王海軍 廖皇珠

(中國音樂學(xué)院，北京 100101 ；中國人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100872；中共廣東省委黨校 黨史黨建教研部，廣東 廣州 510053)

黨內(nèi)法規(guī)既是中國共產(chǎn)黨制度治黨的重要依據(jù)，也是全面推進依法治國的重要保障(1)在中共十八屆四中全會決議中“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”一節(jié)指出：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障……運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處?！?《十八大以來重要文獻選編》中冊，中央文獻出版社2016年版，第178頁)習(xí)近平在關(guān)于全面從嚴治黨講話中也提到，黨的建設(shè)要實現(xiàn)制度治黨與思想建黨兩者“同向發(fā)力”，制度治黨方面“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制”“構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系”“提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效力”等(《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第104-105頁)。。十八大以來，中共中央不僅確立了“到建黨100周年時建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(2)《十八大以來重要文獻選編》上冊，中央文獻出版社2014年版，第478-479頁。的建設(shè)目標，而且把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”(3)《十八大以來重要文獻選編》中冊，中央文獻出版社2016年版，第157頁。列為我國法治體系建設(shè)的一項重要任務(wù)。當前國內(nèi)學(xué)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)問題以跨學(xué)科研究居多，主要體現(xiàn)在探討目前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要價值、存在問題和實踐路徑等，而立足于黨史學(xué)科視閾下從概念史角度對黨內(nèi)法規(guī)作深入細致考察的研究則較為薄弱，這在一定程度上導(dǎo)致“黨內(nèi)法規(guī)”概念表述不夠精準、內(nèi)涵不清晰和邊界過于模糊等問題。概念史“斡旋于語言史和事件史之間”，它所關(guān)注的問題“既包括那些體驗與實情被帶入到概念中，又包括這些體驗和實情是如何被概念化的”，其任務(wù)之一“就是分析歷史進程中所產(chǎn)生的概念與實情之間關(guān)系的一致性、偏移性或差異性”(4)[德]斯特凡·約爾丹主編：《歷史科學(xué)基本概念辭典》，孟鐘捷譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第20頁。。概念史是近年來國內(nèi)外比較流行的研究范式，這種“方興未艾”的研究方法開辟了當前國內(nèi)中共黨史研究領(lǐng)域的新視角(5)郭若平：《概念史與中共黨史研究的新視野》，《中共黨史研究》2013年第5期。。因此，該文試圖從概念史角度詳細考察“黨內(nèi)法規(guī)”自建黨以來在中國革命、建設(shè)與改革語境中的生成與演變，以期深化當前國內(nèi)學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)的認識與研究。

一、“黨內(nèi)法規(guī)”有關(guān)概念及其內(nèi)在邏輯

概念被學(xué)術(shù)界認為是“一系列變動語境中歷時所獲涵義的濃縮物”(6)[英]梅爾文·里克特：《政治和社會概念史研究》，張智譯，華東師范大學(xué)出版社2010年版，第55頁。，因而有“歷史沉淀于概念”(7)參見黃興濤主編：《新史學(xué)》第3卷，中華書局2009年版，第19-20頁。之謂。溯及歷史，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞濫觴于中國革命時期，吸收并融合了早期黨內(nèi)“法律”“紀律”“法規(guī)”等概念的政治情境，是名副其實的歷史“濃縮物”。簡言之，中共早期使用的“法律”“紀律”“法規(guī)”與“黨內(nèi)法規(guī)”存在概念關(guān)聯(lián)，對“黨內(nèi)法規(guī)”概念的萌芽起到良好鋪墊作用。

(一)“法律”與“黨內(nèi)法規(guī)”的歷史關(guān)聯(lián)

無以規(guī)矩，不成方圓。法律作為治理國家的規(guī)矩，對于政黨而言，直接關(guān)乎其行為活動。近代中國第一個嚴格意義上的政黨——中國同盟會之所以在域外成立，其中一個主要原因是晚清法律厲行“黨禁”，而中共創(chuàng)建初期之所以決定以“秘密狀態(tài)”(8)④⑤⑥⑧⑨《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第2、1、2、2、98、133-134頁。進行活動，毋庸贅言，根本原因也在于當局推行嚴厲的法律禁令。雖然中共早期處于秘密活動狀態(tài)，在建黨綱領(lǐng)中也明確主張以暴力革命“推翻資產(chǎn)家階級的政權(quán)”④，但并不意味著它在早期毫無關(guān)注法律抑或拒絕使用“法律”概念，這主要體現(xiàn)在：(1)為規(guī)避當局法律限制而選擇“保密黨的重要主張和黨員身份”⑤，允許黨員在“迫于法律”的特殊情況下作出合適的妥協(xié)選擇，《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》規(guī)定：“黨員除非迫于法律，不經(jīng)黨的特許，不得擔任政府官員或國會議員……。”⑥(2)就法律問題與外界展開論戰(zhàn)。1921年8月，中共中央局書記陳獨秀就法律問題與無政府主義者區(qū)聲白多次展開辯論，辯論的內(nèi)容就包括如何看待法律的性質(zhì)和功能及其與契約的區(qū)別和聯(lián)系。(9)中共創(chuàng)建不久，陳獨秀就與無政府主義者區(qū)聲白就法律問題先后進行了三次論戰(zhàn)，主要陣地是《群報》和《民聲》，具體討論了諸如“法律觀念”“廢除法律的理由”“法律的作用”及“法律與契約的關(guān)系”等問題。陳獨秀的論戰(zhàn)著作以《和區(qū)聲白討論無政府主義(一九二一年八月一日)》為題集中收錄在《建黨以來重要文獻選編》系列文獻中(《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第35-37頁)。(3)把爭取當局制定或廢除某一法律列為中共具體行動目標。1922年6月，中共中央發(fā)布首份時局主張，在其所列的十一條聲明當中就有三條“奮斗的目標”與法律直接有關(guān)，涉及保護工人權(quán)益、稅率征收和平等對待婦女⑧，而中共二大在大會宣言中也把“制定關(guān)于工人和農(nóng)人以及婦女的法律”“廢除一切束縛女子的法律”等列為黨為工農(nóng)利益而“聯(lián)合奮斗的目標”⑨。

對待一個概念，應(yīng)合理吸取其從“最初的意義內(nèi)容中流傳下來的東西”(10)[德]漢斯-格奧爾格·伽達默爾：《詮釋學(xué)I-II：真理與方法》，洪漢鼎譯，商務(wù)印書館2007年版，第7頁。。換言之，要對概念進行“理性”考察，以克服人們對歷史事件通常存在的某些“片斷零星”認識，使人們對其獲得“更為連貫一致的理解”(11)陳嘉映：《哲學(xué) 科學(xué) 常識：神話時代以來的理知歷程》，東方出版社2007年版，第22頁。，在基礎(chǔ)上再“流傳”概念當中蘊藏的初意。在此意義上，早期中共對待法律的上述態(tài)度，與其說是一種靈活的革命策略，毋寧說也是其“規(guī)矩意識”的側(cè)面反映。這種規(guī)矩意識由其積極關(guān)注當局法律、為廢止或制定某項法律而采取行動得以體現(xiàn)。更為重要的是，中共由此也把“法律”的概念“流傳下來”，并在中共一大到六屆六中全會召開前的有關(guān)文件中得以繼續(xù)使用(12)六屆六中全會正式提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念，以其為時間分界，在此之前，中共正式文件當中不乏關(guān)于法律和運用“法律”概念的記載。除了文中前面所列的中共一大、二大有關(guān)文件的規(guī)定，在三大到六大的有關(guān)文件中也存在相關(guān)記錄，如中共三大通過的《黨綱草案》中把“限制房租的法律”“限制田租的法律”列為黨“目前的要求”之一(《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第253-254頁)。四大以后，中共分析勞動運動存在問題時要求當局廢除反動的“治安警察法”以及其他“束縛工人自由的法律”(《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第2冊，中央文獻出版社2011年版，第343頁)。中共五大通過的《五一勞動節(jié)公告》指出，“制定”和“參與勞動法的實施”應(yīng)該是今天工人階級及其政黨的任務(wù)(《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第4冊，中央文獻出版社2011年版，第225頁)。六大以后，中共中央在中央蘇區(qū)制定了憲法大綱、土地法、組織法和婚姻法等法律，這在一定意義上是中共法律意識的體現(xiàn)。，為政黨肌體植入“法”的基因。這在一定程度上不僅可以改變外界過去對中共熱衷暴力斗爭的政治觀感(13)中共成立以后，無論是黨內(nèi)還是黨外，都不乏認為中共熱衷暴力革命斗爭，由此態(tài)度也有所不同。瞿秋白在中共六大的報告中就曾經(jīng)提到：二大以后黨內(nèi)“許多同志”主張“完全加入國民黨，專做國民革命，緩和階級斗爭”或主要從事“經(jīng)濟斗爭(工會運動)、不作政治斗爭”，在八七會議以后，黨內(nèi)外亦有觀點認為“所謂社會主義就是殺人放火，殺人愈多，社會主義愈多，放火愈多，社會主義亦愈多”(《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第5冊，中央文獻出版社2011年版，第267、284-284頁)。，還讓中共較早認識到應(yīng)當在“革除”舊秩序、舊制度的同時，以“法”的理念去“命制”一個新秩序、新制度，如后來在中央蘇區(qū)時期就制定并頒布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《勞動法》《土地法》《組織法》和《婚姻法》等系列法律，當年毛澤東針對紅軍隊伍中存在的肉刑問題主持制定“廢止肉刑的法律程序”(14)⑥⑨《毛澤東文集》第1卷，人民出版社1993年版，第110、78-117、65、66、81頁。，諸如此類的實踐，進而又為“黨內(nèi)法規(guī)”概念的萌芽提供了重要準備。

(二)“紀律”對“黨內(nèi)法規(guī)”萌芽的政治影響

紀律對中國革命極其重要，因而有“加強紀律性，革命無不勝”(15)《毛澤東文集》第5卷，人民出版社1996年版，第194頁。之稱。中國共產(chǎn)黨對紀律的高度重視，既與馬克思主義政黨與生俱來嚴密的組織紀律性有關(guān)，又與中國革命處于半殖民地半封建社會的特殊性有所聯(lián)系。雖然“紀律”與“黨內(nèi)法規(guī)”在概念形態(tài)及其意指上如今差別明顯，但在革命與戰(zhàn)爭年代，兩者都是中共提高自身組織紀律性的重要依托。不同在于，在極大程度上是由于“紀律”一詞的使用以及由此培育起來的強烈的規(guī)矩意識為“黨內(nèi)法規(guī)”概念萌芽創(chuàng)造了合適的條件，這主要體現(xiàn)在：

(1)在概念時序上，“紀律”在中共建黨之初已經(jīng)被使用，其使用時間遠早于“黨內(nèi)法規(guī)”。作為治黨條文，“紀律”在中共第一部黨章中被單列為一節(jié)，位于“黨員”和“組織”之后，排在“會議”和“經(jīng)費”之前(16)④⑤《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第167、162、153頁。，而“黨內(nèi)法規(guī)”則出現(xiàn)在中共六大以后。(2)從概念演變路徑看，“紀律”在中共創(chuàng)建軍隊以后由治黨演變?yōu)橹诬?，從“黨的紀律”延伸出“紅軍紀律”，其后毛澤東創(chuàng)造使用“紅軍法規(guī)”這一概念，試圖通過建立紅軍法規(guī)來規(guī)范軍隊行為，這間接促進“黨內(nèi)法規(guī)”概念的萌芽。(3)在政治效應(yīng)上，“紀律”在“黨內(nèi)法規(guī)”概念出現(xiàn)之前就得到極高頻率的使用，這為“黨內(nèi)法規(guī)”概念的萌芽提供了思想“溫床”。1922年中共二大通過的有關(guān)決議，就突出強調(diào)全黨必須樹立“鐵似的紀律”④，要求工會組織必須具有“紀律的訓(xùn)練運動”⑤。1929年在《古田會議決議》中，“紀律”的使用頻率就多達18次，有“黨的紀律”“紅軍紀律”“一般的紀律”和“群眾的紀律”等，同時規(guī)定“黨的紀律之一是少數(shù)服從多數(shù)”“紅軍紀律是一種對群眾的實際宣傳”⑥等，所有這些，都有助于在中共內(nèi)部營造起濃厚的規(guī)矩意識，這成為“黨內(nèi)法規(guī)”概念萌芽所需要的政治氛圍。

(三)“法規(guī)”在“黨內(nèi)法規(guī)”形成過程的中介作用

“法規(guī)”在民主革命時期使用不多，但卻是“黨內(nèi)法規(guī)”形成的概念中介。這種中介作用發(fā)生的歷史背景是中共建軍時期，旨在解決如何建設(shè)一支新型革命軍隊問題。1927年大革命失敗后，中共深刻意識到“政權(quán)是由槍桿子中取得”(17)《毛澤東軍事文集》第1卷，軍事科學(xué)出版社、中央文獻出版社1993年版，第2頁。，決定以革命的武裝來反抗國民黨統(tǒng)治。以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人探索開辟農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的革命新道路，在此過程創(chuàng)造性提出“支部建在連上”(18)⑩《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第66、86頁。的建軍原則，以推動建設(shè)一支新型革命軍隊。然而，紅軍“是從舊式軍隊變來的”，由此不可避免地“帶來了一切舊思想、舊習(xí)慣、舊制度的擁護者”⑨，這讓紅軍存在“走到脫離群眾、以軍隊控制政權(quán)、離開無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的危險”⑩。為規(guī)避這一危險，毛澤東除了反復(fù)強調(diào)紅軍必須遵守“黨的紀律”和“紅軍紀律”外，還提出要加強法規(guī)建設(shè)，由此使用了“紅軍法規(guī)”概念。1929年6月，毛澤東在給林彪的信中提出，在過去一段時期，井岡山的革命斗爭中存在諸多問題，“軍需制度和編制法規(guī)未能建立”卻是其中之一，這是目前可見的最早出現(xiàn)“法規(guī)”概念。時隔數(shù)月，毛澤東在古田會議上提出“編制紅軍法規(guī)，明白地規(guī)定紅軍的任務(wù)”，主張以“紅軍法規(guī)”來規(guī)范軍隊與政治以及群眾方面的關(guān)系。

在“黨指揮槍”建軍模式下，“法規(guī)”概念的提出與使用相當于“黨內(nèi)法規(guī)”概念萌芽的中介。在“法規(guī)”的前一端，銜接著早期中共對“法律”與“紀律”的運用，在它的后一端，則是連接著“紅軍法規(guī)”，它的提出和使用實際上已經(jīng)預(yù)示著“黨內(nèi)法規(guī)”概念萌芽的可能性。這種可能性與“紀律”一概念最初從治黨轉(zhuǎn)入治軍道理相似，在深層次上則是中國革命形勢變化之需要。如果不是中國革命由城市轉(zhuǎn)入農(nóng)村，進而要解決建設(shè)一支新型革命軍隊的迫切問題，就不會有“支部建在連上”的創(chuàng)新探索，毛澤東也不會把過去用于管黨的“紀律”轉(zhuǎn)入用于“治軍”，也不會在“紅軍紀律”之外另行探索“紅軍法規(guī)”，更無法為“黨內(nèi)法規(guī)”概念萌芽創(chuàng)造重要條件。

(四)“法規(guī)”視閾下的黨的文藝政策

值得一提的是，中共歷史上的個別“講話”對于“黨內(nèi)法規(guī)”概念的早期使用也起到一定的促進作用。其典型代表當屬毛澤東《在延安文藝座談會上的講話》(以下簡稱“《講話》”)。盡管“黨內(nèi)法規(guī)”一概念在《講話》之前就開始使用(見下文第一節(jié))，《講話》在嚴格意義上也并不屬于黨的“紀律”或“黨內(nèi)法規(guī)”之范疇，但這篇講話卻是中共“規(guī)則意識”首次從治黨治軍延伸至文藝領(lǐng)域，讓中共從此徹底擺脫“只顧打戰(zhàn)、種小米”卻“沒有文藝政策”的窘境(19)③ 參見王德芬：《蕭軍在延安》，《新文學(xué)史料》1987年第4期。，在事實上扮演著黨內(nèi)法規(guī)的重要角色，這進而又促使黨內(nèi)法規(guī)觀念不斷深入人心。進一步說，毛澤東的《講話》除了首次明確系統(tǒng)地向外界闡明中共對于“文藝要為什么人服務(wù)”“又該如何去服務(wù)”(20)毛澤東：《在延安文藝座談會上的講話》，《解放日報》1943年10月19日。等根本性問題的認知理解，還“大致規(guī)定共產(chǎn)黨當前的文藝方針，以及和其他黨派作家的明確關(guān)系”③；正是在這篇被視為中共形成新型文藝政策“最主要的標志”(21)宋建林、陳飛龍：《中國馬克思主義藝術(shù)理論發(fā)展史》，三聯(lián)書店2011年版，第17頁。的《講話》之規(guī)范指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨在延安時期開始著手改造舊式文學(xué)，且這種文學(xué)改造自此一直持續(xù)到1970年代的工農(nóng)兵文藝運動，從而構(gòu)成了20世紀中國乃至世界文學(xué)史的重要一段(22)趙衛(wèi)東：《1940年代延安“文藝政策”演化考論》，《中國現(xiàn)代文學(xué)研究叢刊》2010年第2期。。此外更為重要的是，毛澤東這篇講話還首次為中共建構(gòu)了一種旨在推動新型文藝繁榮發(fā)展的普遍性約束規(guī)則，以此引領(lǐng)未來成立的“聯(lián)合政府”之文藝發(fā)展，且確保這種新型文藝能夠始終為工農(nóng)兵大眾服務(wù)。

正因如此，中共中央在《關(guān)于執(zhí)行黨的文藝政策的決定》(1943年11月7日)中明確提出，毛澤東在延安文藝座談會上講話的全部精神“同樣適用于一切文化部門，也同樣適用于黨的一切工作部門”(23)⑦《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第20冊，中央文獻出版社2011年版，第634頁。，且強調(diào)它“不但是全黨解決文藝觀文化觀問題的教育材料，并且也是一般的解決人生觀與方法論問題的教育材料”⑦。此處所謂的“適用于黨的一切工作部門”以及作為全黨“一般的解決人生觀與方法論問題的教育材料”，所彰顯的就是《講話》在中共內(nèi)部所擁有的類似于治黨治軍“紀律”和“法規(guī)”那樣的普遍約束力，而不僅僅是一篇僅用于傳遞領(lǐng)袖人物政治意圖的普通文件。由于《講話》及時向外界昭示中共從此將依據(jù)它所構(gòu)思的規(guī)則來處理統(tǒng)一戰(zhàn)線涉及的有關(guān)文藝問題，因而成功獲得了當時知識分子尤其是文藝作家的高度認同。從中國共產(chǎn)黨的角度看，從1942年延安文藝座談會召開直至1970年代工農(nóng)兵文藝運動宣告結(jié)束，這篇《講話》事實上都是一份具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的處理文藝領(lǐng)域有關(guān)問題的重要文件。中共藉此在文藝領(lǐng)域而樹起的規(guī)則意識，與治黨治軍層面的“紀律”和“法規(guī)”無形地交融一起，在某種程度上促進了“黨內(nèi)法規(guī)”概念在早期的推廣使用。

二、“黨內(nèi)法規(guī)”的初次提出和早期使用

概念史代表人物科塞雷克(Reinhart Koselleck)認為，歷史研究“不可能在其研究過程中規(guī)避提及過去時代和現(xiàn)時代的語言表述及自我描述”(24)參見張鳳陽、孫江主編：《亞洲概念史研究》第3輯，三聯(lián)書店2017年版，第250頁。。作為一個政治概念，盡管“現(xiàn)時代”我們使用的“黨內(nèi)法規(guī)”一詞在“過去時代”的“語言表述”當中并無明確的概念指意，但它無不承載著一段特定的歷史和思想，這可從黨內(nèi)法規(guī)概念的初次提出與早期使用情況加以說明。

(一)“黨內(nèi)法規(guī)”的初次提出

在概念史視野當中，一個概念的形成是無法通過人為因素干預(yù)的。它除了需要一定時間的實踐積累，還需要特定的歷史場景提供舞臺。作為一個政治概念，“黨內(nèi)法規(guī)”出現(xiàn)的歷史場景是抗日戰(zhàn)爭戰(zhàn)略相持階段，這是中國革命極其艱難的時期之一：從外部情況看，中共領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地正遭受來自日寇“掃蕩”和國民黨軍事圍堵的雙重威脅；在中共內(nèi)部，此時正面臨著一場嚴峻的政治危機。這場政治危機的“導(dǎo)火索”是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)始人之一、時任陜甘寧邊區(qū)代理主席的張國燾，于1938年4月趁清明節(jié)祭拜黃帝陵之機叛變投靠國民黨。這是繼張國燾長征途中企圖“自立偽中央”(25)《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第15冊，中央文獻出版社2011年版，第256頁。之后發(fā)生的又一起嚴重違紀行為，這也是中共六屆六中全會召開的主要背景之一。1938年10月12日，毛澤東在六屆六中全會上作了題為《論新階段》的政治報告，其中一段講到：

“鑒于張國燾嚴重地破壞紀律的行為，必須重申：(一)個人服從組織；(二)少數(shù)服從多數(shù)；(三)下級服從上級；(四)全黨服從中央。誰破壞了這些紀律，誰就破壞了黨的統(tǒng)一。經(jīng)驗證明：有些破壞紀律的人，是由于他們不懂得什么是黨的紀律；有些明知故犯的人，例如張國燾，則利用許多黨員的無知以售其奸。因此，必須對黨員進行有關(guān)黨的紀律的教育，既使一般黨員能遵守紀律，又使一般黨員能監(jiān)督黨的領(lǐng)袖人物也一起遵守紀律，避免再發(fā)生張國燾事件。為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動?！?26)②《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第528、527、532頁。

這是“黨內(nèi)法規(guī)”概念首次在中共歷史上提出和使用。由上可見，這一概念提出的直接原因是“張國燾嚴重地破壞紀律的行為”，而根據(jù)整篇報告，黨內(nèi)法規(guī)作為治黨條文至少具有如下特征：(1)它是黨的一項紀律，卻又有別于紀律。在毛澤東看來，“個人服從組織”“少數(shù)服從多數(shù)”“下級服從上級”和“全黨服從中央”是中國共產(chǎn)黨“四項最重要的紀律”，張國燾嚴重破壞紀律的行為說明：中共中央必須在上述四項最重要的紀律之外制定黨內(nèi)法規(guī)，以此作為中共紀律體系的有效補充。(2)基于大多數(shù)黨員是農(nóng)民成分、文化水平整體偏低的客觀考慮，以及張國燾過去曾經(jīng)利用“許多黨員的無知以售其奸”的行為事實，黨內(nèi)法規(guī)既要比紀律“詳細”又不能過于復(fù)雜冗長，以便于“一般黨員”和“黨的領(lǐng)袖人物”熟悉掌握和共同遵守。(3)在內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)至少包括反對分裂黨、反對“兩面派黨”、反對在黨內(nèi)搞你死我活的過火斗爭、反對“任人唯親”的小團結(jié)主義，同時要求“黨的領(lǐng)袖人物”和“一般黨員”能夠“一起遵守”，這些都是毛澤東在報告中總結(jié)的“鑒于張國燾的和類似張國燾的歷史教訓(xùn)”②。(4)從政治功能看，黨內(nèi)法規(guī)旨在“使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌”和“統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”，歸根到底就是要確保全黨團結(jié)統(tǒng)一。

(二)“黨內(nèi)法規(guī)”在革命時期的概念演變

考究概念的本義，是因為“概念是思想的出口”(27)參見黃興濤主編：《新史學(xué)》第3卷，中華書局2009年版，第19-20頁。。在此意義上，“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念承載著中共“制度治黨”的思想。具體言之，該概念的提出與使用在某種意義上是中共在“思想建黨”之外，為嘗試推行“制度治黨”所作的一種探索性努力，旨在更好地推進黨的建設(shè)這項“偉大工程”，這是“黨內(nèi)法規(guī)”提出后迅速獲得政治共鳴的主要原因。但“黨內(nèi)法規(guī)”的概念形態(tài)在提出之初卻發(fā)生了變化：同樣是在六屆六中全會上，張聞天提出把“服從組織決定，服從黨規(guī)黨法，學(xué)守黨紀”概括作為全黨“團結(jié)的基本條件”之一(28)⑤⑥《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第15冊，中央文獻出版社2011年版，第711、750、753、749-750頁。，而劉少奇在《關(guān)于“黨法黨規(guī)”的報告》中則提出要以“黨規(guī)黨法去教育同志”，強調(diào)“中央委員及政治局委員在執(zhí)行此黨規(guī)黨法上應(yīng)表現(xiàn)為模范”⑤。

盡管張聞天和劉少奇的上述提法與毛澤東的“黨內(nèi)法規(guī)”在概念形態(tài)上略有出入，但在內(nèi)涵上基本一致。因為在此之前，無論是張聞天還是劉少奇,都未曾有過“黨法”或“法規(guī)”的提法，更未曾使用“黨規(guī)黨法”。且從概念發(fā)生的時序看，張聞天是在毛澤東《論新階段》政治報告以后(1938年10月15日)使用“黨規(guī)黨法”，劉少奇則是在1938年11月6日閉幕會上使用了同樣的概念。此外，無論是“黨規(guī)黨法”抑或“黨內(nèi)法規(guī)”，它們都是為了確保黨的團結(jié)統(tǒng)一。如劉少奇在《關(guān)于“黨法黨規(guī)”的報告》開篇解釋“為何要黨規(guī)黨法以及組織決定”時講到，考慮到中共已是“公開和半公開、有群眾領(lǐng)袖”的、“執(zhí)行民族統(tǒng)一戰(zhàn)線”的“大黨”，加之“黨章是很早規(guī)定出的，現(xiàn)有許多新的情況發(fā)生”，因此，中共中央有必要制定黨內(nèi)法規(guī)，通過這樣的“條文”要求全黨在“法律上非團結(jié)不可”，以此“避免個別人破壞黨的團結(jié)與統(tǒng)一”⑥。

但作為一個新生概念，“黨內(nèi)法規(guī)”此后卻主要是以“黨規(guī)黨法”的概念形態(tài)進行使用的。這既與人們接受新鮮事物的思維慣性有關(guān)，也與六屆六中全會通過的《關(guān)于“黨法黨規(guī)”的報告》的傳達有關(guān)。六屆六中全會在中共歷史上具有特殊的意義，全會“運用馬克思主義科學(xué)方法總結(jié)抗戰(zhàn)以來的經(jīng)驗……確立了毛澤東的領(lǐng)袖地位，這是歷史性的選擇，標志著中國共產(chǎn)黨走向成熟”(29)黃允升：《毛澤東與中共六屆六中全會》，《黨的文獻》2004年第1期。。由于《關(guān)于“黨法黨規(guī)”的報告》是六屆六中全會的重要文件，在會后又在中央和地方貫徹學(xué)習(xí)，這無形之中擴大“黨法黨規(guī)”的概念傳播。譬如，1939年6月，時任中組部部長陳云在延安《解放》周刊刊文認為，黨的支部作為教育黨員的最基本學(xué)校，要積極教育黨員“克服脫離黨的理論政策、黨規(guī)黨法的錯誤傾向”(30)《陳云文選》第1卷，人民出版社1995年版，第151頁。。又如，1942年2月，陳毅在華中局作軍事報告時講到，原則問題和組織問題“均按照黨規(guī)黨法由同級會議或請示上級解決之”(31)《陳毅軍事文選》，解放軍出版社1996年版，第204頁。，同年10月，劉伯承在第129師會議上批評張國燾過去破壞黨內(nèi)團結(jié)的錯誤作法時強調(diào)，“我們有黨規(guī)黨法，賞罰都是建筑在革命利益之上的”(32)《劉伯承軍事文選》，解放軍出版社1992年版，第272頁。。

從上述張聞天、劉少奇、陳云、陳毅和劉伯承等人對“黨規(guī)黨法”概念的使用情況可見，他們都是將其作為“制度治黨”的重要依據(jù)，且并未偏離毛澤東使用該概念的初衷，不僅如此，劉少奇后來還在此基礎(chǔ)上對其作出新的詮釋。在1945年黨的七大《關(guān)于修改黨的章程的報告》中，劉少奇講到：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！?33)《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第316頁。劉少奇此處使用的“黨的法規(guī)”與他在六屆六中全會時用的“黨規(guī)黨法”在概念形態(tài)上略有出入，但在形態(tài)上更接近毛澤東“黨內(nèi)法規(guī)”的提法，可視之為“黨內(nèi)法規(guī)”演變過程的又一概念形態(tài)。不同的是，劉少奇此處對“黨內(nèi)法規(guī)”的認識和理解較之以往已向前邁進一步，不僅把“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨章”相提并論，還指出黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容規(guī)定上包括“黨的組織形式和黨內(nèi)生活方式”。

(三)“黨內(nèi)法規(guī)”在建設(shè)時期的使用情形

“黨內(nèi)法規(guī)”的概念形態(tài)在社會主義建設(shè)時期并無顯著變化，其繼續(xù)以“黨的法規(guī)”或“黨規(guī)黨法”在黨內(nèi)使用。令人矚目的是，至今尚未見到毛澤東在革命時期有過“黨規(guī)黨法”或“黨的法規(guī)”的提法，且他在建國以后所使用的仍是“黨內(nèi)法規(guī)”而不是其它概念形態(tài)。1955年3月，毛澤東在中國共產(chǎn)黨全國代表會議上的講話指出，黨內(nèi)同志之間的言行要符合“正確的黨內(nèi)法規(guī)”(34)1955年3月，毛澤東在黨的全國代表會議上指出說：“對其他的問題，符合黨的原則的……正確的黨內(nèi)法規(guī)，這樣一些言論、行動，當然要積極支持，打成一片?！?《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第400頁)。這是他批評“高饒反黨聯(lián)盟”時所作的一番講話，也是現(xiàn)有中共黨史文獻中第二次見到他使用“黨內(nèi)法規(guī)”的概念術(shù)語。不過，毛澤東這次使用該概念的主要目的也是規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系和維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，這與他在六屆六中全會時的提法和意旨是保持一致的。另外，從使用該概念的歷史背景看，兩次都是處于中共內(nèi)部面臨著嚴峻的政治危機這個關(guān)鍵節(jié)點。前次是張國燾長征途中妄圖“另立偽中央”并最終叛黨，此次乃黨內(nèi)出現(xiàn)“高饒反黨聯(lián)盟”分裂中央的嚴重違紀行為。不同在于，六屆六中全會上毛澤東是提出要“制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)”，側(cè)重點在于“制定”，而到了建國初期他主要是強調(diào)“遵守”。

具體到實踐層面，據(jù)不完全統(tǒng)計，中共中央從1938年到1955年期間頒發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)(35)鑒于黨內(nèi)法規(guī)的概念有過更新，而參照首次界定的“黨內(nèi)法規(guī)”概念范疇更貼近歷史原貌，所以此處統(tǒng)計情況依照1990年7月31日中共中央首次頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》對“黨內(nèi)法規(guī)”的范疇界定：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則?！绷硗?，由于中共中央辦公廳法制局編制的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》(法律出版社2017年版)依照的是2013年新修訂的“黨內(nèi)法規(guī)”定義，在整理過程剔除了1949年至1955年制定的絕大部分黨內(nèi)法規(guī)文件，因此，它與本處數(shù)據(jù)涉及部分存在一定差異。性質(zhì)的政治文件在數(shù)量上至少有21件，涵蓋黨的組織、紀律和思想建設(shè)等方面(見表1)。

雖然這些黨內(nèi)法規(guī)除了“形式上有缺陷”，還存在“政治性強”“體系化不足”等問題(36)王振民：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第27-28頁。，如大多數(shù)文本并無明確規(guī)定制定主體、解釋主體和修訂主體乃至不寫明具體制定日期，同樣情形在特定時期有不同規(guī)定，有些條文缺乏操作細則，尚未注意區(qū)分黨章這一根本性法規(guī)與其他一般黨內(nèi)法規(guī)的地位和效力等，但它們的出臺極大滿足了特定歷史條件下推進黨的建設(shè)這項“偉大工程”的制度要求，不僅規(guī)范了黨組織工作、活動和黨員行為，而且確立起以黨內(nèi)法規(guī)這種“成文法”來管黨治黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，為奪取中國革命勝利及新中國成立初期的黨和國家建設(shè)提供了重要制度保障。

盡管毛澤東在建國后很少使用“黨內(nèi)法規(guī)”，但這一概念所承載的“制度治黨”理念并未讓人淡忘，只是它依然是以“黨規(guī)黨法”的概念形態(tài)加以繼續(xù)使用。1954年2月，陳云在中央工作會議上提出，“嚴守黨的制度和黨規(guī)黨法，發(fā)揚黨的優(yōu)良作風(fēng)”是防止黨執(zhí)政腐化墮落最為可靠的兩點保證之一(37)《陳云文選》第2卷，人民出版社1995年版，第233頁。，而在鄧小平看來，黨內(nèi)法規(guī)還是抓好黨內(nèi)政治生活的關(guān)鍵所在。1961年12月，他在中央工作會議上講到，開展“黨規(guī)黨法”和毛澤東思想教育是嚴格黨的生活的必要舉措之一(38)《鄧小平文集(1949—1974 年)》下卷，人民出版社2014年版，第134頁。。此外，鄧小平還把中共在革命時期的民主制度和優(yōu)良作風(fēng)都視為“黨內(nèi)法規(guī)”。他在“七千人大會”上說：“遵義會議以后，在毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度。比如民主集中制；團結(jié)——批評——團結(jié)的方法；言者無罪、聞?wù)咦憬?，懲前毖后、治病救人；批判從嚴、處理從寬，不搞過火斗爭、無情打擊；艱苦樸素、謙虛謹慎，等等。這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法?！?39)《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第300頁。同樣是在“七千人大會”上，劉少奇則主要強調(diào)中共八大時修訂的新黨章是“黨的法規(guī)”，一切黨組織和全體黨員都必須無條件地、不打折扣地執(zhí)行(40)《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第413頁。，這與他在中共七大時強調(diào)黨章是重要黨內(nèi)法規(guī)的觀點是保持一致的。

表1 中共中央頒發(fā)黨內(nèi)法規(guī)主要情況統(tǒng)計(1938-1955)

備注：以上數(shù)據(jù)源于《中共中央文件選集》(中共中央黨校出版社1989年版)、《建國以來重要文獻選編》(中央文獻出版社1993年版)和《建黨以來重要文獻選編》(中央文獻出版社2011年版)。

具體到實踐層面，除了表1列舉部分，中共中央在社會主義建設(shè)時期還頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨章》(1956年)，這是指導(dǎo)社會主義建設(shè)的重要黨內(nèi)法規(guī)。此外，還制定有《中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第九次全體會議關(guān)于成立中央局的決議》(1961年)以及在1963年頒布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例試行草案》《中國共產(chǎn)黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條理試行草案》和《中國共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》等具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的政治文件，這些都是中共中央在社會主義建設(shè)時期探索推進“制度治黨”的重要依據(jù)。盡管黨內(nèi)法規(guī)的概念術(shù)語此時尚未清晰界定，但其內(nèi)涵伴隨著實踐而不斷拓寬，從而為改革開放新時期“黨內(nèi)法規(guī)”概念界定提供了寶貴理論積累和實踐經(jīng)驗。

三、“黨內(nèi)法規(guī)”的界定和更新

歷經(jīng)中國革命和建設(shè)兩個歷史階段演變，“黨內(nèi)法規(guī)”概念所承載的“制度治黨”思想在改革開放時期依然熠熠生輝。只不過，該概念在改革開放初期仍以“黨規(guī)黨法”的概念形態(tài)使用，在此過程，鄧小平、陳云等老一輩無產(chǎn)階級革命家還對其政治內(nèi)涵作出不同程度的拓寬。進入20世紀90年代，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念得以正式界定，并于十八大以來得以更新，發(fā)生了兩次標志性轉(zhuǎn)變。

(一)“黨內(nèi)法規(guī)”在改革開放初期的概念拓展

在改革開放初期，雖然“黨內(nèi)法規(guī)”主要是以“黨規(guī)黨法”的概念形態(tài)使用，但由其承載的“制度治黨”思想?yún)s引起各界極大關(guān)注。1978年12月，鄧小平在十一屆三中全會上指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！?41)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第147頁。在這番講話中，鄧小平明確提出了治國必先治黨、必須依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)從嚴治黨的思想。受此影響，如何從概念上厘清“黨內(nèi)法規(guī)”日益提上工作議程，而“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)”的提法更是為“黨內(nèi)法規(guī)”的概念界定提供了廣闊空間。當然，這并不意味著在改革開放初期只有鄧小平才繼承使用“黨規(guī)黨法”的概念，而是鄧小平上述講話經(jīng)由十一屆三中全會這樣重要場合的傳播因而更具政治影響力。

事實上，其他老一輩無產(chǎn)階級革命家在該時期不僅使用“黨規(guī)黨法”概念，還拓寬了其內(nèi)涵。1977年3月，葉劍英在中央軍委座談會上講到，共產(chǎn)黨員必須懂得“黨內(nèi)不允許組織派別和秘密團體這條黨規(guī)黨法”(42)《葉劍英選集》，人民出版社1996年版，第453頁。，不僅明確提出要把過去被“四人幫”顛倒的路線糾正過來，而且特別強調(diào)“反對小團體主義”是中共過去的黨內(nèi)法規(guī)。黃克誠在1980年1月召開的中紀委會議上提出，紀委人員必須嚴于律己，率先遵守“黨的紀律和黨規(guī)黨法”(43)《黃克誠紀念文集》，湖南人民出版社2002年版，第196頁。。薄一波賦予黨內(nèi)法規(guī)“反對個人崇拜”的政治功能是其使用過程出現(xiàn)的一個亮點，1980年7月，薄一波提出，揭發(fā)“四人幫”的文學(xué)作品不應(yīng)只宣傳個人，而應(yīng)更多關(guān)注人民群眾的作用，理由是“不要宣傳個人”的規(guī)定在中共七屆二中全會上已經(jīng)確立，長期以來是“全黨必須自覺遵守的黨規(guī)黨法”(44)《薄一波文選》，人民出版社1992年版，第377頁。。薄一波此觀點與鄧小平在“七千人大會”時的看法頗為相近，不同在于他明確把“反對個人崇拜”納入黨內(nèi)法規(guī)范疇。陳云和李先念強調(diào)的是黨內(nèi)法規(guī)對中共自身建設(shè)以及社會主義改革開放事業(yè)的重要性，1981年12月，陳云提到要“把維護黨規(guī)黨法、整頓黨風(fēng)的基本任務(wù)認真地擔負起來”，這是中央紀委在改革開放中應(yīng)盡的一份力量(45)《陳云文選》第3卷，人民出版社1995年版，第243頁。。1987年3月，李先念在一次談話中指出，“執(zhí)行并進一步完善黨規(guī)黨法”是搞好黨風(fēng)建設(shè)的首要任務(wù)，也是確保改革開放政策取得成功的關(guān)鍵之一(46)《李先念文選》，人民出版社1989年版，第486頁。。在十一屆六中全會上，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞被載入《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》之中(47)《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，人民出版社1981年版，第38頁。，在某種意義上講，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞的使用是老一輩無產(chǎn)階級革命家認識和評價毛澤東及其制度治黨思想的歷史地位時所達成的又一重要政治共識。

(二)“黨內(nèi)法規(guī)”概念的正式界定

到20世紀90年代，黨的建設(shè)被視為改革開放新時期一項“新的偉大工程”(48)2001年，江澤民在中國共產(chǎn)黨成立80周年紀念大會講話中指出，始終做到“三個代表”與“新時期黨的建設(shè)新的偉大工程總目標”是一致的(《江澤民文選》第3卷，人民出版社2006年版，第15頁)，盡管“新時期黨的建設(shè)總目標”在中共十四大以來已經(jīng)多次提出，但直至2001年才正式把黨的建設(shè)稱為“新的偉大工程”(《中國共產(chǎn)黨90年研究文集》上冊，中央文獻出版社2011年版，第208-219頁)。加以推進。在此情況下，中共中央首次界定“黨內(nèi)法規(guī)”概念。1990年7月，中共歷史上首個以“黨內(nèi)法規(guī)”命名的制度——《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條列》頒發(fā)，其中規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱”，強調(diào)“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化?！?49)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978—1996)》，法律出版社2009年版，第723頁。由上可見，這一概念界定吸取了毛澤東、劉少奇和鄧小平等人關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的認識與理解，體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)既用于治黨又用于治軍，除了用于規(guī)范全部黨員的個體行為，還用之規(guī)范各級黨組織的行為活動，不僅中共把與此有關(guān)的紀律也納入黨內(nèi)法規(guī)范疇，而且突出黨章的根本性地位，這在“黨內(nèi)法規(guī)”概念史上具有標志性意義。與此時隔兩年，“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個更加嚴肅規(guī)范的術(shù)語出現(xiàn)在黨章。1992年中共十四大審議通過的《中國共產(chǎn)黨章程》第四十四條明確規(guī)定“維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)”是黨的各級紀律檢查委員會的主要任務(wù)(50)《中國共產(chǎn)黨黨章》(十四大修訂本)，人民出版社1992年版，第33頁。，這是“黨內(nèi)法規(guī)”概念首次載入黨章，標志著歷經(jīng)半個多世紀的歷史發(fā)展，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念實現(xiàn)了從黨的一般政治報告到黨章的“華麗轉(zhuǎn)身”，成為全黨共識。

十四大以后，“黨內(nèi)法規(guī)”在概念表述上一般是與“建設(shè)”或“體系建設(shè)”合并使用，加強以黨章為核心的“黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)”(51)《胡錦濤總書記在中央紀委第六次全會上的重要講話》(輔導(dǎo)讀本)》，人民出版社2006年版，第3頁。是此時期的主要實踐。從1992年中共十四大召開到2012中共十八大閉幕這20年時間里，盡管黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在數(shù)量龐雜、體系混亂、程序不清等不足(52)參見何哲：《改革開放后中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政轉(zhuǎn)型(1978-2012)——基于黨內(nèi)法規(guī)與類法規(guī)文件的分析》，國家行政學(xué)院出版社2016年版，第55頁。，但在統(tǒng)籌機制、制定程序、操作細則和理論研究方面已經(jīng)取得很大成效(53)參見李忠：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第80-95頁。，如多次修訂《中國共產(chǎn)黨章程》，制定了《中國共產(chǎn)黨黨旗黨徽制作和使用的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》等系列重要黨內(nèi)法規(guī)文件(見表2)，“制度治黨”理念也愈發(fā)深入人心。因此，盡管十四大以來的黨章已有過數(shù)次修訂，“黨內(nèi)法規(guī)”的術(shù)語至今仍然得以保留(54)2017年十九大新修訂的黨章第四十六條把“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”列為黨的各級紀律檢查委員會的主要任務(wù)之一(《中國共產(chǎn)黨章程》(十九大修訂本)，人民出版社2017年版，第56頁)。。

表2 中共中央制定(修訂)的部分黨內(nèi)法規(guī)(1992-2012)

備注：上述數(shù)據(jù)源于中共中央辦公廳法制局最新編制的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》(法律出版社2017年版)。類別劃分是根據(jù)2016年12月《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》確立的框架，即把黨內(nèi)法規(guī)分為“黨章”“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”“黨的組織法規(guī)”“黨的自身建設(shè)法規(guī)”和“黨的監(jiān)督保障法規(guī)”五大類。

(三)新時代以來“黨內(nèi)法規(guī)”的概念更新

十八大以來，中共中央確立了“到建黨100周年時建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(55)《十八大以來重要文獻選編》上冊，中央文獻出版社2014年版，第478-479頁。的建設(shè)目標，強調(diào)全面推進依法治國的實踐當中必須“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”(56)⑥《十八大以來重要文獻選編》中冊，中央文獻出版社2014年版，第158、155-181頁。。十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》不僅多達11次提及“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，而且以近200字篇幅闡述新時代推進黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的思路和舉措⑥，這為新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了重要指引。不僅如此，2013年中共中央還在新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中首次更新了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念范疇：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)”(57)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《人民日報》2013年5月28日。。與舊概念比較，新概念除了在黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限上取消了“中央軍委總政治部”、新增入“中央紀律檢查委員會”，還厘清了作為黨內(nèi)最高法規(guī)的“黨章”與其它一般黨內(nèi)法規(guī)的地位和效力。這是“黨內(nèi)法規(guī)”概念在演變過程出現(xiàn)的又一次標志性飛躍?！案拍钍撬枷氲某隹凇保@一概念更新標志著中國共產(chǎn)黨制度治黨思想提升至一個新的歷史階段。

與此同時，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在實踐層面也相應(yīng)進入一個新階段，體現(xiàn)在于：(1)中共中央首次召開專題會議統(tǒng)一部署黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作(58)2016年12月24日至25日，首屆全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議在北京召開，時任中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山出席會議并講話，會議還傳達習(xí)近平關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指示(參見《人民日報》2016年12月26日)。，首次編制黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作規(guī)劃(59)2013年11月，中共中央編制首份黨內(nèi)法規(guī)五年工作規(guī)劃《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018-2022年)》在2018年2月發(fā)布。，并首次印發(fā)有著“黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)指南針”之譽的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(60)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，《人民日報》2017年6月26日。，對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作“頂層設(shè)計”。(2)首次集中梳理從1949年10月至2012年6月期間制定的黨內(nèi)法規(guī)。截至2014年，中共中央從2.3萬多件文件中梳理出1178件黨內(nèi)法規(guī)文件，其中廢止322件，宣布失效369件，廢止或失效總數(shù)共占58.7%(61)《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日報》2014年11月18日。。(3)加快制定或修訂黨內(nèi)法規(guī)。據(jù)不完全統(tǒng)計，從2012年十八大召開至2016年10月，新頒布或再修訂的黨內(nèi)法規(guī)達50多件，其中黨章1部、準則1部、條例12部、規(guī)則6部、規(guī)定21部、辦法9部、細則8部(62)鄒雅婷：《十八大以來，中共這樣治黨》，《人民日報》(海外版)2016年10月24日。。(4)把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)納入十九大報告。十九大報告提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(63)《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，《人民日報》2017年10月28日。，十九大新修訂黨章的第四十六條還把“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”被列為黨的各級紀律檢查委員會的主要任務(wù)之一(64)《中國共產(chǎn)黨章程》(十九大修訂本)，人民出版社2017年版，第56頁。，黨內(nèi)法規(guī)在新時代推進黨的建設(shè)偉大工程實踐當中的重要地位由此得以充分體現(xiàn)。

值得一提的是，2012年十八大以來，習(xí)近平對黨內(nèi)法規(guī)有著諸多論述，至少包括：(1)把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提升到新的戰(zhàn)略高度。中共中央全面從嚴治黨的一項重大戰(zhàn)略部署，是“新時代黨的建設(shè)總要求”(65)《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，《人民日報》2017年10月28日。之一。習(xí)近平指出，“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”，是“實現(xiàn)黨和國家長治久安”的制度保障，強調(diào)要從全面從嚴治黨的戰(zhàn)略高度“以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨建方面的法規(guī)制度短板”(66)習(xí)近平：《堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進一體建設(shè)》，《人民日報》2016年12月26日。。(2)重塑黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。習(xí)近平強調(diào)，黨的制度建設(shè)要注重“提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效力”，因此要加快解決“黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)問題”，包括“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制”以及構(gòu)建“配套”的黨內(nèi)法規(guī)體系。(67)中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第105頁。(3)尊崇黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的根本地位。2012年十八大剛閉幕，新當選總書記的習(xí)近平在《人民日報》撰文指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩”，強調(diào)全黨要特別重視“學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章”(68)習(xí)近平：《認真學(xué)習(xí)黨章 嚴格遵守黨章》，《人民日報》2012年11月20日。。此外，他還要求各級紀委“把維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)作為首要任務(wù)”，做黨章的堅定執(zhí)行者和忠實捍衛(wèi)者(69)習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。。所有這些，都極大豐富了中共制度治黨的理論，無論對黨內(nèi)法規(guī)概念使用還是具體實踐都發(fā)揮了積極推動作用。

由上可見，“黨內(nèi)法規(guī)”概念起源于中國革命時期，界定于改革開放初期，更新于新時代中國特色社會主義建設(shè)時期，它不僅吸融了早期中共使用的“法律”“紀律”和“法規(guī)”的政治意境，而且記錄著中國共產(chǎn)黨探索“制度治黨”的歷史軌跡。作為中共近百年歷史沉淀下來的“濃縮物”，該概念典型體現(xiàn)了政治實踐對概念術(shù)語的塑造作用。盡管在此過程它又以“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等概念形態(tài)使用，但其所承載的“制度治黨”思想并未更改，政治地位更是由一般政治報告上升至黨章保留至今。這一歷史過程表明：一個黨建概念的形成和發(fā)展，有其內(nèi)在歷史發(fā)展邏輯，既不能臆想構(gòu)造，也無法在朝夕成型，而是要從客觀實際中來，又回到客觀實際接受檢驗，如此循環(huán)漸進；黨建概念只有立足于解決中國實際問題又緊握時代脈搏，才會具有持續(xù)不斷的政治生命力。由此啟發(fā)我們，推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的過程，既要以實事求是態(tài)度研判客觀形勢，又要以改革銳氣作出理論創(chuàng)造，這也是新時代推進黨的建設(shè)偉大工程的應(yīng)有之義。