洪小春12

(1.中國礦業(yè)大學 力學與土木工程學院，江蘇 徐州 221116；2.江蘇省建筑節(jié)能與建造技術協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 徐州 221116)

我國當前社會發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡除了主要表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展不均衡外，還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃及建設水平的不平衡。城市規(guī)劃是與鄉(xiāng)村規(guī)劃對應的一個概念，廣義的城市規(guī)劃是對城市未來各項資源的綜合部署行為，狹義的城市規(guī)劃則專指城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃等專項規(guī)劃[1]；空間規(guī)劃包含于廣義城市規(guī)劃，同時還是狹義城市規(guī)劃的延伸和發(fā)展；空間規(guī)劃是整合各項規(guī)劃職能、促進各項規(guī)劃語義統(tǒng)一的基礎和保障，因此研究目前我國空間規(guī)劃實施對廣義城市規(guī)劃未來發(fā)展的影響可為廣義城市規(guī)劃編制提供系統(tǒng)思路和理論指引。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃向自然資源空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變是促進城鄉(xiāng)融合的制度保障，從空間規(guī)劃的起源與發(fā)展出發(fā)分析空間規(guī)劃的特點及其對城市規(guī)劃未來發(fā)展的影響。

為了解決目前城市規(guī)劃編制和實施中出現(xiàn)的問題，結(jié)合目前各類規(guī)劃特征，完善規(guī)劃戰(zhàn)略、健全空間管制機制、提升管控能效[2]，空間規(guī)劃應運而生。建立完善的空間規(guī)劃體系是明確各類空間規(guī)劃功能定位和智能、理順各類空間規(guī)劃建設時序和從屬關系的基礎工作。

一、空間規(guī)劃的內(nèi)涵與特點

1.空間規(guī)劃的內(nèi)涵

我國目前空間規(guī)劃體系包含主體功能區(qū)劃、區(qū)域國土專項規(guī)劃和城市空間布局規(guī)劃三個層次，三個層次的規(guī)劃之間層層遞進、等位協(xié)調(diào)共同形成為實現(xiàn)國家未來可持續(xù)發(fā)展而構(gòu)建的國家空間規(guī)劃體系?？臻g規(guī)劃的本質(zhì)是通過發(fā)掘空間資源優(yōu)勢、補缺補漏，實現(xiàn)其最優(yōu)配置。

2.空間規(guī)劃的特點

自然資源部的成立意味著國家在社會及空間發(fā)展與管理等方面的管理、監(jiān)督、控制和發(fā)展形成了統(tǒng)一的步調(diào)。而自然資源部行使權(quán)力需要借助空間規(guī)劃對資源的產(chǎn)權(quán)、分配、發(fā)展等進行管理[3]。不同于過去規(guī)劃將資源對照國家標準進行合理配置作為規(guī)劃核心工作，空間規(guī)劃是對空間資源系統(tǒng)的分配，不但需要滿足空間資源的最佳配置方式，還需要考慮其資源平衡與和諧發(fā)展，既順應可持續(xù)發(fā)展的時代背景，也能在資源最優(yōu)配置的角度對空間進行公平分配，統(tǒng)籌好空間資源與城市發(fā)展的良性關系[4]，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的最大化。

空間規(guī)劃是國家統(tǒng)籌國土資源協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層設計。從行政區(qū)域劃分角度看，空間規(guī)劃可分為國際、國家、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣、鎮(zhèn)等不同層次；不同層次的空間規(guī)劃有引導性空間規(guī)劃和控制性空間規(guī)劃兩種，其中引導性空間規(guī)劃僅對戰(zhàn)略發(fā)展前景、空間要素及其整合做引導性要求，不具備強制性執(zhí)行條件，控制性空間規(guī)劃則對空間發(fā)展和城市決策引導具有強制性作用。未來空間規(guī)劃要滿足高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設要求，突出資源資產(chǎn)化和空間資源管理，理順與發(fā)展規(guī)劃及其他專項規(guī)劃的關系，強化其在國家空間治理體系中的地位，因此，具有統(tǒng)一性、發(fā)展性、綜合性、層級性和約束性等特點。

(1)空間規(guī)劃的統(tǒng)一性。在“多規(guī)合一”大背景下，國家層面為解決我國城市規(guī)劃體系存在的問題，提出“全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理”的空間規(guī)劃綱領，分別從體制、經(jīng)濟、歷史、文化等方面結(jié)合各地域特點對全國性的空間規(guī)劃做了統(tǒng)一的要求，充分借鑒已成功實施空間規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略國家的先進經(jīng)驗，構(gòu)建全國-省直轄市自治區(qū)-市-縣區(qū)層次分明的以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎的統(tǒng)籌各專項規(guī)劃的空間規(guī)劃系統(tǒng)，編制形成具有統(tǒng)一綱領的全國空間規(guī)劃體系，各級空間規(guī)劃同時統(tǒng)領各級專項規(guī)劃，層層約束，為各級部門決策、方案實施、發(fā)展戰(zhàn)略等城市發(fā)展行為提供統(tǒng)一的理論支撐?？臻g規(guī)劃的統(tǒng)一性還體現(xiàn)在城市土地發(fā)展決策權(quán)的統(tǒng)一，這要求空間規(guī)劃在管理上做好全國國土資源管理的同時還要統(tǒng)籌做好微觀地塊空間資源的有力控制，這種跨越首末的空間管控是空間規(guī)劃體系構(gòu)建和實施面臨的挑戰(zhàn)[5]。

對基礎地理數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、審批管理數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)，用地分類標準、數(shù)據(jù)庫標準、空間和邊界劃定標準等的統(tǒng)一是空間規(guī)劃統(tǒng)一性實現(xiàn)的必要條件(圖1)。

圖1 多規(guī)合一統(tǒng)一的控制線

(2)空間規(guī)劃的發(fā)展性?？臻g規(guī)劃是為了協(xié)調(diào)城市各專項規(guī)劃責任不清、規(guī)劃內(nèi)容重合而提出的戰(zhàn)略性規(guī)劃，其本質(zhì)是為改變現(xiàn)有規(guī)劃體系不適應城市可持續(xù)發(fā)展要求的現(xiàn)狀問題，因此空間規(guī)劃伴隨著現(xiàn)有城市規(guī)劃體系機制改革而發(fā)展?？臻g規(guī)劃的發(fā)展性體現(xiàn)不斷調(diào)整空間規(guī)劃體系以適應多規(guī)合一，空間規(guī)劃促進各專項規(guī)劃相對應管理部門的整合，消除規(guī)劃約束部門之間的界限，改善各規(guī)劃管理部門之間職權(quán)和內(nèi)容交叉等問題?？臻g規(guī)劃的發(fā)展性還體現(xiàn)在為促進城鄉(xiāng)空間可持續(xù)發(fā)展而不斷探索調(diào)整的規(guī)劃體系建構(gòu)，在空間規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃目標不變的前提下，空間規(guī)劃將會是自上而下與自下而上不斷調(diào)整，規(guī)劃編制不斷聯(lián)動的彈性規(guī)劃方式。

(3)空間規(guī)劃的綜合性。如前所述，空間規(guī)劃是全國-省直轄市自治區(qū)-市-縣區(qū)層次分明的以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各專項規(guī)劃的空間規(guī)劃系統(tǒng)。國家層面空間規(guī)劃統(tǒng)籌國家層面專項規(guī)劃和省直轄市自治區(qū)層面空間規(guī)劃，各級規(guī)劃遵循這個原則形成以空間規(guī)劃為主導的城市規(guī)劃體系。各層級空間規(guī)劃承擔作用不一，國家級空間規(guī)劃以戰(zhàn)略性、指導性、綱領性為編制目標，約束力相對寬松，作為各級各部門編制空間規(guī)劃和專項規(guī)劃的重要依據(jù)。省級空間規(guī)劃根據(jù)國家級空間規(guī)劃對該地域發(fā)展戰(zhàn)略的評估和要求制定，是落實空間規(guī)劃發(fā)展目標，制定市級空間規(guī)劃的重要依據(jù)，空間規(guī)劃是整合各級、各類規(guī)劃的綜合性系統(tǒng)?？臻g規(guī)劃的綜合性體現(xiàn)在多領域、多部門、多學科的綜合性規(guī)劃，涉及到環(huán)境、社會、空間資源、行政管理、規(guī)劃建設等領域和相關學科，以及各級行政管理單位、規(guī)劃制定和實施單位。隨著“多規(guī)合一”的深入探索，空間規(guī)劃各方面趨向于整合各個發(fā)展類和空間類規(guī)劃作為空間規(guī)劃綱領的基礎。

黨的十八屆五中全會提出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一’”；《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出 “整合目前各管理部門分別制定的各專項空間性規(guī)劃，制定統(tǒng)一的空間規(guī)劃發(fā)展綱領，實現(xiàn)規(guī)劃體系全覆蓋”?？梢?，空間規(guī)劃發(fā)展工作重點就是當前“多規(guī)合一”的前提下各類空間性規(guī)劃的整合，具有綜合性的特點。

(4)空間規(guī)劃的層級性?？臻g規(guī)劃體系建構(gòu)的基本原則，仍然是“一級政府、一級事權(quán)、一級規(guī)劃”，要很好地把“事權(quán)”和“規(guī)劃”對應起來。橫向?qū)用?，每一級政府開展編制相應的空間發(fā)展專項規(guī)劃，基于該項規(guī)劃達成空間管理和利用共識，制定相應層次的規(guī)劃細則，建立統(tǒng)一的管理平臺，協(xié)調(diào)空間發(fā)展規(guī)劃順利推進，減少沖突；縱向?qū)用?，各級地下空間專項規(guī)劃分別受該級國土空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和上一級空間發(fā)展專項規(guī)劃的約束(圖2)。如省級城市空間發(fā)展專項規(guī)劃對市級城市空間發(fā)展專項規(guī)劃起到制約和引導作用，市級城市空間發(fā)展專項規(guī)劃制定需獲得省級管理單位批準。這種橫縱交織引導，層層約束，在城市存量發(fā)展的大背景下可以保證空間發(fā)展規(guī)劃的嚴肅性和合理性。但是目前這種政府事權(quán)規(guī)劃對應的規(guī)劃體系貫徹難度較大，這與各級政府關系結(jié)構(gòu)不無關系[6]，這種層次事權(quán)規(guī)劃分明的規(guī)劃管理體系邏輯清晰責權(quán)分明，并且現(xiàn)有的中央與地方的管理模式是按照決策-決議-決斷-實施考核的模式進行的，下級政府只有制定空間規(guī)劃的行為，沒有決策能力。所以，盡管理論上空間規(guī)劃具有層級性，我國現(xiàn)有空間規(guī)劃體系層級性差、空間事權(quán)界限難以厘清等問題是由于中央與地方“事權(quán)共擔”的模式導致的[7]，在空間規(guī)劃體系不斷完善的過程中這些問題也將被重視。

圖2 國家空間規(guī)劃體系層級

(5)空間規(guī)劃的約束性。與空間規(guī)劃相制約的是發(fā)展規(guī)劃，傳統(tǒng)的各項空間規(guī)劃被視作發(fā)展規(guī)劃具體實施措施，發(fā)展規(guī)劃長期作為空間規(guī)劃的綱領起主導作用，發(fā)展規(guī)劃是中國特色社會主義制度下的產(chǎn)物；隨著制度不斷微調(diào)，市場經(jīng)濟對社會發(fā)展的作用越來越大，對城市空間規(guī)劃的影響也在強化，各類空間規(guī)劃不再從屬于發(fā)展規(guī)劃，而是走到了與發(fā)展規(guī)劃并行的位置。發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃構(gòu)成體系，空間規(guī)劃的制定以動態(tài)變化中的發(fā)展規(guī)劃作為重要參考依據(jù)，是實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃中戰(zhàn)略目標和任務的重要保證。空間發(fā)展總體規(guī)劃是制約各層級空間發(fā)展規(guī)劃和專項規(guī)劃的重要依據(jù)?？臻g規(guī)劃的約束性還體現(xiàn)在法律體系的制約。構(gòu)建國家空間規(guī)劃體系，需要結(jié)合不斷完善中的空間規(guī)劃體系制定、修改甚至廢止相關的空間規(guī)劃法律法規(guī)，賦予并完善各級空間規(guī)劃相應的法定權(quán)責，各國發(fā)展空間規(guī)劃同樣以制定完善的空間規(guī)劃法制體系為先導。因此，我國應加快推進《空間規(guī)劃法》及相關法規(guī)的制定和完善，結(jié)合空間規(guī)劃的特征修改或部分廢止《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》等相關法律法規(guī)，建立各層級相應的空間規(guī)劃法制體系，完善法律法規(guī)、管理部門規(guī)章，規(guī)范相關規(guī)劃制定流程，保障空間規(guī)劃合理執(zhí)行。

從宏觀層面看，空間規(guī)劃是國家對范圍內(nèi)空間發(fā)展戰(zhàn)略目標、社會文化、經(jīng)濟環(huán)境、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)等要素合理布局所進行的一種綜合性地理表達，它是為促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展所作的頂層設計。從微觀層面看，空間規(guī)劃通過對空間結(jié)構(gòu)布局改善人居環(huán)境質(zhì)量、合理組織人的活動、制定區(qū)域發(fā)展目標，實現(xiàn)規(guī)劃、建設、管理、決策的統(tǒng)一?？臻g規(guī)劃是城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是科學統(tǒng)籌環(huán)境資源、協(xié)調(diào)空間和城鄉(xiāng)發(fā)展所作的一種制度建設[8]。空間規(guī)劃不是簡單的資源、空間本身的規(guī)劃，而是空間使用的規(guī)劃、保護、開發(fā)、經(jīng)營等的系統(tǒng)架構(gòu)，是一種自上而下的約束性規(guī)劃行為。

落實到空間上，空間規(guī)劃具體體現(xiàn)在三個方面：一是將自然資源和文化資源底線作為進行規(guī)劃編制的最高目標和限制要求，二是為規(guī)劃設計制定綱領性文件和總體發(fā)展趨勢，協(xié)調(diào)各規(guī)劃重復規(guī)劃管理部門之間的關系，起到統(tǒng)一規(guī)劃的作用，三是作為城市空間系統(tǒng)和環(huán)境資源配置的重要支撐。這三個方面的特點體現(xiàn)了空間規(guī)劃在空間保護、空間發(fā)展、空間資源配置等多個維度的考慮，是城市發(fā)展和城市規(guī)劃走向成熟的重要標志[9]。

二、空間規(guī)劃發(fā)展概述

1.空間規(guī)劃的起源與發(fā)展

早在1960年代，“戰(zhàn)略性空間規(guī)劃”(strategic spatial planning)這一概念首次出現(xiàn)在歐洲[10]。處于城市化中后期的歐洲社會逐步從效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向以均衡發(fā)展和注重生態(tài)為主要目標，與此同時，歐洲各國紛紛開展戰(zhàn)略空間規(guī)劃編制工作。

戰(zhàn)略空間規(guī)劃的編制，使城市規(guī)劃重點集中在對城市宏觀轉(zhuǎn)型和城市景觀更新影響較大的大型工程項目，忽視了城市區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃[11]；1983年，《歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃章程》(European Regional/Spatial Planning Charter)[12]25-36明確空間規(guī)劃的概念為：區(qū)域/空間規(guī)劃是經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)政策的地理表達，它是為促進區(qū)域空間均衡發(fā)展和戰(zhàn)略空間組織的一項公共政策、科學、管理技術整合的交叉學科和科學技術方法。

1997年歐盟完成《歐盟空間規(guī)劃制度概要》報告并啟動歐洲空間發(fā)展展望研究，該報告提出公共管理部門可通過空間規(guī)劃影響未來活動空間分布，借此來創(chuàng)造更合理的土地利用和功能關系[13]?？臻g規(guī)劃是保證發(fā)展和可持續(xù)的重要方式，該舉措在德國荷蘭等國家實施效果較好，促進了社會的可持續(xù)發(fā)展。

1990年代后，隨著歐盟的發(fā)展，成員國增多，歐洲的一體化進程使得歐盟成員國之間的合作和競爭更加頻繁，競爭導致的區(qū)域發(fā)展不均衡阻礙了歐盟的平衡發(fā)展，威脅歐洲一體化和經(jīng)濟文化的交流融合。盡管歐盟不同國家和機構(gòu)基于不同的視角對空間規(guī)劃的概念界定側(cè)重點不盡相同(表1)，但在《歐盟空間規(guī)劃制度概要》大背景下空間規(guī)劃只能從單純空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)檎瞎舱摺⒄芾砗涂臻g組織的重要決策手段和技術支撐。1999年《歐洲空間發(fā)展展望》(European Spatial Development Perspective)這一民間學術成果從與歐盟財政及公共政策銜接的角度出發(fā)制定歐洲空間發(fā)展政策，在這一基本統(tǒng)一原則基礎上歐洲各國編制了相對統(tǒng)一的空間規(guī)劃與之銜接，促進區(qū)域形成共同的優(yōu)勢基礎，促進了歐洲空間戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展[14]134?！稓W洲空間發(fā)展展望》促進歐盟各國基于歐盟大區(qū)域的空間發(fā)展展望制定出本國更有利于可持續(xù)發(fā)展的空間形態(tài)和公共政策[15]；同時，基于對城市空間形態(tài)的調(diào)整，利用空間規(guī)劃促進了城市區(qū)域內(nèi)不同群體發(fā)展機會走向公平，增加了民眾共存感[16]。

表1 不同機構(gòu)對空間規(guī)劃的定義

空間規(guī)劃促進了歐盟均衡可持續(xù)發(fā)展，隨后基于空間戰(zhàn)略規(guī)劃展開諸多深化研究，形成了標準區(qū)域劃分(nomenclature of territorial Units for Statistics)、歐洲空間規(guī)劃研究計劃(study program on European spatial planning)等成果[17]，并產(chǎn)生了“開放空間”“城市功能區(qū)”等重要的空間概念[18]。

不同國家社會階層關系、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、政治制度體系建設、歷史背景等特殊的國情導致了不同的空間規(guī)劃體系。比如從政治體制角度看，空間規(guī)劃有基于集權(quán)體制、分權(quán)體制和折中型三種形式[19]。盡管空間規(guī)劃體系內(nèi)涵稍有區(qū)別，實施空間規(guī)劃的初衷是為了做好國土空間規(guī)劃的頂層設計，協(xié)調(diào)好社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境資源的關系。

2.我國空間規(guī)劃發(fā)展沿革

(1)建國初期，國家提出以國民經(jīng)濟與城市規(guī)劃統(tǒng)領城市建設的政策方針。1956年7月,國家建委頒布《城市規(guī)劃編制暫行辦法》,是新中國最早的城市空間規(guī)劃法定文件。

(2)初步形成規(guī)劃、國土、環(huán)?！叭灰惑w”布局。1979年5月國家成立城市建設總局,1982年組建城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，將規(guī)劃、國土、環(huán)保三大城市發(fā)展板塊統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。國民經(jīng)濟五年計劃逐步從傳統(tǒng)單純的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展并重的規(guī)劃，規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略逐步轉(zhuǎn)向提高經(jīng)濟效益促進社會發(fā)展。

(3)管理部門細分，“多規(guī)”并存缺乏協(xié)調(diào)。隨著改革開放近20年的迅速發(fā)展，我國空間規(guī)劃管理部門出現(xiàn)了多組織、多部門的政府管理職權(quán)細化現(xiàn)象(圖3)。隨著國土資源有償使用制度逐步推廣，城市發(fā)展活力和地方發(fā)展動力增強，土地資源管理、環(huán)境保護土地等職權(quán)逐步從城鄉(xiāng)建設環(huán)保部分出，管理與環(huán)境保護職能從城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部獨立,1986年成立國家土地管理局,1998年成立了國土資源部和國家環(huán)境保護總局,并于2008年成立環(huán)境保護部。土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃編制起步。

圖3 城市規(guī)劃體系

(4)管理部門細分導致法定規(guī)劃的空間規(guī)劃權(quán)威性不足。盡管《憲法》《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)都有銜接要求,但模糊的銜接要求在執(zhí)行過程中會出現(xiàn)有法不依,執(zhí)法不嚴等情況。

各城市發(fā)展管理部門為謀求自身及城市發(fā)展紛紛開展“專業(yè)性”空間規(guī)劃，導致在規(guī)劃實施時無從遵循，僅宏觀層面與空間規(guī)劃相關的城市發(fā)展規(guī)劃就有城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主題功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、交通規(guī)劃等(表2)，涉及到的法律文件、規(guī)劃對象、規(guī)劃發(fā)起和審批機關不盡相同，比如城鄉(xiāng)規(guī)劃以發(fā)展的角度展開規(guī)劃工作與土地利用總體規(guī)劃以保護土地資源的初衷背道而馳[20]。沖突的規(guī)劃內(nèi)容管理邊界模糊，降低了規(guī)劃在空間資源配置、公共事業(yè)發(fā)展等方面的統(tǒng)籌能力，增加了城市發(fā)展決策的運行成本，政策性規(guī)劃與空間規(guī)劃界限模糊。

(5)習近平同志首倡市縣域總規(guī),推進多規(guī)合一。2004年3月，時任浙江省委書記的習近平同志在浙江城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展推進會議上提出市縣域總規(guī)的構(gòu)想，將城鄉(xiāng)空間布局和生產(chǎn)力要素與人口統(tǒng)籌考慮，明確“多規(guī)合一”的發(fā)展方向。2005年1月，浙江省委頒布《浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進城鄉(xiāng)一體化綱要》，要求健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，從空間總體規(guī)劃角度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。

(6)城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐推動空間規(guī)劃發(fā)展。經(jīng)過70多年的城市建設和發(fā)展,實現(xiàn)了從項目落實到全域布局到公共政策的轉(zhuǎn)型探索,逐步形成綜合性的空間規(guī)劃。在規(guī)劃探索過程中逐步形成了較為全面的法律法規(guī)和技術體系，形成了從國家、省直轄市自治區(qū)、市縣鄉(xiāng)成梯隊的規(guī)劃編制體系。

(7)建立空間規(guī)劃體系要求明晰。2012年11月中共十八大提出大力推進生態(tài)文明建設,優(yōu)化國土空間格局；2013年11月中共十八屆三中全會提出國家治理體系現(xiàn)代化,建立空間規(guī)劃體系；2015年9月《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求建立空間規(guī)劃體系；2015年12月中央城市工作會議要求推進“多規(guī)合一”；2016年2月《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》要求推進“兩圖合一”；2017年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《省級空間規(guī)劃試點方案》提出遵循頂層設計統(tǒng)籌、堅守國家環(huán)境安全控制線、利于空間規(guī)劃推廣的原則，基于主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌“三區(qū)三線”①編制省級空間規(guī)劃，促進“多規(guī)合一”[21](圖4)；2018年3月13日，為解決目前自然資源使用缺乏統(tǒng)籌、多種空間規(guī)劃并存等問題，便于統(tǒng)一合理行使全民自然資源，促進國土資源可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設，全國人民代表大會通過決議將國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。

圖4 越發(fā)明確的空間規(guī)劃體系

自然資源部的組建為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃提供了統(tǒng)一的決策和管理部門，讓“多規(guī)合一”和空間規(guī)劃成為可能，在自然資源部的統(tǒng)籌下將逐步形成空間總體規(guī)劃為綱領，以詳細規(guī)劃為結(jié)構(gòu)支持，以各專項計劃為具體手段的統(tǒng)一規(guī)劃體系。

我國的空間規(guī)劃伴隨市縣“多規(guī)合一”和上位空間規(guī)劃工作而開展[22]?？臻g規(guī)劃有別于傳統(tǒng)規(guī)劃對自然空間的劃分，是對空間使用進行系統(tǒng)前瞻性規(guī)劃的行為，空間規(guī)劃以構(gòu)建各空間使用的相互關系為核心，并與空間使用的質(zhì)量密切相關；空間規(guī)劃不僅為了滿足現(xiàn)階段的控制性規(guī)劃的需求，更著眼于未來社會發(fā)展需要；此外，空間規(guī)劃與城市公共管理密切相關，是一種公共政策宏圖制定行為，這一屬性體現(xiàn)在空間規(guī)劃基于對社會未來發(fā)展需求的預測和期望為目標而制定公共政策干預各類空間使用，因此空間規(guī)劃是各項城市公共政策的協(xié)同平臺，政策的制定和實施伴隨著空間變化屬性。總而言之，空間規(guī)劃是側(cè)重通過空間結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整對不同區(qū)域空間進行系統(tǒng)布局的規(guī)劃，是宏觀尺度上以功能主導的戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃。

表2 現(xiàn)行國家規(guī)劃種類

三、我國空間規(guī)劃實施現(xiàn)狀與潛在問題

1.我國空間規(guī)劃實施現(xiàn)狀

自2017年《省級空間規(guī)劃試點方案》提出遵循頂層設計統(tǒng)籌、堅守國家環(huán)境安全控制線、利于空間規(guī)劃推廣的原則，基于主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌“三區(qū)三線”編制省級空間規(guī)劃，促進“多規(guī)合一”，中央明確九省空間規(guī)劃試點(圖5)，其中吉林省、浙江省“多規(guī)合一”探索較早但空間規(guī)劃還處于編制準備階段，目前海南省、寧夏省、江西省初步完成空間規(guī)劃編制。各省空間規(guī)劃結(jié)合各自域內(nèi)空間資源基礎、規(guī)劃實施現(xiàn)狀和規(guī)劃管理問題制定相應的空間規(guī)劃目標和內(nèi)容(表3)。

除試點省份外，為響應自然資源部提出2019年完成省級空間規(guī)劃2020年前完成市縣級空間規(guī)劃的要求，各省紛紛探索國土空間規(guī)劃編制工作，截止目前各省規(guī)劃推進主要工作成果如表4。

2.我國空間規(guī)劃潛在問題

空間規(guī)劃是綜合、基礎、約束性規(guī)劃，是統(tǒng)領、限制其它規(guī)劃的根本，盡管國家級空間規(guī)劃尚未出臺，各省在原國土規(guī)劃基礎上制定省-市-縣各級空間規(guī)劃，各省編制的空間規(guī)劃側(cè)重點、規(guī)劃進度也不盡相同。這種從省級自上而下、缺少國家級空間規(guī)劃約束的規(guī)劃或多或少存在問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)空間規(guī)劃編制內(nèi)容執(zhí)行主體復雜?！丁粗腥A人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉修正案(草案)》指出“不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃”，在為空間規(guī)劃騰出“空間”的同時也對空間規(guī)劃功能和作用提出了更高的要求，沒有形成完善編制制度和規(guī)劃體系的空間規(guī)劃是否能夠立即發(fā)揮原土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等多類規(guī)劃承擔的作用，多部門參與的國土空間規(guī)劃平臺如何全方位發(fā)揮作用。

a.海南b.寧夏c.福建d.江西e.貴州f.吉林g.河南h.浙江i.廣西

圖5 試點省份規(guī)劃

表4 其他省份空間規(guī)劃推進主要成果

(2)戰(zhàn)略規(guī)劃與控制規(guī)劃難平衡。目前出臺的省級國土空間規(guī)劃大多數(shù)為宏觀政策性規(guī)劃，根據(jù)自然資源部要求其內(nèi)容主要包括根據(jù)各省資源環(huán)境條件制定區(qū)域主題功能區(qū)戰(zhàn)略、開發(fā)目標、國土空間保護格局、劃列功能分區(qū)，確定自然資源供給要素、為配置空間資源提供支持、建立各類規(guī)劃行為制度保障措施等，對標其預計發(fā)揮的促進多規(guī)合一的作用，矛盾在于規(guī)劃目標與規(guī)劃措施對立統(tǒng)一關系的權(quán)衡，類似偏向宏觀卻缺乏具體管控目標和措施的規(guī)劃應避免編制戰(zhàn)略有余實操不足。

(3)空間規(guī)劃法制體系構(gòu)建困難。根據(jù)空間規(guī)劃的特點空間規(guī)劃包括國土空間的保護、開發(fā)與配置，是國土資源可持續(xù)發(fā)展的政策集合，因此其法制體系需要包含對國土空間資源利用的權(quán)衡，可以預想空間規(guī)劃法制體系將是一項牽動社會各方共同參與的復雜過程，對其權(quán)威性、時效性、系統(tǒng)性也將提出更高要求。

(4)跨地域空間規(guī)劃考慮較薄弱。目前我國空間規(guī)劃以省級試點空間規(guī)劃為主要推動方式，空間規(guī)劃遵循省-市-縣的層級模式，缺少跨行政區(qū)域空間規(guī)劃編制的探索，比如我國經(jīng)濟活力最高的珠三角、京津冀三大城市群均未出現(xiàn)區(qū)域空間規(guī)劃方案。盡管長三角提出“建立長三角一體化的空間規(guī)劃體系”構(gòu)想，但行政區(qū)域規(guī)范缺乏對接、空間規(guī)劃行政執(zhí)行效率低等根本問題未在區(qū)域內(nèi)達成統(tǒng)一共識勢必難以推行，在各省強化行政區(qū)域內(nèi)空間規(guī)劃體系的背景下，區(qū)域協(xié)同發(fā)展將面臨新的挑戰(zhàn)。

四、我國空間規(guī)劃發(fā)展趨勢

自然資源部的組建促使國土空間資源的統(tǒng)一配置成為可能，國土空間資源發(fā)展、保護、銜接、管理等規(guī)劃問題在“一張藍圖”編制將是我國城市城市規(guī)劃未來發(fā)展趨勢，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.“多規(guī)合一”，構(gòu)建城市規(guī)劃新秩序

規(guī)劃一般分為發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和空間配置規(guī)劃，發(fā)展規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的延伸，是由國家發(fā)展和改革部門主導編制的確定社會經(jīng)濟發(fā)展目標、方向、任務的綱領文件；空間規(guī)劃是由原多類規(guī)劃管理部門主導根據(jù)城市發(fā)展目的編制的保護性、生態(tài)性、空間發(fā)展性規(guī)劃，主要體現(xiàn)其剛性規(guī)劃對各類詳細規(guī)劃的約束性，空間規(guī)劃的實施將會促進社會發(fā)展和空間配置，促進“多規(guī)合一”形成規(guī)劃新秩序。

空間規(guī)劃框架下，空間資源得以分類保護合理利用，城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主題功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、交通規(guī)劃等規(guī)劃不再是各自為政，在一張藍圖上各項規(guī)劃碰撞，形成省、市、縣以及國家和區(qū)域空間規(guī)劃編制、實施、管理和監(jiān)督機制，各層級空間規(guī)劃層層指引，形成城市規(guī)劃新秩序。

2.壁壘破除，重塑空間資源使用規(guī)則

空間規(guī)劃要求統(tǒng)一各類規(guī)劃技術標準、基礎數(shù)據(jù)標準，形成統(tǒng)一信息平臺，各規(guī)劃管理部門空間管理事權(quán)由自然資源部統(tǒng)一明晰；整合各類生態(tài)保護控制線，確定統(tǒng)一的管控規(guī)則，在資源保護、資源開發(fā)、資源配置等方面均可實現(xiàn)資源無堆疊管制。

在空間規(guī)劃體系和新的城市規(guī)劃秩序引導下，涉及發(fā)展改革、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護、水利、交通運輸?shù)炔块T的專項規(guī)劃管理工作協(xié)調(diào)機制得以建立，城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間范圍以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線得以劃定?？臻g規(guī)劃是實現(xiàn)“多規(guī)合一”的制度保障，也是促進這些專項規(guī)劃破除壁壘，形成融合發(fā)展的復合型城市城市規(guī)劃系統(tǒng)，促進城市發(fā)展與布局、開發(fā)與保護一體化的基本條件。

3.法制完善，保障空間規(guī)劃有效落實

如前所述，空間規(guī)劃包括國土空間的保護、開發(fā)與配置，是國土資源可持續(xù)發(fā)展的政策集合，通過國家級空間規(guī)劃法制建設、制定省市縣各級法律法規(guī)，形成完善的空間規(guī)劃法制體系促進空間規(guī)劃實施的制度保障。完善空間規(guī)劃編制參與機制，提高市民在空間規(guī)劃中的知悉權(quán)，在廣泛征求各方意見的基礎上制定空間規(guī)劃確保其合理性。此外，在空間規(guī)劃執(zhí)行前期系統(tǒng)完善的法制體系是打破空間配置多頭管理執(zhí)行的有力手段。

具體可在現(xiàn)有《城市規(guī)劃法》《土地管理法》等城市規(guī)劃相關法律法規(guī)及省市級技術標準基礎上，整合國土空間規(guī)劃發(fā)展綱要，形成省、市、縣以及國家和區(qū)域空間規(guī)劃等層級空間規(guī)劃法制體系，旨在消除不同類型不同領域規(guī)劃管理制度障礙和條文互斥問題，統(tǒng)一各類空間規(guī)劃法制文件和管理條文價值取向，形成《空間規(guī)劃法》；基于《空間規(guī)劃法》完善《城市規(guī)劃法》《土地管理法》等城市規(guī)劃相關法律法規(guī)中有關空間規(guī)劃的條文，同步法規(guī)條文法定地位，消除法規(guī)沖突；在各級新型空間規(guī)劃體系中，將《空間規(guī)劃法》作為踐行城市規(guī)劃的法定規(guī)劃準則。

五、結(jié) 語

空間規(guī)劃是對傳統(tǒng)各類專項規(guī)劃的繼承和重構(gòu)，是作為國家謀劃空間發(fā)展、約束空間治理的制度性工具。在城市規(guī)劃層面，空間規(guī)劃是落實城市功能戰(zhàn)略、優(yōu)化城市格局、統(tǒng)籌城市生態(tài)、協(xié)調(diào)城市資源環(huán)境、促進城市治理效率的重要保障。因此，未來城市規(guī)劃在做好城市資源環(huán)境承載力和城市建設適宜性評價的基礎上，還應明確城市開發(fā)邊界，統(tǒng)籌城市地上地下空間關系，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建高效集約的城市空間規(guī)劃體系。