何中平 杜連明 劉素坤

〔內(nèi)容提要〕筆者通過梳理國內(nèi)關(guān)于PPP項目風險識別文獻，總結(jié)歸納出地方政府面臨的主要風險為政府失信、審批延誤、決策失誤、政府監(jiān)管、法律政策變更。本文基于地方政府視角，結(jié)合生命周期理論和PPP項目操作流程，分析地方政府在PPP項目運作的主要作用以及面臨的主要風險，并提出防范風險的措施。

〔關(guān)鍵詞〕PPP項目 地方政府 風險防范

自2014年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題通知》文件以來，各地政府積極籌備、推進PPP項目落地實施。PPP項目投資大、周期長、操作復雜，使得PPP項目在運行過程中容易受到各種風險因素的影響，這些影響不僅會給項目造成損失，甚至導致項目失敗。因此，研究PPP項目風險識別與防范機制具有很強的現(xiàn)實價值和實踐意義。

一、地方政府在PPP項目中的作用

1.PPP模式介紹。2015年政府報告中指出，政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運營，以利益共享和風險共擔為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。通過PPP模式的界定可以得出PPP的運行具有三個重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風險分擔。

2.地方政府在PPP項目中的作用。通過分析社會資本合作項目操作流程可以得出，政府在PPP項目過程中主要作用集中在PPP項目規(guī)劃、項目招標采購、項目監(jiān)管三個方面。PPP項目規(guī)劃相對應的是PPP項目操作的項目識別階段和準備階段，在此階段政府主要工作是論證是否需要建設(shè)PPP項目和是否需要通過PPP模式來建設(shè)實施該項目。項目招標采購相對應的是項目的PPP項目操作流程中的采購階段，在此階段地方政府按照規(guī)定程序完成招標，選定項目的社會資本方簽訂合同。項目監(jiān)管是地方政府在整個PPP項目操作過程中的主要作用，監(jiān)督社會資本方是否按照設(shè)計方案施工，材料質(zhì)量是否合格，項目建設(shè)質(zhì)量是否合格，項目運行是否滿足公眾需求等。

二、PPP模式下地方政府面臨風險因素分析

通過分析PPP模式和政府在PPP項目中的作用可以得出，在PPP項目生命周期內(nèi)地方政府面臨的風險主要集中在社會資本合作項目操作流程的項目識別階段、準備階段和采購階段，因為這三個階段決定PPP項目最終是否能落地實施。

上世紀80年代，我國已經(jīng)在部分城市的污水、道路等領(lǐng)域的嘗試BOT/TOT等模式運行，盡管實施時間較短，范圍較小，但是為政府實施PPP項目積攢中國經(jīng)驗。國內(nèi)關(guān)于主要通過文獻研究、案例研究方法和問卷調(diào)查對PPP項目進行風險識別。本研究中主要通過文獻法來識別公用事業(yè)PPP項目的關(guān)鍵風險。針對代表性研究分析得出政府面臨的主要風險包括：政府失信、審批延誤、決策失誤、政府監(jiān)管（見表1）。

三、PPP項目地方政府風險防范措施

針對PPP項目可能出現(xiàn)的關(guān)鍵風險因素，從事前控制的角度出發(fā)提出以下政策建議。

1.樹立契約精神。在PPP項目操作中，政府失信，未履行合同被視為是PPP項目面臨的主要風險。PPP項目的周期長，參與方眾多，操作復雜，這就要求PPP項目在操作的過程中參與方必須有契約精神，誠實守信地履行自己的職責。同時，要建立契約制度，在平等互利的原則下制定不同程度的違約懲罰措施，警示政府與社會資本方；完善信用評級制度，重點考核違約情況，并且嚴格管理。除此之外，要求參與各方充分認識公用事業(yè)的特征，真誠合作。社會資本方不能降低產(chǎn)品或服務質(zhì)量、浮夸成本，提高產(chǎn)品或服務價格，追求投資的高收益，從而損害社會公眾利益。政府部門不能利用職能優(yōu)勢，過分擠壓社會資本方的合理利益。合作的基礎(chǔ)是誠信，社會投資者要守信自律，政府也要兌現(xiàn)承諾。在PPP項目談判過程中，政府部門不能為增加項目的吸引力，就輕易承諾社會資本方各種優(yōu)惠條件，應慎言允諾，避免今后與社會資本方和項目公司產(chǎn)生糾紛。在PPP項目運行中，出現(xiàn)問題或糾紛時應當兼顧各方利益，雙方按照PPP合同確定的處理糾紛途徑措施進行協(xié)商解決，并將協(xié)商結(jié)果通過簽訂協(xié)議的形式確定清楚。

2.完善相關(guān)政策和法規(guī)。PPP相關(guān)的政策和法規(guī)是指導PPP項目操作的依據(jù)，健全的政策法規(guī)能有效地控制PPP項目運行中的各種風險，幫助項目參與方全面客觀地識別和分析PPP項目運行所面臨的風險。目前，我國沒有指導PPP操作的單獨立法，只有政府部門相關(guān)規(guī)定、指導性文件和《合同法》《政府招標法》等與PPP項目操作有關(guān)的一些法律中部分法條，還存在很多盲區(qū)，不利于PPP項目的順利進行。因此，要盡快出臺《政府和社會資本合作（PPP）法》等立法層次較高的法律來規(guī)范公用事業(yè)PPP項目操作，并對目前PPP項目的管理涉及的《特許經(jīng)營法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》中不相適應的內(nèi)容及時調(diào)整，明確政府和社會資本方的權(quán)益和義務，保證PPP項目在招標、融資、運行、監(jiān)管等環(huán)節(jié)有法可依。

3.建立PPP項目監(jiān)測平臺，并實施項目分類管理。PPP項目期限一般在10～30年，項目周期長，風險因素眾多，運營情況難測，建立PPP項目監(jiān)測平臺對項目進行追蹤監(jiān)測，便于發(fā)現(xiàn)問題得到及時解決。同時，公用事業(yè)各類項目有其行業(yè)特征，分類管理可以橫向比較，更容易發(fā)現(xiàn)問題。特別是PPP項目進行中的敏感問題，如定價問題、質(zhì)量問題等。另外，監(jiān)測平臺還可以起到信息披露的作用，特別是對于公益類項目，這類項目與社會公眾利益密切相關(guān)，信息披露可以使公眾享有知情權(quán)和參與決策的權(quán)力。通過PPP項目平臺可以實現(xiàn)對PPP項目的分類管理，便于有效控制PPP項目風險。

4.重視項目市場調(diào)查。項目收入不足、市場需求不足等項目因素是導致項目失敗的重要因素。同時，項目的市場調(diào)查也是項目最初決策的基礎(chǔ)，政府和社會資本方都需要在項目確定之初進行充分的市場調(diào)查?？茖W、充分的市場調(diào)查能夠為市場預測提供有力保障，避免未來項目市場需求出現(xiàn)巨變。特別注意的是，社會資本方不能將政府承諾作為市場的實際需求，政府也不能盲目接受社會資本方提供的市場需求預測，雙方均應進行實地調(diào)查，以掌握準確的決策信息制定可研報告，并在此基礎(chǔ)上建立科學完善的決策機制，必要時聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)提供支持，彌補對專業(yè)知識的欠缺。

（作者單位：1.2.大連市市政公用事業(yè)服務中心；3.大連海洋大學經(jīng)濟管理學院）