王藝芳 楊麗娜 楊悅

中圖分類號(hào) R951 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1001-0408（2020）12-1419-06

DOI 10.6039/j.issn.1001-0408.2020.12.03

摘 要 目的：為探索建立我國(guó)疫苗接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金提供可行性建議。方法：通過文獻(xiàn)研究和法規(guī)梳理，詳細(xì)介紹美國(guó)疫苗傷害補(bǔ)償信托基金的建立背景、補(bǔ)償原理、管理與運(yùn)作模式（包括基金的管理方式、來源、用途、風(fēng)險(xiǎn)控制措施），評(píng)價(jià)其運(yùn)作效果，并對(duì)我國(guó)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金的建立提出建議。結(jié)果與結(jié)論：美國(guó)疫苗傷害補(bǔ)償計(jì)劃（VICP）通過向疫苗企業(yè)銷售的每劑次疫苗按一定比例征收疫苗消費(fèi)稅作為固定的資金來源，建立疫苗傷害補(bǔ)償信托基金，用于為發(fā)生疫苗傷害的受種者提供補(bǔ)償。美國(guó)疫苗傷害補(bǔ)償信托基金屬于特殊需求信托，當(dāng)疫苗受害者符合補(bǔ)償條件時(shí)，即可將享有的補(bǔ)償權(quán)轉(zhuǎn)化為信托法下的受益權(quán)。該基金由美國(guó)財(cái)政部下設(shè)的基金管理部統(tǒng)一管理，并采取保本型投資、代位求償、應(yīng)急準(zhǔn)備等多種風(fēng)險(xiǎn)控制措施。截至2018年已積累大量基金結(jié)余，足以確保VICP的償付能力。建議我國(guó)充分借鑒美國(guó)疫苗傷害補(bǔ)償信托基金的成功經(jīng)驗(yàn)，立足國(guó)內(nèi)實(shí)際，從完善補(bǔ)償基金相關(guān)立法、構(gòu)建補(bǔ)償管理體系、明確基金來源和用途、采取多種風(fēng)險(xiǎn)控制措施等方面入手，探索建立我國(guó)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金，以進(jìn)一步拓展籌資渠道、穩(wěn)定資金來源、提升補(bǔ)償效果。

關(guān)鍵詞 美國(guó);疫苗傷害補(bǔ)償信托基金;預(yù)防接種異常反應(yīng);基金補(bǔ)償;管理模式;風(fēng)險(xiǎn)控制;啟示

Study on Vaccine Injury Compensation Trust Fund in the United States and Its Enlightenment to China

WANG Yifang1，2，YANG Lina1，2，YANG Yue1，2（1. School of Business Administration，Shenyang Pharmaceutical University， Shenyang 110016，China; 2. International Food & Drug Policy and Law Research Center， Shenyang Pharmaceutical University， Shenyang 110016， China）

ABSTRACT ? OBJECTIVE： To provide applicable suggestions for exploring the establishement of the vaccination rare adverse reactions compensation fund in China. METHODS： Through literature research and regulation review， the establishment background，compensation principle，management and operation mode （including management methods，source，uses and risk control measures） of Vaccine Injury Compensation Trust Fund in the United States were introduced in details， while the operation effect was evaluated， and the suggestions for the establishment of the vaccination rare adverse reactions compensation fund in China were put forward. ?RESULTS & CONCLUSIONS： The U.S. National Vaccine Injury Compensation Program （VICP） imposed a certain proportion of vaccine excise tax on each dose of vaccine sold by vaccine companies， and established the Vaccine Injury Compensation Trust Fund as its fixed source of compensation funds to provide compensation for vaccine victims. The fund belonged to the special needs trust. When the vaccine victims met the compensation conditions，they can convert their compensation rights into the beneficial rights under the trust law. The fund was managed by the Fund Management Branch under U.S. Dept. of the Treasury，and it took a variety of risk control measures such as capital guaranteed investment，subrogation，emergency preparedness. As of 2018，a large number of fund balances had been accumulated， which was sufficient to ensure the solvency of VICP. It is suggested that China fully learn from the successful experience of the Vaccine Injury Compensation Trust Tund of the United States，based on the domestic reality，start from improving the relevant legislation of the compensation fund，building the compensation management system，making clear the source and usage of the fund， taking various risk control measures，so as to explore the establishment of Chinas vaccination rare adverse reactions compensation fund，further expand the financing channels，stabilize the source of funds，and improve the compensation effect.

KEYWORDS ? The United States; Vaccine Injury Compensation Trust Fund; Vaccination rare adverse reaction; Fund compen- sation; Administration mode; Risk control; Enlightenment

預(yù)防接種的安全與風(fēng)險(xiǎn)并存，為尋求接種獲益和風(fēng)險(xiǎn)之間的平衡，對(duì)因接種疫苗產(chǎn)生嚴(yán)重不良反應(yīng)損害的受種者予以適當(dāng)補(bǔ)償已經(jīng)成為一種國(guó)際共識(shí)，并發(fā)展出不同的補(bǔ)償模式。根據(jù)補(bǔ)償資金來源的不同，可將國(guó)際現(xiàn)有補(bǔ)償模式分為4種，分別為財(cái)政補(bǔ)償、保險(xiǎn)補(bǔ)償、基金補(bǔ)償及多種補(bǔ)償模式的混合型補(bǔ)償模式[1]。有研究通過比較不同的疫苗傷害補(bǔ)償模式，發(fā)現(xiàn)每種補(bǔ)償模式各有利弊[2]。我國(guó)自2019年12月1日起正式施行的《疫苗管理法》第五十六條第二款提出“鼓勵(lì)通過商業(yè)保險(xiǎn)等多種形式對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)受種者予以補(bǔ)償”。當(dāng)前國(guó)內(nèi)已有財(cái)政補(bǔ)償和保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)實(shí)踐，但尚未有省份開展基金補(bǔ)償試點(diǎn)。實(shí)際上，基金補(bǔ)償作為多種補(bǔ)償模式之一，在美國(guó)已有多年的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)并取得較好的補(bǔ)償效果，而我國(guó)由于缺乏對(duì)基金補(bǔ)償模式深入且系統(tǒng)的研究，在建立補(bǔ)償基金方面依然面臨著一些亟待解決的困難，如基金如何征收、基金管理方如何設(shè)置以及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)如何規(guī)避等，由此造成了基金補(bǔ)償?shù)膶?shí)施困境。為了厘清我國(guó)相應(yīng)補(bǔ)償基金設(shè)立的障礙，并找到具體的應(yīng)對(duì)措施，本文通過文獻(xiàn)研究和法規(guī)梳理，對(duì)美國(guó)疫苗傷害補(bǔ)償信托基金（Vaccine Injury Compensation Trust Fund，以下簡(jiǎn)稱“疫苗信托基金”）的建立背景、補(bǔ)償原理、管理方式、基金來源與用途、風(fēng)險(xiǎn)控制措施以及運(yùn)作效果進(jìn)行深入研究，并立足我國(guó)當(dāng)前實(shí)際，為建立我國(guó)疫苗接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金提供可行性建議。

1 美國(guó)疫苗信托基金的建立背景和補(bǔ)償原理

1.1 基金的建立背景

美國(guó)于1986年通過頒布《國(guó)家兒童疫苗傷害法案》（National Childhood Vaccine Injury Act，以下簡(jiǎn)稱“《傷害法案》”），正式提出國(guó)家疫苗傷害補(bǔ)償計(jì)劃（National Vaccine Injury Compensation Program，NVICP或VICP），為所有接種了VICP覆蓋疫苗后出現(xiàn)任何傷害、死亡或病情加重等情形的受種者提供補(bǔ)償。但《傷害法案》在簽署時(shí)并未規(guī)定VICP采取何種籌資模式，這導(dǎo)致此后兩年VICP補(bǔ)償實(shí)際未能啟動(dòng)[3]。1987年3月5日，在美國(guó)第100屆國(guó)會(huì)召開前，美國(guó)眾議院籌款委員會(huì)針對(duì)VICP籌資問題專門舉行聽證會(huì)，重點(diǎn)比較了政府一般收入（General revenue）撥款和設(shè)立專項(xiàng)信托基金兩種籌資方式的優(yōu)劣勢(shì)?；诖舜温犠C會(huì)討論的結(jié)果，結(jié)合美國(guó)當(dāng)時(shí)的一些政策和經(jīng)濟(jì)條件限制，美國(guó)國(guó)會(huì)于1987年12月22日通過頒布《綜合預(yù)算協(xié)調(diào)法案》（Omnibus Budget Reconciliation Act，OBRA），最終確定了建立疫苗信托基金作為VICP補(bǔ)償?shù)墓潭ㄙY金來源。該項(xiàng)基金設(shè)立后，美國(guó)VICP于1988年10月1日正式啟動(dòng)[4]。

1.2 基金的補(bǔ)償原理

信托是一種協(xié)議，即約定如何為他人進(jìn)行利益管理和資產(chǎn)持有。依法成立的信托一般稱為信托基金，是代表另一個(gè)個(gè)體或?qū)嶓w持有和管理資產(chǎn)的法人實(shí)體，主要由三方組成：授予人（設(shè)立信托并將其資產(chǎn)注入信托）、受益人（選擇接受信托基金資產(chǎn)）和受托人（負(fù)責(zé)管理信托資產(chǎn)）。在信托關(guān)系下，疫苗受害者享有的補(bǔ)償權(quán)轉(zhuǎn)化為信托法下的受益權(quán)，受益權(quán)得以行使的條件便是受害者依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)獲得補(bǔ)償?shù)臈l件[5]。美國(guó)疫苗信托基金屬于特殊需求信托（Special needs trust），專為領(lǐng)取政府福利的人士而設(shè)，以保證受益人不致喪失領(lǐng)取政府福利的資格[6]。

其實(shí)，早在疫苗信托基金設(shè)立之前，美國(guó)已經(jīng)存在通過征收專項(xiàng)稅為某些特殊項(xiàng)目籌集資金的先例，如通過征收就業(yè)稅建立社會(huì)保障信托基金、通過征收失業(yè)稅建立失業(yè)補(bǔ)償信托基金、通過征收煤炭消費(fèi)稅建立黑肺病殘疾信托基金以及通過對(duì)汽車燃料和其他與高速公路相關(guān)的物品征收消費(fèi)稅建立高速公路信托基金等[7]。相比政府一般收入撥款，疫苗信托基金可在授予人與受益人之間建立最直接的聯(lián)系，資金收取和使用的目的性更明確。

2 美國(guó)疫苗信托基金的管理與運(yùn)作模式

2.1 基金的管理方式

美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)是包括疫苗信托基金在內(nèi)的18個(gè)聯(lián)邦投資基金的受托人，其管理的投資基金資產(chǎn)已超過3萬億美元。美國(guó)財(cái)政部在財(cái)政服務(wù)局（Bureau of the Fiscal Service，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政局”）下設(shè)基金管理部（Fund Management Branch，F(xiàn)MB），作為專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)。FMB除負(fù)責(zé)處理與疫苗信托基金有關(guān)的基本收支和轉(zhuǎn)移支付外，還負(fù)責(zé)根據(jù)財(cái)政部的投資指南，將美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（the U.S. Department of Health and Human Services，HHS）認(rèn)為當(dāng)前不用于滿足補(bǔ)償需求的基金結(jié)余用于投資[8]。財(cái)政部部長(zhǎng)每年須向美國(guó)國(guó)會(huì)報(bào)告疫苗信托基金的財(cái)務(wù)狀況和上一財(cái)年的運(yùn)營(yíng)情況，以及未來5個(gè)財(cái)年的預(yù)期經(jīng)營(yíng)狀況。普通公眾可通過美國(guó)財(cái)政部TreasuryDirect官方網(wǎng)站查詢疫苗信托基金的資產(chǎn)負(fù)債表，了解該基金最新的收支狀況。

2.2 基金的來源

美國(guó)疫苗信托基金的來源主要包括向疫苗生產(chǎn)商或進(jìn)口商銷售的應(yīng)稅疫苗按固定稅率征收的消費(fèi)稅，以及利用基金結(jié)余投資所得的利息收入。疫苗企業(yè)在上市前使用疫苗的行為（如臨床試驗(yàn)等）均視同銷售行為，也應(yīng)繳納消費(fèi)稅，但出口疫苗不征收疫苗消費(fèi)稅。同時(shí)，考慮到若疫苗未實(shí)際用于接種就不會(huì)產(chǎn)生損害風(fēng)險(xiǎn)，則不應(yīng)對(duì)這部分未接種的疫苗征收消費(fèi)稅，故美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收法》（Internal Revenue Code）第4 132條規(guī)定已售出的疫苗如果被退回給納稅人（轉(zhuǎn)售除外）或被銷毀，納稅人可在疫苗被退回或銷毀之日起6個(gè)月內(nèi)，向美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)提交退稅或抵稅申請(qǐng)。美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)應(yīng)允許減免或抵免納稅人為該疫苗所繳稅款，或者支付給納稅人相當(dāng)于此類疫苗消費(fèi)稅的退款（不計(jì)利息）。

2.2.1 征稅范圍 應(yīng)稅疫苗是指在美國(guó)生產(chǎn)，或進(jìn)入美國(guó)銷售、使用或倉儲(chǔ)的，針對(duì)以下16種疾病的疫苗：①含有白喉類毒素的疫苗;②含有破傷風(fēng)類毒素的疫苗;③含有全細(xì)胞百日咳細(xì)菌、提取或部分細(xì)胞百日咳細(xì)菌或特定百日咳抗原的疫苗;④麻疹疫苗;⑤腮腺炎疫苗;⑥風(fēng)疹疫苗;⑦脊髓灰質(zhì)炎病毒疫苗;⑧b型流感嗜血桿菌疫苗;⑨甲型肝炎疫苗;⑩乙型肝炎疫苗;11水痘疫苗;12針對(duì)輪狀病毒胃腸炎的疫苗;13肺炎鏈球菌結(jié)合疫苗;14流感三價(jià)疫苗或其他季節(jié)性流感疫苗;15腦膜炎球菌疫苗;16人乳頭瘤病毒疫苗。對(duì)一種新疫苗征稅僅需美國(guó)國(guó)會(huì)修訂相關(guān)法律將該疫苗納入征稅范圍，但該應(yīng)稅疫苗若想進(jìn)入VICP覆蓋范圍，還需得到美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心（CDC）對(duì)該種疫苗的兒童或孕婦常規(guī)接種建議，最后由HHS決定是否納入VICP補(bǔ)償范圍。

2.2.2 稅率 美國(guó)疫苗信托基金設(shè)立的前10年，其應(yīng)稅疫苗的消費(fèi)稅是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式按不同稅率[9]征收，詳見表1[注：表中所列疫苗的聯(lián)合疫苗按各列表疫苗稅率之和征收;單價(jià)疫苗則按含該單價(jià)疫苗成分的列表疫苗的稅率征收，如麻疹疫苗按麻疹-腮腺炎-風(fēng)疹疫苗稅率4.44美元/劑次征收]。

但此后經(jīng)過10年實(shí)踐證明，這種基于風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)的消費(fèi)稅征收方式過于理想化。因?yàn)樵谛乱呙缪邪l(fā)、聯(lián)合疫苗使用、疫苗損害類型增多以及其他各種因素的影響下，確定疫苗傷害與特定抗原之間的因果關(guān)系變得更加困難[2]。認(rèn)識(shí)到這些限制，美國(guó)總統(tǒng)于1997年8月5日簽署《納稅人救濟(jì)法案》（Taxpayer Relief Act），廢除了這種基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估設(shè)計(jì)的消費(fèi)稅結(jié)構(gòu)，而將所有VICP覆蓋疫苗的稅率統(tǒng)一定為0.75美元/劑次，聯(lián)合疫苗則根據(jù)可預(yù)防病種數(shù)加倍征收，如三聯(lián)疫苗稅率為2.25美元/劑次，二聯(lián)疫苗稅率為1.50美元/劑次[9]。該法案于1997年8月6日正式生效，并實(shí)行至今。

2.3 基金的用途

基金的具體用途通常由基金項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)決定。疫苗信托基金的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)主要包括美國(guó)HHS、司法部（Department of Justice，DOJ）和聯(lián)邦索賠法院（Court of Federal Claims，CFC）。HHS下設(shè)國(guó)家疫苗計(jì)劃辦公室（National Vaccine Program Office，NVPO），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)所有與預(yù)防接種相關(guān)的工作，包括VICP補(bǔ)償。但為避免因接種與補(bǔ)償職責(zé)競(jìng)合而引起公眾的擔(dān)憂和質(zhì)疑，美國(guó)VICP特別引入外部司法審判體系，由DOJ律師代表HHS出庭應(yīng)訴，同時(shí)將VICP補(bǔ)償申請(qǐng)的決定權(quán)交給美國(guó)CFC，并在該法院內(nèi)設(shè)特別專家辦公室[俗稱“疫苗法庭”，由該法院法官指定的最多8名特別專家（Special master）組成]，特別專家通常擁有律師專業(yè)背景，均可獨(dú)立負(fù)責(zé)審理疫苗傷害補(bǔ)償申請(qǐng)案件，而HHS則只需依照特別專家的決定或法院判決結(jié)果作出相應(yīng)補(bǔ)償[10]。由HHS承擔(dān)的補(bǔ)償費(fèi)用主要包括原告應(yīng)得的補(bǔ)償金和訴訟過程中產(chǎn)生的合理的律師及訴訟相關(guān)費(fèi)用，這兩項(xiàng)支出也是疫苗信托基金最主要的用途，可占基金全部支出的95%以上;基金其余支出為上述3個(gè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)提供VICP補(bǔ)償服務(wù)時(shí)必要的行政管理費(fèi)支出[11]，詳見圖1。

2.4 基金的風(fēng)險(xiǎn)控制措施

為保證疫苗信托基金有足夠的償付能力，需要對(duì)基金補(bǔ)償過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)給予適當(dāng)控制。常見的補(bǔ)償基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)有投資風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)和測(cè)算誤差風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)美國(guó)分別采取了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，具體如下。

2.4.1 保本型投資 政府設(shè)立的信托基金普遍具有公益性，公益基金投資的首要原則就是保本。為盡可能降低基金的投資風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)法律規(guī)定政府設(shè)立的大部分信托基金結(jié)余必須投資于聯(lián)邦政府債券[12]。在此規(guī)定下，美國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)根據(jù)自身判斷，可將暫時(shí)不用于滿足當(dāng)前補(bǔ)償需要的疫苗信托基金結(jié)余用于購買聯(lián)邦政府有息債券（Interest-bearing obligations）;當(dāng)需要提款時(shí)，再按市場(chǎng)價(jià)出售，包含利息在內(nèi)的全部所得收益均將記入該疫苗信托基金。通過這種方式，美國(guó)疫苗信托基金的穩(wěn)定性和流動(dòng)性實(shí)現(xiàn)了較好的融合。

2.4.2 代位求償 VICP是一種“無過錯(cuò)”補(bǔ)償制度，即因疫苗傷害事件而申請(qǐng)補(bǔ)償時(shí)不要求證明疫苗企業(yè)或接種人員存在過錯(cuò)。當(dāng)發(fā)生任何疫苗傷害事件時(shí)，如果美國(guó)HHS不能提供優(yōu)勢(shì)證據(jù)證明傷害由疫苗以外的其他因素引起，則必須按照規(guī)定予以補(bǔ)償。但在實(shí)際操作中，可能出現(xiàn)HHS在履行補(bǔ)償決定后發(fā)現(xiàn)存在過錯(cuò)責(zé)任方的情況，因此為減少疫苗信托基金不必要的補(bǔ)償損失，法律賦予HHS代替原告向相關(guān)責(zé)任方追償?shù)臋?quán)利，但追回的款項(xiàng)不得超出其已支出的補(bǔ)償金額。

2.4.3 應(yīng)急準(zhǔn)備 由于存在諸多不確定性因素，基金規(guī)模和疫苗補(bǔ)償負(fù)擔(dān)可能無法進(jìn)行精確測(cè)算，故在VICP實(shí)施初期，為積累足夠的資金儲(chǔ)備，疫苗消費(fèi)稅征收標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算傾向于采取偏高的稅率。美國(guó)HHS下屬咨詢機(jī)構(gòu)美國(guó)兒童疫苗咨詢委員會(huì)（Advisory Commission on Childhood Vaccines，ACCV）認(rèn)為，疫苗信托基金儲(chǔ)備維持在可供3年補(bǔ)償支出的水平就足以達(dá)到應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防性目的[13]。但為謹(jǐn)慎起見，美國(guó)國(guó)會(huì)還允許疫苗信托基金在必要時(shí)向國(guó)家財(cái)政借款。

3 美國(guó)疫苗信托基金的運(yùn)作效果

3.1 基金的基本收支總體狀況

根據(jù)美國(guó)財(cái)政部發(fā)布的2014-2018財(cái)年疫苗信托基金財(cái)務(wù)報(bào)表[14]可知，該信托基金的賬戶余額已經(jīng)從2014財(cái)年末期的34億美元增加到2018財(cái)年末期的37億美元，基金收入遠(yuǎn)超基金支出，足以確保VICP的償付能力。在基金收入方面，美國(guó)疫苗信托基金通過征收疫苗消費(fèi)稅獲得的凈收入從2014財(cái)年的2.4億多美元，增加到2018財(cái)年的3億多美元;投資利息則從最低2016財(cái)年的約0.55億美元增加到最高2018財(cái)年的0.69億美元不等，但各財(cái)年利息均超過0.5億美元。在基金支出方面，由于受到補(bǔ)償申請(qǐng)數(shù)量和個(gè)案補(bǔ)償金額等諸多不確定因素的影響，每年情況各不相同。從當(dāng)前統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，2014-2018財(cái)年美國(guó)疫苗信托基金平均年支出已超過2.4億美元，其中2017財(cái)年支出最高（2.82億美元），2014財(cái)年支出最低（2.24億美元），詳見圖2。

3.2 基金的具體補(bǔ)償情況

根據(jù)HHS下屬機(jī)構(gòu)美國(guó)衛(wèi)生資源與服務(wù)管理局（Health Resources and Services Administration，HRAS）2019年3月更新發(fā)布的VICP數(shù)據(jù)報(bào)告[15]，分析VICP實(shí)際補(bǔ)償情況，可從側(cè)面反映出疫苗信托基金補(bǔ)償?shù)木唧w情況。

3.2.1 補(bǔ)償金支出 在2013財(cái)年以前（除2011財(cái)年外），HHS通過疫苗信托基金向原告支付的補(bǔ)償金均未超過2億美元;2013財(cái)年補(bǔ)償金支出最高，已達(dá)到2.55億美元;2013財(cái)年之后，補(bǔ)償金支出雖整體有下降趨勢(shì)，但基本維持在每年2億美元的補(bǔ)償水平。補(bǔ)償例數(shù)在2009-2017財(cái)年期間基本呈逐年上升趨勢(shì)，到2018財(cái)年有所下降。疫苗補(bǔ)償申請(qǐng)個(gè)案平均補(bǔ)償金額以2010財(cái)年為最高，超過100萬美元，隨后開始減少;到2016財(cái)年達(dá)到最低點(diǎn)33.4萬美元，而此時(shí)的補(bǔ)償例數(shù)比2010年增加了近4倍;2017財(cái)年之后，個(gè)案平均補(bǔ)償金額才開始緩慢增加。2009-2018財(cái)年美國(guó)疫苗信托基金的補(bǔ)償金額和補(bǔ)償例數(shù)見圖3，補(bǔ)償例數(shù)和個(gè)案平均補(bǔ)償金額見圖4。

3.2.2 律師及訴訟相關(guān)費(fèi)用支出 《傷害法案》第2 115（e）條規(guī)定，無論判決結(jié)果如何，只要特別專家認(rèn)為原告補(bǔ)償申請(qǐng)的提出有其合理依據(jù)，均可對(duì)訴訟過程中產(chǎn)生的律師及訴訟相關(guān)費(fèi)用予以補(bǔ)償。而從2008財(cái)年開始，對(duì)于正在審理中或尚未作出判決的補(bǔ)償申請(qǐng)案，特別專家根據(jù)實(shí)際情況，在結(jié)案前即可作出補(bǔ)償律師及訴訟相關(guān)費(fèi)用的決定，該規(guī)定直接導(dǎo)致2008財(cái)年之后，律師及訴訟相關(guān)費(fèi)用支出明顯升高。值得注意的是，在美國(guó)HHS 2008-2018財(cái)年支付的律師及訴訟相關(guān)費(fèi)用中，有16%是在案件審理期間支付的，超過80%是在結(jié)案后支付的。2007-2018財(cái)年疫苗信托基金的律師及訴訟相關(guān)費(fèi)用支出見圖5。

4 美國(guó)疫苗信托基金對(duì)我國(guó)建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金的啟示

任何制度或政策的實(shí)施都離不開充足的資金支持，補(bǔ)償資金來源是否穩(wěn)定、持久，直接關(guān)乎疫苗接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的效果。美國(guó)通過建立疫苗信托基金，為其VICP制度提供了一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定且充足的補(bǔ)償資金來源，較好地實(shí)現(xiàn)了其國(guó)會(huì)當(dāng)初的立法目標(biāo)。反觀我國(guó)疫苗接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制最大的弊端在于補(bǔ)償資金來源無法得到保障，具體體現(xiàn)在免疫規(guī)劃疫苗補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財(cái)政部門在預(yù)防接種工作經(jīng)費(fèi)中安排，但在其財(cái)政緊張時(shí)期難免會(huì)以預(yù)防接種工作的推進(jìn)為重而無法安排充足的資金用于補(bǔ)償;非免疫規(guī)劃疫苗接種異常反應(yīng)的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)規(guī)定由疫苗企業(yè)自行承擔(dān)，這不僅容易打擊疫苗企業(yè)研發(fā)和生產(chǎn)疫苗的積極性，而且一旦企業(yè)破產(chǎn)或故意逃避責(zé)任，發(fā)生異常反應(yīng)的受種者將無法獲得應(yīng)得的補(bǔ)償款，進(jìn)而造成矛盾轉(zhuǎn)移或激化，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。為了探索新的補(bǔ)償路徑，進(jìn)一步拓展籌資渠道、穩(wěn)定資金來源、提升補(bǔ)償效果，本文借鑒美國(guó)疫苗信托基金的補(bǔ)償模式，提出建立我國(guó)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金的具體建議如下：

4.1 完善補(bǔ)償基金相關(guān)立法

現(xiàn)階段我國(guó)建立疫苗補(bǔ)償基金的法律地位相對(duì)模糊，能夠支持建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金的相關(guān)法律依據(jù)只有《疫苗管理法》第五十六條第二款：“國(guó)家鼓勵(lì)通過商業(yè)保險(xiǎn)等多種形式對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)受種者予以補(bǔ)償”。因此，筆者建議修法時(shí)在“商業(yè)保險(xiǎn)”后增加“基金”，即“鼓勵(lì)通過商業(yè)保險(xiǎn)、基金等多種形式對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)受種者予以補(bǔ)償”，進(jìn)一步明確基金補(bǔ)償?shù)姆傻匚?。同時(shí)，建議由國(guó)務(wù)院制定預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金征收及管理辦法，各省（自治區(qū)、直轄市）財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門制定具體基金補(bǔ)償實(shí)施方案。

4.2 構(gòu)建補(bǔ)償基金管理體系

補(bǔ)償基金是為滿足疫苗接種異常反應(yīng)補(bǔ)償?shù)奶囟ㄐ枨蠖O(shè)立的，其征收和使用的目的性較強(qiáng)，不應(yīng)納入政府一般財(cái)政預(yù)算管理。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，筆者認(rèn)為未必一定要效仿美國(guó)征收疫苗消費(fèi)稅，因?yàn)橄噍^于增加一種新的稅收項(xiàng)目，以征收疫苗附加費(fèi)的方式建立補(bǔ)償基金更為合適。因此，筆者建議借鑒我國(guó)道路交通事故社會(huì)救助基金管理辦法[16]，由省級(jí)人民政府設(shè)立預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金，并確定補(bǔ)償基金主管部門及管理層級(jí);地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)補(bǔ)償基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)聯(lián)合補(bǔ)償基金主管部門定期對(duì)疫苗企業(yè)是否按照規(guī)定繳納補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)施監(jiān)督檢查;補(bǔ)償基金主管部門按照有關(guān)規(guī)定成立預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金管理專門機(jī)構(gòu)，或者通過購買服務(wù)、委托代理等方式確定補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)（比如委托基金公司代為管理）。補(bǔ)償基金的管理應(yīng)堅(jiān)持公開透明、便捷高效、保本微利的原則。補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)如實(shí)記錄基金各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，制作財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表，并定期報(bào)送同級(jí)補(bǔ)償基金主管部門與財(cái)政部門審核。同時(shí)，補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)具備獨(dú)立訴訟當(dāng)事人的法律地位，開展墊付、補(bǔ)償及追償工作。當(dāng)補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)生變更或終止時(shí)，須依法進(jìn)行審計(jì)和清算。

4.3 明確補(bǔ)償基金來源和用途

補(bǔ)償基金的來源可包括：（1）從政府疫苗采購經(jīng)費(fèi)中安排的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi);（2）疫苗生產(chǎn)或進(jìn)口企業(yè)為銷售的每劑次疫苗按一定比例繳納的疫苗附加費(fèi);（3）基金投資的利息收入;（4）企業(yè)延遲繳費(fèi)產(chǎn)生的滯納金或罰款;（5）社會(huì)捐款等其他來源經(jīng)費(fèi)。此外，為督促疫苗企業(yè)進(jìn)一步提高疫苗產(chǎn)品的質(zhì)量和安全，還可根據(jù)疫苗異常反應(yīng)實(shí)際發(fā)生與補(bǔ)償情況，向相關(guān)疫苗企業(yè)加征一定的補(bǔ)償金;而對(duì)于因召回或銷毀而未用于接種的疫苗，則應(yīng)將相應(yīng)的補(bǔ)償費(fèi)用退還給疫苗企業(yè)。

在基金補(bǔ)償模式下，補(bǔ)償基金的用途也不再局限于向出現(xiàn)異常反應(yīng)受種者支付補(bǔ)償金。根據(jù)實(shí)際補(bǔ)償負(fù)擔(dān)的測(cè)算結(jié)果，可將基金補(bǔ)償過程中產(chǎn)生的其他合理費(fèi)用一并納入補(bǔ)償基金的承付范圍。美國(guó)疫苗信托基金的補(bǔ)償程序由于引入了司法審判體系，所以其基金用途除補(bǔ)償金外，還包括律師及訴訟相關(guān)費(fèi)用和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的行政管理費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)行補(bǔ)償制度雖未采用司法審判體系，但在補(bǔ)償受害者的同時(shí)，也可考慮將異常反應(yīng)鑒定費(fèi)、委托相關(guān)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償服務(wù)費(fèi)（如果有的話）以及其他行政管理費(fèi)等必要的非補(bǔ)償性支出交由基金承付。此外，為避免非補(bǔ)償性支出過多擠占補(bǔ)償費(fèi)用而影響對(duì)疫苗受害者的及時(shí)補(bǔ)償，建議政府在作補(bǔ)償基金預(yù)算時(shí)還應(yīng)對(duì)非補(bǔ)償性支出占總支出的比例加以限制。

4.4 采用多種風(fēng)險(xiǎn)控制措施

為確保預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基金能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定地運(yùn)作，筆者建議采取以下4種風(fēng)險(xiǎn)控制措施：（1）選擇保本型投資：將基金結(jié)余用于投資時(shí)應(yīng)選擇保本型理財(cái)產(chǎn)品，如政府發(fā)行的不可流通的債券、債務(wù)憑證或市場(chǎng)證券，以最大限度降低基金投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)保障基金資金的流動(dòng)性;（2）建立追償機(jī)制：在補(bǔ)償后如發(fā)現(xiàn)過錯(cuò)責(zé)任，應(yīng)允許補(bǔ)償基金管理機(jī)構(gòu)向過錯(cuò)方追償，盡量減少不必要的基金支出;（3）建立應(yīng)急補(bǔ)償機(jī)制：在補(bǔ)償基金設(shè)立初期應(yīng)適當(dāng)提高基金征收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)資金的快速積累，維持必要的資金儲(chǔ)備，并以國(guó)家財(cái)政兜底;（4）逐步形成規(guī)模效應(yīng)：未來可考慮逐步擴(kuò)大基金規(guī)模，建立疫苗基金、藥物傷害基金等與醫(yī)藥衛(wèi)生健康領(lǐng)域相關(guān)的其他公益性基金，交由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，此舉既可降低基金的管理成本，也有助于提高基金整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

5 結(jié)語

美國(guó)疫苗信托基金經(jīng)過30多年的不斷發(fā)展與完善，為各國(guó)建立疫苗傷害補(bǔ)償基金提供了很多有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在探索疫苗異常反應(yīng)基金補(bǔ)償?shù)牡缆飞媳囟ㄒ矔?huì)遇到很多困難，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，筆者認(rèn)為基金補(bǔ)償模式將是解決疫苗傷害補(bǔ)償糾紛、增強(qiáng)公眾接種疫苗信心的一劑“良方”，值得繼續(xù)開展深入研究。

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（收稿日期：2019-11-18 修回日期：2020-05-09）

（編輯：段思怡）