付宇 傅夢(mèng)孜

【摘要】維護(hù)國(guó)家安全與發(fā)展歷來是主權(quán)國(guó)家的基本職能，隨著國(guó)際形勢(shì)的深刻復(fù)雜變化，西方大國(guó)維護(hù)國(guó)家安全、處理重大國(guó)家安全議題的理念、戰(zhàn)略、機(jī)制與方式不斷調(diào)整，表現(xiàn)在高度重視自身主權(quán)安全和國(guó)家統(tǒng)一、不斷完善和加強(qiáng)國(guó)家安全體制建設(shè)、不斷調(diào)整和完善國(guó)家安全戰(zhàn)略和政策、重視傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、不斷提升安全能力和拓展安全手段等方面。推動(dòng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體的外交實(shí)踐與新時(shí)期中國(guó)自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展將更加緊密地聯(lián)系在一起，這客觀上要求構(gòu)建更加全面理性的安全觀。西方大國(guó)在維護(hù)國(guó)家安全方面的許多做法及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以為新時(shí)期中國(guó)加強(qiáng)國(guó)家治理能力建設(shè)、更好維護(hù)國(guó)家安全提供有益的借鑒。

【關(guān)鍵詞】西方大國(guó)? 國(guó)家安全? 安全戰(zhàn)略? 安全體制? 非傳統(tǒng)安全

【中圖分類號(hào)】D5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.002

重大國(guó)家安全議題是指可能影響國(guó)家生存和發(fā)展的全局性、關(guān)鍵性問題，被各國(guó)視為國(guó)家戰(zhàn)略與政策的重中之重。維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展歷來是主權(quán)國(guó)家的基本職能。近年來，隨著全球形勢(shì)的深刻復(fù)雜變化，美國(guó)等西方大國(guó)處理國(guó)家安全議題的理念、戰(zhàn)略、機(jī)制與方式方法也在不斷調(diào)整。

高度重視主權(quán)安全和國(guó)家統(tǒng)一

主權(quán)安全和國(guó)家統(tǒng)一是國(guó)家所固有的基本權(quán)利，也是國(guó)家的重要屬性。維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和主權(quán)安全，始終是西方大國(guó)重要的國(guó)家職能。進(jìn)入21世紀(jì)以來，一些西方國(guó)家固有的民族或地區(qū)分離主義勢(shì)力重新活躍，對(duì)其國(guó)家安全造成嚴(yán)重威脅。2014年9月英國(guó)的蘇格蘭地區(qū)赫然上演獨(dú)立公投，2017年10月西班牙加泰羅尼亞地區(qū)出現(xiàn)公然違憲、對(duì)抗中央政府的獨(dú)立公投運(yùn)動(dòng)，致使英國(guó)、西班牙不得不面臨國(guó)土分裂、國(guó)家主權(quán)嚴(yán)重受損的嚴(yán)峻情況。面對(duì)國(guó)家安全危機(jī)，這些西方國(guó)家果斷采取一系列舉措，維護(hù)國(guó)家的主權(quán)安全和領(lǐng)土完整。

在西班牙加泰羅尼亞地區(qū)，十多年來主張分離和獨(dú)立的政黨逐漸在加泰羅尼亞議會(huì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，加泰羅尼亞和西班牙中央政府的矛盾日益加劇。2017年9月6日，加泰羅尼亞議會(huì)正式批準(zhǔn)公投方案，規(guī)定公投只需簡(jiǎn)單多數(shù)就可生效，且對(duì)投票率不做最低要求，試圖為獨(dú)立公投鋪平道路。對(duì)此，西班牙中央政府迅速作出反應(yīng)，以公投及相關(guān)法律違憲為由，向憲法法院提出訴訟請(qǐng)求。9月7日，憲法法院在第一時(shí)間裁決公投違法，同時(shí)暫停加泰羅尼亞地區(qū)一切有關(guān)公投的活動(dòng)。隨后，西班牙政府向加泰羅尼亞派出大批國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)，接管當(dāng)?shù)刂伟?，維持當(dāng)?shù)刂刃?。加泰羅尼亞獨(dú)立公投的領(lǐng)導(dǎo)人卡萊斯·普伊格德蒙特及其主要部屬也隨之相繼遭到解職和通緝，被迫流亡海外。至此，加泰羅尼亞蓄勢(shì)多年的獨(dú)立公投運(yùn)動(dòng)遭到沉重打擊，陷入低潮。

與之如出一轍，英國(guó)政府對(duì)蘇格蘭分離運(yùn)動(dòng)的處理也堅(jiān)決且果斷。早在2007年蘇格蘭議會(huì)大選上，主張從英格蘭分離的蘇格蘭民族黨意外反超工黨成為議會(huì)第一大黨（僅比工黨多1個(gè)席位），但由于當(dāng)時(shí)蘇格蘭議會(huì)中反對(duì)獨(dú)立的力量如工黨、保守黨、自由民主黨等仍占優(yōu)勢(shì)，蘇格蘭民族黨迫于形勢(shì)，宣布在2011年下屆議會(huì)選舉前暫不推動(dòng)獨(dú)立公投。此后，蘇格蘭獨(dú)立運(yùn)動(dòng)加速壯大，蘇格蘭民族黨在2011年議會(huì)選舉中取得勝利，新上任的蘇格蘭首席大臣、民族黨領(lǐng)導(dǎo)人薩蒙德宣布將在新一屆議會(huì)結(jié)束時(shí)的2014年或2015年舉行獨(dú)立公投。面對(duì)蘇格蘭形勢(shì)的急劇變化，當(dāng)時(shí)英國(guó)的各政黨拋棄以往成見與分歧，迅速團(tuán)結(jié)起來，力圖共同維護(hù)英國(guó)的統(tǒng)一。時(shí)任英國(guó)首相卡梅倫（保守黨）、副首相尼克·克萊格（自由民主黨）和工黨領(lǐng)袖艾德·米利班德（工黨）聯(lián)合發(fā)表聲明，支持蘇格蘭“統(tǒng)派”，承諾未來無(wú)論任何一黨執(zhí)政中央政府，都將給予蘇格蘭更大的權(quán)利自由和經(jīng)濟(jì)社會(huì)援助。在英國(guó)中央政府的不懈努力下，2014年9月14日蘇格蘭公投結(jié)果出爐，反對(duì)蘇格蘭獨(dú)立的票數(shù)達(dá)到55.3%，明顯超過一半。蘇格蘭民族黨領(lǐng)導(dǎo)人、獨(dú)立公投的主要發(fā)起人薩蒙德不得不宣布接受公投結(jié)果，承認(rèn)蘇格蘭早已深度融入整個(gè)英國(guó)的歷史發(fā)展進(jìn)程中，“目前還不具備推動(dòng)獨(dú)立公投取得成功的充分條件”。[1]

從以上例子可以看出，在面對(duì)自身主權(quán)安全和國(guó)內(nèi)安全遭遇挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻時(shí)刻，西方國(guó)家無(wú)一不采取堅(jiān)定舉措，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整。從西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，各國(guó)普遍形成以憲法為核心的反分離主義法律體系，確保任何地區(qū)在爭(zhēng)取自治權(quán)的同時(shí)，均受到憲法的嚴(yán)格約束。再者，中央政府的各派政治力量在反對(duì)和制止各種分離主義運(yùn)動(dòng)過程中，往往能夠迅速團(tuán)結(jié)、一致對(duì)外，共同維護(hù)國(guó)家的主權(quán)安全和領(lǐng)土完整。

不斷完善和加強(qiáng)國(guó)家安全體制建設(shè)

逐步建立健全高度集中統(tǒng)一但又靈活務(wù)實(shí)的國(guó)家安全體制，已經(jīng)成為西方大國(guó)處理國(guó)家安全議題的普遍做法。以美國(guó)為例，二戰(zhàn)結(jié)束后，其逐步建立起由總統(tǒng)總攬全局、國(guó)家安全委員會(huì)具體執(zhí)行的國(guó)家安全體制，其中國(guó)家安全顧問既是國(guó)安會(huì)成員，同時(shí)負(fù)責(zé)召集日常的國(guó)安會(huì)會(huì)議。目前，美國(guó)的國(guó)家安全委員會(huì)主要由三部分人員組成。第一部分是總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)家安全顧問等政府主要決策者;第二部分包括國(guó)家情報(bào)總監(jiān)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席等法定顧問人員;第三部分人數(shù)最多，主要是來自各個(gè)行政部門的專業(yè)幕僚和行政輔助人員。值得注意的是，美國(guó)總統(tǒng)作為三軍統(tǒng)帥和國(guó)家元首，有權(quán)根據(jù)議題的不同及形勢(shì)的變化，隨時(shí)決定和調(diào)整國(guó)安會(huì)的參會(huì)人員。例如，前美國(guó)白宮首席戰(zhàn)略顧問班農(nóng)就曾被特朗普吸收進(jìn)國(guó)安會(huì)，其影響力甚至一度不亞于一些主要內(nèi)閣成員。從美國(guó)國(guó)安會(huì)70多年的發(fā)展歷程來看，國(guó)安會(huì)不僅一定程度上分擔(dān)了總統(tǒng)在重大國(guó)家安全議題上的決策壓力，同時(shí)由于可以有效集中各領(lǐng)域、各層次的決策者和專家，也在很大程度上提升了美國(guó)國(guó)家的戰(zhàn)略決策能力。盡管不同的美國(guó)總統(tǒng)個(gè)人風(fēng)格迥異，對(duì)國(guó)安會(huì)的認(rèn)識(shí)也不盡相同，使得國(guó)安會(huì)在不同歷史時(shí)期發(fā)揮作用的程度和質(zhì)量存在差異，但不能否認(rèn)的是，國(guó)安會(huì)在處理重大國(guó)家安全議題、應(yīng)對(duì)重大國(guó)家安全危機(jī)、制定重大戰(zhàn)略決策過程中具有重要作用。例如，在2011年美國(guó)政府對(duì)基地組織頭目本·拉登實(shí)施“斬首”行動(dòng)的過程中，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬曾就此專門召開20余次國(guó)安會(huì)會(huì)議，最終拍板形成終極行動(dòng)方案并付諸實(shí)施。[2]

日本在完善和加強(qiáng)安全體制建設(shè)方面也同樣不遺余力。隨著近年來日本加速推動(dòng)大國(guó)化，前任日本首相安倍晉三在上任后對(duì)日本的國(guó)家安全體系進(jìn)行大刀闊斧的改革，最終形成“日本版的國(guó)家安全委員會(huì)”。2014年1月，在安倍的強(qiáng)力推動(dòng)下，日本“國(guó)家安全保障局”正式成立，成為首相領(lǐng)導(dǎo)下處理國(guó)家安全問題的重要機(jī)構(gòu)。根據(jù)面臨事態(tài)和形勢(shì)的不同，首相通過“國(guó)家安全保障局”分別召開“四大臣會(huì)議”“九大臣會(huì)議”和“緊急事態(tài)大臣會(huì)議”，制定相關(guān)方案與對(duì)策。所謂“四大臣會(huì)議”，包括首相、內(nèi)閣官房長(zhǎng)官、外務(wù)大臣和防務(wù)大臣，被稱為國(guó)家安全事務(wù)的“決策核心”;“九大臣會(huì)議”則可以包括國(guó)土交通大臣、財(cái)務(wù)大臣、總務(wù)大臣、國(guó)家公安委員長(zhǎng)等其他重要閣僚;“緊急事態(tài)大臣會(huì)議”除了首相與內(nèi)閣官房長(zhǎng)官必須參加外，其他成員均不固定。日本“國(guó)家安全保障局”除下設(shè)局長(zhǎng)和兩名次長(zhǎng)外，還逐步建立起情報(bào)班、戰(zhàn)略規(guī)劃班、綜合協(xié)調(diào)班等下設(shè)機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)日常工作的專業(yè)性、集中性和綜合性，成為安倍決策的重要助手。與此同時(shí)，日本還逐步建立起包括《國(guó)家安全保障會(huì)議設(shè)置法》《特定秘密保護(hù)法》《應(yīng)對(duì)武力攻擊保障國(guó)家獨(dú)立及安全的法案》《自衛(wèi)隊(duì)法》《周邊事態(tài)及保障國(guó)家和平安全措施的相關(guān)法律》《特別職位公務(wù)員相關(guān)法律》等法律法規(guī)，為日本政府處置重大國(guó)家安全議題提供了有效法律保障。

不斷完善國(guó)家安全戰(zhàn)略和政策

根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化，隨時(shí)調(diào)整相關(guān)國(guó)家安全戰(zhàn)略和政策，是西方大國(guó)在處理國(guó)家安全問題、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)時(shí)的另一個(gè)主要特點(diǎn)。特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以來，世界逐漸步入大發(fā)展、大變革、大動(dòng)蕩、大調(diào)整的新時(shí)期，國(guó)際安全環(huán)境正在發(fā)生深刻復(fù)雜的巨變。西方各大國(guó)也據(jù)此不斷調(diào)整自身的國(guó)家安全戰(zhàn)略和政策。

以美國(guó)為例，冷戰(zhàn)結(jié)束初期，其在全球的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)空前突出，因此老布什總統(tǒng)認(rèn)為，隨著蘇聯(lián)的解體，美國(guó)面臨的“大國(guó)沖突與全球戰(zhàn)爭(zhēng)危險(xiǎn)明顯減少”，而“地區(qū)性沖突正在成為主要矛盾”，并據(jù)此要求美國(guó)在“確保中歐、東歐民主演變”成功的同時(shí)，基于“主要應(yīng)對(duì)地區(qū)危機(jī)的要求調(diào)配美在全球的軍事部署”，同時(shí)明確提出，要全面構(gòu)建美國(guó)主導(dǎo)下的“世界新秩序”，以建立一個(gè)“自由、法治、和平與安全”的世界。其后繼任的美國(guó)總統(tǒng)克林頓進(jìn)一步將美國(guó)對(duì)外與國(guó)家安全戰(zhàn)略界定為“加強(qiáng)國(guó)內(nèi)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、推進(jìn)世界民主”，“使越來越多的國(guó)家加入全球市場(chǎng)民主體制的大家庭”。

然而，“9·11”事件發(fā)生后，美國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略發(fā)生重大轉(zhuǎn)向與變化，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)小布什在其主持制定的新版美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中，將美國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略調(diào)整為“搗毀全球大范圍的恐怖主義組織以及任何試圖獲得或使用大規(guī)模毀滅性武器或毀滅性武器制作材料的恐怖主義分子或支持恐怖主義分子的國(guó)家”。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，面對(duì)日益多極化的國(guó)際格局，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的奧巴馬再次修改美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略，將其調(diào)整為同時(shí)推動(dòng)“打擊暴力極端主義、應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、化解氣候變化與網(wǎng)絡(luò)等全球問題”。同時(shí)，面對(duì)美國(guó)實(shí)力的相對(duì)下降，奧巴馬不失時(shí)機(jī)地推出“巧實(shí)力”理念，強(qiáng)調(diào)靈活使用不同的政策工具，謹(jǐn)慎使用武力，特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與盟國(guó)關(guān)系，強(qiáng)化國(guó)際制度，善用發(fā)展、公共外交、經(jīng)濟(jì)整合、科技創(chuàng)新等途徑實(shí)現(xiàn)美國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)。奧巴馬在上任后首次以“國(guó)家安全”為主題的公開演講中，明確提出美國(guó)正處于“非常時(shí)期”，剛經(jīng)歷“歷史性金融危機(jī)”、“兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)”和“21世紀(jì)全新挑戰(zhàn)”，稱美國(guó)應(yīng)“更聰明地花錢”和使用力量。[3]可以看到，至此，美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略正式從以反恐為重心，轉(zhuǎn)變?yōu)榉纯峙c應(yīng)對(duì)大國(guó)崛起并重。

2016年美國(guó)大選后，以“反建制”自稱的特朗普入主白宮，將維護(hù)“美國(guó)優(yōu)先”和應(yīng)對(duì)中俄等新興大國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)作為美國(guó)國(guó)家安全與對(duì)外戰(zhàn)略的重點(diǎn)。與奧巴馬相比，特朗普更強(qiáng)調(diào)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響，聲稱中俄等新興大國(guó)已經(jīng)取代恐怖主義成為影響美國(guó)國(guó)家安全的最大外部因素。美國(guó)的新版國(guó)家安全戰(zhàn)略與國(guó)防戰(zhàn)略都宣稱，美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略與對(duì)外戰(zhàn)略的重心將由反恐轉(zhuǎn)向大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，甚至明確將中國(guó)和俄羅斯列為美國(guó)的“主要戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。為此，特朗普政府不僅公然發(fā)動(dòng)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)，同時(shí)進(jìn)一步加碼對(duì)俄羅斯的制裁，甚至退出與俄羅斯簽訂的《中導(dǎo)條約》。

無(wú)獨(dú)有偶，冷戰(zhàn)結(jié)束初期，歐盟及主要?dú)W洲大國(guó)也曾將應(yīng)對(duì)地區(qū)沖突與恐怖主義等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)作為自己的首要任務(wù)。然而隨著國(guó)際環(huán)境的深刻變化，歐盟及主要?dú)W洲大國(guó)開始逐漸調(diào)整其國(guó)家安全戰(zhàn)略。近年來，面對(duì)英國(guó)脫歐、難民危機(jī)、周邊地緣政治博弈加劇等新問題，歐盟及法德等大國(guó)的危機(jī)感明顯加大?，F(xiàn)任法國(guó)總統(tǒng)馬克龍上臺(tái)后，明確指出舊的國(guó)際秩序已打破，新秩序尚未形成，“不穩(wěn)定成為當(dāng)今世界顯著特點(diǎn)”。[4]法國(guó)前外長(zhǎng)法比尤斯亦稱，“需被控的國(guó)際層級(jí)日增，但能施控的國(guó)際力量日減”，令世界“充滿危險(xiǎn)”。2015年時(shí)任德國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)的馮德萊恩指出，冷戰(zhàn)后的世界安全格局發(fā)生了本質(zhì)性的變化，當(dāng)今世界面臨的挑戰(zhàn)日益多元，恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、難民危機(jī)都使非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)更加突出。[5]歐盟2016年發(fā)布的名為《歐盟外交與安全政策全球戰(zhàn)略》的報(bào)告亦指出，當(dāng)今世界正變得“更危險(xiǎn)、更分裂、更迷惘”，“全球趨勢(shì)既非線性發(fā)展，亦非命中注定，而更可能是意外和人類選擇的集合體”，同時(shí)列出難民潮屢創(chuàng)紀(jì)錄、網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)上升、疾病傳播風(fēng)險(xiǎn)加劇等新型安全威脅，強(qiáng)調(diào)在“全球權(quán)力轉(zhuǎn)移和各層級(jí)力量分散的時(shí)代”，更多通過多邊主義和國(guó)際合作來應(yīng)對(duì)、化解各種安全挑戰(zhàn)。[6]

《歐盟外交與安全政策全球戰(zhàn)略》專門列出未來安全戰(zhàn)略的五大任務(wù)：一是應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅。報(bào)告認(rèn)為，恐怖主義在歐盟周邊擴(kuò)散，其力量、手段和目標(biāo)不斷演進(jìn)，呈現(xiàn)跨境和聯(lián)網(wǎng)新特征，對(duì)歐盟本土安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，使防范難度增大。德國(guó)總理默克爾曾指出，中東恐怖主義擴(kuò)散正對(duì)歐洲構(gòu)成嚴(yán)重威脅，歐洲正成為國(guó)際恐襲的主要目標(biāo)之一。二是化解國(guó)家對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍指出，當(dāng)前傳統(tǒng)集體安全機(jī)制“日趨癱瘓”，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)未充分行使“正義法官”職能，同時(shí)不再有國(guó)家掌握“壟斷性力量”;亞洲經(jīng)濟(jì)雖獲長(zhǎng)足進(jìn)步，但地緣政治緊張，發(fā)展軌跡難以預(yù)測(cè)，而中美競(jìng)爭(zhēng)正深刻影響世界的未來走向。三是應(yīng)對(duì)“失敗國(guó)家”及“脆弱國(guó)家”挑戰(zhàn)。中東、非洲等地區(qū)一些鄰近歐洲的國(guó)家無(wú)力擔(dān)負(fù)自身安全責(zé)任，人道主義危機(jī)頻發(fā)，難民數(shù)量猛增，成為滋生恐怖主義和有組織犯罪的溫床。四是防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散。當(dāng)前大規(guī)模殺傷性武器及其載體尚未消除，中東、東亞等地區(qū)不時(shí)爆發(fā)核危機(jī)，核生化武器及技術(shù)擴(kuò)散泄露風(fēng)險(xiǎn)上升，對(duì)歐洲安全穩(wěn)定造成直接威脅。五是化解能源短缺與氣候變化制約。近年來全球能源安全受到地區(qū)爭(zhēng)端、恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)攻擊的嚴(yán)重影響。歐盟主要能源供應(yīng)國(guó)中，海灣、北非國(guó)家動(dòng)蕩，歐俄分歧難以彌合，均嚴(yán)重威脅歐盟能源安全。與此同時(shí)，氣候變化不僅帶來海平面上升、山火、極端天氣等直接自然災(zāi)害，且一旦應(yīng)對(duì)不力，將導(dǎo)致糧食及水資源短缺。人口密度不均、貧富分化嚴(yán)重，涌入歐洲的難民勢(shì)必進(jìn)一步上升，將間接激化地區(qū)沖突，加劇全球不穩(wěn)定局勢(shì)。

中國(guó)的近鄰日本近年來也在加速調(diào)整自身的國(guó)家安全戰(zhàn)略。前任日本首相安倍上臺(tái)后，不僅大力加強(qiáng)日本政府在安全領(lǐng)域的權(quán)力和職能，同時(shí)加速推動(dòng)日本國(guó)家安全戰(zhàn)略從戰(zhàn)后一直堅(jiān)持的“專守防衛(wèi)”向更具進(jìn)取性的國(guó)家安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。安倍認(rèn)為，隨著世界力量對(duì)比變化和技術(shù)革新，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題導(dǎo)致國(guó)際安全形勢(shì)，尤其日本周邊安全形勢(shì)今非昔比，更使得國(guó)際社會(huì)中任何一個(gè)國(guó)家都無(wú)法僅憑自身的力量維護(hù)本國(guó)和平與穩(wěn)定。同時(shí)，安倍將中美看成未來世界舞臺(tái)的主角，指出世界經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)中心正由歐美向亞洲轉(zhuǎn)移，未來將是亞太時(shí)代，其中最需要注意的是中國(guó)的崛起。他預(yù)測(cè)中長(zhǎng)期世界形勢(shì)的核心議題是美國(guó)的衰落和中國(guó)的崛起，強(qiáng)調(diào)日本要據(jù)此制定新的對(duì)外和安全戰(zhàn)略，并在地區(qū)和國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。

既重視傳統(tǒng)安全，也重視非傳統(tǒng)安全

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著大國(guó)間爆發(fā)直接軍事沖突的風(fēng)險(xiǎn)日益降低，各國(guó)普遍在強(qiáng)調(diào)軍事安全、國(guó)土安全、國(guó)民安全和政治安全等傳統(tǒng)安全議題的同時(shí)，更加重視經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、文化安全、科技安全等非傳統(tǒng)安全議題。與此同時(shí)，作為一種安全形態(tài)，非傳統(tǒng)安全問題的出現(xiàn)和升溫，也與全球化的拓展息息相關(guān)。美國(guó)學(xué)者福山指出，全球化是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)際關(guān)系、國(guó)家主權(quán)及其各種附屬權(quán)力，以及所有以國(guó)界劃分人群活動(dòng)的區(qū)別性規(guī)則的一種深入持久的挑戰(zhàn)，使新的安全挑戰(zhàn)帶有明顯的不可確定性、外溢性和嚴(yán)重性。美國(guó)前國(guó)務(wù)卿基辛格就曾明確指出，“當(dāng)前各國(guó)在處理傳統(tǒng)安全議題上取得的進(jìn)展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一種嶄新的、前所未有的安全挑戰(zhàn)已經(jīng)出現(xiàn)，其將與軍事安全、領(lǐng)土爭(zhēng)端、意識(shí)形態(tài)等傳統(tǒng)的安全議題越來越處于同等重要的地位”。[7]《歐盟外交與安全政策全球戰(zhàn)略》也強(qiáng)調(diào)，全球化的深入發(fā)展，使國(guó)家安全面臨的威脅呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，非傳統(tǒng)安全威脅對(duì)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的影響日益顯現(xiàn)。國(guó)家間戰(zhàn)爭(zhēng)不再是安全威脅的唯一根源，發(fā)達(dá)國(guó)家之間將不再發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，未來大國(guó)間的武裝沖突很可能被世界主要經(jīng)濟(jì)中心之間的貿(mào)易戰(zhàn)、跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)沖突等新的安全挑戰(zhàn)所代替。在此情況下，近年來歐盟在安全戰(zhàn)略的制定和實(shí)施過程中日益強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多部門、多領(lǐng)域的一體化綜合安全管理體系。例如，負(fù)責(zé)歐盟安全事務(wù)的歐盟外交和安全政策高級(jí)代表，不僅需要處理傳統(tǒng)的軍事和外交議題，也要協(xié)調(diào)歐盟成員國(guó)之間以及歐盟與其他大國(guó)之間在難民、反恐、網(wǎng)絡(luò)甚至氣候變化領(lǐng)域的政策。

值得指出的是，冷戰(zhàn)后沒有哪一次重大安全挑戰(zhàn)能像2001年的“9·11”事件那樣，讓西方國(guó)家甚至整個(gè)國(guó)際社會(huì)深刻認(rèn)識(shí)到非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的危害性。在事件發(fā)生后的全國(guó)演講中，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)小布什指出，盡管美國(guó)民眾對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)并不陌生，但在美國(guó)建國(guó)后的136年間，美國(guó)本土從未遭受這樣的攻擊;盡管美國(guó)在歷史上曾多次遭遇突然襲擊，但卻從未以這種方式遭受襲擊;美國(guó)將嚴(yán)懲自己的敵人，但這樣一個(gè)敵人，卻不像以往的敵人那樣有明確的目標(biāo)，而是一個(gè)跨國(guó)的、非政府的恐怖主義網(wǎng)絡(luò)。正如當(dāng)時(shí)《紐約時(shí)報(bào)》所評(píng)論，“9·11”事件使影響國(guó)家安全的非國(guó)家行為主體前所未有地凸顯出來，使人們第一次看到，在全球化背景下，非國(guó)家行為體已經(jīng)成為對(duì)國(guó)家安全的重大威脅。盡管當(dāng)前國(guó)家行為體仍是國(guó)際關(guān)系的主體，但非國(guó)家行為體的作用在迅速提高，許多非國(guó)家行為體也能擁有原本只有國(guó)家行為體才能擁有的資源和手段，從而增加了對(duì)國(guó)際安全環(huán)境和其他安全問題的影響。[8]“9·11”事件發(fā)生后，小布什總統(tǒng)主持修訂的國(guó)家安全戰(zhàn)略將反恐作為頭號(hào)目標(biāo)，在美國(guó)歷史上第一次將非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)列為首要威脅，并專門成立國(guó)土安全部重點(diǎn)應(yīng)對(duì)各類個(gè)人和非政府組織可能對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)的恐怖襲擊。

除了美國(guó)，其他西方大國(guó)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的重視力度也在不斷加大。英國(guó)首相約翰遜指出，將加大政策協(xié)調(diào)，采取一種“全譜系方式”應(yīng)對(duì)各類新型威脅。[9]而歐盟發(fā)布的《歐盟全球外交與安全戰(zhàn)略》也用極大篇幅論述應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的重要性，并指出歐盟未來的共同安全與防務(wù)政策須適應(yīng)新戰(zhàn)略環(huán)境，人道主義援助要考慮非傳統(tǒng)安全危機(jī)的“新常態(tài)”。日本的首份《國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》也明確列出重點(diǎn)關(guān)注的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，提出加強(qiáng)海洋安全保障、強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全、打擊國(guó)際恐怖主義、深化宇宙空間利用等領(lǐng)域工作。具體而言，海洋安全方面，強(qiáng)調(diào)日本作為海洋國(guó)家，要基于法治確保航行和飛越的自由與安全，用國(guó)際法和平解決紛爭(zhēng)，維持和發(fā)展“開放且穩(wěn)定的海洋”秩序，支援海上通道沿岸國(guó)家提升海上安保能力，強(qiáng)化與有著共同戰(zhàn)略利益的伙伴之間的合作關(guān)系;網(wǎng)絡(luò)安全方面，確保日本重要的社會(huì)系統(tǒng)不受各類行為體發(fā)起的各類網(wǎng)絡(luò)攻擊，強(qiáng)化國(guó)家整體的防衛(wèi)和應(yīng)對(duì)能力，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)方面的國(guó)際合作;強(qiáng)化反恐方面，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)確保核電等重大基礎(chǔ)設(shè)施安全，確保世界各地國(guó)民的安全;太空安全方面，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)充和強(qiáng)化情報(bào)收集衛(wèi)星的機(jī)能，確立宇宙空間的監(jiān)視體制，從中長(zhǎng)期視角推進(jìn)宇宙開發(fā)利用，為國(guó)家安全保障服務(wù)。

高度重視安全能力提升和安全手段拓展

西方大國(guó)普遍強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用各種手段維護(hù)和拓展自身利益。

一是高度重視軍事等傳統(tǒng)安全手段和能力的建設(shè)。美國(guó)明確將提升軍事優(yōu)勢(shì)作為維護(hù)霸權(quán)的重要基礎(chǔ)。在美國(guó)推動(dòng)下，北約其他成員國(guó)也承諾提升軍費(fèi)所占GDP比例。英國(guó)政府始終將國(guó)防開支維持在占GDP2%左右的水平，并計(jì)劃投巨資用于國(guó)防裝備采購(gòu)及維護(hù)，以確保其為北約在歐最強(qiáng)軍事力量;法國(guó)雖經(jīng)濟(jì)困難，但仍決定“維持現(xiàn)有國(guó)防開支”，居歐洲第二;德國(guó)不但先后向阿富汗、伊拉克等地派出士兵參與后勤、培訓(xùn)任務(wù)，還參與聯(lián)合國(guó)在索馬里的維和行動(dòng)，并提供運(yùn)輸機(jī)等裝備。

二是更加重視軟實(shí)力話語(yǔ)權(quán)?！稓W盟外交與安全政策全球戰(zhàn)略》報(bào)告認(rèn)為，作為當(dāng)前世界主要經(jīng)濟(jì)體之一，歐盟對(duì)外影響力主要仰仗經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但隨著歐盟經(jīng)濟(jì)活力下降，實(shí)施制裁的效果或者設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的“硬實(shí)力”大打折扣，籌碼不足，國(guó)際影響力大減，因此歐盟需要綜合運(yùn)用發(fā)展援助、價(jià)值觀等對(duì)外政策工具，重振影響力。報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)要拓展歐盟外交能力，加強(qiáng)教育及人文往來，增加對(duì)脆弱國(guó)家和地區(qū)的實(shí)質(zhì)性援助，擴(kuò)大文化輻射面，借助“軟實(shí)力”手段實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全目標(biāo)。德國(guó)默克爾政府也強(qiáng)調(diào)要積極承擔(dān)更多地區(qū)和全球責(zé)任，更主動(dòng)預(yù)防和干預(yù)危機(jī)，一方面加大向危機(jī)和脆弱地區(qū)提供發(fā)展援助力度，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，防止危機(jī)爆發(fā);另一方面憑借德國(guó)良好的國(guó)際形象，積極介入全球重大危機(jī)，協(xié)調(diào)斡旋，力促對(duì)話與談判。

日本也高度重視軟實(shí)力在維護(hù)國(guó)家安全與對(duì)外交往中的作用，強(qiáng)調(diào)要與周邊國(guó)家尤其是東盟建立文化、經(jīng)濟(jì)、外交緊密聯(lián)系的復(fù)合安全體系。前任日本首相安倍晉三和外相麻生太郎等人提出要推動(dòng)“價(jià)值觀外交”，打造“自由繁榮之弧”，聲稱要積極開展“重視民主、自由、人權(quán)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等普遍價(jià)值”的外交，從東北亞、東南亞、南亞、中東、中東歐到波羅的海各國(guó)，形成以普遍價(jià)值為基礎(chǔ)的富裕而穩(wěn)定的“自由繁榮之弧”。[10]

三是對(duì)國(guó)際規(guī)則博弈的重視日益加大。例如，美國(guó)強(qiáng)調(diào)要打造“基于規(guī)則的世界”，經(jīng)濟(jì)上，鼓吹以“公平貿(mào)易”代替世貿(mào)組織的“自由貿(mào)易”，要求將環(huán)保、“良政”、勞工標(biāo)準(zhǔn)等納入多邊經(jīng)貿(mào)體系;政治上，炒作“保護(hù)的責(zé)任”與“負(fù)責(zé)任主權(quán)”，以人道主義干預(yù)消解國(guó)家主權(quán);安全上，利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)加緊在網(wǎng)絡(luò)、太空、海洋等“全球公域”構(gòu)建由其主導(dǎo)的治理體系與規(guī)則等。

對(duì)中國(guó)的啟示

西方大國(guó)在維護(hù)國(guó)家安全方面的許多做法，都可以為新時(shí)期中國(guó)加強(qiáng)國(guó)家治理能力建設(shè)、更好維護(hù)國(guó)家安全提供有意義的借鑒。具體而言，主要有以下幾個(gè)方面。

首先，始終把維護(hù)主權(quán)安全和國(guó)家統(tǒng)一放在首位。從西方大國(guó)的具體實(shí)踐來看，維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整是任何主權(quán)國(guó)家都面臨的最重要任務(wù)。中國(guó)作為一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，同時(shí)又是一個(gè)需要長(zhǎng)期實(shí)行一國(guó)兩制的世界大國(guó)，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一是全中國(guó)人民的共同義務(wù)。面對(duì)一些西方大國(guó)的雙重標(biāo)準(zhǔn)和抹黑打壓，中國(guó)政府更要堅(jiān)定不移地維護(hù)自身主權(quán)安全，為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興創(chuàng)造必要的內(nèi)外部條件。

其次，與時(shí)俱進(jìn)，在堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整和創(chuàng)新中國(guó)維護(hù)國(guó)家安全的理念和方式。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國(guó)與世界關(guān)系正在發(fā)生重大的歷史性變化，中國(guó)維護(hù)自身安全的能力明顯增強(qiáng)，但安全威脅與壓力的來源也更加多元。一是傳統(tǒng)安全問題依然嚴(yán)峻，周邊領(lǐng)土、領(lǐng)海爭(zhēng)端、臺(tái)灣問題等長(zhǎng)期存在的傳統(tǒng)安全問題仍在不斷凸顯。二是由全球化深入發(fā)展帶來的跨國(guó)疫病傳播、環(huán)境污染、氣候變化、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題更加嚴(yán)重。三是中外頻繁互動(dòng)所帶來的社會(huì)政治安全問題、海外安全利益問題不斷顯現(xiàn)。面對(duì)新形勢(shì)，中國(guó)政府在國(guó)家安全工作上應(yīng)進(jìn)一步拓寬視野，進(jìn)一步深化對(duì)安全諸要素集合性與不可分割性的認(rèn)識(shí)。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人指出，當(dāng)前在安全問題上，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，恐怖主義、能源緊張、環(huán)境污染、生態(tài)惡化、毒品走私以及嚴(yán)重傳染性疾病傳播等跨國(guó)性問題日益突出。世界正在演化成普遍聯(lián)系、相互依存的世界，只有把國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局統(tǒng)籌起來，才能從世界發(fā)展大勢(shì)中贏得更多的機(jī)遇，獲得更廣的空間，取得更大的優(yōu)勢(shì)。

再次，更加重視軟實(shí)力和多邊機(jī)制的作用，力求通過國(guó)際合作與共同安全，更好維護(hù)中國(guó)自身的安全。進(jìn)入新世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化和世界格局多極化加速發(fā)展，相互依存日益增強(qiáng)。2020年以來肆虐全球的新冠肺炎疫情再次表明，不顧他國(guó)利益的單邊主義霸權(quán)做法已越來越難以應(yīng)對(duì)和解決世界所面臨的安全問題。以平等、互利、合作、共贏為前提的新安全觀，基于尊重世界多樣性和共同利益之上的安全觀與安全模式，越來越符合當(dāng)今世界發(fā)展的歷史潮流，正日益成為中國(guó)對(duì)世界的又一大貢獻(xiàn)。“歷史和現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明，武力不能締造和平，強(qiáng)權(quán)不能確保安全。當(dāng)今世界不穩(wěn)定、不確定和不可測(cè)因素在增加;非傳統(tǒng)威脅與傳統(tǒng)威脅相互交織，各類安全問題的相關(guān)性、共同性、綜合性日益增強(qiáng);一國(guó)安全與地區(qū)和全球安全緊密相聯(lián)。惟有通過加強(qiáng)國(guó)際合作，才能有效解決各國(guó)面臨的安全問題。尤其是像近年來越來越受重視的恐怖主義威脅，沒有全世界廣泛、持久的真誠(chéng)合作，只靠少數(shù)國(guó)家的努力，是根本無(wú)法應(yīng)對(duì)的?！盵11]

與此同時(shí)，必須發(fā)揮聯(lián)合國(guó)、上合組織等全球性、地區(qū)性多邊安全機(jī)制的重要作用。對(duì)此，中國(guó)前駐聯(lián)合國(guó)大使王光亞就曾指出，“要解決人類面臨的各種安全威脅，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，都離不開以聯(lián)合國(guó)為中心的多邊主義。維護(hù)聯(lián)合國(guó)的權(quán)威性符合各國(guó)的共同利益”。[12]與歷史上反復(fù)出現(xiàn)的大國(guó)崛起模式不同，中國(guó)選擇了一條在現(xiàn)存國(guó)際體制機(jī)制中既維護(hù)自身發(fā)展安全，又以合作安全促進(jìn)國(guó)際社會(huì)共同安全的路徑。

最后，必須堅(jiān)定不移地增強(qiáng)維護(hù)中國(guó)國(guó)家安全和國(guó)際安全的能力與水平。隨著中國(guó)的發(fā)展與進(jìn)步，國(guó)家利益邊界不斷拓展，中國(guó)與世界日益深度融合，影響中國(guó)國(guó)家安全的外部因素將不斷增多。在各國(guó)際行為體相互影響、相互滲透不斷加強(qiáng)的大趨勢(shì)下，國(guó)際關(guān)系“你中有我、我中有你”的特點(diǎn)將更加突出。在此情況下，只有進(jìn)一步完善維護(hù)自身安全的綜合能力，才能有效地維護(hù)自身安全，同時(shí)為維護(hù)國(guó)際安全作出貢獻(xiàn)。對(duì)此，一是要著眼中國(guó)國(guó)家利益與國(guó)家安全邊界的拓展，增強(qiáng)維護(hù)自身海外安全利益的能力，包括建立一支強(qiáng)大的遠(yuǎn)洋海軍，隨時(shí)遂行重大海外軍事行動(dòng);二是進(jìn)一步牢固樹立“合作共贏”的理念，徹底拋棄“零和”博弈的傳統(tǒng)安全思維模式，特別重視探討與主要大國(guó)和周邊國(guó)家的軍事互信與安全合作機(jī)制。

展望未來，推動(dòng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體的外交實(shí)踐與新時(shí)期中國(guó)自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展將更加緊密地聯(lián)系在一起，這客觀上要求中國(guó)構(gòu)建更加全面理性的安全觀;而中外聯(lián)系日益緊密、中國(guó)國(guó)際地位顯著提升，也將使中國(guó)安全觀的豐富與發(fā)展更加受到國(guó)際社會(huì)矚目，從而更加深刻地影響國(guó)際安全環(huán)境，促進(jìn)世界發(fā)展與進(jìn)步。

注釋

[1]周少青：《西歐民族分離主義運(yùn)動(dòng)的批判與反思——以加泰羅尼亞和蘇格蘭獨(dú)立運(yùn)動(dòng)為例》，《世界民族》，2018年第1期。

[2]孫成昊：《美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的模式特點(diǎn)及決策困境：從奧巴馬到特朗普》，《國(guó)際關(guān)系研究》，2017年第5期。

[3]鐘龍彪：《“巧實(shí)力”戰(zhàn)略與奧巴馬新外交》，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2009年第5期。

[4]《法蘭西共和國(guó)總統(tǒng)埃馬紐埃爾·馬克龍?jiān)诘谄呤鍖寐?lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上的講話》，https：//cn.ambafrance.org/法蘭西共和國(guó)總統(tǒng)埃馬紐埃爾-41844，2020年12月18日引用。

[5]夏立平：《三重身份視閾下的冷戰(zhàn)后德國(guó)安全戰(zhàn)略研究》，《歐洲研究》，2016年第3期。

[6]葉江：《試析歐盟安全戰(zhàn)略的新變化——基于對(duì)歐盟2003與2016安全戰(zhàn)略報(bào)告的比較》，《學(xué)術(shù)界》，2017年第2期。

[7]李家勝：《新冠肺炎疫情將改變世界秩序？》，http：//views.ce.cn/view/ent/202004/17/t20200417_34710056.shtml，2020年7月12日引用。

[8]林國(guó)榮、趙曉力：《布什總統(tǒng)的修辭和意圖——對(duì)布什9·11重要演講的評(píng)注》，《戰(zhàn)略與管理》，2001年第5期。

[9]連清川：《新冠肺炎大流行，將如何改變?nèi)蚧窬帧?，http：//news.hexun.com/2020-03-15/200632646.html，2020年7月12日引用。

[10]劉江永：《論日本的“價(jià)值觀外交”》，《日本學(xué)刊》，2007年第6期。

[11]唐家璇：《共同維護(hù)世界和平穩(wěn)定成為國(guó)際社會(huì)重大課題》，www.rmzxb.com.cn/jrmzxbwsj/gj/gjxw/t20071206_168685.htm，2020年7月12日引用。

[12]王光亞：《中國(guó)支持聯(lián)合國(guó)進(jìn)行必要的合理的改革》，https：//www.chinanews.com/n/2003-10-08/26/354426.html，2020年7月12日引用。

責(zé) 編/桂 琰（見習(xí)）