楊云舒

（中共云南省委黨校 圖書館，云南 昆明，650111）

公共政策議程的設(shè)置，既是政策過程的起點，也是政府通過公共政策施行公共管理的起點，而網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程，打破了我國自上而下的決策體制，有效拓展了民意表達的渠道和效率，對我國進一步推進民主決策有重要參考價值。本文在“國家——社會”二元分析框架中引入“網(wǎng)絡(luò)”作為二者間的溝通橋梁，預(yù)設(shè)“社會——網(wǎng)絡(luò)——國家”三元分析框架，在多源流理論視域下對多個網(wǎng)絡(luò)輿情事件進行分析歸納，結(jié)合案例從政府回應(yīng)的角度出發(fā)討論我國網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)模式，提出該模式具備問題主導(dǎo)作用明顯、政府的政治力量不可或缺、需要成型的政策思想等特征，并對回應(yīng)性政策議程觸發(fā)模式的優(yōu)劣勢進行分析探討。

一、研究評述

由于西方國家針對公共政策議程、政策過程的研究起步較早，經(jīng)過半個多世紀(jì)的研究，形成了不少理論流派和理論體系，我國的政策科學(xué)研究則仍在探索階段，汲取西方的理論成果來訴諸實踐進行分析探討，對我國政策科學(xué)理論體系的構(gòu)建有較強的參考價值。然而，因西方國家政治環(huán)境相對開放，網(wǎng)絡(luò)上對公民的話語自主性管制較低，民眾的政治訴求和情緒表達的渠道更加多元豐富，在肯定網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策產(chǎn)生影響的同時，專門針對網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程的研究為數(shù)不多。而金登的“多源流框架”對各國政策議程的設(shè)立都表現(xiàn)出強大的生命力，即使面對各國不同的國情，仍能在很大程度上適用，所以本文選擇用多源流理論來解釋我國輿論事件觸發(fā)政策議程，具備一定的理論依據(jù)和可行性。

國內(nèi)的研究中，除了多源流理論尚在探討中成果有限外，在政策議程、網(wǎng)絡(luò)輿情管理等方面都形成了一定的體系，如王紹光提出的中國政策議程設(shè)置的六種模式等。使用多源流理論對網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程的研究也有先例，如王法碩的《多源流理論視閾下公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策議程研究——以上?！搬烎~執(zhí)法”案為例》探討了交通領(lǐng)域的政策議程觸發(fā)過程①王法碩.多源流理論視閾下公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策議程研究——以上?！搬烎~執(zhí)法”案為例[J].行政與法,2012（03）：19-24。。但這些研究大多針對的是某一個具體的案例或政策進行研究探索，在某種意義上來說，只對極其相近的事件有參考借鑒意義，當(dāng)不同的事件發(fā)生時，仍然需要公共部門單獨應(yīng)對，并沒有對網(wǎng)絡(luò)輿情事件觸發(fā)公共政策進行總結(jié)歸納式的探索，沒有形成有跡可循的機制為公共部門的輿情管理提供規(guī)律參考。

現(xiàn)有研究多基于發(fā)達國家政策實際，在“國家—社會”二元分析框架下演繹出“壓力——對抗”的抗?fàn)幮苑治鲞壿嫞P者認為這種邏輯與我國政治現(xiàn)實存在一定的分歧，因此預(yù)設(shè)“社會——網(wǎng)絡(luò)——國家”三元分析框架，對多個相關(guān)案例進行分析，試圖從中總結(jié)歸納出不同類型的網(wǎng)絡(luò)輿情案件觸發(fā)政策議程的關(guān)鍵因素，提出“回應(yīng)性政策議程設(shè)置模式”，意圖對中國政治語境下的“技術(shù)民主”和“回應(yīng)性政治”展開討論。

二、案例分析

為了研究網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)機制，本文選擇了8 個2018年在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)熱議的事件來進行分析，然而在各案例的簡要分析中發(fā)現(xiàn)案例1（范冰冰“陰陽合同”事件）實際上觸發(fā)的是兩個方面的政策議程，故而增設(shè)一個案例9，作為范冰冰“陰陽合同”事件在明星限酬方面的案例。

本文選取的案例如下（括號內(nèi)為案例簡稱）：案例1（范-稅）：范冰冰“陰陽合同”事件在稅務(wù)方面；案例2（疫苗）：2018 長春長生疫苗案；案例3（藥神）：電影《我不是藥神》引熱議；案例4（直播）：直播答題平臺遭“腰斬”事件；案例5（霸座）：高鐵霸座男事件；案例6（父女）：指高鐵上父親疑似猥褻女兒事件；案例7（滴滴）：樂清女孩乘坐滴滴順風(fēng)車遇害事件；案例8（酒店）：五星酒店爆出衛(wèi)生亂象事件；案例9（范-酬）：范冰冰“陰陽合同”事件在明星限酬方面。

之所以選取這些事件作為案例，首先，因為這些事件均屬于2018年知名度較高的事件，均引發(fā)了互聯(lián)網(wǎng)上的熱議形成網(wǎng)絡(luò)輿情，使本文研究政策議程觸發(fā)機制與當(dāng)前的現(xiàn)實結(jié)合較為緊密；其次，時效較好，隨著社會信息化一再推進，公共部門發(fā)布的信息較為容易搜集，基本能夠滿足論文撰寫過程中所需要的數(shù)據(jù)；再次，這九個案例在涉及領(lǐng)域、問題類型、引發(fā)結(jié)果等方面都各不相同，從案例類型上來說相互補充，便于下一步的歸類分析；最后，新浪微博平臺相較于其他社交平臺而言，擁有更多的個人用戶數(shù)和官方認證的機構(gòu)用戶數(shù)，且活躍度較好，從中獲取的數(shù)據(jù)較為真實全面，可參考性較好。這些事件在新浪微博平臺的相關(guān)數(shù)據(jù)如下表1 所示，可以看出在微博平臺這些案例均有較高的關(guān)注度和討論量，對分析過程中有一定輔證。

表1 新浪微博平臺相關(guān)話題數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)來源：新浪微博，經(jīng)作者整理而得。

（說明：1.微博話題中沒有“范冰冰天價片酬”的專門話題，而是在陰陽合同、偷稅等話題中討論的，故上表中只列出了8 個案例；2.長春長生疫苗事件由于相關(guān)話題太多，討論分散，所以數(shù)據(jù)無法完全統(tǒng)計。）

（一）多源流理論

多源流理論認為：“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結(jié)果。”①約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2017：3。金登把這些因素總結(jié)歸納為三條源流：問題源流、政策原湯和政治源流，三條源流的交匯則會打開政策之窗，從而對政策的變遷產(chǎn)生影響。

而在這三條源流中，問題源流要求所涉及的公共問題是被準(zhǔn)確識別出來的；政策原湯指的是針對問題源流中的某個公共問題，有多個政策思想（也即備選方案）在各自傳播，并經(jīng)過不斷地變化、重組，作為建議的政策思想留存在政策原湯中，事實上是提供多種解決公共問題的辦法或思路，通常具有技術(shù)上可行、符合主流價值觀和當(dāng)前國民情緒、預(yù)算可操作等特點；而政治源流則獨立于另外兩條源流，通常包括國民情緒、行政機構(gòu)或立法機構(gòu)人員調(diào)整、利益集團壓力活動等內(nèi)容。而政策之窗的打開，通常是因為政治溪流的變化（如國民情緒變化、行政當(dāng)局變更等）。

（二）評價指標(biāo)構(gòu)建

網(wǎng)絡(luò)輿情相關(guān)事件觸發(fā)政策議程需要三條源流的匯聚以及政策之窗的開啟，但每條源流在其中發(fā)揮的作用大小并不一樣。為了更進一步分析出在不同的事件中，各源流所起的作用大小是否有區(qū)別，本文以金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中對每個源流中的參與者及影響因素進行的歸納為參考，選取每條源流中相較而言較為顯眼的相關(guān)因素進行分析。

1.問題源流中的指標(biāo)：涉及范圍、負外部效應(yīng)、系列事件

涉及范圍：指的是事件所涉及的公共問題可能會波及的人群范圍。

負外部效應(yīng)：指的是相關(guān)公共問題是否具有負外部性，即：針對不特定的第三方，該事件發(fā)生是否會產(chǎn)生負面影響（也即負外部效應(yīng)）。

系列事件：指該事件發(fā)生之前，還有沒有類似的事情發(fā)生，以及之后是否還有可能發(fā)生此類事件。

2.政策原湯中的指標(biāo)：符合國民價值觀、思想成熟度

符合國民價值觀：指的是相關(guān)政策思想所體現(xiàn)的價值觀，是否與民眾的價值觀一致、是否能夠滿足民眾需求。

思想成熟度：即政策思想是否已經(jīng)成型，如果之前曾有相關(guān)政策出臺，則認為政策思想已成型；如果國外已有值得借鑒的政策作為參考，則可認為政策已經(jīng)半成型；如果尚未發(fā)現(xiàn)合理有效的相關(guān)政策，則認為政策未成型。

3.政治源流中的指標(biāo)：國民情緒、政府態(tài)度、領(lǐng)導(dǎo)回應(yīng)

國民情緒：對于該事件的發(fā)生，對于此類問題，國民情緒與事件發(fā)生前相對比，是激烈還是平緩。對于情緒這種較為抽象的概念，當(dāng)民眾情緒較為激烈時，在網(wǎng)絡(luò)上的討論會相對較多，相關(guān)微博話題的閱讀量、討論量也會隨之增加，甚至?xí)霈F(xiàn)過激言論，調(diào)查結(jié)果如下表2 所示：

政府態(tài)度：指政府決策部門對該事件所涉及的問題的態(tài)度，對于這一項，其實相對較難評判，文中以官方媒體的相關(guān)新聞報道中，對該事件表示關(guān)注的部門或領(lǐng)導(dǎo)級別、以及之前是否有相關(guān)報道為作為判斷根據(jù)。如果報道中明確了關(guān)注的部門或領(lǐng)導(dǎo)，且之前有相關(guān)其他事件的報道，則認為決策者對該問題持續(xù)關(guān)注；如果報道中明確了關(guān)注的部門，或有針對該事件的持續(xù)報道，則認為決策者對該問題已關(guān)注；如果報道中沒有明確相關(guān)部門的關(guān)注而只是做了回應(yīng)，也沒有后續(xù)報道，則認為該問題尚未得到?jīng)Q策者關(guān)注。

領(lǐng)導(dǎo)回應(yīng)：如果該問題被國家領(lǐng)導(dǎo)人提及，或之前的相關(guān)事件中被國家級領(lǐng)導(dǎo)人表示關(guān)注，則認為該類公共問題的解決有政治力量的加入。作為國家公共部門對輿情進行回應(yīng)、引導(dǎo)的主要方式，官方媒體在相關(guān)問題上的報道可參考性較高，故本文參考“人民日報”、“央視新聞”的微博作為官方媒體回應(yīng)的判斷依據(jù)，結(jié)合相關(guān)新浪微博主要話題的數(shù)據(jù)為參考。

表2 新浪微博平臺相關(guān)話題主要用戶觀點

（三）案例評價分析

依照前文的評價指標(biāo)，對9 個案例分析的結(jié)果簡要總結(jié)如表3：

通過分析，9 個案例中僅有5 個成功觸發(fā)了政策議程（其直觀后果是相關(guān)政策的出臺），其間主導(dǎo)因素又有所區(qū)別：案例1（范-稅）、案例2（疫苗）對議程的觸發(fā)屬于問題源流主導(dǎo)；案例3（藥神）屬于政策原湯主導(dǎo)；案例9（范-酬）屬于政治源流主導(dǎo)；案例4（直播）屬于極為特殊的政治源流主導(dǎo)類事件。

未觸發(fā)政策議程的4 個案例中，在多源流理論框架下，案例5（霸座）中的問題源流和政策原湯較“短”，只有政治源流因素比較突出；案例6（父女）中，雖然政策源流中有較為成型政策思想、政治源流中的國民情緒也較為激烈，但由于整個案件沒有被界定為某一類問題，問題源流不成型；案例7（滴滴）雖然屬于一個較為重要的公共問題，同時也引起了政治源流的變動，但政策原湯中缺乏成熟的政策思想；案例8（酒店）則三條源流都不短但尚未匯集。

三、回應(yīng)性政策議程的三種觸發(fā)模式

政策議程的觸發(fā)，實際上也是社會問題成為公共問題、進入決策者視野的過程，與政策制定、政策出臺、政策施行一樣，可以看作是公共管理部門對社會公共問題進行正式回應(yīng)的一種方式。正如前文分析中所得結(jié)論，多源流理論在我國有一定的適用性，但并不能完全解釋我國政策議程設(shè)立的過程。同時，我國的公共政策大多在國家規(guī)劃（尤其是長期規(guī)劃）的指導(dǎo)下制定實行，地方政府根據(jù)國家的五年規(guī)劃、十年規(guī)劃，也會進行相應(yīng)的長期發(fā)展規(guī)、從而制定公共政策。因此，本文結(jié)合我國的政治框架，通過對文中的多個案例進行特征分析，認為其中存在“規(guī)劃——順應(yīng)”、“突發(fā)——回應(yīng)”、“直接規(guī)制”三種政策議程觸發(fā)模式，均屬于在網(wǎng)絡(luò)輿情突發(fā)后的回應(yīng)性政策議程設(shè)置。

表3 影響因素表

（一）“規(guī)劃——順應(yīng)”模式

“規(guī)劃——相應(yīng)” 模式的公共政策議程設(shè)立，通常情況下事件所涉及的公共問題對國家治理十分重要，且無法通過一勞永逸的方案徹底解決，如稅收、公共衛(wèi)生安全等問題，會隨著社會的發(fā)展變動而產(chǎn)生新的問題方向，故而具備一定的歷史延續(xù)性，使得這些問題一直被決策者納入思考范圍，一直在國家政策的議程上，通常都會出現(xiàn)在國家長期規(guī)劃文件中，因此，該模式下最容易觸發(fā)政策議程：當(dāng)該類公共問題的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情出現(xiàn)，極易挑動決策者的敏感神經(jīng)，且因為該問題的延續(xù)性，公共部門通常都備有相關(guān)的指導(dǎo)意見或管理辦法，故而能夠迅速采取應(yīng)對措施，回應(yīng)、掌控社會輿論。如案例1（范-稅）、案例2（疫苗）、案例3（藥神），稅務(wù)問題涉及國家財政根本，一直被決策者所關(guān)注，而問題疫苗事件頻發(fā)、以及“真藥神”陸勇案在兩次輿情發(fā)生之前均已獲得決策者關(guān)注，國家“十二五規(guī)劃”、“十三五規(guī)劃”中都可見到相關(guān)領(lǐng)域的指導(dǎo)意見，因此都在短時間內(nèi)獲得了政府部門的回應(yīng)，相關(guān)政策也以較快的速度出臺實行，可見該模式強調(diào)公共部門對相關(guān)問題的規(guī)劃性起決定作用。

“規(guī)劃——順應(yīng)”模式通常具備以下特征：

首先，所涉及公共問題已經(jīng)觸發(fā)過政策議程，應(yīng)對政策較為完備。

正如案例3（藥神）事件一樣，當(dāng)癌癥特效藥問題已經(jīng)觸發(fā)過公共議程，相關(guān)的應(yīng)對政策就會在實踐探討中慢慢變得較為完備，故而一旦有政治力量的推動促進，相關(guān)公共部門能夠迅速地觸發(fā)政策議程，并推進政策的制定和施行，使得該類問題對公眾呈現(xiàn)出快速解決的勢態(tài)。

通過影響因素表可以看出，案例1（范-稅）事件和案例2（疫苗）事件中所指向的公共問題無論是稅收還是問題疫苗，都屬于涉及非特定人群（某種程度上來說是全民）的問題，一旦公共部門沒有進行有效應(yīng)對，可能引發(fā)的后果較為嚴(yán)重，在這兩個事件中分別表現(xiàn)為明星偷稅漏稅問題越發(fā)嚴(yán)重，在損害國家財政收入的同時，也將使得民眾對我國稅制產(chǎn)生懷疑，可能引發(fā)社會的不穩(wěn)定現(xiàn)象；問題疫苗流出使用除了對接種人產(chǎn)生直接的傷害以外，因為疫苗流向和效用的不可預(yù)知，可能造成全民恐慌引發(fā)社會混亂，還會損傷公眾對我國的疫苗系統(tǒng)的信任，如果進一步激化，甚至可能是公眾對我國政府失去信心。鑒于問題涉眾通常為全民，此類問題并不是某一級或者某一個公共部門就能解決的，通常需要從國家層面進行整體把控。因此，問題源流主導(dǎo)類事件所涉及的問題通常具備涉眾廣、后果嚴(yán)重、須由國家把控等特點。

其次，往往是系列事件，受到?jīng)Q策者的持續(xù)關(guān)注，并有應(yīng)對政策及時把控。

同時，此類事件由于其本身問題性質(zhì)較為嚴(yán)重，通常能夠引發(fā)國民情緒的鮮明變化。

隨著我國社會民主化進程的推進，我國公民參政議政的積極性也越來越高，網(wǎng)絡(luò)作為一個能自由發(fā)表個人觀點的平臺，同時也是我國民情反饋的重要通道。網(wǎng)絡(luò)信息的不定向快速傳播，往往能夠使某些觀點在網(wǎng)民中迅速形成輿論，故而對國民情緒的激化有重要作用。

（二）“突發(fā)——回應(yīng)”模式

“突發(fā)——回應(yīng)”模式通常是事件發(fā)生后在民眾間造成較大的影響和討論，在輿情傳播中伴隨強烈的政策訴求，大量網(wǎng)絡(luò)民眾參與圍觀、傳播，甚至包含激烈言論，通過輿論壓力促使公共部門對該事件或特定人群進行特別關(guān)注，從而才有可能觸發(fā)政策議程。該模式下并非所有網(wǎng)絡(luò)輿情都能觸發(fā)政策議程，因為網(wǎng)絡(luò)信息的多樣性、冗余性，只有少部分網(wǎng)絡(luò)輿情涉及需要政府通過政策進行調(diào)整的公共問題，而其中又只有部分才能引起民眾和政府的同時關(guān)注。文中案例均為突發(fā)事件所引起的網(wǎng)絡(luò)輿情，都伴隨一定程度的輿論壓力，但僅有案例9（范—酬）屬于該模式下成功觸發(fā)了政策議程，究其原因，除了突發(fā)的輿論壓力外，與輿情中的公共問題是否嚴(yán)重、是否有可行的解決方案有關(guān)。該模式與“規(guī)劃——順應(yīng)”模式最主要的區(qū)別就在于公共部門對相關(guān)問題的關(guān)注源自規(guī)劃文件或輿論壓力。

“突發(fā)——回應(yīng)”模式的特征如下：

首先，涉及的公共問題不嚴(yán)重但具負外部性，有長期影響。

案例9（范-酬）根據(jù)影響因素表來看，并不具有全民的非特定性，短期內(nèi)也不會造成社會動蕩，似乎與政策原湯類事件所涉及的公共問題性質(zhì)相似，但與上述問題的根本不同在于，政治源流類主導(dǎo)事件所涉及的問題具有負外部性。該模式下，明星可以通過這一職業(yè)輕而易舉地獲得天價報酬、受人追捧，無疑也刺激了其他不相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員的神經(jīng)，若不加以遏制，長此以往可能在社會中形成不健康的價值觀，大部分人都往影視行業(yè)、娛樂行業(yè)鉆，缺少人來承擔(dān)社會中各行各業(yè)的工作，產(chǎn)生負外部效應(yīng)，影響社會的正常發(fā)展秩序。

其次，國民情緒激烈，促使決策者關(guān)注。

“范冰冰”事件的曝光，會使民眾質(zhì)疑相關(guān)領(lǐng)域或相關(guān)系統(tǒng)，質(zhì)疑社會分工與報酬的公正性以及按勞分配的酬勞原則，因而往往能夠刺痛部分人的神經(jīng)，致使國民情緒較為激烈。同時，兩個事件還都因為民眾的高關(guān)注度引來了決策者對該類事件的關(guān)注。

最后，同類型事件間關(guān)聯(lián)性不強。

從前文案例9（范-酬）的分析中可以看出，自2013年起，相關(guān)行業(yè)已經(jīng)開始關(guān)注部分演藝界人士不合理的天價片酬，并不斷由行業(yè)內(nèi)部發(fā)起倡議，但都沒有使該問題得到有效的控制，調(diào)整范圍有限。

（三）“直接規(guī)制”模式

“直接規(guī)制”模式通常表現(xiàn)為由于問題的特殊性質(zhì)，決策者對此類問題高度關(guān)注，輿情一旦發(fā)生，國民情緒甚至沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變，就由公共部門直接出臺政策對相關(guān)問題、相關(guān)行業(yè)、相關(guān)人員進行管理規(guī)范。該模式與金登的多源流理論框架差別最大，問題源流和政策原湯在觸發(fā)政策議程的過程中作用近乎沒有，完全由政治源流中政府的政治力量來直接觸發(fā)施行。

案例4（直播）就是該模式的典型例子：在輿情發(fā)生后，由于所涉及的領(lǐng)域“直播答題平臺”是相對較新的行業(yè)領(lǐng)域，本身其行業(yè)規(guī)則和體系尚未構(gòu)建，而又恰是投資“風(fēng)口”，所以市場資本大量投入，并互相爭奪龐大的在線流量，導(dǎo)致所涉民眾雖然不至于是全民范圍，但基本涉及全部網(wǎng)民，即存在對不相干第三方的影響。同時，其所涉及的問題具有一定程度上的負外部性，不可放任，故而在不符合標(biāo)準(zhǔn)范式中需要政策原湯中存在成型或半成型政策思想的情況下，公共部門果斷對行業(yè)進行了規(guī)制。

因此，“直接規(guī)制”模式具備的特征如下：

第一，全新的較為嚴(yán)重的公共問題。

該類事件所涉及的公共問題，產(chǎn)生于剛剛興起的行業(yè)或領(lǐng)域，或是傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展后面臨的新問題：新興行業(yè)往往因為形成的時間不長，在其快速發(fā)展的過程中，尚沒有形成諸多行業(yè)內(nèi)已經(jīng)較為成熟的行業(yè)規(guī)則和管理規(guī)章，因此帶來的問題往往也與以前的公共問題存在極大的不同；同時，由于行業(yè)發(fā)展尚未成規(guī)模不成體系，行業(yè)自治也不容易實現(xiàn)，需要經(jīng)過長時間的發(fā)展，才能形成一定的規(guī)則體系。但是，有的公共問題亟待解決，如果等到行業(yè)體系成型再來進行管理和節(jié)制，很可能帶來不必要的、也不可預(yù)測的麻煩，因此，新興行業(yè)在發(fā)展的最初階段，通常需要由公共部門根據(jù)已經(jīng)形成的問題和經(jīng)驗，來嘗試著制定行業(yè)規(guī)范，政策調(diào)整也就成了政府的主要手段。同時，當(dāng)傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展到一定程度時，受到社會、科技、文化等發(fā)展的沖擊，也容易形成新的問題無法由老規(guī)則來解決。因此，新行業(yè)或新領(lǐng)域內(nèi)、或傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展導(dǎo)致暴露出的新的公共問題，容易觸發(fā)公共議程。

同時，該問題涉及不特定人群：正如前文描述問題嚴(yán)重性判斷中所提到的，當(dāng)一個問題涉及的群眾是不特定人群或者直接涉及全民時，在我國這個人口大國，任何細微的問題都可能聚沙成塔造成大范圍的公共問題，從而引發(fā)社會的不穩(wěn)定。同時，根據(jù)CNNI 的全國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告可知，我國網(wǎng)民并未達到網(wǎng)民率百分百，因為網(wǎng)絡(luò)輿情本身具有起源于互聯(lián)網(wǎng)或者在互聯(lián)網(wǎng)中不定向廣泛傳播的特點，所以不一定會波及全民，但有可能涉及所有網(wǎng)民，所以相關(guān)問題可能涉及現(xiàn)實民眾或網(wǎng)民中的非特定人群。

并且，此類公共問題具有負外部性：當(dāng)一個公共問題具有負外部性，即其結(jié)果會影響不相干的第三方時，因其結(jié)果可能造成的不確定性，往往更容易引起決策者的關(guān)注。當(dāng)某事件帶有政治性時這一特點尤為突出。如一帶一路戰(zhàn)略，因戰(zhàn)略一詞可能引起的歧義，所有官方報告、通告、新聞中，統(tǒng)統(tǒng)改稱為一帶一路倡議；如案例4（直播）中，直播答題平臺被“腰斬”，起因是問題里把香港和臺灣作為國家單列出來等。公共政策是公共部門對公共資源的權(quán)威性分配，從某種意義上來說，也是統(tǒng)治階級對其統(tǒng)治地位的維護，故而政治性的問題，在全球任何國家都極為敏感。然而負外部效應(yīng)當(dāng)然不止于政治性，還有公共衛(wèi)生、教育等方面的內(nèi)容。

第二，政策原湯和國民情緒的作用可忽略。

案例4（直播）中可以看出，網(wǎng)民幾乎還在答題沉迷的過程中，便悄無聲息地由政策規(guī)制。當(dāng)然，直播答題平臺本身的用戶黏著性不強、時限性等特點是直播答題平臺銷聲匿跡的內(nèi)在原因，但其在各手機APP 下載平臺下載量滑落的標(biāo)志性事件就是廣電總局的政策出臺后，相關(guān)平臺紛紛關(guān)停下架。

同時，由于此類政策中蘊含的政策思想，并沒有經(jīng)過相關(guān)實踐去驗證其可行性及成效，在執(zhí)行的時候結(jié)果或附加項往往帶有一定的未知性。

第三，政治力量直接觸發(fā)議程。

通過搜索央視新聞和人民日報的官方微博可以發(fā)現(xiàn)，與網(wǎng)絡(luò)直播有關(guān)的微博除了公告廣電總局下發(fā)的通知外，各有有一兩條是與網(wǎng)絡(luò)直播平臺合作的專場廣告微博，此前沒有負面消息的報道，可見該類網(wǎng)絡(luò)平臺幾乎沒有任何征兆就被叫停了，因為政治敏感不足而造成的負面影響，立刻被相關(guān)管理部門（此案例中為工信委）叫停整頓，并由主管直播節(jié)目的管理部門（廣電總局）迅速觸發(fā)議程，僅一個月就出臺政策并執(zhí)行，效率頗高。

四、網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)性政策議程觸發(fā)模式的優(yōu)劣勢探討

（一）優(yōu)勢

1.政策有的放矢，可執(zhí)行性強

美國學(xué)者艾利森認為：“在達到政府目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”①轉(zhuǎn)引自《中國行政管理》1991年第11 期，第38 頁公共政策的根本目的就是通過資源的權(quán)威分配解決問題，政策的可執(zhí)行性對公共政策至關(guān)重要。無論是哪種回應(yīng)性政策議程設(shè)立模式下，所觸發(fā)的政策議程都有某一個具體的問題有待解決，使得相關(guān)政策的目標(biāo)十分明確，從政策制定的開端就能夠?qū)ο鄳?yīng)的公共問題進行有針對性的思考。

客觀存在決定主觀意識，因此公共政策的可執(zhí)行性還取決于執(zhí)行時社會環(huán)境和歷史時期，有一定的時間和空間范圍。而回應(yīng)性政策往往用于解決當(dāng)前的社會問題，科學(xué)的決策過程中必將把當(dāng)前的社會環(huán)境和人文環(huán)境納入政策制定的考慮范疇，從客觀上也增強了相關(guān)政策的可執(zhí)行性。

2.公眾的政治參與，民主決策程度高

我國憲法規(guī)定，公民有平等參與政治的權(quán)利，同時，雖然公權(quán)更多地掌握在政府手中，但公權(quán)力的公共性決定了其應(yīng)該用于解決公共問題、滿足公共需求、維護公共權(quán)益，因此，無論是從法律的角度還是公共管理效益的角度，公眾的政治參與都是極為必要的。只有公眾參與到政策過程中，才能確保公共利益訴求得到表達，才能監(jiān)督公權(quán)力不被濫用，才能從目的上和程序上確保公共政策的公共性。

3.民眾的高參與度，增強政府公信力

在我國政治大環(huán)境下，互聯(lián)網(wǎng)作為一種即時、有效的溝通方式，很好地拓展了我國政府與公民之間的溝通渠道，在一定程度上彌補了現(xiàn)實社會中較為單一信心傳遞方式。政府通過網(wǎng)絡(luò)進行回應(yīng)，宣傳政策回答疑惑，保證了民眾對當(dāng)前所實行或即將施行的政策能夠有渠道進行充分了解，民眾也多了一種有效方式及時進行政治訴求表達，對有關(guān)政策的具體內(nèi)容、適用范圍、決策目的也能隨時隨地有所了解，也能對權(quán)力的運行進行監(jiān)督，保證公共部門的目的公正、程序公平，無疑會增強民眾對政府等公共部門的信任感，減小政策執(zhí)行阻力。

（二）劣勢

1.網(wǎng)絡(luò)輿情可能致使決策者對公共問題誤判

輿情事件的發(fā)生，本質(zhì)上來說，是社會中存在的公共問題由于某個事件的發(fā)生引起了民眾的注意，從而因為大量的網(wǎng)絡(luò)相關(guān)信息造成輿論，才促使公共部門注意。而這些公共問題往往都是一直存在于社會中的，且一直沒有被有效地解決。

公共部門對公共問題的識別不足，也就不會觸發(fā)相應(yīng)的政策議程，從而也就不會出臺政策對相關(guān)社會事務(wù)進行治理，使得這些問題持續(xù)地影響著民眾，民眾需求得不到滿足甚至某些問題越來越尖銳，現(xiàn)實社會中，民眾不得不通過信訪的方式來解決問題，在一定程度上也是導(dǎo)致民眾出現(xiàn)信訪不信法的原因之一。“突發(fā)——回應(yīng)”模式下網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)生也與之類似：當(dāng)某些系列事件一而再再而三地發(fā)生卻沒有得到妥善解決，但在網(wǎng)絡(luò)輿情事件發(fā)生后，因為有足夠改的曝光度和關(guān)注度往往能引起決策者的注意，從而觸發(fā)議程、出臺政策，這種現(xiàn)象會導(dǎo)致民眾在向政府提出訴求和在網(wǎng)絡(luò)上提出訴求之間，選擇通過在網(wǎng)絡(luò)上形成大量的輿論壓力來迫使公共決策者解決該問題。

而網(wǎng)絡(luò)作為一把“雙刃劍”，增加政府與民眾間溝通渠道的同時，也會因其寬松的信息交流環(huán)境致使信息放大、走樣、變形，有可能導(dǎo)致決策者對相關(guān)問題的誤判，只維護了發(fā)出訴求或造成惡劣影響的極少數(shù)人的利益，反而忽視大多數(shù)人的群益，損害社會公平正義的同時，也會使得民眾形成“不吵不鬧不解決”的誤解，不斷鬧出風(fēng)波以求維護自身利益，長此以往，并不利于社會公共管理效益的提高。

2.政府的政治力量過于突出，利益集團少見

正如前文中案例所顯示的，網(wǎng)絡(luò)輿情觸發(fā)政策議程的過程中，政府中的政治力量不可或缺。以案例8（酒店）為例，根據(jù)前文中的關(guān)鍵因素判斷，酒店衛(wèi)生問題既涉及不特定人群，也有一定的負外部效應(yīng)危及公共衛(wèi)生，還屬于一個較長的系列問題，較之案例3（藥神）顯得更為嚴(yán)重，也不像案例7（滴滴）那樣缺乏妥善的解決方案，但案例4（直播）成功觸發(fā)了議程而案例8（酒店）沒有，期間的關(guān)鍵差異就在于抗癌藥曾經(jīng)觸發(fā)過相關(guān)議程，國家領(lǐng)導(dǎo)人持續(xù)關(guān)注該問題對政府部門中政治力量有較強的調(diào)動作用。

然而僅僅依靠政府來治理社會、解決公共問題、識別并滿足公共訴求明顯是不可取的。政府有限的人力資源物力資源顯然無法識別滿足所有的公共需求，一味地等待政府中的高層決策者注意到某個問題，既沒有效率，管理效益也不高。同時，很多公共問題互相關(guān)聯(lián)，但等決策者一個一個解決，某種程度上也會造成公共資源的浪費。

根據(jù)金登的多源流理論，政策議程設(shè)立過程中除了政府內(nèi)部的參與者，還需要考慮政府外部的參與者：利益集團、學(xué)者和研究咨詢?nèi)藛T、媒體等。然而本文通過對多個案例進行分析探討的過程中發(fā)現(xiàn)，除了各媒體通過針對相關(guān)事件的持續(xù)報道促使輿情受到更多人關(guān)注外，并沒有太多的外部參與者促成結(jié)果的明顯跡象，相關(guān)利益集團、學(xué)者和研究咨詢?nèi)藛T的參與度相對較弱。

3.主流媒體輿論引導(dǎo)能力不夠

這一現(xiàn)象在案例6（父女）中極為明顯。即使已經(jīng)由公安部門給出了案情通報，且有相關(guān)專家對期間涉及的法律問題進行解釋，但并不能平息民眾間的憤懣情緒，甚至由此產(chǎn)生出對公共部門調(diào)查結(jié)果的質(zhì)疑。這在某個層面上來說，也凸顯了政府部門公信力的不足，其成因較為復(fù)雜，本文不做太多探討。案例6（父女）中的事件雖然經(jīng)由公安局調(diào)查通報，并非“猥褻幼童”這一敏感問題，但“猥褻未成年人”卻一直是民眾的敏感神經(jīng)，官方媒體卻只是對案情通報進行了轉(zhuǎn)發(fā)，沒有更為合理妥帖的解釋來面對民眾的質(zhì)疑，更沒有組織起新的話題來討論未成年人的合法權(quán)益保護、受害預(yù)防等內(nèi)容，無疑讓公共部門在應(yīng)對輿情時顯得被動。

五、結(jié)論及展望

本文通過對多個案例的分析梳理，在多源流理論框架下探討了網(wǎng)絡(luò)輿情事件是如何觸發(fā)政策議程的：通常情況下，由公共問題引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿情，其一旦產(chǎn)生，基本意味著政策之窗的打開，故而各類網(wǎng)絡(luò)輿情成功觸發(fā)政策議程的過程中，彼此之間的不同更多地集中在三條源流之間的不同。政策原湯中存在成型或半成型的政策思想對網(wǎng)絡(luò)輿情事件觸發(fā)政策議程較為關(guān)鍵，如果還沒有出現(xiàn)可行的、被認同的政策思想，即使公共問題相對嚴(yán)重，也無法觸發(fā)政策議程。

然而通過分析發(fā)現(xiàn)，多源流理論一定程度上適用于我國網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)機制，并不能完全解釋網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)機制。因此，本文嘗試著提出了“回應(yīng)性政策議程觸發(fā)機制”，該機制立足于文中所示的多個案例，與我國政策議程設(shè)立中占主導(dǎo)作用的規(guī)劃性政策議程設(shè)置有所差異，強調(diào)因突發(fā)事件引起的政府政策性回應(yīng)。并針對網(wǎng)絡(luò)輿情成功觸發(fā)政策議程的過程進行分析，根據(jù)不同的側(cè)重點，歸納出“規(guī)劃——順應(yīng)”、“突發(fā)——回應(yīng)”、“直接規(guī)制”這三種回應(yīng)性政策議程觸發(fā)模式。進一步分析發(fā)現(xiàn)，雖然這三種模式之間存在一定的差異，但同時又都具備問題主導(dǎo)作用明顯、政府的政治力量不可或缺、需要成型的政策思想等共同特征。

然而，網(wǎng)絡(luò)作為實現(xiàn)科學(xué)民主決策的手段之一，為民眾提供下情上達的溝通途徑，為國家了解民情民意提供媒介的同時，也因其寬松的信息傳播可能會使信息變樣，因此回應(yīng)性政策議程設(shè)置存在優(yōu)勢的同時，也有不可忽視的劣勢，決策者應(yīng)當(dāng)觀其兩面，妥善使用。

本文對網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)機制的研究建立在有限的案例上，所得資料均為各公共部門和社交平臺上的公開資料，且因筆者的學(xué)識所限，結(jié)論可能存在一定的局限性。因此，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程觸發(fā)機制還需要更多角度、多方法的討論，筆者僅對相關(guān)機制進行一些初步探索，以期拋磚引玉，引發(fā)更多的探討。