關(guān)保英

摘 要：疫情防控中的行政獎勵具有弘揚疫情防控正能量、體現(xiàn)疫情防控人性化、實現(xiàn)疫情防控針對性、闡釋疫情防控機制的現(xiàn)代治理理念、充實疫情防控手段等價值。疫情防控中行政獎勵的前提是受獎勵行為符合有益性、合理性、實效性、合法性等客觀標準，基于此，受獎勵行為類型包括及時預警、自覺防范、投入救治、物質(zhì)幫助和技術(shù)支持等，行政獎勵的方式可以是提供就業(yè)方便、職級晉升條件的傾向性裁量、享受優(yōu)惠政策、授予榮譽稱號、實物的供給以及金錢的支付。對行政獎勵進行統(tǒng)一立法，建立應對突發(fā)事件的行政獎勵制度，明確疫情防控中行政獎勵的法律屬性，完善行政獎勵的程序，強化行政獎勵的法律效力等，是應予重視的法治進路。

關(guān)鍵詞：疫情防控;行政獎勵;法治進路

依據(jù)我國《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，疫情防控由行政系統(tǒng)主導。①這次新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國政府行政系統(tǒng)在疫情預防和控制中采取了諸多措施，目前已取得階段性成果。筆者注意到，我國有關(guān)疫情防控的主要手段是通過行政高權(quán)進行相關(guān)控制、監(jiān)管和處置，如在疫情防控中行政處罰、行政強制以及其他設定義務的行政手段的使用概率較高，行政獎勵的使用頻率則較低。這并不完全符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。進入新時代，行政法治應更多體現(xiàn)時代精神，發(fā)揮行政獎勵在疫情防控中的重要作用?；诖?，本文對疫情防控中行政獎勵制度的構(gòu)建及其適用進行系統(tǒng)探討。

一、疫情防控中行政獎勵的價值

在行政法治中，行政秩序的形成和行政相對人行為規(guī)范化的實現(xiàn)通常有兩個路徑。一是強迫型路徑，即行政主體以國家強制力為后盾，實施行政強制、行政處罰等制裁性行政行為。即便在法治發(fā)達國家，該路徑也是不可或缺的。二是激勵型路徑，即行政主體通過承諾或者實際給予行政相對人一定的利益，使行政相對人支持行政秩序、服從行政管理、配合行政執(zhí)法。近年來，有學者提出創(chuàng)立激勵法學，核心內(nèi)容是建構(gòu)一個通過激勵手段體現(xiàn)法治精神的法律學科，在法律體系中設一個重要板塊即激勵性規(guī)范。②這種主張?zhí)岢隽诵碌纳鐣?guī)制方式，契合現(xiàn)代法律精神。“積極獎勵與消極懲罰同樣重要”，“在現(xiàn)代立法中關(guān)于授權(quán)、補貼、減稅以及其他財政減免的規(guī)定都是積極獎勵的重要例證”。③我國行政法治中關(guān)于強迫型路徑的規(guī)范和制度并不少，關(guān)于激勵型路徑的規(guī)范和制度則沒有形成體系。換言之，行政獎勵手段的運用是比較薄弱的。新冠肺炎疫情期間社會公眾和行政相對人都自覺實施了很多行為支持疫情防控，這樣的行為應該通過行政獎勵予以褒揚。從推進國家治理現(xiàn)代化的角度看，疫情防控中行政獎勵的價值突出體現(xiàn)在以下5個方面。

1.弘揚疫情防控正能量

疫情防控考驗社會治理和國家治理能力，其過程是復雜多變的。疫情防控的目的是讓疫情得到有效控制，讓行政秩序恢復到常態(tài)。疫情防控期間社會公眾有多種行為傾向，其中有些是比較中性的，如按照國家統(tǒng)一部署履行相應的義務、盡到相應的責任，絕大多數(shù)人都有這樣的行為傾向;有些是負面的，如不自覺遵守有關(guān)規(guī)則，抵制行政部門的防控措施，甚至利用疫情防控期間某些方面的管理疏漏而實施違法行為等;還有一種是自覺、主動地實施有益于疫情控制的行為。對于行政系統(tǒng)而言，在疫情防控中要有效認可中性行為、控制負面行為、褒揚有益的行為。通過褒揚有益的行為，使疫情防控形成正能量，形成一種氣場，進而形成一種人們都對疫情防控持積極態(tài)度的氛圍。只有通過行政獎勵才能形成這樣的氣場和氛圍，因為在調(diào)動行政相對人積極性方面，行政獎勵是最有效的手段。這一點可以用馬斯洛的行為心理學理論予以佐證。馬斯洛認為，人所追求的最高境界是自我實現(xiàn)，即自我在社會機制中被認可，進而愿意將自己的能量最大化，“自我實現(xiàn)意味著充分地、活躍地、無我地體驗生活，全神貫注、忘懷一切”④。

2.體現(xiàn)疫情防控人性化

以人為本作為公法的精神在我國確立得較晚。我國2004年《憲法修正案》既使人權(quán)入憲，也規(guī)定公權(quán)力的行使要有條件、有程序地為私權(quán)讓渡空間。行政強制的實施要有法律依據(jù)，要依法律程序而為，實施后要依法給予行政相對人補償。⑤我國憲法關(guān)于行政權(quán)的規(guī)定強調(diào)其權(quán)威性，行政系統(tǒng)可以通過行政高權(quán)實施行政行為，這使公法似乎冷冰冰地出現(xiàn)在社會公眾面前。2004年修憲尤其是黨的十九大之后，這樣的局面發(fā)生了變化——公法既有冷冰冰的一面，同時也有溫馨的一面、彰顯人文關(guān)愛的一面。⑥近年來出臺的很多行政法文件都不同程度地認可行政主體在行政法實施中的人文精神。對于這種精神，只有以規(guī)范、制度的形式表現(xiàn)出來，才能彌補和矯正行政法冷冰冰的一面。疫情防控期間行政獎勵手段的運用便具有這樣的價值，能使公法無論在規(guī)范構(gòu)成上還是在實施中都越來越人性化。

3.實現(xiàn)疫情防控針對性

疫情防控是一個機制化的過程，這是沒有爭議的。換言之，政府通過宣布緊急狀態(tài)而將疫情的預防和控制納入公共治理秩序，進而形成一個系統(tǒng)化的控制機制。這是疫情防控最主要的特征，是其有序化的體現(xiàn)。需要說明的是，這只是疫情防控的內(nèi)涵之一。在疫情防控過程中，行政主體或者其他公權(quán)力部門面對的是一個個問題、一個個案例、一個個行政相對人。通過對一個個病患的治療、一個個行政相對人的排查，形成了疫情防控總的秩序。正因為此，國務院應對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制多次強調(diào)疫情應對的精準性。行政系統(tǒng)有針對性地處理問題是行政精準性的體現(xiàn)。在疫情防控期間，對有害行為予以精準的制裁和打擊，對有益行為予以精準的獎勵，就是對問題進行有針對性的處置。毫無疑問，行政制裁與行政獎勵所適用的行為人和行為對象是完全不同的，盡管它們共存于疫情防控體制機制中。

4.闡釋疫情防控機制的現(xiàn)代治理理念

黨的十九屆四中全會對國家治理體系作了頂層設計，其中有非常多的能夠真正體現(xiàn)治理現(xiàn)代化的理念或方略，最為突出的是要求新的治理體系充分體現(xiàn)治理的給付精神，如強調(diào)健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設;創(chuàng)新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。⑦給付精神為傳統(tǒng)行政法注入了活力。在實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的過程中，行政主體要善于運用柔性手段讓行政相對人認可行政系統(tǒng)的決策和執(zhí)法，要學會給予行政相對人利益。行政主體不要運用單一的制裁手段或者強制手段，僅凸顯行政主體的權(quán)威或者行政相對人作為義務主體的一面;而要換一種思維，換一種邏輯，使行政相對人在與行政主體意志一致、認同一致、行為一致的狀態(tài)中支持行政主體。在疫情防控中運用行政獎勵手段，是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的嘗試。作為一種嘗試，行政獎勵不是在疫情防控中實施的個別行為，而應作為一種新的治理理念融入新的治理體系。

5.充實疫情防控手段

我國對新冠肺炎疫情防控走的是法治化道路，尤其與2003年防控非典相比，無論是公權(quán)力主體還是行政相對人在運用法治手段方面都有大幅度提升，無論是中央層面還是地方層面的聯(lián)防聯(lián)控機制在發(fā)布新聞及其他措施中都有非常多的法言法語。人們都關(guān)注疫情防控中《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《傳染病防治法》《政府信息公開條例》的適用，這些成體系的法律規(guī)范對疫情防控手段的選擇似乎都帶有嚴格管控的特點。如《突發(fā)事件應對法》第66條規(guī)定：“單位或者個人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予處罰?！薄锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第44條規(guī)定：“在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)機構(gòu)采取醫(yī)學措施時應當予以配合;拒絕配合的，由公安機關(guān)依法協(xié)助強制執(zhí)行?！痹谟嘘P(guān)法律規(guī)范中，疫情防控的剛性手段居于絕對重要的地位。這使我國歷次疫情防控都缺乏適當?shù)娜嵝允侄?，甚至缺乏適當?shù)男姓P(guān)愛，更談不上對鼓勵行政相對人實施有益的行為營造氛圍和氣場。在此次疫情防控中，有關(guān)職能部門在防控手段上有了新的認識，實施了行政獎勵行為。應當說，行政獎勵充實了疫情防控手段，具有重要的法治價值。

二、疫情防控中受行政獎勵行為的客觀標準

疫情防控中的行政獎勵是指，政府行政系統(tǒng)對在疫情防控中有突出貢獻的行政相對人或者其他私方當事人給予物質(zhì)上或精神上的激勵。我國傳統(tǒng)的行政獎勵制度大多以授予稱號或者給予某種相應的身份為主要手段，使得行政獎勵針對具有特定身份的人或者組織。換言之，行政獎勵過程所凸顯的是被獎勵對象。⑧在此次疫情防控期間，我國政府職能部門實施了一系列行政獎勵行為，所針對的是特定主體或者特定主體身份，相應地授予了一定的稱號或者榮譽。⑨這些行政獎勵與行政法治中傳統(tǒng)的行政獎勵是相契合的，其中被獎勵者或獎勵對象只是行政獎勵的形式方面，行政獎勵只是對某種受到獎勵的行為所作的人格化、標簽化處理。換言之，疫情防控中的行政獎勵主要指向受獎勵行為，而不單純指向受到獎勵的行為人，受獎勵行為是行政獎勵的質(zhì)的方面。疫情防控中受到行政獎勵的行為應當有一定的客觀標準，凡是符合這些標準的行為都在行政獎勵的范疇之內(nèi)，反之就不適用行政獎勵。

行政法上受到行政強制或者行政處罰的行為以及獲得行政許可的行為都必須符合一定的客觀標準。以受到行政處罰的行為為例，該行為應當符合危害性、違法性、應受處罰性等客觀標準。疫情防控中受到行政獎勵的行為應當符合什么樣的客觀標準呢？筆者認為下列方面是最基本的標準。

1.有益性

有學者提出：“行政獎勵是由于相對人實施了有利于行政管理的行為，為了鼓勵這種行為而作出的?！雹膺@種界定表明，受到行政獎勵的行為是包含特定內(nèi)容的行為。該行為對行政管理秩序而言，是一種正能量，其與行政管理秩序有機契合，有益于行政秩序的形成和維護;對社會公眾而言，能夠帶來利益;對公共利益而言，能最大限度地予以體現(xiàn)。通常意義上的行政獎勵就蘊含這三方面的有益性。疫情防控期間受到行政獎勵的行為或者在延緩疫情蔓延方面起了積極作用，或者在為患者減輕痛苦方面起了積極作用。有益性在疫情防控期間有特定的考量標準，它與整個疫情的預防和控制緊密聯(lián)系在一起。例如，某醫(yī)院的醫(yī)護人員在第一時間預警了疫情的發(fā)生，引起其他醫(yī)護人員及社會公眾的注意，該預警行為對于疫情防控就具有有益性。又如，在疫情防控期間為需要救助的人提供物質(zhì)或精神方面的幫助，這類行為也對疫情防控有益。B11有益性是疫情防控期間受行政獎勵行為的一項重要的客觀標準。

2.合理性

受行政獎勵行為的實施主體是多元的，可以是作為行政相對人的個體、社會組織或者企事業(yè)單位。由于行政主體及其行政行為的復雜性，對受行政獎勵行為的考量較為復雜。疫情防控處于非常時期，其間行政主體作出的行政行為與日常的行政管理和行政執(zhí)法有非常大的區(qū)別。時間、空間的特定性對受行政獎勵行為提出了理性要求。例如，在一些鄉(xiāng)村，村民委員會為防控人員不當流動而采取封村封路的措施，對于該行為的考量就較為復雜。該行為從疫情防控效果來看，可能是有益的;從行為本身來看，則缺乏一定的合理性。深而論之，有些行為可能具有形式上的有益性，但不一定具有本質(zhì)上的合理性。因此，合理性是疫情防控中受行政獎勵行為的一項不可或缺的客觀標準。

3.實效性

行政處罰、行政強制等行政制裁措施的實施都要求行政相對人的行為有相應的結(jié)果，有可以估算的危害性、可以考量的危害程度等。正如有學者指出的：“行政處罰必須公平、公正，沒有偏失，設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相對?！盉12而行政獎勵行為與行政制裁行為相比，是相對柔性的。實施行政獎勵的行政系統(tǒng)是有所付出的，無論這種付出體現(xiàn)在哪些方面，它歸根結(jié)底是一種公權(quán)行為，受到行政獎勵的行政相對人則從公權(quán)行為中得到了利益。因此，受到行政獎勵的行為與受到行政處罰的行為一樣，要有實效，要有實際結(jié)果可予以柔性或剛性的考量。換言之，疫情防控中受到行政獎勵的行為必須符合實效性的客觀標準。

4.合法性

學界對行政法上的行政合法性原則沒有什么爭議。“所謂‘合法，有兩個含義。一個是狹義的，即依法辦事;另一個是廣義的，即除依法外，還應有一套確認規(guī)范或原則借以保證廣泛的行政權(quán)（自由裁量權(quán)）不被濫用?！盉13行政合法性原則主要揭示了行政主體實施的行為要有法律上的合法性構(gòu)成要件。理論上講，該原則是一個具有深層次合法內(nèi)涵的原則。由于行政主體的行政行為與行政相對人天然地聯(lián)系在一起，與行政相對人的個體行為天然地聯(lián)系在一起，所以就產(chǎn)生了行政相對人行為的合法性與行政主體行為的合法性之間的關(guān)系問題。如果行政相對人的行為是合法的，而行政主體對其實施了行政制裁，則行政制裁違反了行政合法性原則。如果行政相對人的行為是違法的，行政主體對其實施了行政制裁，那就體現(xiàn)了行政合法性原則。行政相對人受到行政獎勵的行為必須具有合法性，這是不能有任何爭議的。

疫情應對期間行政相對人的行為和行政主體的行為都發(fā)生在非常時期，發(fā)生在我國《突發(fā)事件應對法》規(guī)定的緊急狀態(tài)之下，對這些行為合法性的考量會因非常時期和緊急狀態(tài)而適當有所淡化。因為在疫情應對期間，公民權(quán)利應當有所克減，行政高權(quán)應當有所強化，法的規(guī)制以及規(guī)制過程的法律屬性便可能有所弱化。發(fā)生在這樣非常時期的行政獎勵是行政主體實施的正式行政行為，無論情況多么復雜，無論行政相對人受獎勵的行為多么特別，該行政獎勵都不能缺失合法性。這也是習近平同志強調(diào)的依法防疫精神的體現(xiàn)。

三、疫情防控中受行政獎勵行為的類型

在我國，行政獎勵雖然還沒有嚴格的行政法調(diào)整，但在行政法治實踐中的運用并不少見。如勞動領(lǐng)域有各個層次的勞動模范稱號，有各個行業(yè)的勞動模范指標分配;B14科學技術(shù)領(lǐng)域有各種級別的自然科學獎勵、社會科學獎勵;在衛(wèi)生健康領(lǐng)域、教育領(lǐng)域，有關(guān)職能部門都實施了行政獎勵行為?？傮w上講，我國行政獎勵行為的類型尚未形成體系和機制，具有明顯的分散化、碎片化的特征。這為疫情防控期間該獎勵什么樣的行為、不該獎勵什么樣的行為增加了確定難度。疫情防控有這樣一些本質(zhì)特性需要引起重視。一是發(fā)生在非常時期。如前文所述，疫情防控是在我國《突發(fā)事件應對法》和相關(guān)法律規(guī)定的非常態(tài)行政執(zhí)法狀況下發(fā)生的。二是與公共衛(wèi)生事件有關(guān)。此次新冠肺炎疫情與2003年非典一樣都是公共衛(wèi)生事件，公共衛(wèi)生安全必然是疫情防控期間實施行政獎勵所考量的最核心因素。三是有復雜的社會屬性。雖然公共衛(wèi)生事件框定了新冠肺炎疫情所屬的基本領(lǐng)域，但防控過程涉及社會管理的絕大多數(shù)領(lǐng)域，涉及社會生活的方方面面。以國務院應對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制為例，參與主體就涉及十多個職能部門，疫情防控中的行政獎勵就存在于這種復雜的社會機制中。上述三方面特性既是對疫情防控中受行政獎勵行為進行類型劃分時應主要考慮的因素，也反映了受行政獎勵行為類型的復雜性。概括而言，疫情防控期間受行政獎勵行為的類型可從以下6個方面進行分析。

1.及時預警的行為

此次疫情發(fā)生后，我國學界和實務部門都非常關(guān)注疫情發(fā)生及其防控過程中的信息問題。與疫情有關(guān)的信息涉及兩個方面。一是政府信息，即政府行政系統(tǒng)所掌握的以及應當公布的信息。“行政信息是行政機關(guān)在行使職權(quán)過程中所形成的各種‘記錄，它包括筆錄、書信、書籍、圖片、刻印、照片、微縮影片、錄音帶、可以機器讀出的記錄與其他非具有固定形式或特征的文件資料及記錄影印或復制的各種信息。”B15二是社會性信息，即社會公眾下意識地知曉的有關(guān)疫情的信息，或者有意識地關(guān)注的有關(guān)疫情的信息。政府行政系統(tǒng)在此次疫情應對中的信息公開問題不在本文研究的范疇，也與行政獎勵沒有直接關(guān)系。社會性信息則與疫情應對中的行政獎勵有關(guān)，此次疫情發(fā)生后就有醫(yī)務人員及時在不同范圍內(nèi)傳遞了相關(guān)信息，向政府和社會發(fā)出警報。這樣的預警行為有的已受到政府行政系統(tǒng)肯定和表揚，但還沒有被納入普遍獎勵的范疇。新冠肺炎有強烈的傳染性，及時預警對疫情防控有極大的助益，這類行為應當受到行政獎勵。

2.自覺防范的行為

社會公眾對疫情防范的態(tài)度不可忽略，其對疫情防控的作用或者影響甚至超過政府行政系統(tǒng)的作為或者不作為。在新冠肺炎疫情防控中，基于2003年防控非典的經(jīng)驗，我國社會公眾普遍高度重視，自覺進行自我防范。但是，仍有一些人抱著不以為然的態(tài)度，在疫情期間組織聚會或者大型公眾活動。鑒于此，對于在疫情防控期間進行自覺防范的社會個體、行政相對人及其行為，應當予以獎勵。這些社會公眾自覺在家采取防范措施，并且以此帶動其他社會個體或者人群自我防范。對自覺防范行為的獎勵有助于為今后應對其他突發(fā)事件建構(gòu)社會性的防范機制。當然，社會公眾的自覺防范行為究竟如何定性、如何選擇，還需要從理論上進行探討。如果此類行為的范圍過于寬泛，就會使對此類行為的獎勵失去行政獎勵的制度價值。

3.投入救治的行為

救治新冠肺炎患者是此次疫情防控的中心環(huán)節(jié)之一，既能使患者減輕痛苦、降低死亡率，也能舒緩疫情對其他人群的壓力，對于節(jié)省醫(yī)療成本也非常有益。疫情發(fā)生后救治的認定需要注意三個方面。一是患者自身投入救治?；颊呷裟鼙е鴺酚^的心態(tài)，自覺遵守醫(yī)療秩序，就是一種正能量的行為。二是醫(yī)護人員的救治。醫(yī)護人員在此次疫情應對中是主力軍、生力軍，有極大的付出。有些醫(yī)護人員放棄休假，放棄與家人團聚，投入對患者的救治中。三是志愿者在救治過程中的付出。如有些志愿者提供體力上的服務，有些志愿者提供其他方面的服務。上述救治行為都在疫情應對的受行政獎勵行為范圍內(nèi)，至于哪些具體行為應該受到行政獎勵，還需要從技術(shù)上進一步考量。

4.提供物質(zhì)幫助的行為

新冠肺炎疫情發(fā)生后，物質(zhì)方面的供給是不可或缺的，包括醫(yī)療方面的物質(zhì)供給和非醫(yī)療方面的物質(zhì)供給。在我國舉國體制下，“對具體問題更有針對性的計劃。這樣的例子很多：財政政策、關(guān)場歇業(yè)、事故預防、收入保障、污染治理、保護瀕危物種、投資、發(fā)展、交通運輸、房屋建筑、就業(yè)、智能發(fā)展，等等”B16。舉國體制是我國政府管理體制的優(yōu)勢所在，在該體制下，絕大多數(shù)物質(zhì)資源都由公權(quán)力主體提供。另外，存在于社會系統(tǒng)中的資源對疫情防控的支持能很好地補充政府資源，分擔公權(quán)力主體進行疫情防控的成本。此次疫情發(fā)生后，很多企業(yè)和社會公眾抱著一方有難、八方支援的情懷，自發(fā)在第一時間向疫情嚴重的地區(qū)提供口罩、蔬菜等日用品和食品。這種行為是疫情防控中受行政獎勵行為的主要類型之一。

5.提供技術(shù)支持的行為

新冠肺炎疫情已成為一個社會事件，被深深地貼上了社會性的標簽。筆者注意到，人們對此次疫情關(guān)注更多的是它的社會屬性。因為隨著疫情的蔓延，各種各樣的社會問題如醫(yī)患關(guān)系問題、行政執(zhí)法問題、政府責任問題、社會公眾權(quán)利的克減問題等有所暴露。這些問題淹沒了一個與疫情有關(guān)的根本性的問題，那就是技術(shù)問題或者科學問題。此次疫情是由新冠肺炎病毒引起的，該病毒的源頭在哪里、與其他病毒有什么區(qū)別、傳播速度如何、有無有效的治療藥物等，都需要科學家進行研究。如果相關(guān)研究取得非常好的成果，就應當受到獎勵。關(guān)于新冠肺炎病毒有很多復雜的技術(shù)問題和科學問題需要解答，提供理想解答方案的行為都在疫情防控中受行政獎勵行為之列。

6.其他應受行政獎勵的行為

新冠肺炎疫情應對中，社會各界有各種各樣的積極行為。除了自我隔離，很多社會公眾獻計獻策，如有人提出病毒在電梯內(nèi)傳播應當引起重視，促使有關(guān)部門加強對電梯內(nèi)的消毒工作。這盡管是一個很小的建議，卻可能避免很多人受到感染，故應當受到獎勵。有學者從公共管理的角度探討疫情防控措施;有學者從法律治理的角度探討疫情防控手段，所提出的禁食野生動物、強化生物安全的立法建議已經(jīng)被全國人大常委會采納。此類行為不勝枚舉，劃入疫情防控中受行政獎勵行為具有正當性。

四、疫情防控中行政獎勵的方式

如前文所述，我國沒有統(tǒng)一的行政獎勵法，也沒有完整的行政獎勵制度，行政法治實踐中行政獎勵的實施是相對分散的。這種分散性在獎勵方式上也有所反映，不同的行政職能部門實施行政獎勵的方式千差萬別，有的方式既缺少法律依據(jù)也缺乏合理性。比如，此次疫情期間出現(xiàn)了高考獎勵方式上的亂象，加分者有之，放松招收條件者有之，破格錄入名校者有之，等等。行政獎勵的方式是行政獎勵中最敏感的問題，因為受獎勵行為及其當事人就是通過具體的獎勵方式而受益的。筆者認為，疫情應對中的行政獎勵方式既要與傳統(tǒng)的行政獎勵方式相銜接，又要與疫情防控這個特定的行政法治事項相契合。具體而言，疫情防控中的行政獎勵方式主要包括以下6個方面。

1.提供就業(yè)方便的方式

提供就業(yè)方便是指，對那些在疫情防控期間作出貢獻但尚未就業(yè)或者工作不理想的受獎勵人，使其盡快就業(yè)或者有理想的工作。該行政獎勵方式適用于特定人群，換言之，不是所有的受獎勵人都適合這種獎勵方式。此次疫情應對期間有很多外賣小哥冒著被感染的風險為醫(yī)護人員、被隔離人員提供外賣服務，其中多數(shù)人并不一定有理想的工作;有很多未就業(yè)者如大學生組成志愿者隊伍，他們不計報酬，為被封閉的社區(qū)提供這樣那樣的服務。這些人都是社會弱勢群體，對他們而言，授予榮譽稱號遠不如找到理想的工作實惠。因此，應當為他們提供就業(yè)方便。當然，就業(yè)問題不僅涉及行政主體的行政職權(quán)，更涉及第三方當事人如企業(yè)、公司和其他組織，這就要求行政主體在行政治理中依法與第三方形成互利互惠的關(guān)系。在公私合作治理的情況下，這種關(guān)系是客觀存在的。B17總而言之，提供就業(yè)方便是疫情防控中一種必要且可行的行政獎勵方式。

2.職級晉升條件裁量的方式

在當代社會，很多領(lǐng)域都有職級、職位劃分，如企業(yè)的工人有職級上的劃分，醫(yī)院的醫(yī)生有職位上的劃分，高等院校教師有職稱上的劃分等。職級晉升條件裁量的獎勵方式就針對這些在社會中有一定職位身份的人群。在此次疫情防控中，疫情嚴重地方的一些醫(yī)生、護士在為患者進行治療和護理方面有突出貢獻，有些醫(yī)生和護士從其他地方“逆行”到疫區(qū)，對這些醫(yī)務工作者的獎勵方式應該與他們的職業(yè)相契合，職級晉升條件裁量應當是最好的獎勵方式。我國關(guān)于職級晉升有嚴格的條件，有些條件是國家層面的，有些條件是地方層面的，有些條件是單位層面的。B18通常情況下，即使是單位確定的職級晉升條件也難以逾越，不能由相關(guān)管理部門裁量。在疫情防控期間實施行政獎勵，應當讓有關(guān)管理部門能夠在職級晉升條件的適用上有裁量權(quán)，通過該裁量權(quán)的合理行使讓那些在防疫一線作出突出貢獻的人有職級上的晉升。此次疫情防控中這種獎勵方式運用得不多，因為涉及體制機制領(lǐng)域的問題。這也是我國行政獎勵刻板化的體現(xiàn)。

3.享受優(yōu)惠政策的方式

在我國行政法治中，也許是為了行政管理方便，也許是為了建構(gòu)行政秩序，也許是為了體現(xiàn)行政許可的法治精神，每個職能部門在其行政管理領(lǐng)域都制定了一定的政策，其中不乏出于部門利益保護考慮的“土政策”。如上幼兒園需要搖號;取得城市戶口須符合關(guān)于居住期限的條件及其他條件;購房要滿足戶籍、社會保障金繳納等方面條件。這些政策性要求在形構(gòu)行政秩序的同時增加了當事人獲取相關(guān)資格的難度。享受優(yōu)惠政策正好與此相對應，讓當事人在某種特殊情形下不受此約束，相當于得到優(yōu)惠。疫情防控中享受優(yōu)惠政策是一種較好的獎勵方式，與提供就業(yè)機會相比，該方式實施起來更加方便，因為絕大多數(shù)政策由行政主體掌握。在疫情防控期間，行政主體要善于運用政策手段，讓有益的行為得到獎勵。B19

4.授予榮譽稱號的方式

“榮譽稱號作為榮譽的重要載體，按照法定的程序被授予給個人或集體，以期激勵個人，凝聚集體，從而調(diào)動社會的積極性，實現(xiàn)國家榮譽制度的目的?！盉20授予榮譽稱號主要是精神層面上的獎勵，這種獎勵方式在實踐中運用得較為普遍，如授予科研人員享受政府津貼、諸種學者稱號、勞動模范稱號、三八紅旗手稱號等。此次疫情應對期間，有關(guān)職能部門實施的行政獎勵中也有授予榮譽稱號的獎勵方式，如授予“全國衛(wèi)生健康系統(tǒng)新冠肺炎疫情防控工作先進集體和先進個人”“新冠肺炎疫情防控一線女醫(yī)務人員（集體）全國三八紅旗手（集體）”等稱號。B21這種精神獎勵比純粹的物質(zhì)獎勵的效果更加長遠。對于在疫情防控中有突出貢獻者，政府應善于運用授予榮譽稱號的方式予以獎勵，可以適用傳統(tǒng)的榮譽稱號，也可以創(chuàng)立新的榮譽稱號。

5.實物供給的方式

在我國行政獎勵制度中，精神獎勵和物質(zhì)獎勵是兩個最基本的獎勵手段。我國在計劃經(jīng)濟時期更看重精神獎勵手段，因其效果比物質(zhì)獎勵更契合計劃經(jīng)濟模式。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，人們不再認為從國家獲得物質(zhì)利益是不光彩的事，而認為物質(zhì)利益與精神利益都很重要，于是獎金、津貼等物質(zhì)獎勵方式得到較多運用。事實上，計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟在利益問題上的表現(xiàn)是不同的。市場經(jīng)濟的利益特征更明顯一些，如住房在計劃經(jīng)濟下由國家統(tǒng)籌分配，在市場經(jīng)濟下則由當事人自主購買。給予當事人實物是一種很好的獎勵方式，疫情防控期間對一些作出突出貢獻的人可以獎勵住房、交通工具以及其他有用的實物。

6.金錢支付的方式

金錢支付的方式很容易理解，就是行政主體直接向受獎勵人支付現(xiàn)金。在我國，該獎勵方式運用的概率非常高，各行政職能部門設立的獎項中幾乎都有運用該獎勵方式的。在疫情防控期間，行政主體對應受獎勵的行為人支付金錢是可以普遍適用的獎勵方式。新冠肺炎疫情期間有關(guān)部門實施的行政獎勵中就包括金錢支付。B22

上述行政獎勵方式中，有些只適用于特定人群，有些（如授予榮譽稱號、實物供給、金錢支付）可以普遍適用。上述獎勵方式是否并用有非常大的伸縮性，如在授予榮譽稱號的同時可配以實物供給，也可配以金錢支付。在行政法治實踐中，實施何種具體獎勵方式由行政主體自由裁量。上述獎勵方式是疫情防控中最主要的行政獎勵方式，在這些方式之外還可以有其他獎勵方式。

五、疫情防控中行政獎勵的法治進路

1.關(guān)于行政獎勵的統(tǒng)一立法

行政獎勵在行政法治中有非常重要的地位，在給付行政的行政法治背景下B23，其適用空間會越來越大。關(guān)于行政獎勵應當有規(guī)范化的制度，這就要求國家將目前分散的、碎片化的行政獎勵規(guī)定予以統(tǒng)一，就是說，應當制定統(tǒng)一的行政獎勵法。我國對制裁性行政行為已經(jīng)有專項立法（如《行政處罰法》《行政強制法》），這些法律使行政制裁制度相對集中、統(tǒng)一。B24行政獎勵即使作為一個具體行政行為，也應當像行政處罰和行政強制那樣，有一部統(tǒng)一的法典予以規(guī)制。統(tǒng)一的行政獎勵法是對一般行政獎勵的規(guī)制，涉及行政獎勵的一般原則、一般制度、一般程序與方法。這部統(tǒng)一的立法不針對疫情防控期間的行政獎勵，但對于疫情防控期間的行政獎勵是十分關(guān)鍵的，因為它可以作為疫情防控期間實施行政獎勵的法律基礎。統(tǒng)一的行政獎勵法是形構(gòu)我國行政法治所必需的，進一步講，可以為我國制定一部統(tǒng)一的行政程序法典奠定基礎。

2.關(guān)于應對突發(fā)事件的行政獎勵制度構(gòu)建

我國《突發(fā)事件應對法》對突發(fā)事件的類型、級別等作了規(guī)定B25，這就在法律上明確了突發(fā)事件發(fā)生后政府治理、行政執(zhí)法、行政行為的作出都進入非常時期。在這個時期，行政相對人在行政法上的義務比平常有所增加，其權(quán)利則比平常有所克減，與此相對應的是行政主體行政職權(quán)的強化。在這樣的非常態(tài)情形下，一般意義上的行政行為需要適度調(diào)整，包括強度的調(diào)整、程序的調(diào)整、行為后果的調(diào)整等。行政主體在這個時期實施的行政獎勵必須契合這個時期的特點，要與突發(fā)事件應對相適應，要超越常態(tài)化行政執(zhí)法下的行政獎勵。筆者認為，我國《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中應當設置特別行政獎勵制度，該制度應當與行政執(zhí)法的特別時期相適應。疫情防控期間的行政獎勵是以統(tǒng)一的行政獎勵制度為基礎的，如何將疫情防控期間的特別行政獎勵與統(tǒng)一的行政獎勵制度很好地結(jié)合起來，是構(gòu)建突發(fā)事件應對的行政獎勵制度需要重點解決的問題。此次疫情防控期間實施的行政獎勵中有一些特殊的獎勵以特別程序進行，這是值得推廣的。筆者注意到，我國在應對突發(fā)事件中更多地強調(diào)政府行政系統(tǒng)的強制權(quán)及其他制裁性權(quán)力，給行政獎勵留下的空間并不多，這是今后完善突發(fā)事件應對的法律制度時應當重視的一個問題。

3.關(guān)于疫情防控中行政獎勵的法律屬性

行政獎勵在我國行政法治實踐中運用的頻率并不低，有相當一部分國務院部門立法文件和地方立法文件都對行政獎勵作了一些規(guī)定。B26但是，行政獎勵在行政法中有什么樣的地位還不夠明確，學者們對行政獎勵的認識大多停留在具體行政行為層面。行政獎勵行為帶有一定的利益給付性，使得學者們忽視了該行為的法律屬性。如有學者對行政獎勵這樣評價：“在形式上具有實現(xiàn)行政目標的有用性和功利性等價值功能，在本質(zhì)上則具有民主、平衡、合作等良好品質(zhì)，蘊含著深厚的人文主義精神?！盉27行政獎勵不但沒有克減行政相對人的權(quán)利和利益，反而為其帶來精神上或者物質(zhì)上的利益。我們不能因為行政獎勵行為的有益性而淡化其法治屬性、法律性質(zhì)。因為行政獎勵是行政主體對行政相對人作出的，不僅涉及行政相對人的權(quán)益，而且涉及第三人的權(quán)益，更涉及國家資源分配。在當今社會治理體系中，行政獎勵必然與行政公平、行政公正、行政公開等公法問題密不可分。筆者認為，疫情防控期間的行政獎勵與一般意義上的行政獎勵一樣，應當具有法律屬性，既包括受獎勵行為的合法性，更包括行政獎勵行為的合法性。在一些法治發(fā)達國家，行政獎勵不僅是具體行政行為，還是重要的行政法制度。筆者注意到，此次疫情防控期間有些部門實施行政獎勵較為隨意，其是否認識到實施行政獎勵是一個嚴肅的行政法治問題，是要打上一個問號的。

4.關(guān)于疫情防控期間行政獎勵程序的完善

疫情防控標志著我國行政法治進入非常時期，在緊急狀態(tài)下或者非常時期，行政程序的執(zhí)行和實施要有所調(diào)整和變通。在通常情形下，行政處罰的實施有三個程序機制，即簡易程序、一般程序和聽證程序。簡易程序有嚴格的條件限制而適用得不多，一般程序是行政處罰中適用得最多的程序，聽證程序不是必經(jīng)程序。疫情防控期間行政處罰的實施大多適用簡易程序，這是緊急狀態(tài)下、非常時期行政程序的特點。在普通的行政執(zhí)法中，行政獎勵要按照事先設定的程序進行，如科學技術(shù)獎的頒發(fā)頻次受嚴格的程序約束。疫情防控期間行政獎勵的程序與其他行政行為的程序一樣，也可以簡化。此次疫情防控還在進行中，我國有關(guān)職能部門已經(jīng)實施了相應的行政獎勵，這實質(zhì)上就是對行政獎勵程序的隨機處理，產(chǎn)生了良好的社會效果。如果將近段時間內(nèi)一些職能部門實施的行政獎勵放在法治大視野中考量，就會發(fā)現(xiàn)有些行政獎勵并沒有充分的法律依據(jù)。疫情防控期間的行政獎勵即使要進行程序上的簡化，要適用特別程序，也應當有上位法依據(jù)。筆者認為，應當在我國《突發(fā)事件應對法》或者其他涉及緊急狀態(tài)的法制中確立行政獎勵的程序規(guī)則。

5.關(guān)于強化疫情防控中行政獎勵的法律效力

在行政行為理論中，關(guān)于行政行為效力的理論是比較成熟的。學者們普遍認可行政行為具有確定力、公定力、拘束力和強制力，如有學者提出“行政行為是產(chǎn)生外部法律效果的行為。法律效果表現(xiàn)為主體行為所導致的相對人權(quán)利義務的產(chǎn)生、變更或消滅”B28。行政獎勵是具體行政行為的一種，當然應當具備具體行政行為的四大效力。在行政法治實踐中，給行政相對人設定義務的行政行為比較敏感，容易受到行政相對人質(zhì)疑，因而行政主體對此類行政行為效力的重視程度較高，而對行政獎勵行為的效力有所忽視。疫情防控期間行政獎勵的法律效力如何，理論上對此還沒有明確的闡釋。實踐中有些行政獎勵雖然在形式上已經(jīng)向社會宣示，但并沒有落到實處。B29筆者認為，疫情防控期間的行政獎勵發(fā)生在非常時期，其效力不能弱化。在疫情防控中，行政獎勵不僅是對受獎勵的行為人當下精神的褒揚，還能對他們今后獲取其他利益有所幫助。就形構(gòu)行政法治秩序而言，行政獎勵能夠弘揚正能量，前提條件是強化行政獎勵的法律效力。

注釋

①我國《突發(fā)事件應對法》第9條規(guī)定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應對工作的行政領(lǐng)導機關(guān)，其辦事機構(gòu)及具體職責由國務院規(guī)定?！贝舜涡鹿诜窝滓咔榉揽刂?，國務院組織構(gòu)建了聯(lián)防聯(lián)控工作機制，該機制的運作過程具有明顯的行政系統(tǒng)主導性。

②參見倪正茂：《激勵法學探析》，上海社會科學院出版社，2012年，第35頁。

③[英]羅杰·科特威爾：《法律社會學導論》，彭小龍譯，中國政法大學出版社，2015年，第60頁。

④[美]亞伯拉罕·馬斯洛：《人性能達到的境界》，曹曉慧等譯，世界圖書出版公司，2014年，第53頁。

⑤我國《行政強制法》第4條規(guī)定：“行政強制的設定和實施，應當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?！痹摲ǖ?條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政強制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán);有權(quán)依法申請行政復議或者提起行政訴訟;因行政機關(guān)違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執(zhí)行中有違法行為或者擴大強制執(zhí)行范圍受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！?/p>

⑥我國2004年修憲的一項重要內(nèi)容，就是在公法體系中強調(diào)以人為本，強調(diào)政府治理的人性化。黨的十九大強調(diào)以人民為中心，要求公權(quán)力主體“必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨”，這會使我國公法的精神氣質(zhì)發(fā)生一定的變化。

⑦《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社，2019年，第25頁。

⑧行政法上的獎勵對象主要是行政相對人，因為行政獎勵本身是由行政主體對行政相對人作出的具體行政行為。疫情防控中的行政獎勵也存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部，如對在疫情防控中作出突出貢獻的公務員或者其他行政公職人員的獎勵，但這種獎勵屬于另一個范疇。

⑨例如，中宣部、全國婦聯(lián)等聯(lián)合發(fā)布“一線醫(yī)務人員抗疫巾幗英雄譜”;國家衛(wèi)生健康委、人力資源和社會保障部、國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布《關(guān)于表彰全國衛(wèi)生健康系統(tǒng)新冠肺炎疫情防控工作先進集體和先進個人的決定》，授予“全國衛(wèi)生健康系統(tǒng)新冠肺炎疫情防控工作先進集體”和“全國衛(wèi)生健康系統(tǒng)新冠肺炎疫情防控工作先進個人”稱號。

⑩林莉紅：《行政獎勵訴訟初探》，《法學雜志》2002年第2期。

B11此次疫情防控期間，有關(guān)部門對因疫情而受到物質(zhì)方面影響的行政相對人提供物質(zhì)上的幫助，對疑似患者或患者進行心理上的疏導，這兩方面都收到了良好的效果。

B12姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2011年，第277頁。

B13龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社，2003年，第305頁。

B14例如，中共中央、國務院授予的“全國勞動模范”稱號，人力資源和社會保障部、國務院國資委聯(lián)合授予的“中央企業(yè)勞動模范”稱號。此外，還有一些行業(yè)勞動模范稱號，如“全國物流行業(yè)勞動模范”“全國煙草行業(yè)勞動模范”“全國輕工行業(yè)勞動模范”。

B15應松年主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社，2009年，第371頁。

B16[美]蘭迪·T.西蒙斯：《政府為什么會失敗》，張媛譯，新華出版社，2017年，第51頁。

B17[英]達霖·格里姆塞等：《PPP革命》，濟邦咨詢公司譯，中國人民大學出版社，2016年，第3頁。

B18以高等院校高級職稱的晉升為例，教育部有相關(guān)規(guī)定，一些地方教育部門在教育部規(guī)定的基礎上結(jié)合本地實際設置了一定的條件，各高校又在以上規(guī)定的框架內(nèi)制定了適合本校職稱晉升情況的條件，各高校的條件有非常大的差別。

B19這方面的一個范例是，2020年3月人力資源和社會保障部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于切實做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間事業(yè)單位人事管理工作有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“對參加疫情防控一線工作的醫(yī)務人員，優(yōu)先晉升職稱或?qū)I(yè)技術(shù)崗位等級;對參加疫情防控一線工作表現(xiàn)突出、獲得記功以上獎勵或獲得相同層次以上表彰的醫(yī)務人員，可直接聘用至高一等級專業(yè)技術(shù)崗位。本單位沒有崗位空缺的，可采取特設崗位等方式，不受本單位崗位結(jié)構(gòu)比例限制?！?/p>

B20阮汩君：《榮譽稱號的困境與法律規(guī)制》，《廣東社會科學》2018年第5期。

B21參見國家衛(wèi)生健康委、人力資源和社會保障部、國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于評選全國衛(wèi)生健康系統(tǒng)新冠肺炎疫情防控工作先進集體和先進個人的通知》;全國婦聯(lián)、國家衛(wèi)生健康委、中央軍委政治工作部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于評選表彰新冠肺炎疫情防控一線女醫(yī)務人員（集體）全國三八紅旗手（集體）的通知》;全國婦聯(lián)發(fā)布《關(guān)于評選表彰新冠肺炎疫情防控工作中作出突出貢獻的先進女性（集體）全國三八紅旗手（集體）的通知》。

B22例如，2020年1月財政部、國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費保障政策的通知》提出：“對于直接接觸待排查病例或確診病例，診斷、治療、護理、醫(yī)院感染控制、病例標本采集和病原檢測等工作相關(guān)人員，中央財政按照每人每天300元予以補助;對于參加疫情防控的其他醫(yī)務人員和防疫工作者，中央財政按照每人每天200元予以補助?！?/p>

B23參見謝睿智主編：《法律百科全書（行政法），三民書局，2008年，第243頁。

B24在《行政處罰法》《行政強制法》出臺之前，我國行政制裁碎片化的傾向十分明顯，這兩部法律將行政處罰、行政強制這兩個最基本的行政制裁手段作了統(tǒng)一規(guī)定，避免了分散立法等立法碎片化的情形。

B25我國《突發(fā)事件應對法》第42條規(guī)定：“國家建立健全突發(fā)事件預警制度?？梢灶A警的自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件的預警級別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。預警級別的劃分標準由國務院或者國務院確定的部門制定?！?/p>

B26例如，《貴州省生態(tài)環(huán)境保護條例》第60條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當建立生態(tài)環(huán)境保護有獎舉報制度，生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門應當按照有關(guān)規(guī)定對舉報屬實的單位和個人給予獎勵?！薄吨腥A人民共和國食品安全法實施條例》第65條規(guī)定：“國家實行食品安全違法行為舉報獎勵制度，對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。舉報人舉報所在企業(yè)食品安全重大違法犯罪行為的，應當加大獎勵力度。有關(guān)部門應當對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權(quán)益。食品安全違法行為舉報獎勵辦法由國務院食品安全監(jiān)督管理部門會同國務院財政等有關(guān)部門制定。”

B27傅紅偉：《行政獎勵研究》，北京大學出版社，2003年，第62頁。

B28楊海坤、章志遠：《中國行政法理論研究》，北京大學出版社，2004年，第214頁。

B29比如，某行政職能部門答應在疫情防控期間給有關(guān)醫(yī)護人員每天一定數(shù)額的補貼（姑且將這種補貼理解為行政獎勵），但疫情結(jié)束后重新對發(fā)放政策進行解釋，補充了發(fā)放條件，其中一個條件是拿到補貼的醫(yī)護人員應當與危重患者有密切接觸，否則收回已發(fā)給他的補貼。這樣的事件反映了行政執(zhí)法的隨意性、行政行為依據(jù)的伸縮性，從行政獎勵制度的法律屬性角度考量，體現(xiàn)了行政獎勵制度沒有正當?shù)姆尚ЯΓ磳π姓黧w和第三人沒有約束力，僅能約束行政相對人。這種做法顯然有悖于行政行為的四大效力。

責任編輯：鄧 林