陳賽金

人民團體概念最早出現(xiàn)在1929 年，當時是沒有政治含義的，等同于普通的社會團體。1948 年，中共中央發(fā)布紀念“五一”勞動節(jié)口號，提出：“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府?！薄?〕葉介甫：《1949 年新政協(xié)代表名單是如何產(chǎn)生的》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2019 年3 月5 日，第8 版。此時的“人民團體”開始被賦予了政治含義，與普通的社會團體進行了區(qū)分，使其成為一種特殊的社會團體。

1949 年制定的具有臨時憲法作用的《共同綱領》以及之后制定的1954 年《憲法》，都在序言中規(guī)定了“人民團體”。之后，人民團體開始被廣泛使用，成為一個重要的法律概念。筆者在“北大法律信息網(wǎng)”中檢索，僅法律、法規(guī)、部門規(guī)章層面，涉及“人民團體”的文獻就達1975 篇。如此眾多的規(guī)范性文件都涉及“人民團體”的概念，但是沒有規(guī)范性文件對“人民團體”的概念和指代范圍作明確的界定，理論界也未能形成共識，存在“人民團體”“社會團體”“群眾團體”“社會組織”等相關(guān)概念混用的現(xiàn)象，不利于法制的統(tǒng)一。那么，到底憲法上的人民團體指的是哪些團體？現(xiàn)行法律文本中的人民團體指的又是哪些？是否與憲法一致？如果不一致，要通過什么方式進行法制的統(tǒng)一？這些便是本文要重點解決的問題。

一、憲法中的“人民團體”特指人民政協(xié)的團體組成單位

憲法中的“人民團體”指代范圍是什么？除了工青婦等團體外，是否還包括作協(xié)、法學會等免于登記的團體？筆者通過對制憲資料、憲法文本、黨內(nèi)規(guī)范性文件的分析，認為憲法中的“人民團體”特指人民政協(xié)的團體組成單位。

（一） 制憲資料

現(xiàn)行憲法繼承發(fā)展了1954 年《憲法》的修憲思想，〔2〕參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004 年版，第66-67 頁。1954 年《憲法》是在《共同綱領》的基礎上，加以發(fā)展而成，保留了《共同綱領》規(guī)定的政權(quán)制度、經(jīng)濟制度等根本性原則?！?〕同上注，第30 頁。為什么參加人民政協(xié)的團體才是人民團體，人民團體參加人民政協(xié)有何深刻的政治含義？筆者認為需要結(jié)合新政權(quán)建立前后，《共同綱領》和1954 年《憲法》制定過程中的相關(guān)資料，從人民團體的起源和歷史發(fā)展的角度來認識。

1. 《共同綱領》時：參加政協(xié)意味著合法地位和政權(quán)分享。1948 年，中國共產(chǎn)黨在籌備第一次政治協(xié)商會議的同時，也開始著手《共同綱領》的起草，并決定在人民政協(xié)會議上通過，〔4〕參見陳揚勇：《建設新中國的藍圖——〈中國人民政治協(xié)商會議共同綱領〉研究》，復旦大學2009 年博士學位論文，第23 頁。由人民政協(xié)代行全國人大職能。

對中國共產(chǎn)黨來說，參加人民政協(xié)代表的民主性和廣泛性，是一個事關(guān)政權(quán)合法性問題。通過吸納具有廣泛代表性的團體參與政治，向全國和世界宣誓，中國共產(chǎn)黨建立聯(lián)合政府的主張沒有改變，政權(quán)是有廣泛民意的，是具有合法性的政權(quán)，進而尋求世界各國的承認?！皵U大參加政協(xié)的成分、單位和名額，使它能夠代表全國各民主階級、各民族人民的愿望和要求”，人民政協(xié)“不是由共產(chǎn)黨一個黨或少數(shù)幾個黨發(fā)起召集，而是由中國一切黨派及人民團體與少數(shù)民族和海外華僑共二三十個單位共同籌備與召集”?！?〕周恩來：《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》，載人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/GB/34948/34968/2618182.html，2020 年3 月13日訪問。

對各類社會團體來說，參加人民政協(xié)意味著合法地位與政權(quán)分享。在新政權(quán)建立之時，各種政治力量都想在其中占有一席之地，而被邀請參加人民政協(xié)會議，意味著政治力量的合法性得到新政權(quán)的認可。在召開第一次人民政協(xié)之前，30 個團體和個人提出書面請求，要求參加人民政協(xié)?！?〕同前注〔1〕，葉介甫文。中國共產(chǎn)黨作為人民政協(xié)會議的召集人，對邀請名單特別慎重，政治傾向是當時邀請代表的核心標準?！?〕同前注〔5〕，周恩來文。工會、民主婦女聯(lián)合會等16 個社團，以團體代表名義參加第一次人民政協(xié)，這不是一次普通參會，而是意味著這些團體得到新政權(quán)的認可，是政權(quán)的組成部分，通過參加人民政協(xié)的方式參與到聯(lián)合政府中來。

2.1954 年《憲法》后：政協(xié)組成單位意味著政治地位和協(xié)商咨議?！豆餐V領》規(guī)定的政權(quán)性質(zhì)是一個由各黨派、團體、階級共同參與的民主聯(lián)合政府，而中國共產(chǎn)黨要建立的是工人階級領導的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的政權(quán)?！豆餐V領》的性質(zhì)和內(nèi)容都不是共產(chǎn)黨人的政治、經(jīng)濟目標，〔8〕參見韓大元：《1954 年憲法與中國憲政》，武漢大學出版社2008 年版，第36 頁。但對新政權(quán)的建立，經(jīng)濟社會的恢復是有益處的?！爱敃r黨的領導人不想馬上召開人民代表大會和制定憲法，因為，當時社會上對制憲有不同的認識”“一些民主黨派人士也對制憲心存顧慮，擔心民主黨派的地位和作用會減弱”，但是人民政協(xié)畢竟不是通過選舉召開的，《共同綱領》始終不是由全國人民代表大會審議通過的，并非真正意義上的憲法。這樣的憲制缺陷，影響新政權(quán)的合法性，在斯大林三次建議制憲的推動下，中國共產(chǎn)黨下定決心由新民主主義過渡到社會主義，提前召開人民代表大會和制定憲法?！?〕同前注〔2〕，蔡定劍書，第21-26 頁。1954 年《憲法》通過后，人民政協(xié)回歸統(tǒng)一戰(zhàn)線職能，不再代行國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)，對于政協(xié)的存廢問題有過爭論，1954 年《憲法》在序言中規(guī)定，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織在我國政治生活中繼續(xù)發(fā)揮作用，〔10〕同上注，第35 頁。從憲法上保障人民政協(xié)制度的長期存在。

1954 年《憲法》實施后，政協(xié)的性質(zhì)和職能發(fā)生了變化，“毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務的談話提綱》和同參加政協(xié)二屆一次會議部分黨內(nèi)外人士的座談中，提出人民政協(xié)涉及內(nèi)政、外交、統(tǒng)一戰(zhàn)線和自身建設五項任務”?！?1〕張建、朱光磊：《周恩來人民政協(xié)思想研究》，天津人民出版社2017 年版，第81 頁。作為人民政協(xié)的組成單位——人民團體，其功能也進行了相應的調(diào)整，回歸統(tǒng)一戰(zhàn)線和協(xié)商咨議功能。雖然人民團體的職能有所調(diào)整，但是人民團體作為人民政協(xié)的組成單位，在政治上享有超越其他團體的特殊地位沒有變。1954 年《憲法》實施后，第二屆至第四屆人民政協(xié)的團體組成單位固定為工會、共青團、婦聯(lián)、青聯(lián)、科協(xié)、工商聯(lián)、文聯(lián)7 家。這7 家人民團體都是在建國前夕，由中共中央恢復或推動成立的，〔12〕參見史寶強：《西柏坡時期新政協(xié)的發(fā)起和籌備在人民政協(xié)創(chuàng)建中的歷史地位和作用》，載《河北省社會主義學院學報》2019 年第4 期，第57 頁。這些團體代表工人、婦女、青年、文藝工作者等群體，是當時國家主要的革命者、建設者和勞動者，具有廣泛代表性，團體或群體都對新政權(quán)的成立有過突出貢獻。

此外，作為人民政協(xié)的組成單位，某種程度也是執(zhí)政黨對這些政治團體的一種政治獎勵，執(zhí)政黨也嚴格控制參會的團體數(shù)量。比如，中國法學會的前身——新法學研究會籌委會，是召開人民政協(xié)的發(fā)起單位之一，也沒能獲得以團體名義參會的資格，僅僅是派代表出席了人民政協(xié)。到目前，中國法學會也不是人民政協(xié)的團體界別，雖然其自身團體章程規(guī)定了“中國法學會是中國共產(chǎn)黨領導的人民團體”，但并非憲法意義上的“人民團體”。

（二）現(xiàn)行憲法文本

現(xiàn)行《憲法》序言的第10 自然段概括了統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，〔13〕現(xiàn)行《憲法》序言：“……已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者……中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織……”“人民團體”作為統(tǒng)一戰(zhàn)線及其主要組織——人民政協(xié)的組成部分出現(xiàn)在憲法里，從憲法層面對“人民團體”的政治和法律地位予以確認。

1.人民團體是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成部分?，F(xiàn)行《憲法》序言對統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍作了規(guī)定，前半句“由中國共產(chǎn)黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加”，是從社會基本政治力量角度來說的。社會基本政治力量包括政黨和政治團體，后者是為實現(xiàn)一定的政治目的和任務而組成的社會團體，〔14〕參見萬福義主編：《中國共產(chǎn)黨建設大辭典》，山東人民出版社2001 年版，第964 頁。前者比后者更為嚴密、嚴格。中國共產(chǎn)黨是統(tǒng)一戰(zhàn)線的領導者，各民主黨派和政治團體是統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分，“統(tǒng)一戰(zhàn)線的構(gòu)成是集體的不是個人的”，〔15〕周恩來：《關(guān)于人民政協(xié)的性質(zhì)和作用問題》，載《中國人民政協(xié)全書》上卷，中國文史出版社1999 年版，第31 頁。其組織形式是人民政協(xié)，“人民政協(xié)是黨派性的聯(lián)合組織”，〔16〕周恩來：《人民政協(xié)的五項任務》，載《人民政協(xié)重要文獻選編》上，中央文獻出版社、中國文史出版社2009 年版，第205 頁。是“各單位的集體”?！?7〕同前注〔15〕，周恩來文?！蛾P(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》強調(diào)了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線是“中國共產(chǎn)黨領導的，同各愛國民主黨派、人民團體通力合作”，強調(diào)了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本政治力量是中國共產(chǎn)黨、各民主黨派和人民團體，民主黨派和政治團體對執(zhí)政理念的認可，實現(xiàn)政治共識，是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要內(nèi)容。我國法律和黨內(nèi)文獻沒有使用“政治團體”的慣例，憲法序言中將“人民團體”與“中國共產(chǎn)黨”“各民主黨派”并列使用，強調(diào)了人民團體的政治性，隱喻了人民團體是一種政治力量，是一種政治團體，是統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分。

后半句“包括全體社會主義勞動者……”，是從具體的統(tǒng)戰(zhàn)對象角度敘述的。統(tǒng)一戰(zhàn)線要建構(gòu)的是最廣泛聯(lián)盟，包括“勞動者”“建設者”和3 種“愛國者”。2018 年修憲后，“致力于中華民族偉大復興的愛國者”被納入統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍。

2. 統(tǒng)一戰(zhàn)線的主要組織形式是人民政協(xié)?！爸袊嗣裾螀f(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，這句話規(guī)定了人民政協(xié)的性質(zhì)。建國初，人民政協(xié)代行權(quán)力機關(guān)的職權(quán)。1954 年，全國人民代表大會召開后，毛澤東隨即作了《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務》講話，明確指出人民政協(xié)是“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，〔18〕毛澤東：《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務》（1954 年12 月19 日），載《毛澤東文集》第6 卷，人民出版社1999 年版，第384-385 頁。在我國政治生活中繼續(xù)發(fā)揮作用。1982 年修改憲法時，有人主張將人民政協(xié)定性為類似西方的上議院，這種設計被鄧小平同志明確否決?！?9〕參見王漢斌：《鄧小平同志親自指導起草一九八二年憲法》，載《中國人大》2004 年第16 期，第14 頁。現(xiàn)行《憲法》進一步明確了人民政協(xié)不是國家機關(guān)，不是權(quán)力機關(guān)，而是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。人民政協(xié)是“有廣泛代表性的”統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，這是為了區(qū)分其他統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，婦聯(lián)、僑聯(lián)、中國和平統(tǒng)一促進會、海外聯(lián)誼會等也是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，但人民政協(xié)的特點是“有廣泛代表性”。1982 年《憲法》草稿使用的是人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的“主要組織形式”，后改為人民政協(xié)是“有廣泛代表性的”統(tǒng)一戰(zhàn)線組織?！?0〕同前注〔2〕，蔡定劍書，第127 頁。人民團體是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成部分，人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的主要組織形式，那么當然，人民團體是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織——人民政協(xié)的組成部分，政協(xié)使用的規(guī)范性文件一般描述為“中國人民政治協(xié)商會議的組成單位”，如七屆十二次常委會上的決定使用的便是“關(guān)于中國科協(xié)和中國僑聯(lián)作為全國政協(xié)組成單位的決定和人事任命事項”這樣的表述。〔21〕參見《中國人民政治協(xié)商會議第七屆全國委員會常務委員會第十二次會議》，載《中國人民政協(xié)全書》上卷，中國文史出版社1999 年版，第364 頁。政治學領域還描述為“人民政協(xié)的固定界別”“以團體名義參加人民政協(xié)”“人民政協(xié)的團體界別”，表達的都是同一個含義。

3.人民團體是人民政協(xié)的組成單位。從文義分析可知，人民團體是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成部分，而統(tǒng)一戰(zhàn)線的主要組織形式是人民政協(xié)，所以人民團體是人民政協(xié)的組成部分（單位），這是憲法含義?！叭嗣裾f(xié)的組成單位”是判斷人民團體的標準，是人民團體與其他社會團體的顯著標志。人民政協(xié)組成單位包括黨派和團體，黨派包括中國共產(chǎn)黨、民主黨派和無黨派，團體指的便是人民團體，“人民政協(xié)的團體組成單位”與“人民團體”是一個概念的兩種說法。

從人民政協(xié)制度的設計初衷看，人民團體是人民政協(xié)的組成部分（單位）。1954 年《憲法》 制定時，人大是國家權(quán)力機關(guān)，代表名額以人口數(shù)量為依據(jù)，兼顧性別、民族、區(qū)域等因素。政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、各人民團體政治協(xié)商的平臺。毛澤東指出政協(xié)是“黨派性，它的成員主要是黨派、團體推出的代表”，〔22〕同前注〔18〕，毛澤東文。兼顧職業(yè)等因素。1954 年政協(xié)章程也規(guī)定，政協(xié)委員“由各民主黨派、各人民團體推出的代表組成，有必要的時候，可以邀請個人參加”。政協(xié)是我國唯一由合法政黨團體參加并以黨派名義在其中開展活動的政治組織?！?3〕參見周青山、陳恒全：《政協(xié)界別發(fā)展演變的特點及其優(yōu)化路徑》，載《探索與爭鳴》2017 年第2 期，第52 頁。

“人民政協(xié)的團體組成單位”，這本是容易判斷的標準，但由于政協(xié)界別設置缺乏統(tǒng)一的標準，部分概念用法太過接近，又經(jīng)過調(diào)整，造成了理論界和實務界的認識混亂。

第一，“組成單位”與“參加單位”?！敖M成單位”側(cè)重“黨派性”，指的是黨派和人民團體，是當然的“參加單位”之一，穩(wěn)定性強；“參加單位”側(cè)重界別分類角度，將委員分為若干領域和方面，穩(wěn)定性差。政協(xié)委員由黨派、人民團體推選以及邀請產(chǎn)生，特別邀請的人士組成“特別邀請人士”界別，系“參加單位”之一。部分行業(yè)、民族、宗教等方面的代表人士系受邀參加，但沒有編入“特別邀請人士”界別，而是組成了相應的“職業(yè)團體界別”，〔24〕此處采用通說，將非黨派團體稱為職業(yè)團體，包括職業(yè)團體、民族團體、宗教團體、華僑團體等。成為“參加單位”。比如中國科學技術(shù)協(xié)會設立“中國科學技術(shù)協(xié)會”界別而成為“參加單位”，科學技術(shù)領域的知名人士受邀參加政協(xié)，組成“科學技術(shù)界”，成為“參加單位”之一。兩者名稱接近，同為“參加單位”之一，但性質(zhì)不同，前者是因為組成單位的原因而成為當然界別，后者是個人名義受邀參會，并非團體推出的代表。

第二，“團體界別”與“職業(yè)團體界別”。從第二屆到第五屆，政協(xié)委員分為黨派、團體、特邀三個類別?！?5〕參見周恩來：《關(guān)于政協(xié)章程和政協(xié)第二屆全國委員會委員名單問題》，載《中國人民政協(xié)全書》上卷，中國文史出版社1999 年版，第58-60 頁。這種分法是“大體的分法，廣義的分法”，是“概括性的”?！?6〕周恩來：《無黨派民主人士的稱謂與實質(zhì)》，載《中國人民政協(xié)全書》上卷，中國文史出版社1999 年版，第29 頁。工會、共青團、婦聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)5 家黨派團體是政協(xié)的組成單位，華僑、農(nóng)民等職業(yè)團體不是政協(xié)的組成單位，其委員不是由團體推選而是由政協(xié)“公推”，黨派團體和職業(yè)團體都被納入“團體”類別，這種不夠精準的分類方法，周恩來在第一次政協(xié)會議籌備會上做過相關(guān)說明，主要“是本著原來同各方面協(xié)議的精神來分的，是比較符合實際情況的”?！?7〕同上注?！拔母铩敝笳匍_的六屆政協(xié)，不再簡單地用“黨派、團體、特邀”三類別來劃分代表構(gòu)成，開始重視黨派性質(zhì)的“團體界別”與非黨派性質(zhì)的“職業(yè)團體界別”之間的差異，強化“團體界別”是政協(xié)“組成單位”的特質(zhì)，增設全國臺聯(lián)為全國政協(xié)“組成單位”，并將工青婦等6 個“團體界別”集中排在“政黨”序列之后。七屆十二次常委會上，恢復中國科協(xié)為全國政協(xié)“組成單位”，并增加中國僑聯(lián)為全國政協(xié)的“組成單位”。此后，全國政協(xié)組成單位相對穩(wěn)定，由10 個政黨、8 個團體組成，沒有再調(diào)整過，作為人民政協(xié)的發(fā)起單位——中國文聯(lián)，多年呼吁希望恢復政協(xié)界別，一直沒有被通過。政協(xié)對團體組成單位的增設，即“人民團體”的增加，保持了謹慎的態(tài)度，中國現(xiàn)階段，人民團體指工青婦等八大參加人民政協(xié)團體（或“八大人民政協(xié)的組成團體”）；九屆政協(xié)，為了更清晰地區(qū)分“團體界別”與“職業(yè)團體界別”，避免混淆，黨派性質(zhì)的團體，以團體名字命名界別；非黨派性質(zhì)的團體，以“界”的方式統(tǒng)一命名，不再使用“少數(shù)民族”“對外友好團體”等提法，而改為“少數(shù)民族界”“對外友好界”。

綜上，從憲法文本角度分析，人民團體指的是參加人民政協(xié)的團體，是人民政協(xié)的團體組成單位。

（三）黨內(nèi)規(guī)范性文件

黨的規(guī)范性文件是黨的意志的制度化表達，黨的意志對立法有較大影響。中國共產(chǎn)黨是1954 年《憲法》制定的領導力量，加之現(xiàn)行《憲法》與1954 年《憲法》之間的淵源關(guān)系，探究黨內(nèi)法規(guī)對人民團體的規(guī)定和理解，對正確認識現(xiàn)行憲法中的人民團體是有意義的。

黨內(nèi)規(guī)范性文件中大量使用“人民團體”概念，但都沒有進行相關(guān)概念和指代范圍界定。目前，人民團體包含工青婦等八大參加人民政協(xié)的團體，不管是理論界，還是實務界均沒有異議，爭議的焦點是，作協(xié)、法學會等15 家經(jīng)國務院編制機構(gòu)核準并經(jīng)國務院審批免予登記的團體（以下簡稱“15 家免登記團體”）〔28〕《社會團體登記管理條例》中規(guī)定的免于登記社團的第二類。《民政部關(guān)于對部分團體免予登記有關(guān)問題的通知》規(guī)定了14 家， 2015 年民政部又下發(fā)《關(guān)于中國計劃生育協(xié)會免予社團登記的通知》共15 家，包括文聯(lián)、作協(xié)、法學會、殘聯(lián)、紅十字會等。是否屬于“人民團體”范圍。這15家團體與工青婦等八大團體一樣，由行政撥付經(jīng)費、工作人員參照公務員管理、承擔一定的行政管理職能。大部分的黨內(nèi)文件回避了這一問題，在描述“人民團體”時，一般都采用不完整列舉式，大都描述為“工、青、婦等人民團體”，也有部分規(guī)范性文件有不一樣的列舉內(nèi)容。比如，《中共中央辦公廳關(guān)于進一步加強黨管人才工作的意見》（2012 年8 月6 日）使用的是“工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)、作協(xié)等人民團體”，《中共中央關(guān)于繁榮發(fā)展社會主義文藝的意見》（2015 年10 月3 日）采用的是“文聯(lián)、作協(xié)等人民團體”。鑒于規(guī)范性文件數(shù)量龐大，難以完整梳理，筆者僅對黨章、準則、條例進行相關(guān)梳理，除了黨章對“人民團體”進行相關(guān)規(guī)定外，另有6 部條例有所規(guī)定。此外，考慮2015 年中共中央印發(fā)的《加強和改進黨的群團工作的意見》是專門針對群團組織包括人民團體的指導性文件，對正確認識人民團體內(nèi)涵有較強參考價值，也納入筆者的梳理范圍。

1.《中國共產(chǎn)黨章程》?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》是“黨內(nèi)憲法”，序言中規(guī)定，“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作”?！傲⒎?、司法、行政、監(jiān)察機關(guān)”是從我國的權(quán)力體系——“一府一委兩院”角度強調(diào)黨的領導，“經(jīng)濟、文化組織和人民團體”則是從社會組織角度強調(diào)黨的領導。《中國共產(chǎn)黨章程》序言和第48 條將人民團體與經(jīng)濟、文化組織并列使用，蘊含了人民團體是一種政治組織的界定。政治、經(jīng)濟、文化是社會生活的三個基本領域，黨章將“人民團體”與“經(jīng)濟、文化組織”并列使用，強調(diào)的是人民團體的政治特性，是一種與經(jīng)濟組織、文化組織并列的政治組織，“政治性是人民團體有別于其他社團、非政府組織的獨特屬性”?！?9〕褚松燕：《在國家和社會之間——中國政治社會團體功能研究》，國家行政學院出版社2014 年版，第21 頁?，F(xiàn)行《憲法》也將“人民團體”與“各政黨”并列使用，確認人民團體的政治地位，反映了人民團體的政治屬性。

可見，黨章揭示了人民團體是一種政治團體的屬性，政治性也是人民團體最本質(zhì)的屬性，是人民團體區(qū)分于其他團體的最根本的特征。

2.黨內(nèi)相關(guān)條例?！堆惨暪ぷ鳁l例》《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》《黨組工作條例》等6 部黨內(nèi)條例規(guī)定了“人民團體”?！饵h組工作條例》與黨章的表述類似，都是將“人民團體”與“經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織”并列使用；《巡視工作條例》中，將人民團體作為與“中央部委、國家機關(guān)部委”同一級別的單位，其黨組（黨委）領導班子及其成員納入中央巡視組的巡視對象和范圍；《地方委員會工作條例》和《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》將人民團體作為政權(quán)的組成部分，與人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等一起使用。《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》使用了“人民團體以及……”表述方式，將和平統(tǒng)一促進會、海外聯(lián)誼會等團體排除出“人民團體”范圍。

因此，從黨內(nèi)法規(guī)角度，我們只能了解人民團體的一些屬性，它是一種政治組織，是權(quán)力的組成部分，但無法準確掌握內(nèi)涵和指代范圍。

3. 群團工作改革意見。2015 年中共中央印發(fā)的《加強和改進黨的群團工作的意見》是專門針對群團組織包括人民團體的指導性文件，使用“群團組織特別是人民團體”的提法，表明人民團體是群團組織的一種，2015 年后各群團組織紛紛出臺改革方案，從目前發(fā)布的改革方案情況看，群團組織范疇基本與群眾團體范疇相同，根據(jù)中央編辦官網(wǎng)，群眾團體機關(guān)包括工青婦等7 家以及15 家免登記團體，共22 家，因為全國青聯(lián)與團中央統(tǒng)戰(zhàn)部合署辦公，沒有獨立的機關(guān)，因此群眾團體的數(shù)量應該再加上全國青聯(lián)，一共23 家。

《加強和改進黨的群團工作的意見》中的規(guī)定都是針對所有的群團組織，但是第7 部分“支持群團組織在社會主義民主中發(fā)揮作用”規(guī)定了一些僅“人民團體”才能享有的權(quán)力。比如，“拓寬參與政治協(xié)商的渠道”“支持在縣、鄉(xiāng)人大代表換屆選舉中提名推薦代表候選人”“選任人民陪審員、人民監(jiān)督員、人民調(diào)解員，落實人民建議征集制度”等。在社會主義民主中發(fā)揮作用，顯然是參與政治的內(nèi)容，這些參政議政、民主參與、民主協(xié)商的內(nèi)容是人民團體獨有的權(quán)力，是其他群團組織所不享有的政治權(quán)力。

可見，人民團體是一種特殊的群團組織，二者具有包含關(guān)系。從23 個群團組織的詳細清單看，群團組織分為兩大類，一類是參加人民政協(xié)的工青婦等8 個，另一類是15 家免登記的團體。該文件中的“人民團體”強化的是民主協(xié)商等政治參與和政治職能，與統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)的職能耦合。因此，筆者認為，此處的“人民團體”指的是參加人民政協(xié)的工青婦等八大團體。

（四）小結(jié)：人民團體的界定及其指代范圍

綜上，我們可以嘗試從憲法視野，對“人民團體”下一個定義。人民團體是指中國共產(chǎn)黨領導下的政治團體，是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成部分，是人民政協(xié)的組成單位，是一個歷史范疇的概念，不同時期其指代范疇不同。從圖1 可知，二屆至四屆政協(xié)時期，人民團體指的是工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、青聯(lián)、工商聯(lián)、文聯(lián)7 家人民政協(xié)團體組成單位，隨后發(fā)生調(diào)整，到了第八屆開始相對穩(wěn)定?，F(xiàn)階段，中國的人民團體包括工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)8 家。

圖1 歷屆人民政協(xié)的團體組成單位

二、部分法律中的“人民團體”指代范圍突破了憲法原意

現(xiàn)行法律文本中涉及“人民團體”的法律共達15 部，沒有相關(guān)概念和指代范圍的規(guī)定，部分全國人大法工委組織編寫的法律釋義對其做了界定，但大都采用“工青婦等人民團體”的方式，回避了具體指代范圍問題，只有《國旗法、國歌法、國徽法釋義》明確指出人民團體是指作為全國政協(xié)組成機構(gòu)的8 個團體。一些法律的制定過程中，立法者對人民團體的指代范圍進行了擴張，突破了憲法的原有含義，比如《反家庭暴力法》《預防未成年人犯罪法》《刑法》等，也有部分現(xiàn)行法律，無法從其立法背景資料和語境分析中了解立法者本意。

（一）《反家庭暴力法》中的“人民團體”

該法第4 條規(guī)定，“縣級以上人民政府有關(guān)部門、司法機關(guān)、人民團體、社會組織、居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位，應當……做好反家庭暴力工作……”全國人大法工委和全國婦聯(lián)共同編寫的《〈中華人民共和國反家庭暴力法〉釋義》，通過完整列舉的方式對政府部門、司法部門、人民團體、社會組織、居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位做了詳盡的分工，“政府有關(guān)部門要嚴格執(zhí)法……司法機關(guān)要公正司法……工會、共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會要組織開展家庭美德和反家庭暴力宣傳教育，幫助家庭暴力受害人維護權(quán)益。社會組織和社會工作服務機構(gòu)要在政府的支持下開展好心理健康咨詢、家庭關(guān)系指導、家庭暴力預防知識教育等服務……幼兒園、學校、醫(yī)療機構(gòu)、居民委員會、村民委員會……企業(yè)事業(yè)等用人單位要……”〔30〕闞珂、譚琳主編：《〈中華人民共和國反家庭暴力法〉釋義》，中國民主法制出版社2016 年版，第23 頁。此處的“人民團體”顯然指的是“工會、共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會”。

此外，從婦女兒童工作委員會的組成單位可知，此處的“人民團體”指的是“工會、共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會”。國務院婦女兒童工作委員會是負責婦女兒童工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，根據(jù)其官方網(wǎng)站介紹，委員會的組成單位由國務院批準,目前有35 個部委和團體，〔31〕參見《國務院婦女兒童工作委員會簡介》，載國務院婦女兒童工作委員會官網(wǎng)，http://www.nwccw.gov.cn/node_2660.h tm，2020 年3 月20 日訪問。其中，團體是全國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)、中國殘聯(lián)、中國科協(xié)、中國關(guān)工委。中國殘聯(lián)是15 家免登記團體之一，不是“有關(guān)部門、司法機關(guān)、居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位”，也不是法律意義上的“社會組織”，所以只能算是“人民團體”?！吧鐣M織”是一個規(guī)范性強的法律概念，爭議較少，指的是經(jīng)各級人民政府民政部門登記注冊的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位，〔32〕參見《社會組織評估管理辦法》第2 條規(guī)定。此處的“社會組織”指的是“中國關(guān)工委”。實踐中，家暴案件受害人為殘疾人的，各級“殘聯(lián)”組織也確實發(fā)揮了重要的作用，有的參與案件的調(diào)解，有的直接作為訴訟代理人參與訴訟。顯然，實踐中“殘聯(lián)”作為“官辦”團體，具有反家暴的團體義務，而社會組織作為民間組織，更多的是積極調(diào)動參與，并無作為訴訟代理人的權(quán)利，也無參與反家暴的硬性“義務”。

（二）《預防未成年人犯罪法》中的“人民團體”

該法第3 條規(guī)定，“政府有關(guān)部門、司法機關(guān)、人民團體、有關(guān)社會團體、學校、家庭、城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會等各方面共同參與……”時任全國人大常委會法制工作委員會副主任胡康生主編的《中華人民共和國預防未成年人犯罪法釋義》，釋義“人民團體”時，使用了“工青婦等”提法，〔33〕參見胡康生主編：《中華人民共和國預防未成年人犯罪法釋義》，法律出版社1999 年版，第7 頁。無法判斷其具體指代范圍。該法第4 條規(guī)定了各級人民政府在預防未成年人犯罪方面的職責，作為配套的行政舉措是各級政府成立了“預防未成年人犯罪工作主要由未成年人保護工作委員會”（簡稱“未保委”），具體組織、協(xié)調(diào)、指導、督促預防未成年人犯罪。根據(jù)福建、安徽、廣州、上海等各省市“未保委”組成單位可知，共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、工會、殘疾人聯(lián)合會、關(guān)心下一代工作委員會、科學技術(shù)協(xié)會6 家是“未保委”的團體組成單位?！?4〕《廣州市未成年人保護規(guī)定》第7 條規(guī)定：“未成年人保護委員會由教育……行政管理部門和共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、工會、殘疾人聯(lián)合會、關(guān)心下一代工作委員會、科學技術(shù)協(xié)會以及其他相關(guān)單位的負責人組成……”共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、工會、科學技術(shù)協(xié)會屬于人民團體沒有異議，關(guān)心下一代工作委員會屬于社會團體也無異議。爭議的焦點是殘疾人聯(lián)合會是“人民團體”還是“有關(guān)社會團體”。

社會團體分為廣義和狹義，廣義的社會團體包含人民團體，狹義的社會團體指的是依據(jù)《社會團體登記管理條例》注冊登記的團體。此處的“有關(guān)社會團體”應作狹義理解，否則包含了“人民團體”，就無須描述成“人民團體、有關(guān)社會團體”。殘疾人聯(lián)合會屬于15 家免登記團體，立法者不太可能會誤將其歸入狹義社會團體范圍。因此，筆者有理由相信，立法者認為“人民團體”不僅包括工青婦等八大團體，還包括殘疾人聯(lián)合會。實踐中，與上文《反家庭暴力法》論述類似，在殘疾未成年人犯罪案件和預防犯罪工作中，殘聯(lián)都是積極的參與者，有時也以“官方”守護者的身份參與殘疾未成年人犯罪案件的審理，保護殘疾未成年人的合法權(quán)益。

（三）《刑法》中的“人民團體”

現(xiàn)行《刑法》共有8 處規(guī)定了“人民團體”，是一個比較重要的刑法概念，不少學者對刑法中的“人民團體”指代范圍做了相關(guān)探析。筆者認為，刑法立法者對“人民團體”的指代范圍作了擴大解釋，將15 家免登記團體也納入“人民團體”范圍，導致《刑法》中“人民團體”內(nèi)涵與憲法原意不同。

1.人民團體與剝奪政治權(quán)利。《刑法》第54 條規(guī)定，被剝奪政治權(quán)利的人不能擔任國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團體領導職務。如果此處的人民團體僅包含工青婦等八大團體，那么被剝奪政治權(quán)利的人是可以擔任15 家免登記團體的領導職務的。這不僅與司法實踐不吻合，也不符合立法邏輯。此條規(guī)定禁止的重點是“國有”屬性，非國有屬性的公司、企業(yè)、事業(yè)單位是不被禁止的，15 家免登記團體其“官辦性”“政治性”比國有公司、企業(yè)更強，行政色彩更濃，“國有”屬性更強，更接近“國家機關(guān)”。被剝奪政治權(quán)利的人連國有公司、企業(yè)的領導都不能擔任，卻可以擔任官辦色彩濃厚、享有一定行政級別的15 家免登記團體領導，這顯然是不符合立法邏輯的。此外，全國人大法工委編寫的《中華人民共和國刑法釋義》列舉了不屬于剝奪政治權(quán)利的范圍，“被剝奪政治權(quán)利的人擔任集體、私營公司、企業(yè)和事業(yè)單位領導職務的權(quán)利不屬于剝奪政治權(quán)利的范圍”，〔35〕郎勝主編：《中華人民共和國刑法釋義》，法律出版社2009 年版，第53 頁。從反向排除的角度證明了，立法者將“人民團體”作擴大理解，認為“人民團體”包含了15 家免登記團體。司法實踐中，也沒有被剝奪政治權(quán)利的人可以擔任法學會、作協(xié)、殘聯(lián)等組織的先例。

2.人民團體與國家工作人員。現(xiàn)行《刑法》第93 條對國家工作人員進行了界定。1997 年《刑法》修改前，人民團體與社會團體統(tǒng)稱為團體，修法后，立法者將“人民團體”作為與“社會團體”對應的概念在使用，在立法上是經(jīng)過慎重考慮的，二者是同一層次的兩個具有全異關(guān)系的概念?！?6〕參見吳平：《刑法中“人民團體”概念辨析》，載《法律科學》2000 年第1 期，第126 頁。

立法者將“人民團體”與“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位”并列，強調(diào)了這4 類主體都具有的“國有”屬性和“官辦”屬性；將“社會團體”與“非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位”并列，強調(diào)了這4 類主體的“非國有”屬性，《中華人民共和國刑法釋義》認為這4 類“非國有”屬性主體的工作人員“雖不具有正式的國家工作人員身份”“但因委托等法定原因?qū)嶋H享有國家工作人員的管理職權(quán)的人員，應當以國家工作人員論”。〔37〕同前注〔35〕，郎勝主編書，第91 頁。關(guān)于國家工作人員的認定，實踐中存有“身份論”和“職責論”兩種觀點，《中華人民共和國刑法釋義》支持“職責論”。國家工作人員的認定和第382 條貪污罪、第384 條挪用公款罪、第385 條受賄罪密切相關(guān)，認為“這樣規(guī)定有利于防止國家利益遭受重大損失，有利于懲罰犯罪”，〔38〕同上注?！案闲谭ǖ牧⒎ū玖x，也更符合我國目前的實際情況”。〔39〕同上注，第92 頁。顯然，這些相關(guān)條款的立法目的是懲治犯罪，防止國家利益重大損失，15 家免登記團體從事公務的人員享有行政級別，參照《公務員法》管理，行使一定的公權(quán)力，其貪污、挪用公款、受賄等違法行為造成的社會危害性不會比其他社會團體弱。根據(jù)刑法的罪刑責相適應原則，不將15 家免登記團體從事公務人員納入國家工作人員范圍，是不符合立法邏輯的。15 家免登記團體就其性質(zhì)和特點，顯然更接近前一款“國有”屬性類，而非社會團體等“非國有”屬性類。因此，筆者有理由推斷，立法者是認為“人民團體”不僅是工青婦等八大團體，15 家免登記團體也是“人民團體”范圍，因此沒有針對15 家免登記團體作特別敘述。司法實踐中，作協(xié)、殘聯(lián)等15 家團體工作人員被判決貪污、挪用公款、受賄等罪名的不是個案，而這些罪名的犯罪主體只能是國家工作人員。比如，梁山縣文聯(lián)原主席趙德民犯貪污罪被判4 年；〔40〕參見《梁山縣文聯(lián)原主席趙德民犯貪污罪被判四年罰20 萬》，載網(wǎng)易網(wǎng)，https://3g.163.com/local/article/DKDJFNO704378EOB.html，2020 年5 月7 日訪問。比如，河南省武陟縣殘聯(lián)理事長申滿圈和副理事長周小九以貪污罪、受賄罪分別判處10 年和6 年?！?1〕參見《貪污受賄私分補償款 殘聯(lián)正副理事長雙雙獲刑》，載中國法院網(wǎng)，https://www.chinacourt.org/article/detail/2013/06/id/1014726.shtml，2020 年5 月7 日訪問。

綜上，我們不難發(fā)現(xiàn)，刑法立法者采用兩分法將原來刑法中的“團體”分為“人民團體”和“社會團體”兩類，前一類具有“國有”屬性，是“官辦”團體，雖然沒有經(jīng)過嚴格行政許可程序，但其行使國家管理職權(quán)是歷史形成的，執(zhí)政黨也有明確要求。中央編制辦（與國務院編制辦合署辦公）對這些團體“定機構(gòu)、定職責、定編制”，明確這些團體從事公務人員按照或者參照《公務員法》管理；后一類具有“非國有”屬性，是“民間”團體，是“國家—社會”二元結(jié)構(gòu)中的“社會”。前一類包含工青婦等八大團體以及15 家免登記團體，后一類包括按照《社會團體登記管理條例》核準登記的成員為了共同目的而自愿組成的團體。

（四）小結(jié)：兩個爭議問題之說明

1. 立法之錯還是適法之誤。綜上，從全國人大法工委或法工委負責人主編的“法律釋義”看，《刑法》《預防未成年人犯罪法》《反家庭暴力法》三部法律中“人民團體”的指代范圍顯然是突破了憲法的原意，進行了擴張。那么，這種“擴張”是因為立法者的疏忽或認識錯誤導致的，還是法律實施中，適法者的錯誤理解引起的？筆者認為是前者的錯誤，導致后者很難正確，理由如下：

一是，全國人大法工委最接近立法者和立法過程，其編寫的“法律釋義”應可視為“立法原意”。雖然只是全國人大常委會的內(nèi)部工作機構(gòu)，卻在整個人大及其常委會的立法層面發(fā)揮著巨大的作用。按照《立法法》的規(guī)定，法工委的立法職能包括法律案征求意見、立法計劃的編訂、法律草案起草等。實踐中，法工委還有擬定法律清理意見、編制與出臺《立法技術(shù)規(guī)范》、法律實施檢查、法律問題研究、編寫法律釋義、聯(lián)合有關(guān)部委出臺規(guī)范性文件等基本權(quán)限及其他輔助職能?！?2〕參見馮玉軍、崔赫：《全國人大常委會法工委立法職能略論》，載《地方立法研究》2018 年第3 期，第2 頁。全國人大法工委幾乎是參與立法的全過程，有的甚至是法律草案的起草部門，法工委的領導統(tǒng)籌立法工作，參與立法的程度也很深。因此，全國人大法工委及其領導最接近立法者，最了解立法者意圖，有的本身就是立法者，其編寫的“法律釋義”應可視為立法原意。

二是，全國人大法工委及其負責人編寫的“法律釋義”具有廣泛權(quán)威性，可視為“隱性立法解釋”。按照解釋效力標準，法律解釋可分為有權(quán)解釋和學理解釋，全國人大法工委編寫的“法律釋義”，兼具二者的部分特征。全國人大常委會是法律解釋的適格主體，但立法解釋草案的擬定工作通常由法工委完成，因此，法工委便成了具有隱性立法者及隱性立法解釋者的身份，其做出的解釋對立法、適法以及研究等諸多場域產(chǎn)生較大影響，被稱為“隱性立法解釋”?！?3〕劉怡達：《隱性立法解釋:“法律釋義”的功能及其正當性難題》，載《政治與法律》2017 年第8 期，第66-67 頁?！胺舍屃x”中含有相當數(shù)量的立法準備資料，可以“窺探”立法的經(jīng)過和理由。在法學研究中，“法律釋義”中的觀點往往被學者“視為”立法者的觀點；在司法實踐中，裁判文書援引“法律釋義”內(nèi)容，用以佐證法官觀點的不在少數(shù)；在行政執(zhí)法中，“法律釋義”是行政人員的培訓教材，“法律釋義”常是法律模糊地帶確認的依據(jù)；地方人大及其常委會在立法過程中，一般也都要參考“法律釋義”內(nèi)容。〔44〕同上注。

2.立法者緣何犯錯?！吧鐣F體”是一個法律規(guī)范性比較強的概念，立法者的認識比較統(tǒng)一，爭議較少。立法者都注意到了“人民團體”和“社會團體”的差異，在立法時并列使用，分別強調(diào)二者的“官辦”和“民間”屬性。立法者沒有準確把握“人民團體”的內(nèi)涵和外延，導致法律制定過程中的“人民團體”擴大，可能的原因如下：

一是，立法者對“人民團體”憲法原意的錯誤理解。立法者認為憲法中的“人民團體”指的就是“官辦”的社會團體，包含了參加人民政協(xié)的8 家團體和15 家免登記團體，“8+15”共23 家。

二是，立法者混淆了“人民團體”與“群眾團體”概念。二者名稱相近，容易混淆，在政治學領域，一般將參加人民政協(xié)的8 家團體和15 家免登記團體兩類合稱為“群眾團體”或“群團組織”。在法學領域，除《公務員法》《志愿者條例》等少數(shù)法律、法規(guī)外，較少使用“群眾團體” 或“群團組織”概念。

三是，立法者可能忽略了“人民團體”與“15 家免登記團體”的差異?！渡鐣F體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）共有三類團體免予登記，參加人民政協(xié)的人民團體是第一類，15 家免登記團體是第二類，單位內(nèi)部社團是第三類。前兩類雖然有很多共同點，比如二者都是財政撥付，工作人員都適用或者參照《公務員法》管理，都有一定的統(tǒng)戰(zhàn)功能，都行使一定的公權(quán)力，“官辦”色彩濃厚，但是二者的政治地位不同，政治權(quán)力不同。前者是政協(xié)的固定界別，后者不是；前者按照政治慣例有固定的人大代表名額，后者沒有。政治學學者褚松燕將前者定義為“政治性團體”，將后者定義為“政策性團體”。〔45〕同前注〔29〕，褚松燕書，第89 頁。二者性質(zhì)比較接近，沒有專門研究的立法者很容易忽略二者的差異。

四是，立法者對廣義社會團體分類不當所致?！稐l例》對廣義社會團體的分類采用的是“三分法”，較為科學。《條例》是唯一一部保障公民的結(jié)社自由、維護社會團體合法權(quán)益的專門立法?！稐l例》僅是程序性的規(guī)定，法律位階也比較低，僅是行政法規(guī)，可能是因為《條例》的位階比較低，導致立法者對其重視不夠。〔46〕參見馬長山：《社團立法的考察與反思——從〈社會團體登記管理條例〉（修訂草案征求意見稿）出發(fā)》，載《法制與社會發(fā)展》2017 年第1 期，第18 頁。雖然這部條例僅為行政法規(guī)，但由于社會團體立法經(jīng)過了長時間的博弈和爭論，奠定了厚實的理論基礎，對社團發(fā)展的世界潮流和中國現(xiàn)實國情有比較精準的認識。《條例》采用“三分法”，將廣義的社會團體分為三類。第一類是按照《條例》規(guī)定登記管理的普通社會團體；第二類是參加人民政協(xié)的人民團體；第三類是15 家免登記團體?！?7〕除了《條例》規(guī)定的狹義“社會團體”外，《條例》第3 條還規(guī)定了三類免登記社團，由于第三類免予登記團體系單位內(nèi)部社團，不具有獨立法人資格，不被認為是“社會團體”，因此是“三分法”，不是“四分法”。筆者認為，《條例》的“三分法”較好地考慮三類社團的差異，是較科學的分類方法。

立法者“二分法”的邏輯之殤?！缎谭ā贰额A防未成年人犯罪法》《反家庭暴力法》的立法者顯然采用的是“二分法”，將廣義的社會團體分為“人民團體”和“社會團體”?！岸址ā睂е隆?5 家免登記團體”要么歸入“人民團體”范圍，導致突破憲法原意；要么歸入“社會團體”范圍，將“官辦”色彩濃厚的“15 家免登記團體”納入強調(diào)“民間”屬性的“社會團體”范圍，顯然是自相矛盾；要么將“15家免登記團體”排除出相關(guān)法律調(diào)整范圍，則不符合立法邏輯和運行現(xiàn)實。立法者的“二分法”，導致無法克服的邏輯之殤。

三、人民團體的法制統(tǒng)一

本文討論的問題的背后存在一個普遍性的重要問題，即法律或法規(guī)所使用的概念是否必須與憲法概念在內(nèi)涵上保持一致？對此問題，國內(nèi)學界鮮有論述，國外學界的討論也觀點不一。有學者認為，通常應盡可能保持一致，因為整個法律體系必須概念嚴謹、含義統(tǒng)一，但考慮到憲法概念和法律概念各有其特定語境，二者的不一致只要沒有導致嚴重的法律問題是可以容忍的。筆者認為，法律、法規(guī)所使用的概念必須與憲法概念一致，否則將會影響憲法權(quán)威，憲法權(quán)威的受損本身就是嚴重的法律后果，是不可以被容忍的。回到本文的人民團體概念問題，正是《刑法》等重要法律制定時，沒有嚴格按照憲法原意，肆意擴大了人民團體的指代范圍，導致了司法實踐中的諸多爭議，已存在必須予以解決的實際法律難題。法律位階的不統(tǒng)一，一定程度上也導致大量法規(guī)、規(guī)章等低位階規(guī)范性文件在制定和適用中的混亂。此外，人民團體法律概念涉及多黨合作政治協(xié)商制度這一基本政治制度，不嚴格遵守憲法原意也會對基本政治制度形成挑戰(zhàn)，因此，必須對人民團體的法律概念進行統(tǒng)一。

（一）人民團體法制統(tǒng)一的原則

1. 維護憲法權(quán)威。憲法具有最高的法律效力，任何法律、法規(guī)和規(guī)范性法律文件都不得同憲法相抵觸，否則就會無效。上文從多個角度論證，現(xiàn)行《憲法》的“人民團體”指的是參加人民政協(xié)的八大團體，如果法律中的“人民團體”將其擴大為包含工青婦等八大團體和15 家免登記團體，就必然發(fā)生沖突。法律層面的理解和適用與憲法有偏差，將會影響憲法的權(quán)威，起到不良的示范效應，不利于公民了解憲法、維護憲法，影響憲法的有效實施，對國家的根本形成制約。

2. 維護基本政治制度。憲法中對于“人民團體”的規(guī)定，是基于多黨合作的政治協(xié)商制度這一基本政治和政黨制度，是基于執(zhí)政黨與參政黨權(quán)力配置的重要問題，是基于愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，必然有諸多政治考量，不能簡單地理解為與社會團體相對應，適用或參照《公務員法》管理的團體。一旦將“人民團體”認定為具有公權(quán)力的“官辦”團體，擴大了“人民團體”的指代范圍，就意味著變更了權(quán)力分配關(guān)系，挑戰(zhàn)了政治協(xié)商這一基本政治制度。基本政治制度必須保持相對穩(wěn)定問題，法律的制定和實施也不能超越或改變基本政治制度的內(nèi)涵，否則會影響法律的統(tǒng)一。

3.保持法律的相對穩(wěn)定性。法律的位階僅次于憲法，根據(jù)《立法法》規(guī)定，法律是全國人大和全國人大常委會的立法權(quán)限，制定法律需要經(jīng)過嚴格的立法程序，從立法規(guī)劃、立法計劃到立法實施需要歷時多年，經(jīng)過大量論證，相比法規(guī)、規(guī)章，立法的成本更高。法律還是法規(guī)、規(guī)章等低位階規(guī)范性文件的制定依據(jù)，牽一發(fā)而動全身，因此，需要保持法律的相對穩(wěn)定性，不宜頻繁修改，可改可不改的不改。當然，當維護憲法權(quán)威與保持法律穩(wěn)定性的價值發(fā)生沖突時，應選擇前者。

（二）人民團體法制統(tǒng)一的路徑

1. 全國人大常委會進行憲法解釋。《憲法》第67 條規(guī)定，全國人民代表大會常務委員會有解釋憲法和監(jiān)督憲法實施的權(quán)力，全國人大常委會可以通過發(fā)布憲法解釋，明確憲法中“人民團體”指的是參加人民政協(xié)的團體，這樣即便以后統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)生調(diào)整，人民政協(xié)界別調(diào)整，也不會影響憲法、法律中關(guān)于“人民團體”外延的理解。對行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件的制定，以及黨內(nèi)法規(guī)和文件的制定有明確的指導意義，避免“人民團體”與“群眾團體”“社會團體”等概念的混用，維護法律的嚴肅性和統(tǒng)一性。但是，《憲法》僅規(guī)定了全國人大常委會有解釋憲法的權(quán)力，沒有規(guī)定憲法解釋的具體程序，實踐中，全國人大常委會也從未啟動過憲法解釋，程序上的障礙將會影響“人民團體”憲法解釋的出臺。

2.全國人大常委會進行法律解釋?！稇椃ā返?7 條和《立法法》第45 條規(guī)定了全國人大常委會有解釋法律的權(quán)力，“法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的”以及“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”，由全國人大常委會進行解釋，法律中的“人民團體”解釋屬于第一種情況。這種方法的好處是不需要修改法律，保持法律的穩(wěn)定性，缺陷是需要對每一部法律中涉及的“人民團體”進行解釋。此外，這個方法僅適用于“人民團體”指代范圍不清的法律，但是《刑法》《反家庭暴力法》《預防未成年犯罪法》等法律，指代范圍明顯超越憲法原意，通過全國人大常委會進行法律解釋，無法消弭法律本身的邏輯矛盾，只能通過修改法律的方式來進行，但指代范圍不清的法律可以不修訂，可起到盡量少修法，盡量保持法律穩(wěn)定的目的。

3.憲法和法律委員會進行合憲性審查。最新的憲法修正案，增設了憲法和法律委員會，該機構(gòu)專門負責推進合憲性審查和憲法監(jiān)督，被眾多憲法學者寄予厚望，比全國人大常委會進行憲法解釋更具有可行性。〔48〕參見《中國法治步入合憲性審查時代》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c723/ 201902/afbb32fd3303446aa8657255 00b7807e.shtml，2020 年3 月21 日訪問。通過對涉“人民團體”的法律進行合憲性審查，引導不同法律的制定以憲法的精神和原意為基礎，協(xié)調(diào)不同法律中“人民團體”指代范圍可能存在的沖突，“有助于樹立憲法權(quán)威、有助于維護國家法制統(tǒng)一、有助于保障公民基本權(quán)利、有助于提升國家治理能力、有助于維護中央權(quán)威與國家核心利益”?！?9〕《關(guān)于推進合憲性審查工作的幾點思考》，載中國憲治網(wǎng)，http://www.cal aw.cn/article/default.asp?id=12811，2020 年3 月21日訪問。全國人大法工委下新設立的憲法室也同樣服務于合憲性審查工作，但按照憲法和立法法等法律規(guī)定，其任務是對行政法規(guī)等進行備案審查，法律位階的規(guī)范文件只能由全國人大的憲法和法律委員會審查。合憲性審查后，著手于相關(guān)法律的修訂。

比如，修改法律時，可以采用三種方式：（1）在《刑法》《反家庭暴力法》《預防未成年人犯罪法》等法律首次出現(xiàn)“人民團體”的條款中，明確指出其指代范圍是參加人民政協(xié)的團體，或者用列舉的方式指出其指代范圍。（2）對社會團體分類采用“三分法”，比如《刑法》第54 條關(guān)于“剝奪政治權(quán)利”第4 點可以修改為“擔任國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、經(jīng)國務院編制機構(gòu)核準并經(jīng)國務院審批免于登記團體、人民團體領導職務的權(quán)利”。這個方法缺點是“經(jīng)國務院編制機構(gòu)核準并經(jīng)國務院審批免于登記團體”名稱太過冗長，不利于表達和理解。（3）引入“參公團體”概念。用“參公團體”來指代參加政協(xié)的工青婦等八大團體和15 家免登記團體，與“參公管理人員”對應。這個概念比較清晰明確地表達了團體的“官辦”屬性，政治色彩淡，也不容易與“人民團體”“群眾團體”“社會團體”“群團組織”等混淆。缺點是工商聯(lián)不是參照《公務員法》管理，“參公團體”無法將其包含其中，可以優(yōu)化為“工商聯(lián)和參公團體”。

四、結(jié)語

“人民團體”是一個重要的法律概念，涉及“人民團體”的部門規(guī)章以上位階的規(guī)范性文件就近2000 個，如此眾多的規(guī)范性文件涉及“人民團體”，但是沒有規(guī)范性文件對“人民團體”的概念和指代范圍作出明確界定。由于“人民團體”容易聯(lián)想到結(jié)社自由等敏感話題，法學界對“人民團體”的研究始終熱情不高，甚至“避而遠之”，連“人民團體”的概念及指代范圍都難以形成共識，存在“人民團體”“群眾團體”“15 家免登記團體”相關(guān)概念混用的現(xiàn)象。本文通過對制憲資料、現(xiàn)行憲法文本、黨內(nèi)規(guī)范性文件的分析，認為“人民團體”的憲法原意是人民政協(xié)的團體組成單位，包括工會、共青團、婦聯(lián)等八大團體。全國人大法工委編寫的“法律釋義”具有廣泛權(quán)威性，是一種“隱性立法解釋”，可視為“立法原意”，筆者結(jié)合“法律釋義”和司法實踐論證，認為《刑法》《反家庭暴力法》《預防未成年人犯罪法》等法律擴大了“人民團體”的指代范圍，突破了憲法原意，損害了憲法權(quán)威，引發(fā)司法實踐中的諸多難題?！叭嗣駡F體”還涉及多黨合作政治協(xié)商制度這一基本政治制度，擴大“人民團體”的指代范圍也會對基本政治制度形成挑戰(zhàn)。因此，現(xiàn)行法律對“人民團體”指代范圍的理解和適用應嚴格遵循憲法原意，可以通過憲法解釋、法律解釋、合憲性審查等路徑進行法制統(tǒng)一。此外，《選舉法》《治安管理處罰法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》《公務員法》《刑事訴訟法》等法律中的“人民團體”指代范圍也不明，影響法律的實施，同樣需要在法律上予以明確。