農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司二級(jí)巡視員

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大的決策部署，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)益、完善鄉(xiāng)村治理、探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制具有重大意義。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)這項(xiàng)改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、總體部署。中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門(mén)狠抓中央政策貫徹落實(shí)，5年以來(lái)已經(jīng)開(kāi)展四批試點(diǎn)，共有15個(gè)省份、89個(gè)地市、442個(gè)縣整建制試點(diǎn)，涉及80%左右的縣級(jí)單位。按照中央2021年底前基本完成產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，2020年是全面推開(kāi)改革的關(guān)鍵之年，為確保改革試點(diǎn)如期完成，需要把握好以下八個(gè)問(wèn)題。

一、搞清什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

這是開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革首先要明確的概念。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是《憲法》明確的我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)，《意見(jiàn)》第一次對(duì)什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)下了一個(gè)定義，明確提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過(guò)合作與聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制的重要形式”。與其他經(jīng)濟(jì)成分相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有三個(gè)基本特征。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是具有鮮明中國(guó)特色的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)。它既不同于前蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊經(jīng)濟(jì)，也不同于源于西方的合作經(jīng)濟(jì)，是我們?cè)趯?shí)踐中不斷探索、創(chuàng)造出來(lái)的，是我國(guó)獨(dú)有的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行土地等生產(chǎn)資料成員集體所有，以成員為創(chuàng)造主體和價(jià)值主體，其發(fā)展與成員的切身利益緊密相關(guān)，擔(dān)負(fù)著組織農(nóng)民和發(fā)展農(nóng)民的重任。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)豐富了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織形式和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。實(shí)踐證明，它的存在和發(fā)展為黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式豐富多樣與時(shí)俱進(jìn)。高級(jí)社是我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)的最初形態(tài)，《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》確立“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制度，農(nóng)戶不再是一個(gè)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體和經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)村集體土地等資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)統(tǒng)一在一起，分別屬于人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體所有。70年代末在極端貧困地區(qū)開(kāi)展的以包干到戶為主要形式的農(nóng)村改革，是在堅(jiān)持土地集體所有前提下，由原來(lái)高度集中的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)方式，逐步改革為以農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)營(yíng)方式，農(nóng)民擁有了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并逐漸在集體土地上不斷地積累起自己的財(cái)產(chǎn)。80年代中期在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)探索開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，亦是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，明確每個(gè)成員享有集體資產(chǎn)的股份或份額。實(shí)踐的腳步一刻也沒(méi)有停止，經(jīng)歷30多年改革探索后，2015年以來(lái)中央下大氣力推動(dòng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，核心仍然是堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖，將農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，發(fā)展農(nóng)民股份合作。不同時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式各不相同，但總體上看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式豐富多彩，外延和內(nèi)含與時(shí)俱進(jìn)，具有旺盛的生命力和包容性。

二、明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)；用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)；用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。為摸清集體家底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，從2017年開(kāi)始，歷時(shí)3年，基本完成了全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，清查核實(shí)集體土地資源65.5億畝，占國(guó)土面積的45.5%；集體賬面資產(chǎn)6.5萬(wàn)億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3.1萬(wàn)億元。這些資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主要財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，明確其歸誰(shuí)所有，由誰(shuí)依法行使所有權(quán)尤為重要。

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)屬于誰(shuí)？《物權(quán)法》第59條第一款規(guī)定“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”?！兑庖?jiàn)》進(jìn)一步明確“要把農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到不同層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體”，開(kāi)辟了完善集體所有權(quán)的新路徑。這就意味著，成員集體是集體資產(chǎn)所有權(quán)的法定主體。我國(guó)數(shù)量龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn)，特別是在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的集體資產(chǎn)，依法屬于各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，而不是屬于某個(gè)基層組織所有，也不屬于農(nóng)民個(gè)人所有，更不屬于村干部所有。近年來(lái)，在全國(guó)壓茬推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，一個(gè)重要的任務(wù)就是全面確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，明晰集體所有權(quán)的主體。

（二）誰(shuí)能代表成員集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán)？《物權(quán)法》和《意見(jiàn)》均提出：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的由村民小組代表集體行使所有權(quán)。顯而易見(jiàn)，村組兩級(jí)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán)；未成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，可由村委會(huì)或村民小組代行職能。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村改居后的集體經(jīng)濟(jì)，由誰(shuí)代表集體行使所有權(quán)，需要注意兩個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，法律沒(méi)有賦予其代行鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的職能。因此有農(nóng)村集體資產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要建立集體經(jīng)濟(jì)組織，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。二是村改居后的居民委員會(huì)，法律也沒(méi)有賦予其代行集體資產(chǎn)所有權(quán)的職能，因此村改居的前置條件是進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立集體經(jīng)濟(jì)組織。

（三）用好用足兩個(gè)政策。一方面要用好稅收政策，《意見(jiàn)》規(guī)定“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，免征因權(quán)利人名稱(chēng)變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記涉及的契稅，免征簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書(shū)據(jù)涉及的印花稅，免收確權(quán)變更中的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)”。2017年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局也專(zhuān)門(mén)出臺(tái)政策支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。另一方面要用好確權(quán)政策，《意見(jiàn)》明確“對(duì)政府撥款、減免稅費(fèi)形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。隨著脫貧攻堅(jiān)工作的推進(jìn)，中央和地方各級(jí)政府投入大量財(cái)政項(xiàng)目資金，在農(nóng)村形成了大量資產(chǎn)，許多地方出臺(tái)配套文件，要求農(nóng)業(yè)、財(cái)政、教育等相關(guān)部門(mén)梳理政府投入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成資產(chǎn)明細(xì)單，經(jīng)實(shí)地盤(pán)點(diǎn)確認(rèn)后，辦理資產(chǎn)移交手續(xù)。山東省德州市陵城區(qū)共落實(shí)政府撥款、減免稅費(fèi)、扶貧投入等形成的農(nóng)村集體資產(chǎn)6171.71萬(wàn)元，占集體資產(chǎn)總額的15%。

三、民主確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，是事關(guān)廣大農(nóng)民群眾基本民事權(quán)利的大事，在新中國(guó)的歷史上還是第一次，老百姓十分關(guān)注。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要有兩方面權(quán)利：一是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等。二是民主權(quán)利，包括對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以及選舉權(quán)、被選舉權(quán)等。做好成員身份確認(rèn)，關(guān)鍵是把握三個(gè)方面。

（一）堅(jiān)持基本原則。我國(guó)農(nóng)村在經(jīng)歷40多年快速發(fā)展的今天，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加快，現(xiàn)有的60多萬(wàn)個(gè)村、490多萬(wàn)個(gè)組中，許多已不是過(guò)去傳統(tǒng)封閉、人員構(gòu)成簡(jiǎn)單的村莊，一方面大量農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，長(zhǎng)期不在村內(nèi)居?。涣硪环矫嬗钟性S多外來(lái)人員涌向農(nóng)村，到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的村莊生產(chǎn)生活。加之農(nóng)村外嫁女、入贅婿及其子女，以及農(nóng)轉(zhuǎn)居等特殊群體的戶籍、土地承包關(guān)系、利益訴求千差萬(wàn)別、十分復(fù)雜。因此，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)，要堅(jiān)持基本原則，按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素”等七個(gè)方面，積極協(xié)調(diào)平衡集體內(nèi)部各方利益，妥善解決成員邊界不清問(wèn)題。

2.3.1加強(qiáng)畜禽糞污資源化利用 完善畜禽糞污資源化利用制度體系，推動(dòng)完善畜禽糞污資源化利用用地政策、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)環(huán)評(píng)制度、碳減排交易制度。落實(shí)《畜禽糞污土地承載力測(cè)算技術(shù)指南》，指導(dǎo)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶合理布局畜禽養(yǎng)殖。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶畜牧大縣率先完成整縣推進(jìn)糞污資源化利用項(xiàng)目，推動(dòng)形成畜禽糞污資源化利用可持續(xù)運(yùn)行機(jī)制。開(kāi)展畜牧業(yè)綠色發(fā)展示范縣創(chuàng)建活動(dòng)，示范引領(lǐng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶畜禽糞污資源化利用工作全面鋪開(kāi)。

（二）明確政策界限。從前三批承擔(dān)中央試點(diǎn)任務(wù)的279個(gè)縣級(jí)單位看，大部分以縣委縣政府名義出臺(tái)了成員身份確認(rèn)指導(dǎo)意見(jiàn)，在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)一成員身份確認(rèn)時(shí)點(diǎn)，規(guī)范成員身份確認(rèn)程序，明確成員確認(rèn)的基本政策，得到廣大干部群眾認(rèn)可。山西省太原市晉源區(qū)，在反復(fù)征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，以政府辦名義出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，明確成員身份的取得、確認(rèn)、喪失等18個(gè)條件，對(duì)外嫁女、入贅婿、新生兒、喪偶離婚婦女、回鄉(xiāng)退養(yǎng)人員、農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、空掛戶等13種特殊群體進(jìn)行原則性規(guī)定，全區(qū)平穩(wěn)確認(rèn)成員45571戶、147512人，有效防止了“農(nóng)嫁農(nóng)”“居嫁農(nóng)”“農(nóng)嫁居”等出現(xiàn)“兩頭空”“兩頭占”現(xiàn)象。試點(diǎn)證明，現(xiàn)階段采取由縣級(jí)制定成員身份確認(rèn)指導(dǎo)意見(jiàn)，明確必要的程序和基本政策是切實(shí)可行的。目前，全國(guó)已確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員6億多人。

（三）充分依靠群眾。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)關(guān)系到6億農(nóng)民、2.9億農(nóng)民工和村內(nèi)特殊群體的切身利益，是一項(xiàng)涉及千家萬(wàn)戶的群眾性工作，具體標(biāo)準(zhǔn)由誰(shuí)制定，基層干部群眾觀點(diǎn)不一。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，到基層去找答案是我黨的一貫作風(fēng)，許多村組80%左右的人依據(jù)縣級(jí)文件可以對(duì)號(hào)入座，明確是否為成員；其余有爭(zhēng)議的人員究竟是不是成員，最好的辦法是讓老百姓說(shuō)了算，通過(guò)成員大會(huì)或成員代表大會(huì)討論決定。河南省濟(jì)源市某個(gè)僅有204戶的小山村，為解決特殊群體成員身份確認(rèn)問(wèn)題前后召開(kāi)10多次會(huì)議，最后采取每10至12戶推選1名戶代表，大家集中討論，在“爭(zhēng)吵”中達(dá)成一致意見(jiàn)，共確認(rèn)成員693人，非成員120人。因此，相信群眾、依靠群眾、走群眾路線，由農(nóng)民群眾民主協(xié)商形成具體標(biāo)準(zhǔn)，是成員身份確認(rèn)的法寶。這也體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇”的重要論述精神。

四、有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重頭戲?！兑庖?jiàn)》要求，從2017年開(kāi)始，力爭(zhēng)用5年左右時(shí)間基本完成股份合作制改革。為統(tǒng)籌推進(jìn)改革，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央農(nóng)辦牽頭，16個(gè)單位參加的全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革部際聯(lián)席會(huì)議制度。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部按照“擴(kuò)面、提速、集成”的總體要求，多次會(huì)議推動(dòng)、多輪培訓(xùn)宣傳、多次督導(dǎo)檢查，推動(dòng)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，全國(guó)已有36萬(wàn)個(gè)村完成改革。今年全面推開(kāi)改革試點(diǎn)的山西、內(nèi)蒙古等13個(gè)省區(qū)，有的地方成員構(gòu)成復(fù)雜，有的地方矛盾突出，有的地方工作人員力量弱，改革難度較大、任務(wù)艱巨，要重點(diǎn)把握四個(gè)方面。

（一）明確改革的性質(zhì)。《意見(jiàn)》提出“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行”。首先，改革的方向是股份合作制，而不是股份制！改革絕不是要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改成一個(gè)公司制企業(yè)，這是我國(guó)農(nóng)村集體所有制的本質(zhì)要求。其次，改革的目的不是要把集體資產(chǎn)“分光吃盡”，而是將集體資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，目的是作為成員參與年終集體收益分配的依據(jù)，集體決策實(shí)行一人一票。第三，改革是典型的“內(nèi)改制”，集體成員和集體資產(chǎn)具有明確的地域邊界，成員進(jìn)出有嚴(yán)格的限制；集體成員共同享有集體資產(chǎn)所有權(quán)，集體與成員不可分割；集體資產(chǎn)股份的轉(zhuǎn)讓嚴(yán)格限制在集體內(nèi)部，既要防止內(nèi)部人控制，又要防止外部資本大鱷侵占。

（二）合理折股量化資產(chǎn)。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性和資源性三類(lèi)資產(chǎn)功能作用各不相同，其中，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的資源性資產(chǎn)預(yù)期將會(huì)為集體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要提供公共服務(wù)，在一定條件下也可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)?！兑庖?jiàn)》提出“將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員”。狹義地講，主要包括反映在集體賬簿上的經(jīng)營(yíng)性流動(dòng)資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、對(duì)外投資等；廣義地講，還包括對(duì)外出租、入股的未承包到戶的集體土地資源等。因此，在改革試點(diǎn)中，各地做法有所不同，有的地方在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將改革時(shí)點(diǎn)集體資產(chǎn)總額或凈資產(chǎn)作為總股本，折股量化到本集體成員；有的地方將集體各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)原始價(jià)值加總作為總股本，進(jìn)行折股量化；還有的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，探索將未承包到戶的集體土地等資源性資產(chǎn)的面積，以份額的形式明確到每位成員。這些做法都是有益的探索，在改革試點(diǎn)中，各地應(yīng)根據(jù)集體資產(chǎn)狀況、土地資源稟賦等合理確定折股量化的資產(chǎn)和份額。

（三）科學(xué)設(shè)置股權(quán)。如何設(shè)置股權(quán)直接關(guān)系到年終集體收益分配和成員分紅，《意見(jiàn)》明確“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定”，政策導(dǎo)向十分清晰。近年來(lái)全國(guó)集體股的比例逐年下降，2019年底為13%。對(duì)于成員股的設(shè)置，各地基本相似，大多設(shè)置人口股、勞齡股，以及扶貧股、敬老股、貢獻(xiàn)股等。對(duì)于是否設(shè)置集體股、比例多高？長(zhǎng)期以來(lái)觀點(diǎn)不一，主張?jiān)O(shè)置集體股的，理由主要有三方面：一是不設(shè)集體股，就失去了集體所有的公有制性質(zhì)。二是需要通過(guò)設(shè)置集體股，解決公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。三是需要通過(guò)設(shè)置集體股，解決成員的社會(huì)保障以及可能存在的債務(wù)問(wèn)題。目前，全國(guó)僅有吉林、黑龍江、安徽、湖北、寧夏等五個(gè)?。▍^(qū)）在省級(jí)文件中，提出集體股的上限應(yīng)控制在15%至30%之間，明確集體股主要用于處置遺留問(wèn)題、補(bǔ)繳稅費(fèi)、社會(huì)保障和必要的公益支出等，對(duì)于已經(jīng)完成村改居且成員全部納入城市社會(huì)保障體系，無(wú)歷史遺留問(wèn)題的村可不設(shè)集體股。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)舉，主要?jiǎng)右蚴墙鉀Q城市化進(jìn)程中集體資產(chǎn)流失和收益分配不公等問(wèn)題，以成員股為主，目的是將集體資產(chǎn)折股量化到人、落實(shí)到戶，使成員參與集體收益分配具有明確依據(jù)。集體所有的公有制性質(zhì)，不因設(shè)置集體股才具有，農(nóng)村公共服務(wù)開(kāi)支等可以通過(guò)提取公積公益金來(lái)解決。如果設(shè)置集體股，隨著集體積累日益增加、人員結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，將來(lái)還會(huì)面臨二次改革。

（四）規(guī)范管理股權(quán)。農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)股權(quán)采取“靜態(tài)”還是“動(dòng)態(tài)”管理，從根本上講是認(rèn)識(shí)問(wèn)題。對(duì)此，廣東省佛山市南海區(qū)進(jìn)行了卓越的探索，在股權(quán)管理上經(jīng)歷了從“動(dòng)態(tài)”到“靜態(tài)”的轉(zhuǎn)變，最終在2014年確定“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長(zhǎng)久不變”的靜態(tài)管理模式，以戶為單位參與股份分紅，新增人員只能分享戶內(nèi)擁有的股權(quán)?；诟鞯貙?shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，《意見(jiàn)》明確“提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口，通過(guò)分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份”“股權(quán)管理提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的方式”。這“兩個(gè)提倡”，是股權(quán)管理的重大突破，提倡就是方向，避免再走不必要的彎路。從前三批試點(diǎn)情況看，多數(shù)地方堅(jiān)持由農(nóng)民群眾選擇和決定，采取不以人口增減變動(dòng)而調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理模式，這也與土地承包“生不增，死不減”相一致。

五、保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目標(biāo)。農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份是其重要財(cái)產(chǎn)，具有占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)及抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)、繼承權(quán)等六項(xiàng)權(quán)利。黨的十九大再次提出“保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，改革試點(diǎn)中重點(diǎn)是分類(lèi)抓實(shí)三組權(quán)利，激活農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素潛能。

（一）落實(shí)好占有權(quán)和收益權(quán)。建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，以戶為單位向集體經(jīng)濟(jì)組織成員出具股權(quán)證書(shū)，作為成員占有集體資產(chǎn)股份、參與管理決策、享有收益分配的有效憑證，把成員對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)落實(shí)到位。健全集體收益分配制度，年終按照提取公積公益金、提取福利費(fèi)、對(duì)投資者分利、向成員股東分配等順序做好收益分配，把農(nóng)民集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)落到實(shí)處。

（二）因地制宜開(kāi)展有償退出權(quán)和繼承權(quán)試點(diǎn)。農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份是有價(jià)值的資產(chǎn)，根據(jù)農(nóng)民意愿可以退出，而且應(yīng)該有償退出?，F(xiàn)階段資產(chǎn)股份退出有兩種形式，一是轉(zhuǎn)讓給本集體其他成員，二是由本集體贖回。許多地方按照《意見(jiàn)》有關(guān)“探索農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序”的要求，指導(dǎo)村組建立股份有償退出機(jī)制，對(duì)出讓方作出明確規(guī)定。轉(zhuǎn)讓給本集體其他成員的，受讓方占有股權(quán)比重應(yīng)設(shè)置上限，江蘇省沛縣規(guī)定受讓方持有的股份原則上不得超過(guò)總股本的5%；由集體經(jīng)濟(jì)組織贖回的，對(duì)贖回的條件、價(jià)格，以及贖回股份的處置等加以明確。繼承權(quán)，重點(diǎn)探索具備法定繼承人資格，但不是集體成員的人員繼承集體收益分配權(quán)的規(guī)則。

（三）探索開(kāi)展抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)試點(diǎn)。許多地方積極與金融部門(mén)合作，開(kāi)展了集體資產(chǎn)股份抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)的探索。山東省鄒城市與農(nóng)商銀行合作，按集體資產(chǎn)股份價(jià)值的60%核定額度，貸款89筆，貸款金額1719萬(wàn)元。安徽省天長(zhǎng)市與民生村鎮(zhèn)銀行合作，按照8倍資產(chǎn)股份價(jià)值定額度，綜合考慮承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格、面積、剩余承包期等因數(shù)，貸款384筆，貸款金額3305萬(wàn)元。各地要積極探索，結(jié)合金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興，加大集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)力度，力爭(zhēng)有所突破。

六、建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體。《意見(jiàn)》明確提出“有集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村等，應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和村民委員會(huì)的支持下，按照法律法規(guī)行使集體資產(chǎn)所有權(quán)”。目前全國(guó)完成改革的村達(dá)到36萬(wàn)個(gè)，北京、上海、浙江、山東、陜西90%以上的村建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)踐中需要從兩個(gè)方面下功夫。

（一）全面做好組織登記賦碼?！睹穹倓t》已經(jīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，第九十九條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、人民銀行、市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼作出規(guī)范，明確各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門(mén)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼的管理部門(mén)，縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門(mén)負(fù)責(zé)向本轄區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放登記證書(shū)，并賦統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織憑《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證》正本或副本到相關(guān)部門(mén)辦理公章刻制和銀行開(kāi)戶等相關(guān)手續(xù)，為賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位提供了政策保障。2018年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首次為10個(gè)新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)登記證書(shū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有了全國(guó)統(tǒng)一的“身份證”。目前，全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)已累計(jì)向27.7萬(wàn)個(gè)村發(fā)放登記證。

（二）因地制宜探索政經(jīng)分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)是性質(zhì)不同、職能不同、難以相互替代的兩種農(nóng)村基層組織。《意見(jiàn)》提出“有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離”。北京、上海、江蘇等許多地方，進(jìn)行了有益的探索，逐步實(shí)現(xiàn)三分離，一是職能分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)各歸其位、各司其職，村民委員會(huì)主要承擔(dān)公共事務(wù)和公益事業(yè)等自治職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要開(kāi)展集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，發(fā)揮好管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等功能作用。二是選舉分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員選舉在不同群體中進(jìn)行，村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員在農(nóng)村常住人口中選舉產(chǎn)生，集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員在集體經(jīng)濟(jì)組織成員中選舉產(chǎn)生。三是賬務(wù)分離。集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)在賬套名稱(chēng)、銀行開(kāi)戶、資產(chǎn)權(quán)屬、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面分離。北京市海淀區(qū)、河北省邢臺(tái)市橋西區(qū)、山西省襄垣縣等均已出臺(tái)文件或方案。

七、積極推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目的。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是引領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了很大的提升，截至2018年底，全國(guó)有經(jīng)營(yíng)收益的村占64.2%，其中19.8萬(wàn)個(gè)村經(jīng)營(yíng)收益超過(guò)5萬(wàn)元，但是仍有35.8%的村無(wú)經(jīng)營(yíng)收益。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)任重而道遠(yuǎn)，要按照黨的十九大、十九屆四中全會(huì)的新部署新戰(zhàn)略，勇于探索、敢于創(chuàng)新，趟出路子。

（一）發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，健全完善產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、成員邊界清晰的股份合作經(jīng)濟(jì)，形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制；借鑒現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，建立成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，集體的重大事項(xiàng)由成員大會(huì)民主決定，形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系，使農(nóng)民個(gè)人的積極性與集體的優(yōu)越性得到有效結(jié)合，集體經(jīng)濟(jì)更具活力和凝聚力。浙江省到2019年底已全面消除集體經(jīng)濟(jì)年收入低于10萬(wàn)元、經(jīng)營(yíng)性收入低于5萬(wàn)元的薄弱村。

（二）拓寬集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。各地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有很多創(chuàng)新，一個(gè)共同的特點(diǎn)是政府引導(dǎo)激發(fā)集體內(nèi)在動(dòng)力，分類(lèi)施策推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如北京、上海、浙江、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，通過(guò)物業(yè)經(jīng)營(yíng)、抱團(tuán)聯(lián)合、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等方式，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。貴州、陜西榆林、安徽等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，探索出“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)將集體“四荒地”等資源入股新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，將財(cái)政資金、扶貧資金變?yōu)槌蓡T的股份等，使農(nóng)民群眾更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益；青海澤庫(kù)縣的生態(tài)畜牧業(yè)，則是將草地和生畜折價(jià)入股發(fā)展股份合作經(jīng)濟(jì)。這些有益的探索，很好地發(fā)揮了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等方面的功能作用，經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣。

（三）完善相關(guān)政策措施。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)政策的支持，各地要逐步增加政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)支出，減少集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)；完善金融機(jī)構(gòu)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的融資、擔(dān)保等政策，健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制；積極開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織稅收政策研究；鼓勵(lì)優(yōu)秀人才參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。落實(shí)好中央組織部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范，到2022年在全國(guó)范圍內(nèi)扶持10萬(wàn)個(gè)左右的村發(fā)展壯大，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升。

八、加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法

這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革下一階段的重要工作。《意見(jiàn)》明確提出“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律”。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越頻繁，對(duì)專(zhuān)門(mén)立法的需求也越來(lái)越迫切。2017年以來(lái)中央1號(hào)文件也連續(xù)三年對(duì)研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法提出明確要求。2018年9月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法列為第三類(lèi)立法項(xiàng)目。

各地在推動(dòng)地方立法方面取得了一些積極進(jìn)展，黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，上海市、江蘇省、浙江省、廣東省人大頒布了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》；今年黑龍江省率先啟動(dòng)立法，年內(nèi)將出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理?xiàng)l例，為全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供了有益參考。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部作為牽頭單位，按照“任務(wù)、時(shí)間、組織、責(zé)任”四落實(shí)的要求，邊改革邊推進(jìn)立法研究工作，積極把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐成果、政策成果、理論成果法律化。一是開(kāi)展立法專(zhuān)題研究，圍繞集體所有制、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等相關(guān)問(wèn)題開(kāi)展研究，形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法案例匯編和重大問(wèn)題研究報(bào)告。二是總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程，對(duì)成員、股權(quán)、組織機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等進(jìn)行規(guī)范。三是研究擬定草案框架，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的法人屬性、成員制度、股權(quán)制度、決策治理制度、經(jīng)營(yíng)管理制度、外部支持環(huán)境等重點(diǎn)問(wèn)題作出規(guī)定。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本、管全局的重大制度創(chuàng)新。推進(jìn)這項(xiàng)改革任重而道遠(yuǎn)，深化改革的陽(yáng)光大道路就在我們腳下，需要不斷砥礪前行、探索創(chuàng)新，沿著改革的正確方向穩(wěn)步邁進(jìn)。