侯昱輝

摘要：本文梳理疾控中心成立至今的歷程，針對(duì)新冠肺炎疫情的治理進(jìn)行回顧性分析，并在此基礎(chǔ)上探究現(xiàn)今事業(yè)編制的疾控中心是否有必要改為政府部門(mén)及改革措施，從而促進(jìn)它對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的合理把控，維護(hù)國(guó)家公共衛(wèi)生安全，保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，推動(dòng)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：疾控中心 疾病預(yù)防控制體制改革 新冠肺炎疫情 事業(yè)單位 政府部門(mén)

2001年，衛(wèi)生部頒布實(shí)施《國(guó)家對(duì)于疾病預(yù)防管控改革的相關(guān)辦法》，明確規(guī)定各地方政府在突發(fā)性衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)所堅(jiān)持的原則和辦法，原省市衛(wèi)生站要在疾病預(yù)防控制工作中發(fā)揮中心性作用，整合歸納關(guān)于衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)的相關(guān)職能，并進(jìn)行了慢性非傳染性疾病的職能設(shè)置，將各地衛(wèi)生站正式改名為疾病預(yù)防控制中心。次年，非典疫情的爆發(fā)讓各級(jí)政府尤其是中央政府深刻意識(shí)到疾控預(yù)防工作的重要性，推動(dòng)了中國(guó)疾病預(yù)防控制中心（簡(jiǎn)稱(chēng)中疾控或CDC）與地方各級(jí)疾控中心體系的組建，初步建立起相對(duì)完整的疾控機(jī)構(gòu)框架。但是非典疫情的嚴(yán)重化表明國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生建設(shè)存在著較多的問(wèn)題，如公共衛(wèi)生事件反應(yīng)機(jī)制不靈敏等，為此國(guó)務(wù)院用3年左右的時(shí)間，投入大量國(guó)債資金、人力物力，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制、疾病預(yù)防控制體系和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，啟動(dòng)了以中西部地區(qū)為主的省地縣三級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了省市縣三級(jí)疾病預(yù)防控制的全面覆蓋。而我國(guó)疾控中心成立發(fā)展近二十年后，在這次突如其來(lái)、火速蔓延的新冠肺炎疫情的顯影劑作用下暴露出長(zhǎng)期積累下來(lái)的諸多問(wèn)題。

一、對(duì)疫情應(yīng)對(duì)不足，中疾控遭遇信任危機(jī)

第一，論文風(fēng)波。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)去年12月份中疾控就已經(jīng)有研究人員發(fā)表肺炎相關(guān)文章，針對(duì)這樣的現(xiàn)象，社會(huì)公眾認(rèn)為疾控中心上報(bào)系統(tǒng)沒(méi)做好，反饋不及時(shí)，早已掌握了疫情信息卻沒(méi)有及時(shí)對(duì)外公布，也沒(méi)有及時(shí)采取處置措施，從而使得新冠肺炎疫情在全國(guó)迅速擴(kuò)展，成為一次重大的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。盡管后來(lái)中疾控相關(guān)官員出面做了澄清，但效果并不理想。

第二，“樂(lè)觀”言論。現(xiàn)任中疾控主任高福的一些發(fā)言，在氣氛緊張甚至有些凝重的抗疫初期，聽(tīng)起來(lái)有點(diǎn)兒不合時(shí)宜。比如，在僅有的兩次高福露面的發(fā)布會(huì)上，他先是稱(chēng)“兒童不易感”，后來(lái)很快被出現(xiàn)兒童新冠肺炎患者的事實(shí)推翻，繼而他又說(shuō)“這個(gè)疫苗，我可以拍著胸脯講，肯定會(huì)成功”，但直到現(xiàn)在也沒(méi)有足以應(yīng)對(duì)疫情的特效藥。這些言論事后被網(wǎng)友們挑出來(lái)反復(fù)地轉(zhuǎn)發(fā)與評(píng)論，民眾的質(zhì)疑使疾控中心在內(nèi)的中國(guó)疾控體系深陷輿論風(fēng)暴中心。

第三，近期，國(guó)內(nèi)基因測(cè)序龍頭企業(yè)華大智造在其官方網(wǎng)站發(fā)布了一篇“程序不正義，結(jié)果無(wú)意義——致中國(guó)疾控中心的一封公開(kāi)質(zhì)疑信”，對(duì)疾控中心在基因測(cè)序儀的采購(gòu)過(guò)程及結(jié)果提出公開(kāi)質(zhì)疑，認(rèn)為中疾控在此項(xiàng)目上存在“蘿卜招標(biāo)”，招標(biāo)文件的技術(shù)需求等有關(guān)描述具有明顯的排他性，對(duì)此華大智造等企業(yè)強(qiáng)烈要求中疾控重新評(píng)估該招標(biāo)結(jié)果，公開(kāi)各評(píng)審專(zhuān)家的招標(biāo)意見(jiàn)，從事實(shí)出發(fā)，依規(guī)行事，為所有投標(biāo)企業(yè)提供一個(gè)公開(kāi)、透明、合理的評(píng)標(biāo)環(huán)境。這一事件使得中疾控名譽(yù)再次受到損害，輿情持續(xù)發(fā)酵。

二、退步的原因，事業(yè)單位體制在“作怪”

首先，2020年2月份社會(huì)指責(zé)疾控中心研究人員隱瞞疫情卻利用新冠肺炎疫情數(shù)據(jù)發(fā)表研究文章。針對(duì)這種現(xiàn)象，個(gè)人認(rèn)為這并不單單是疾控中心的失職。根據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，只有國(guó)家衛(wèi)生行政部門(mén)及其委托的省級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)才有權(quán)公布疫情，國(guó)家疾控中心與地方各級(jí)疾控中心都是沒(méi)有權(quán)力對(duì)外發(fā)布疫情的，這是“論文風(fēng)波”的根本原因：疾控中心不是政府機(jī)構(gòu)，沒(méi)有行政權(quán)，沒(méi)有發(fā)布疫情的權(quán)力，也無(wú)法處理疫情；而作為事業(yè)單位，近年來(lái)它的研究職能不斷強(qiáng)化，研究者追求的多是自己的職稱(chēng)評(píng)級(jí)或?qū)I(yè)素質(zhì)、第一時(shí)間強(qiáng)發(fā)論文等，科學(xué)研究成果單純的存在于學(xué)術(shù)領(lǐng)域，并未及時(shí)上報(bào)，也沒(méi)有充分應(yīng)用到疫情防控決策中，致使政府沒(méi)有采取相應(yīng)行動(dòng)；另外，通過(guò)查閱近幾年政府撥款的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)疾控中心這些年來(lái)的經(jīng)費(fèi)是不斷下降的。作為事業(yè)單位的疾控中心，沒(méi)有辦法從其他地方獲取收入，疾控人員的收入也大大下降，導(dǎo)致許多出色的高素質(zhì)人才外流，疾控從業(yè)隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性，相關(guān)人才儲(chǔ)備不足，而這樣一支隊(duì)伍是不能夠有效地預(yù)測(cè)和控制疫情。因此，事發(fā)后曾有多名公共政策研究學(xué)者建議把中疾控在內(nèi)的各級(jí)疾控中心改為政府機(jī)構(gòu)，剝離其基礎(chǔ)研究職能。當(dāng)然，也不排除疾控中心已經(jīng)將相關(guān)疫情信息上報(bào)，只是出于政治穩(wěn)定等種種原因，我們不知道而已。

其次，未能建立起專(zhuān)業(yè)技術(shù)者和政府行政管理工作的有效聯(lián)系。疾控中心專(zhuān)家一會(huì)兒說(shuō)“兒童不易感”，一會(huì)兒說(shuō)“有限人傳人”，讓民眾的情緒一會(huì)兒松弛，一會(huì)兒恐慌關(guān)鍵在于政府在疫情之初沒(méi)有發(fā)出權(quán)威的聲音；而疾控中心不是政府機(jī)關(guān)，它發(fā)表的言論不具有責(zé)任性，也不考慮民眾的承受能力，僅代表當(dāng)下的研究成果，如果當(dāng)前在青少年之中沒(méi)有感染病例，就會(huì)說(shuō)“兒童不易感”。事實(shí)上，專(zhuān)家在這種時(shí)候應(yīng)該內(nèi)部關(guān)起門(mén)來(lái)探討，形成客觀意見(jiàn)再向社會(huì)公布，而不該讓他們各說(shuō)不一地去發(fā)布。特別這種突發(fā)性傳染病，專(zhuān)家享有言論自由的權(quán)利，但不能代替政府發(fā)布權(quán)威的聲音，還是應(yīng)該由政府部門(mén)來(lái)發(fā)布，否則會(huì)誤導(dǎo)社會(huì)公眾。

最后，中疾控招標(biāo)流程“不正義”、項(xiàng)目成交價(jià)格“有貓膩”等一系列操作都值得推敲，其回應(yīng)也沒(méi)有清楚解釋這些不合理背后的玄機(jī)。雖然整件事情還沒(méi)有定論，但個(gè)人傾向于認(rèn)為“疫情應(yīng)急”不該成為阻擋“公平公正”的借口，同樣不可否認(rèn)的是中疾控的事業(yè)單位體制內(nèi)部確存在腐敗或舞弊等亂作為的問(wèn)題。

三、體制改革，疾控中心體制納入政府軌道

如何對(duì)疾控中心在內(nèi)的國(guó)家疾病預(yù)防和控制體制進(jìn)行改革，本文在這里提出幾點(diǎn)建議。

第一，改革的途徑首先是體制和機(jī)制的創(chuàng)新。對(duì)疾控中心組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革要適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前疾病控制發(fā)展的需要，可以讓中疾控歸國(guó)務(wù)院直屬管理，建成一個(gè)具有行政管理權(quán)限和專(zhuān)業(yè)技術(shù)支撐的國(guó)家疾控管理局，主要負(fù)責(zé)急性傳染病和慢性病的控制。上層結(jié)構(gòu)筑牢后，可以向下延伸，設(shè)立在此之下設(shè)立的地方疾控中心歸全國(guó)疾控中心直管，而不是地方政府任命，將其研究職能并入相關(guān)基礎(chǔ)科研機(jī)構(gòu)，其防疫應(yīng)急職能納入行政部門(mén)。

第二，建議把地方（如市縣）疾控中心的工作詳細(xì)分解，合并或整合到其他政府機(jī)構(gòu)。例如2018年遼寧省的疾控改革。這次改革十分具有先行示范的作用和創(chuàng)新精神，它做到了將地方疾控中心與行政機(jī)構(gòu)相互整合，在省級(jí)層面，遼寧省疾控中心得以保留，但地市級(jí)層面卻出現(xiàn)了不同的整合方案，可以根據(jù)本地情況特殊處理，比如，在沈陽(yáng)市，疾控中心與衛(wèi)生監(jiān)督所等機(jī)構(gòu)被整合為市衛(wèi)生健康服務(wù)與行政執(zhí)法中心；在撫順市，疾控中心并入市大健康產(chǎn)業(yè)研究院。

第三，疾控中心在內(nèi)的疾病預(yù)防控制體制可以學(xué)習(xí)借鑒軍隊(duì)的改革。中疾控原副主任楊功煥在接受采訪時(shí)說(shuō)過(guò)“疫情防控不亞于一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，一個(gè)國(guó)家應(yīng)該把公共衛(wèi)生建設(shè)像軍隊(duì)建設(shè)那樣重視起來(lái)?！睘榉乐辜膊〉膫鞑ヂ?，很多時(shí)候不僅需要專(zhuān)業(yè)的舉措，更需要強(qiáng)硬的防控手段和措施，這種強(qiáng)制性，有時(shí)只有軍隊(duì)式的管理能夠做到。此次疫情之后，我國(guó)更應(yīng)當(dāng)有此意識(shí)，誰(shuí)也不能保證此種程度的疫情不會(huì)再次發(fā)生。投資疾控要像投資軍隊(duì)建設(shè)一樣，首先需要資金儲(chǔ)備，像應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)一樣應(yīng)對(duì)隱藏的疫情可能，平日如同軍備研發(fā)一樣投入疾病科研，間或有疫情研習(xí)。另一方面，疾控有疾控自己的特點(diǎn)，自然不可全然學(xué)軍隊(duì)體制改革。此外，建設(shè)一個(gè)完善的體制機(jī)制需要較長(zhǎng)的時(shí)間和反復(fù)實(shí)踐，所以目前能做的，是上層需要定一個(gè)方向，下面根據(jù)方向，有一些局部的試點(diǎn)，循序漸進(jìn)的改革。

第四，疾病預(yù)防控制體制改革應(yīng)該有機(jī)地結(jié)合在整體的醫(yī)改中。疾控屬于公共衛(wèi)生，雖然需要獨(dú)立于一般醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政權(quán)限，但是仍舊屬于社會(huì)醫(yī)療體系，因此改革不能獨(dú)善其身，應(yīng)當(dāng)整合在總體的國(guó)家醫(yī)改中。例如，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，疾病的防控同普通疾病一樣，在醫(yī)保范圍之中。這是一個(gè)十分有效的舉措，不僅可以及早預(yù)防，而且實(shí)際上也減少了疫情發(fā)生后所可能產(chǎn)生的賠付。這對(duì)于疾控中心和國(guó)家衛(wèi)生部門(mén)，也是一種激勵(lì)。反觀我國(guó)，疾控雖屬于衛(wèi)生體系，沒(méi)有有機(jī)地結(jié)合在一起，上面各唱各的，下面各干各的，這極大的降低了工作有效性。

最后，總的來(lái)說(shuō)，疾控中心體制改革應(yīng)當(dāng)做以下準(zhǔn)備：足夠的資金、足夠的人才儲(chǔ)備、聯(lián)系溝通渠道的有效性和暢通、政策支持和權(quán)限。針對(duì)疾控中心經(jīng)費(fèi)地區(qū)分配不均問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)特殊情況特殊處理，基層或偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的疾控中心建設(shè)可以尋求民間投資；針對(duì)人才流失問(wèn)題，需改革激勵(lì)方式，留住高素質(zhì)人才；針對(duì)與其他機(jī)構(gòu)實(shí)體之間聯(lián)系問(wèn)題，需充分發(fā)揮疾控中心在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件上的合作性作用，提高各個(gè)相關(guān)部門(mén)之間的相互協(xié)作，不管是技術(shù)支持還是信息交流，機(jī)構(gòu)部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)首先有暢通的合作交流渠道，這個(gè)渠道的保證不僅是地方疾控和衛(wèi)生部門(mén)所應(yīng)當(dāng)做出的努力，也是今后構(gòu)想中的新的疾控中心應(yīng)當(dāng)大力籌劃的地方；橫向之間渠道暢通，縱向上也應(yīng)當(dāng)言路暢通，保證及時(shí)的上傳下達(dá)，有一個(gè)各地的實(shí)時(shí)監(jiān)控和直接上報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)透明化。

四、結(jié)論

總之，疾控系統(tǒng)不改革只能是坐以待斃，積極主動(dòng)求變才是長(zhǎng)久之計(jì)，而改革要真正推廣又如“逆水行舟”，困難重重。對(duì)此，首先要有明確清醒的認(rèn)知，方向?qū)α司筒慌侣愤h(yuǎn)；其次應(yīng)當(dāng)有一個(gè)開(kāi)放的態(tài)度，在充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，對(duì)美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的疾病預(yù)防控制體制加以吸收借鑒，不能再固守以“不變應(yīng)萬(wàn)變”的思路和體制機(jī)制了；最后要充分利用邊際思維進(jìn)行分析，對(duì)于疾控中心改為政府部門(mén)要試探性地小步改革，“摸著石頭過(guò)河”。希望當(dāng)前的新冠肺炎疫情能夠催生中國(guó)疾控能力的又一次指數(shù)級(jí)飛躍。

參考文獻(xiàn)：

[1]信任危機(jī)|告訴你一個(gè)真實(shí)的疾控中心（來(lái)源：新浪網(wǎng) 健康界傳媒）

[2]程序不正義，結(jié)果無(wú)意義-致中國(guó)疾控中心的一封公開(kāi)質(zhì)疑信（來(lái)源：華大智造官方騰訊微博）

[3]郭建民.探析疾控中心在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用