陳文新

摘 要：制度執(zhí)行力的提升不能單純依靠行政系統(tǒng)的貫徹落實，還需要一定的政治基礎(chǔ)。制度執(zhí)行力與政治密切關(guān)聯(lián)：制度執(zhí)行的內(nèi)容由政治確定，制度執(zhí)行的過程需要政治動員，制度執(zhí)行力度需要政治監(jiān)督與評估，制度執(zhí)行的權(quán)力也是政治賦予的。要提升制度執(zhí)行力，就要進一步提高制度制定過程中政治決策的科學(xué)性，強化權(quán)力機關(guān)對行政部門的監(jiān)督、考核，加強制度的宣傳教育，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：制度;制度執(zhí)行力;政治基礎(chǔ)

一、問題的提出

制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行的關(guān)鍵在于執(zhí)行力。黨的十九屆四中全會明確提出，著力提高制度執(zhí)行力，把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。制度執(zhí)行越有力，治理能力越有效，越能充分發(fā)揮制度的功能，彰顯制度的優(yōu)越性。因此，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須把提升制度執(zhí)行力擺在突出的位置。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對制度執(zhí)行力的理論闡釋主要集中在三個方面。其一，關(guān)于制度執(zhí)行力的內(nèi)涵。莫勇波、張定安認(rèn)為，制度執(zhí)行力指的是相關(guān)組織在執(zhí)行各種制度方面的執(zhí)行力或者各種制度被執(zhí)行落實方面的程度。①麻寶斌則強調(diào)，制度執(zhí)行力中執(zhí)行和落實的應(yīng)該是正式制度，制度執(zhí)行力就是在特定的社會文化環(huán)境中正式制度得以落實的程度，它既取決于強制性執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿與能力，也取決于執(zhí)行對象的自愿遵行程度。②其二，關(guān)于制度執(zhí)行力與國家治理的關(guān)系。大多數(shù)研究者把制度執(zhí)行力與國家治理結(jié)合起來，認(rèn)為制度執(zhí)行的力度和效力關(guān)乎國家治理的成效。李拓認(rèn)為，培育制度執(zhí)行力是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的前提和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。③秦國民等認(rèn)為，推進國家治理現(xiàn)代化的核心是提升制度執(zhí)行力，而提升制度執(zhí)行力是一項系統(tǒng)性、整體性的工程，既要關(guān)注治理之制，也要關(guān)注治理之道。④其三，關(guān)于某些具體制度的執(zhí)行力。目前，學(xué)術(shù)界探討較多的是黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力問題。蔡文華針對如何深入推進依規(guī)治黨的問題，強調(diào)應(yīng)構(gòu)建內(nèi)容簡明、分類合理、易于辨識的制度體系;在黨內(nèi)形成執(zhí)行制度的價值認(rèn)同和文化共識，夯實制度執(zhí)行的思想根基。⑤唐瑩瑞、趙曉強從實踐理性視角出發(fā)，提出黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)從良善性、效能性、正當(dāng)性三個方面繼續(xù)加強。⑥

總體上看，現(xiàn)有研究成果多集中于從執(zhí)行層面思考制度執(zhí)行力問題。的確，制度執(zhí)行直接關(guān)乎制度執(zhí)行力，但如果僅僅從執(zhí)行過程來看制度執(zhí)行力，就不能準(zhǔn)確把握制度執(zhí)行力的內(nèi)在規(guī)定性，不能從整體上完整把握制度執(zhí)行力產(chǎn)生的根源，也就不能真正提出解決制度執(zhí)行力問題的相應(yīng)對策。實際上，制度執(zhí)行力的形成是一個從制度制定、執(zhí)行到運行生效的系統(tǒng)過程，其中，制度是執(zhí)行的前提，執(zhí)行是關(guān)鍵，執(zhí)行力是結(jié)果。制度從制定、執(zhí)行到發(fā)揮作用，取得效力，并非一個簡單執(zhí)行的過程，實際上還涉及制度設(shè)計、制度制定的政治過程。因此，思考影響制度執(zhí)行力問題，不應(yīng)囿于執(zhí)行主體、執(zhí)行過程等行政因素，還應(yīng)考量形成制度執(zhí)行力的政治基礎(chǔ)?；诖?，本文在界定制度執(zhí)行力定義的基礎(chǔ)上，著力探討制度執(zhí)行力形成的政治基礎(chǔ)，并提出通過發(fā)揮政治作用提升制度執(zhí)行力的對策建議。

二、制度執(zhí)行力的定義及其與政治的關(guān)聯(lián)

1.制度執(zhí)行力的概念界定

制度執(zhí)行力實際上是一個匯聚性概念，由“制度”和“執(zhí)行力”兩個詞語復(fù)合而成。對于制度的理解，較為普遍的觀點是將制度視為一個社會的游戲規(guī)則，是形塑人們互動關(guān)系的系列約束。⑦這些規(guī)則和約束有正式和非正式之別。例如，西方新制度經(jīng)濟學(xué)家諾思在其重要著作《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》中，將制度分為非正式約束（道德的約束、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）。具體到當(dāng)代中國，制度一詞運用得非常廣泛。有學(xué)者指出，在改革開放以來的中國語境中，制度通常包括根本制度或基本制度（相當(dāng)于宏觀的制度結(jié)構(gòu)或制度框架）以及具體的體制機制等兩大部分。⑧實際上，在當(dāng)代中國國家治理實踐中，除了正式制度，許多政策、文件、規(guī)則、規(guī)定等也發(fā)揮著重要作用，扮演著制度的角色，發(fā)揮著制度的功能，我們一般也把這些政策、文件等視為制度?；诖耍P者認(rèn)為，在當(dāng)下的中國現(xiàn)實語境中，制度就是指社會成員和組織應(yīng)該遵守的、帶有一定約束性的各種規(guī)則。這些規(guī)則既包括由國家立法部門制定發(fā)布的正式制度，也涵蓋各級治理主體頒布實施的政策、文件和相關(guān)規(guī)定等。什么是執(zhí)行力呢？執(zhí)行力概念實際上濫觴于行政法學(xué)和公共行政學(xué)，是隨著行政與政治的分離而逐漸產(chǎn)生的一個概念?，F(xiàn)代化進程催生了政治結(jié)構(gòu)的分化，為了適應(yīng)管理日益復(fù)雜的公共事務(wù)的需要，行政組織從政治體系中逐漸分離出來而成為專門的執(zhí)行機構(gòu)。這樣，伴隨著公共行政的出現(xiàn)就產(chǎn)生了公共領(lǐng)域的執(zhí)行力問題。從這個意義上理解，所謂執(zhí)行力就是指公共行政部門或者行政人員執(zhí)行和落實任務(wù)和目標(biāo)的程度。必須說明的是，執(zhí)行力以結(jié)果為導(dǎo)向，執(zhí)行力并不等同于執(zhí)行能力，執(zhí)行能力是形成執(zhí)行力的一個基礎(chǔ)，但有較強的執(zhí)行能力未必就一定能形成好的執(zhí)行力。

把制度與執(zhí)行力結(jié)合起來理解，筆者認(rèn)為，制度執(zhí)行力就是制度的執(zhí)行效力，即制度被貫徹落實的程度。在理解制度執(zhí)行力范疇時，需要注意兩點。一是正確區(qū)分中外制度執(zhí)行力概念的差別。我們黨提出的制度執(zhí)行力概念雖然與西方公共行政學(xué)的執(zhí)行力概念存在淵源和共性，但更多地帶有中國風(fēng)味，我們應(yīng)結(jié)合當(dāng)下的中國語境，尤其是國家治理的現(xiàn)實去理解，避免簡單地套用西方的制度或者執(zhí)行力話語。二是不應(yīng)僅僅從執(zhí)行層面看待制度執(zhí)行力問題。以往我們習(xí)慣于從執(zhí)行層面思考問題，而缺少對執(zhí)行前政治矢量的考慮，這顯然是片面的、簡單的，也是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

2.制度執(zhí)行力與政治的密切聯(lián)系

制度執(zhí)行力的形成是一個政治與行政相互聯(lián)系、相互接力的連續(xù)過程，并非單純依靠行政系統(tǒng)的執(zhí)行就能夠真正完成，更涉及政治功能的發(fā)揮。制度執(zhí)行力的實現(xiàn)程度不僅與制度執(zhí)行相關(guān)，還與決定制度執(zhí)行的政治系統(tǒng)有著密不可分的關(guān)系。

第一，制度執(zhí)行的內(nèi)容由政治確定。制度是制度執(zhí)行的依據(jù)和前提，沒有科學(xué)規(guī)范的制度，制度執(zhí)行就缺乏指導(dǎo)，就會失去方向，制度執(zhí)行力就無法得到有效保障。然而，執(zhí)行什么制度通常不是由承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)的行政組織決定，而是由政治系統(tǒng)決定。美國政治學(xué)家古德諾曾經(jīng)指出，作為有機體的國家，政治與政策或國家意志的表達相關(guān)，行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)。⑨制度實際上是國家意志的體現(xiàn)，國家意志的形成離不開政治，政治的過程實際上是制度輸出的過程。在制度執(zhí)行前，首先應(yīng)由政治系統(tǒng)確定制度文本，包括制度的目標(biāo)，制度執(zhí)行的程序，制度執(zhí)行的重點和方向等，制度制定過程實質(zhì)上是政治決策過程。因此，關(guān)注制度執(zhí)行力的生成，必須從源頭上關(guān)注政治系統(tǒng)的政治決策過程。

第二，制度執(zhí)行的過程需要政治動員。制度在執(zhí)行過程中能否得到落實，真正發(fā)揮作用，除了受制度本身的內(nèi)在因素影響，還與執(zhí)行主體、執(zhí)行客體密切相關(guān)。首先，執(zhí)行主體的意愿影響制度執(zhí)行。制度執(zhí)行主體如果對制度缺乏敬畏之心，對制度執(zhí)行不重視，勢必在制度執(zhí)行過程中三心二意，敷衍塞責(zé)。其次，制度的效力受社會大眾的影響。社會大眾實際上是制度執(zhí)行的客體，他們對制度是否認(rèn)可，是否具有較強的規(guī)則意識、制度意識，也關(guān)系到制度是否能夠得到真正遵守和執(zhí)行。因此，制度執(zhí)行過程中要進行一定的政治動員，通過加強制度宣傳等途徑，增強執(zhí)行主體的積極性，使社會大眾能夠主動配合與接受。

第三，制度執(zhí)行的力度需要政治監(jiān)督與評估。制度執(zhí)行不僅需要內(nèi)在的動力，更需要外部的監(jiān)督。如果說制度執(zhí)行中的政治動員能夠解決動力問題，那么，一定的政治監(jiān)督不失為框定制度執(zhí)行邊界的良劑。制度執(zhí)行是否按照預(yù)定的目標(biāo)，是否遵循嚴(yán)格的執(zhí)行程序，是否得到不折不扣的落實，政治系統(tǒng)還需要對執(zhí)行效果進行跟進，實施必要的政治監(jiān)督。此外，制度執(zhí)行效果如何，還需要進行總結(jié)和評估，并進行必要的反饋，對后續(xù)的制度執(zhí)行提出改進建議。正是通過一個完整的制度生成—執(zhí)行—評估過程，制度的權(quán)威才能得到認(rèn)同，從而能夠有效地提升行政組織的制度執(zhí)行力。

第四，制度執(zhí)行的權(quán)力和權(quán)限也是政治賦予和規(guī)定的。制度執(zhí)行需要動用權(quán)力資源，而權(quán)力資源來自政治系統(tǒng)。為了使國家意志的表達與執(zhí)行之間存在協(xié)調(diào)，就必須犧牲國家意志執(zhí)行機構(gòu)的獨立性。⑩因而，為保證國家制度的執(zhí)行，政治必須對行政進行適度控制。從政治與行政的內(nèi)在邏輯關(guān)系上看，行政組織本身就是由政治組織派生而來的，其功能與權(quán)限自然受到政治系統(tǒng)的制約。在現(xiàn)實的制度執(zhí)行中，負(fù)責(zé)制度執(zhí)行的行政組織不可能脫離政治的領(lǐng)導(dǎo)或者游離在政治體系之外。

三、影響制度執(zhí)行力的政治因素分析

政治系統(tǒng)擬定的制度和決策有賴于行政系統(tǒng)的貫徹執(zhí)行，沒有行政系統(tǒng)的執(zhí)行，制度就是一紙空文。但制度執(zhí)行也必須有政治指導(dǎo)，現(xiàn)實生活中一些制度缺乏執(zhí)行力，表面看來僅與制度執(zhí)行本身相關(guān)，其實不然，制度執(zhí)行力方面出現(xiàn)的問題很大程度上也與政治因素沒有充分發(fā)揮作用有關(guān)。

1.政治決策缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致制度形同虛設(shè)，無法得到真正執(zhí)行

現(xiàn)實生活中我們不難發(fā)現(xiàn)，很多制度建構(gòu)后基本上處于閑置狀態(tài)。造成這種狀況的一個直接原因可能是制度文本存在重大缺陷，如文本過于宏觀和抽象，缺少具體實施細則，缺乏可操作性。制度文本的缺陷，與制度文本形成中政治決策科學(xué)性的有所缺失直接有關(guān)。政治決策或者制度設(shè)計部門沒有從制度的實施特性出發(fā)，沒有充分考慮制度執(zhí)行所需的要素、資源和相關(guān)支撐條件，使制度文本缺乏嚴(yán)格科學(xué)的執(zhí)行程序，不能給執(zhí)行者提供明確的信號，難以真正落實。以權(quán)力監(jiān)督制度為例。改革開放40多年來，我國先后制定和頒布了一系列有關(guān)權(quán)力監(jiān)督的法律法規(guī)和規(guī)章制度，但不少法律法規(guī)條文往往是原則性規(guī)定多，具體操作程序語焉不詳，致使具體的監(jiān)督活動無章可循。比如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定，普通黨員有權(quán)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部，但該條例缺少一些具體的保障普通黨員監(jiān)督權(quán)的程序，在實施過程中，普通黨員的監(jiān)督權(quán)自然無法得到充分實現(xiàn)。黨的十八大之后，基于全面從嚴(yán)治黨的要求，黨的十八屆六中全會審議通過了修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。新的黨內(nèi)監(jiān)督條例總結(jié)了十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督的新實踐、新經(jīng)驗，明確了黨內(nèi)監(jiān)督的范圍、重點，修改和完善了黨內(nèi)監(jiān)督的相關(guān)程序，細化了監(jiān)督細則，使黨內(nèi)監(jiān)督制度具有一定的操作性，黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行力度明顯加大，制度的威懾力更加明顯。

2.制度設(shè)計之初，缺少吸納性的源程序，容易造成制度執(zhí)行跑偏走樣

在實際中存在這樣一種情況：制度雖然在一定程度上得到執(zhí)行，但執(zhí)行效果與制度設(shè)計的初衷相背離，制度的作用沒有真正發(fā)揮出來。例如，2019年我國大力推行高速公路ETC技術(shù)，這是加快建設(shè)和完善高速公路收費體系的重要舉措，本意是實現(xiàn)不停車快捷收費，減少擁堵現(xiàn)象，提升通行效率。但是，這項制度在實施過程中，出現(xiàn)了“好經(jīng)被念壞”的現(xiàn)象。有些地方的執(zhí)行部門變相解讀相關(guān)條款，隨意附加執(zhí)行不合制度規(guī)范的條款，出現(xiàn)強制或變相強制車主安裝ETC的情況，造成廣大車主的吐槽和不滿。制度執(zhí)行中的亂作為，凸顯ETC政策相關(guān)條款的不明確、不完善。比如，對于不使用ETC的用戶，高速通行政策究竟有何具體變化，并沒有明確規(guī)定，對于少數(shù)不愿意或者不具備使用ETC條件的用戶，條款中也缺乏明確的替代方案和方法。更進一步深入剖析，造成ETC政策執(zhí)行亂象的根源在于制定政策時缺少一個吸納性的源程序，沒有充分考慮到執(zhí)行過程中可能遇到的種種問題，也沒有真正廣泛吸收和聽取不同意見，沒有在制度條款中真正兼顧不同的訴求，采取了簡單的一刀切的方法，一些群體的意見和需求被忽略。

3.政治監(jiān)督力度不夠，制度執(zhí)行消極應(yīng)付

在缺乏強有力的政治監(jiān)督情況下，制度執(zhí)行在很大程度上取決于執(zhí)行主體的自覺性。執(zhí)行主體如果意愿不強，自然動力不足，就會在制度執(zhí)行方面停留在喊口號、表決心等表面形式上，敷衍塞責(zé)，消極應(yīng)付，或者在貫徹落實上打折扣、搞變通。例如，對于公款吃喝現(xiàn)象，黨中央、國務(wù)院先后頒布了大量關(guān)于嚴(yán)禁公款吃喝的相關(guān)規(guī)定，但“三公”消費居高不下，往往在經(jīng)過運動式治理后又死灰復(fù)燃。究其原因，對于治理“三公”經(jīng)費的制度執(zhí)行缺少強有力的政治監(jiān)督和考核，使相關(guān)規(guī)定往往很難得到真正執(zhí)行。與之形成鮮明對比的是，黨的十八大以來出臺的改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”和反“四風(fēng)”廉政建設(shè)制度得到了很好的執(zhí)行，其中一個重要原因，就是對制度執(zhí)行進行了過程監(jiān)督、考核，從而避免了形式主義等問題的滋生。

4.制度執(zhí)行中存在地方保護主義

地方保護主義的典型表現(xiàn)就是“上有政策下有對策”，實際上是對制度采取選擇性執(zhí)行，凡符合本部門、本區(qū)域利益的制度就認(rèn)真執(zhí)行，不符合的就打折扣甚至拒絕執(zhí)行，這就破壞了制度的公平性和統(tǒng)一性，造成有令不行、有禁不止的惡劣影響。制度執(zhí)行中的地方保護主義，不僅與制度設(shè)計中沒有很好地統(tǒng)籌國家利益與部門、地方利益有關(guān)，更與政治系統(tǒng)對行政執(zhí)行的控制、約束不夠有關(guān)。由于制度的執(zhí)行主要靠行政組織尤其是地方政府來完成，這就客觀上造成執(zhí)行權(quán)的地方化、部門化。在缺少強有力的政治問責(zé)壓力情況下，出于地方利益考量，地方政府很容易對制度執(zhí)行采取選擇性執(zhí)行，造成國家制度得不到完整、有效的執(zhí)行。

四、加強政治基礎(chǔ)建設(shè)以提升制度執(zhí)行力的對策建議

提升制度執(zhí)行力，必須樹立整體思維，更好地發(fā)揮政治的功能。我們應(yīng)在研判當(dāng)前制度執(zhí)行力問題的基礎(chǔ)上，補齊制度執(zhí)行力形成過程中政治基礎(chǔ)薄弱的短板，有針對性地發(fā)揮政治的功能與作用。

1.進一步提高政治決策的科學(xué)性

提高決策的科學(xué)性，應(yīng)有針對性地注意改善兩點。一是人大等部門在制度制定的決策過程中，應(yīng)廣泛吸納社會各個階層、各個群體的意見，以制定的制度能否實現(xiàn)社會群體的利益均衡作為科學(xué)性的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。二是要注意充分吸納執(zhí)行部門的意見?，F(xiàn)代各國公共行政的實踐已經(jīng)證明，行政越來越具有政治色彩，制度、政策的建構(gòu)權(quán)向行政轉(zhuǎn)移已經(jīng)是一個明顯的趨勢。B11現(xiàn)代國家的制度制定與制度執(zhí)行并不是兩個截然分離、各自獨立的環(huán)節(jié)，而是一個連續(xù)的統(tǒng)一體，行政部門也可以即時扮演意見表達的角色。事實上，越來越多國家的行政人員開始參與到政策制定過程中，如日本的“處長治國”即為典型。雖然各國體制不同，決策模式不同，但在提高政治決策的科學(xué)性上，我們可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗。在我國的制度執(zhí)行過程中，行政部門處在執(zhí)行制度的一線，對制度執(zhí)行有充分的發(fā)言權(quán)，對制度執(zhí)行中遇到的困難和各種窘?jīng)r體會更深刻，更能觸及制度執(zhí)行的深層次問題。行政部門可以將執(zhí)行中的困難充分表達給制度制定部門。這樣，在制度制定過程中，權(quán)力部門與行政部門能夠有效地進行信息共享、對接和意見反饋，提前研判執(zhí)行的困難，使制度制定更具有針對性，能夠在一定程度上提升政治決策的科學(xué)性。

2.強化權(quán)力機關(guān)對行政部門的監(jiān)督、考核

“要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實?！盉12通過加大監(jiān)督、考核力度，提升政府的制度執(zhí)行力。為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進行一定的控制，并且積極發(fā)揮政治的作用。我國的政治制度具有天然的體制優(yōu)勢，能夠確保制度執(zhí)行中政治力量的發(fā)揮。人大是我國的權(quán)力機關(guān)，主要履行政治表達的功能，負(fù)責(zé)制定制度和法律。政府是主要的制度執(zhí)行力量，各級政府由同級人大產(chǎn)生并向人大負(fù)責(zé)、接受監(jiān)督。人大監(jiān)督也是我國最高層次、最具權(quán)威以及享有最高法律效力的監(jiān)督。B13因此，我們需要進一步增強人大監(jiān)督的權(quán)威性，充分發(fā)揮人大的政治監(jiān)督作用，強化對政府制度執(zhí)行力的考核、評價與問責(zé)，通過監(jiān)督推動制度落實。

3.加強制度的宣傳教育，著力增強執(zhí)行主體與客體的制度意識、規(guī)則意識

宣傳教育是增強制度執(zhí)行內(nèi)在動力的關(guān)鍵。要通過長期的宣傳教育，提升政府官員對制度的認(rèn)知能力，培養(yǎng)和增強他們的制度意識、規(guī)則意識，形成敬畏制度、自覺遵守制度、帶頭執(zhí)行制度的習(xí)慣，從思想意識上堅決抵制執(zhí)行制度留“暗門”、開“天窗”的錯誤理念，做制度執(zhí)行的表率而不是破壞者。同時，為了營造良好的執(zhí)行環(huán)境，我們也應(yīng)該通過政治動員和宣傳，在廣大人民群眾中廣泛開展制度教育，增強群眾對制度的認(rèn)同和信任，通過潛移默化的制度教育，使他們養(yǎng)成敬畏制度、尊崇制度的良好習(xí)慣，使整個社會逐步形成制度信念和制度文化，讓尊崇制度、維護制度成為社會共識，為制度執(zhí)行奠定良好的社會基礎(chǔ)。

4.充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用

克服當(dāng)前制度執(zhí)行不力的問題，亟須破除為制度設(shè)計而設(shè)計、為制度執(zhí)行而執(zhí)行的壁壘現(xiàn)象，這在客觀上需要一個權(quán)威組織對政治、行政加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，政黨恰恰就是這樣一個組織。在當(dāng)代中國政治結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)和政治過程中，中國共產(chǎn)黨毫無疑問是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政治與行政最合適、最有效的組織。在促進政治與行政力量的協(xié)調(diào)上，黨本身具有天然的組織優(yōu)勢。黨是中國各種政治力量、行政力量最好的黏合劑和整合者。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨是各級政府部門成員的主體。黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)，一是通過其黨員直接掌握國家權(quán)力并在政府機構(gòu)內(nèi)建立黨組織來實現(xiàn)，二是通過黨對政府主要干部所具有的組織人事權(quán)、紀(jì)律懲戒權(quán)以及以民主集中制為基礎(chǔ)的集體決策機制來實現(xiàn)。B14行政班子成員首先是黨委成員，其次是行政首長;首先是領(lǐng)導(dǎo)集體的一員，然后是分管負(fù)責(zé)人。B15所以，通過發(fā)揮黨組織的功能和黨員的先鋒模范作用，能夠提升行政部門執(zhí)行制度的積極性、主動性，通過黨的紀(jì)律，可以及時發(fā)現(xiàn)并矯正制度執(zhí)行中的偏差。這樣，黨的領(lǐng)導(dǎo)角色能夠很好地、很自然地把政治與行政聯(lián)系起來，形成一個有機的整體。因此，在提升制度執(zhí)行力上，我們應(yīng)充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，整合各種力量，形成制度制定、執(zhí)行、運轉(zhuǎn)的合力。

注釋

①莫勇波、張定安：《制度執(zhí)行力：概念辨析及構(gòu)建要素》，《中國行政管理》2011年第11期。

②麻寶斌：《制度執(zhí)行力：提升治理效能的關(guān)鍵所在》，《國家治理》2019年第11期。

③李拓：《制度執(zhí)行力是治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第6期。

④秦國民、陳紅杰：《國家治理能力現(xiàn)代化視域下提升制度執(zhí)行力的著力點》，《中國行政管理》2017年第8期。

⑤蔡文華：《增強制度執(zhí)行力依規(guī)治黨的實現(xiàn)路徑》，《中國特色社會主義研究》2018年第4期。

⑥唐瑩瑞、趙曉強：《試論黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的形成邏輯》，《長白學(xué)刊》2018年第5期。

⑦[美]道格拉斯·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，上海三聯(lián)書店，1994年，第3頁。

⑧何增科：《從黨治國家到政黨政府：深化黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制改革問題研究》，《政黨與政府改革》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2016年，第5頁。

⑨⑩[美]弗蘭克·古德諾：《政治與行政：一個對政府的研究》，王元譯，復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年，第11、14頁。

B11張康之、向玉瓊：《變動于政治與行政部門之間的政策問題建構(gòu)權(quán)》，《新視野》2013年第5期。

B12《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第90頁。

B13夏書章：《行政管理學(xué)》，高等教育出版社，2008年，第372頁。

B14林尚立：《中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)》，天津人民出版社，2009年，第161頁。

B15張思京：《深刻理解始終堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，《湖湘論壇》2019年第2期。

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