新修改的土地管理法和機(jī)構(gòu)改革，在制定修改具體實(shí)施細(xì)則或者各地在修改地方性法規(guī)過(guò)程中，可適當(dāng)增加自然資源部門行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)提供依據(jù)，也能在一定程度上化解法院的執(zhí)行難題。

（二）強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，拓寬檢察監(jiān)督渠道

監(jiān)督線索直接關(guān)系檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展國(guó)土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的實(shí)效。當(dāng)前，案件線索多為依職權(quán)自主發(fā)現(xiàn)，公眾參與度不高?；诖耍皇菍?duì)內(nèi)構(gòu)建“三個(gè)機(jī)制”。建立線索互移機(jī)制，明確要求各部在辦案中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)線索，統(tǒng)一移送綜合業(yè)務(wù)部，綜合業(yè)務(wù)部登記后及時(shí)移送專司行政檢察職責(zé)部。建立一體辦案機(jī)制，結(jié)合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)管等改革，辦案中上級(jí)檢察院強(qiáng)化對(duì)下指導(dǎo)，下級(jí)檢察院對(duì)典型案例要及時(shí)上報(bào)，同時(shí)人員上要打破級(jí)別限制，形成專門辦案組。建立監(jiān)督調(diào)查機(jī)制，堅(jiān)持布陣施策，對(duì)于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件從線索、調(diào)查前準(zhǔn)備、研判、監(jiān)督方式選擇、后期跟蹤形成閉環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)。[6]二是對(duì)外強(qiáng)化“兩個(gè)合作”。既要加強(qiáng)與其它政法機(jī)關(guān)協(xié)作，利用聯(lián)席會(huì)議、政法全會(huì)等平臺(tái)，互通信息，研判行政執(zhí)法監(jiān)督工作遇到的難題與困惑，共同解決。也要強(qiáng)化與其它行政機(jī)關(guān)合作，開(kāi)展定期性研究，對(duì)于與民生密切相關(guān)公共領(lǐng)域，堅(jiān)持組織“開(kāi)門會(huì)”，邀請(qǐng)有關(guān)行政部門負(fù)責(zé)人走進(jìn)檢察機(jī)關(guān)，傾聽(tīng)意見(jiàn)和建議。對(duì)發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件與國(guó)家法律、法規(guī)或者規(guī)章相抵觸的，可以將有關(guān)情況通報(bào)政府法制辦公室，并提出處理建議;政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)依法研究，并及時(shí)反饋檢察機(jī)關(guān)。三是搭建“智能+線索來(lái)源”平臺(tái)。在現(xiàn)有的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中細(xì)化行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督項(xiàng)目，明確案件來(lái)源、監(jiān)督方式與監(jiān)督結(jié)果，引入數(shù)據(jù)支撐等方式，依托“兩法銜接”數(shù)據(jù)平臺(tái)，在與行政機(jī)關(guān)對(duì)接中，通過(guò)協(xié)同合作，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)錄入處罰類文書;在與公安機(jī)關(guān)對(duì)接中，重點(diǎn)引入其涉輿情信息，針對(duì)當(dāng)前涉行政非訴執(zhí)行案件引發(fā)上訪率高的現(xiàn)狀，關(guān)注民眾需求，從而更好地發(fā)現(xiàn)監(jiān)督項(xiàng)，啟動(dòng)監(jiān)督程序。

（三）綜合運(yùn)用監(jiān)督措施，增強(qiáng)檢察監(jiān)督剛性

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督主要以檢察建議的方式，但其剛性不強(qiáng)，嚴(yán)重影響監(jiān)督實(shí)效。檢察建議涵蓋了“源頭--中端--末端”等三大環(huán)節(jié)，因此要增強(qiáng)監(jiān)督剛性，必須針對(duì)這三大環(huán)節(jié)中存在的難題，主動(dòng)找準(zhǔn)監(jiān)督點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。一是暢通監(jiān)督鏈條。由于國(guó)土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件直接與生態(tài)環(huán)境等公眾利益密切相關(guān)，若遇行政機(jī)關(guān)不采納檢察建議的情形，同時(shí)又符合檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟情形的條件下，可以采取程序轉(zhuǎn)換方式，由第七檢察部（承擔(dān)行政檢察職能）將案件移轉(zhuǎn)至第八檢察部（承擔(dān)公益訴訟檢察職能），進(jìn)入檢察公益訴訟環(huán)節(jié)，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的。二是延伸監(jiān)督觸角。為增加監(jiān)督效果的長(zhǎng)效性。建議在送達(dá)檢察建議時(shí)邀請(qǐng)人大參加，通過(guò)對(duì)辦理案件的深入剖析，形成專門性、系統(tǒng)化的治理分析報(bào)告，拓展檢察監(jiān)督廣度。三是強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)。實(shí)踐中，檢察建議可能存在欠缺針對(duì)性，影響執(zhí)行效果。應(yīng)引入調(diào)查核實(shí)權(quán)，通過(guò)廣泛取證，全面把握案件真實(shí)情況，從而為制定更加全面、針對(duì)性強(qiáng)的檢察建議書提供基礎(chǔ)依據(jù)，增強(qiáng)其可操作性。四是完善后續(xù)跟蹤。目前，有些地方存在檢察建議制發(fā)后缺乏相應(yīng)跟蹤，雖然要求行政機(jī)關(guān)或者人民法院及時(shí)配合并落實(shí)，但是仍欠缺具體明確的規(guī)定。因此，可探索明確檢察建議回復(fù)時(shí)限，在時(shí)限內(nèi)督促、回訪、釋法說(shuō)理，增強(qiáng)落實(shí)的連貫性。[7]

（四）深化素質(zhì)培訓(xùn)，提升檢察監(jiān)督能力

針對(duì)行政檢察監(jiān)督隊(duì)伍合力欠缺、能力不足的現(xiàn)象，應(yīng)采取健全隊(duì)伍、強(qiáng)化考核、規(guī)范司法等措施。一是打造“智慧+素質(zhì)提升”平臺(tái)。依托新組建的行政檢察部，對(duì)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)情況進(jìn)行研究，分析辦案特點(diǎn)，查找問(wèn)題與困境，制定精準(zhǔn)舉措。同時(shí)，組建由檢察人員、律師、相關(guān)行政部門參加人才庫(kù)，成立專家咨詢委員會(huì)，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的新情況及時(shí)研究梳理形成指導(dǎo)性意見(jiàn)上報(bào)，對(duì)于共性問(wèn)題建立類案指導(dǎo)庫(kù)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，形成一批可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)。二是探索“智能+人員考核”新平臺(tái)。此平臺(tái)旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)行政檢察部（市級(jí)以上為第一檢察部、基層院為相應(yīng)員額檢察官或者辦案組）員額檢察官、司法輔助人員的內(nèi)部監(jiān)督考核。在平臺(tái)的設(shè)置中可打造“網(wǎng)上檢察室”，以全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)為依托，結(jié)合各類人員職能分工科學(xué)設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)。三是深化“智能+規(guī)范司法”新平臺(tái)。綜合業(yè)務(wù)部重點(diǎn)運(yùn)用案件質(zhì)量評(píng)查系統(tǒng)，從實(shí)體、程序、法律文書、卷宗等多方面進(jìn)行評(píng)查，綜合運(yùn)用日常評(píng)查、重點(diǎn)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查、交叉評(píng)查、多輪評(píng)查等多維評(píng)查模式，自動(dòng)生成以辦案單位、辦案部門、辦案人三個(gè)層次為單位的案件數(shù)量、質(zhì)量、效率等多維度評(píng)查臺(tái)賬、評(píng)查分析報(bào)告和圖示分析，對(duì)行政檢察人員辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件進(jìn)行全流程監(jiān)控。

注釋：

[1]參見(jiàn)馬懷德主編：《新編中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》，中國(guó)法制出版社2014年版，第450-470頁(yè)。

[2]參見(jiàn)張相軍：《關(guān)于做好新時(shí)代行政檢察工作的思考》，《中國(guó)檢察官》，2019年第7期（上）。

[3]參見(jiàn)王華偉：《試論非訴執(zhí)行體制之改造——以裁執(zhí)分離模式為路徑》，《政治與法律》2014年第9期。

[4]參見(jiàn)鄭新儉主編：《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）理解與適用》，中國(guó)檢察出版社2016年版，第206頁(yè)。

[5]同前注[4]。

[6]參見(jiàn)肖中揚(yáng)：《論新時(shí)代行政檢察》，《法學(xué)評(píng)論》2019年第37期。

[7]參見(jiàn)徐鶴喃、溫輝主編：《行政檢察實(shí)務(wù)培訓(xùn)講義》，法律出版社2019年版，第212-213頁(yè)。