余禮信

（南昌大學 馬克思主義學院，江西 南昌，330031）

中國共產黨黨組，作為黨為實現(xiàn)和保證對國家的全面領導而在非黨組織（主要是政治組織）的領導機關中設立的組織機構，它是如何運行以保證在所在單位（部門）發(fā)揮領導作用的呢？ 這是黨組運行機制問題，換言之，也即政治實踐中，黨組是通過什么渠道、途徑開展活動，運轉以黨組為中心的權力結構，發(fā)揮黨組領導作用的?，F(xiàn)有研究中，學者多聚焦黨組歷史、屬性、結構、功能等靜態(tài)話題①張書林.論黨的執(zhí)政中介：黨組[J].江蘇行政學院學報，2006（3）：76-81;胡德平.中國共產黨黨組政治研究[D].復旦大學，2014;儲建國，余禮信.讓黨組歸位：對中共黨組制度有效運轉的探索[J].理論與改革，2015（5）：33-39;吳曉林，郭慧玲.黨組政治研究：“雙重嵌套”的政治整合結構[J].探索，2016（3）：90-95。，而少有從動態(tài)視角深入實踐考察黨組運行機制。

黨組是一種銜接性的領導機構，沒有內設的運行（工作）機構，沒有專職成員，在日常政治生活中運行的頻率較低，隱匿性強，其核心任務（功能）是通過掌控所在單位重要決策、執(zhí)行上級黨組織的決策。因此，其運行機制也應該是圍繞領導與決策展開的。根據(jù)中國共產黨和中國政治的一般運行機制，圍繞領導和決策有兩種基本表現(xiàn)形式：召開會議和議定文件。中國政治（特別是中共政治）因此也被稱為“會議政治”②謝岳.當代中國政治溝通[M].上海：上海人民出版社，2006：90。和“文件政治”③Carol L Hamrin，Suisheng Zhao.“Decision －Making in Deng’s China”，NewYork：M．E．Sharpe，Ine，1995；Guoguang Wu..“Documentary politics：hypotheses，process，and case studies.The decision process in Deng’s china”，editedby Carol L. Hamrin and Suisheng Zhao，M.E.Sharpe，Inc.，1995. P26-27；謝岳.文件制度：政治溝通的過程和功能[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2007（6）：15-23;施從美，陳小琴.“文件政”治研究的方法初探[J].云南行政學院學報，2008（4）：43-46。。謝岳在《當代中國政治溝通》一書中就將中國政治溝通的基本機制分為選舉、會議、文件、傳媒和信訪五種④謝岳.當代中國政治溝通[M].上海：上海人民出版社，2006：1-100。。劉杰在對公務員日常行為的研究中發(fā)現(xiàn)，各級公務員日常公務活動具有內容上的可觀性和結構上的同質性，主要為文字、開會和走訪接待，并呈現(xiàn)出“朝野一致”、“四海一致”的形態(tài)⑤劉杰.權力結構與個體行動：公務員日常公務行為研究[D].復旦大學，2013：82。。賴靜萍在分析領導小組運行機制時列有四種，并將會議、文件列為最重要的兩種⑥賴靜萍.當代中國領導小組制度變遷與現(xiàn)代國家成長[M].南京：江蘇人民出版社，2015：43。。黨組作為中共領導體系中的一部分，必然受到總體結構和規(guī)則的約束，遵循一般的運行機制。此外，由于中國共產黨一直把群眾路線視為革命和建設中制勝的法寶和根本工作原則，走訪調研自然也是黨組的基本運行機制之一。從筆者調研結果來看，走訪調研也確實是黨組的主要活動形式之一。因此，本部分主要從會議、文件和調研三個方面來探討黨組的運行機制。

一、會議

黨組作為當代中國“黨領導體制”中一種“低調”、“不顯眼”但普遍存在的組織形式和制度安排，必然受宏觀政治過程的影響而呈現(xiàn)出某種同質性，以會議為其運行的一種重要方式（機制）。與一級黨委（黨工委）、機關黨委（工委）、黨的領導小組等組織形式和制度安排不同，黨組是一個銜接性領導機構，沒有自己的工作部門，而是通過粘附所在單位領導機構運行并處理日常事務，其定位是起銜接、作決策、掌全局的功能，這就使得黨組的運行更多地依賴于低頻率、高效率的會議。

通過對黨章、黨組工作條例等黨內法規(guī)的分析，并結合黨組制度的實踐情況，正式化的黨組會議主要包括黨組全體會議、（中心組）學習會議、民主生活會、專題會議和全面匯報會議五種形式，其中，全體會議是重心，是決策會，發(fā)揮決策功能；學習會議和一些專題會議是協(xié)調會，主要發(fā)揮決策貫徹執(zhí)行（宣傳）的功能；民主生活會兼具學習會議和專題會議特征，但以“批判與自我批評”方式開展，更似檢討會；專題會議是研究會和匯報會，主要是專題研究黨建工作和向設立它的組織（本級黨委）作報告，反饋黨中央政策和本級黨委決策的執(zhí)行情況；全面匯報會是反饋會，主要是向上級黨組織或本級黨委匯報年度工作。

（一）全體會議

在黨組的各類會議中，黨組全體會議是最為重要的形式，是其行使權力、發(fā)揮功能的主要場所。按照黨組工作條例規(guī)定，黨組議事決策一般采用黨組會議形式；黨組會議一般每月召開1 次，遇有重要情況可以隨時召開。在市、縣級別的黨組全會中，召開頻率也較為多樣，有兩月召開，有每月召開，有每月兩次，也有視情況適時召開。全體會議一般由黨組書記召開和主持，到會人數(shù)須半數(shù)以上，遇到討論決定干部任免事項時須有2/3 以上黨組成員到會。黨組成員因故不能參會的應當會前向黨組書記請假，對會議議題的重要意見可以用書面形式表達。黨組會議議題涉及本人或者其親屬以及存在其他需要回避情形的，有關黨組成員應當回避。根據(jù)工作需要，召開黨組會議可以請不是黨組成員的本單位領導班子其他成員和所屬機構、單位的負責人等列席。會議召集人①會議召集人和主持人一般為同一人，即黨組書記，黨組書記不便時也可委托一位副書記召集和主持?？梢愿鶕?jù)議題指定有關人員列席會議。批準其設立的黨組織可以派員列席黨組會議。

在議事內容方面，黨組應當結合本單位實際情況，在工作規(guī)則或議事規(guī)則中明確議事內容目錄，實行清單管理，應當細化討論決定“三重一大”等重要事項的內容和程序。議事內容目錄也可以根據(jù)工作需要適時進行調整。自2015年《中國共產黨黨組工作條例》（試行）頒布以來，不少國家機關黨組出于議事決策需要，制定了相應的部門性“三重一大”事項決策實施意見，如教育部黨組在黨組工作條例的指導下，結合工作實際，制定了《貫徹落實〈中國共產黨黨組工作條例（試行）〉精神進一步完善“三重一大”事項決策的實施辦法》；呼和浩特市民族事務委員會黨組在黨組工作條例指導下制定了《貫徹落實中國共產黨黨組工作條例（試行）精神進一步完善三重一大事項決策的實施意見》②教育部黨組.貫徹落實〈中國共產黨黨組工作條例（試行）〉精神進一步完善“三重一大”事項決策的實施辦法（教黨〔2015〕34 號），2015-10-30；呼和浩特市民族事務委員會黨組.貫徹落實〈中國共產黨黨組工作條例（試行）〉精神進一步完善三重一大事項決策的實施意見[EB/OL].2017-5-26，呼和浩特市民族事務委員會網(wǎng)站，http：//hhhtsmw.gov.cn/2017/news.asp nc=5.0。。2019年正式的《中國共產黨黨組工作條例》出臺后，各地的部門性“三重一大”事項決策實施意見更是普遍制定。

在議事決策程序方面，根據(jù)黨組工作條例等相關規(guī)定，黨組議事決策一般采取黨組會議形式，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定原則，實行科學決策、民主決策、依法決策。結合現(xiàn)實運行慣例，一般包括確定議題、會前醞釀、會議通知、民主討論、會議表決、形成決議、會議紀要等環(huán)節(jié)。

此外，對于黨組作出的重大決策（“三重一大”），在提交會議前還應對提交的方案作調查研究、組織專家論證、進行風險評估和合法合規(guī)性審查，審查不通過的不得提交審議。當然，從筆者在江西、湖北等地調研①筆者分別于2016年7-8月和2017年7-8月對江西省A 市、湖北省B 市政府部門和組織部門相關領導干部進行訪談。的情況來看，不少黨組全體會議的議事決策并沒有完全按照上述七個程序進行，風險評估和合法合規(guī)性審查更是不多。為節(jié)約成本，提高效率，不少國家機關（特別是行政機關）在議事決策過程中存在黨組會議與行政會議（單位領導班子會議）并開、或黨組會議事后補開的情況，在不實行行政首長負責制的單位也存在以黨組會議代替行政會議（單位領導班子會議）的情況。

（二）學習會議

學習會議主要指的是黨組中心組或黨組學習會議，是黨組（中心組）針對黨中央的重要精神、政策，領導人的重要講話和上級黨組織（黨委）的重要決策進行集體學習的會議形式。按照中共中央辦公廳關于印發(fā)《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規(guī)則》規(guī)定，黨組（中心組）學習，是各級黨組領導班子和領導干部在職理論學習的重要組織形式，是嚴肅黨內政治生活、強化黨性修養(yǎng)的重要內容，是加強各級領導班子思想政治建設的重要制度，是建設學習型服務型創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨、提高黨的執(zhí)政能力和領導水平的重要途徑。黨組（中心組）學習會議以政治學習為根本，以學習中國特色社會主義理論體系為首要任務，以深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想為重點。

與黨組全體會議相比，區(qū)別主要體現(xiàn)在會議內容和會議目標上。學習會議一般每年集中一定時間進行，每季度不少于一次，黨組也可以視情況隨時召開，開會形式也可以多樣，包括座談會、談心會、研討會、講座，等等。學習會議由黨組書記負責召開，也可由黨組副書記代為召開。在參會成員上，一般是黨組成員，但沒有嚴格要求。在會議內容和會議目標上，學習會議主要是以政治學習為主，以此嚴肅黨內政治生活、強化黨組成員的黨性修養(yǎng)，而非為了作重要決策。因此，黨組內部一般也會建立督查和考核制度。

按照《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規(guī)則》規(guī)定，黨組（中心組）學習會議的內容包括：（1）馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想；（2）黨章黨規(guī)黨紀和黨的基本知識；（3）黨的路線、方針、政策和決議；（4）國家法律法規(guī)；（5）社會主義核心價值觀；（6）黨的歷史、中國歷史、世界歷史和科學社會主義發(fā)展史；（7）推進中國特色社會主義事業(yè)所需要的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、科技、軍事、外交、民族、宗教等方面知識；（8）改革發(fā)展實踐中的重點、難點問題；（9）黨中央和上級黨組織要求學習的其他重要內容。

（三）民主生活會

通常而言，民主生活會，是縣以上黨和國家機關黨員領導干部旨在交流思想、開展批評與自我批評的組織活動制度，是保證黨的團結統(tǒng)一、保持黨的先進性和純潔性的一大法寶。本文所要討論的民主生活會，是作為黨組運行機制的一類會議，是民主生活會制度的載體。雖然黨組工作條例和地方黨組運行規(guī)則沒有對黨組民主生活會進行專門規(guī)范，但鑒于其在黨內政治生活和黨的群眾路線實踐活動中的重要性，中國共產黨2016年12月專門制定了《縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會若干規(guī)定》②中國共產黨早在1990年就專門制定了《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規(guī)定》，為適應新時代新形勢和全面從嚴治黨新要求，又于2016年進行了重新制定。。黨組作為黨在非黨組織中設立的領導機構，黨組成員作為領導干部，同樣適用。

按照規(guī)定，黨組民主生活會一般以專題（主題）形式，每年召開一次，一般安排在第四季度。因特殊情況提前或者延期召開的，應當報上級黨組織同意。自2015年以來，黨的領導干部民主生活會召開時間較為固定化和規(guī)范化，以中共中央為例（如下表1）。

由于各級黨委（黨組）和部門黨組召開民主生活會需要在中央和上級黨委（或本級黨委）的統(tǒng)一部署下進行，因此，黨組民主生活會的召開時間也與其單位（部門）的政治地位和政治重要性成正相關。從縱向政治權力結構來看，政治級別越高，召開時間越靠前。首先是中共中央政治局于12月末召開年度民主生活會；然后是在中共中央統(tǒng)一部署下，各省委常委會于第二年1月份召開民主生活會；再是各市縣在中央和上級黨委統(tǒng)一部署下召開民主生活會，時間會更晚些。從橫向政治權力結構來看，政治級別和政治重要性也決定著黨組民主生活會的召開時間，在本級黨委的統(tǒng)一部署下，一般是先召開政府黨組民主生活會，人大常委會和政協(xié)黨組民主生活會緊隨其后，且政府、人大常委會和政協(xié)黨組民主生活會的主題是與本級黨委常委會民主生活會主題相對應的（如下表2）。

表1 中共中央政治局2015-2017年民主生活會情況

表2 廣東省四大班子2016年民主生活會情況

與黨組全體會議的召開模式和與會成員情況類似，黨組民主生活會同樣由黨組書記召集和主持，全體黨組成員參加。但民主生活會突出強調“批評與自我批評”環(huán)節(jié)，更加重視全面從嚴治黨要求、政治紀律和政治考核，因此一般本級紀檢機關和黨委組織部門甚至是黨委常委會都會派領導干部參加，進行督導、考察。

（四）專題會議

專題會議，內涵非常廣，與黨組全體會議、專題學習會議、專題報告會議、專題民主生活會等都存在交叉，黨組現(xiàn)實運行中也常?；旌险匍_?？梢哉f，絕大多數(shù)黨組會議都是以專題形式或特定主題開展的。此處要講的黨組專題會議，主要包括兩種形式，一種是對內的單位黨建專題會議，另一種是向上級黨組織的專題報告會（匯報會）。

就黨建專題會議而言，雖然黨組等相關黨內法規(guī)對此沒有統(tǒng)一、具體的闡述，但黨組運行中還是遵循著一定慣例。黨組一般每季度至少召開一次專題會議①四川省廣元市朝天門戶網(wǎng). 川省貫徹<中國共產黨黨組工作條例（試行）>實施細則[EB/OL]. http：//www.gyct.com.cn/BasicTemplate/CU2015/content.jsp urltype=news.NewsContentUrl&wbtreeid=1219&wbnewsid=54179，2017-12-30。，研究黨建工作。會議的準備、召開、主持工作和參會成員情況與其他專題會議類似，主要區(qū)別在會議內容上——針對本單位機關黨建和基層黨建工作情況召開，并研究下一步黨建工作方案或方向。以國家知識產權局黨組黨建專題會議為例，2016年3月22日，中共國家知識產權局黨組召開會議，會議聽取了直屬機關黨委、直屬機關紀委、人事司黨支部和專利復審委員會黨委負責人作的黨建工作匯報，并研究通過了《中共國家知識產權局黨組2016年工作要點》②國家知識產權局網(wǎng). 共國家知識產權局黨組召開會議專題研究黨建工作[EB/OL]. http：//www.sipo.gov.cn/zscqgz/2016/201603/t20160323_1254385.html，2017-12-30。。會議由局黨組書記、局長申長雨主持，出席人員包括在京的局黨組成員和內設機構負責人，中央紀委駐科技部紀檢組副組長賀振福列席會議。

與黨建專題會議相比，對外專題匯報會較為簡便、非固定化。根據(jù)黨組工作條例等相關規(guī)定，主要有兩種類型的匯報會：請示性匯報會和反饋性匯報會。請示性匯報會是指黨組遇有重大問題需在決策前向成立它的黨組織（本級黨委）請示報告。這種報告可以是會議性報告，也可以是書面性報告，或黨組書記單獨報告。反饋性匯報會是指黨組執(zhí)行黨中央和上級黨組織以及上級單位黨組某項重要指示和決定的情況后，應當及時通過專題匯報會或專題報告的形式匯報執(zhí)行結果。

（五）全面匯報會

相比于前四類會議形式，全面匯報會雖然重要但召開頻率小，一般每年召開一次。按照黨組工作條例和黨內匯報制度要求，人民政府、人大常委會、政協(xié)、法院和檢察院“五大黨組”每年年初需要向本級黨委常委會匯報上年度黨組工作，本級黨委常委會也會對此專門召開會議。由此可知，黨組全面匯報會相比于前四類會議規(guī)格更高，規(guī)模更大，更加正式、隆重。這類會議也更為充分的顯示黨組的銜接性領導機構的特性和黨組制度作為銜接性領導制度的功能。以中央層級為例，自2015年以來，中共中央更加突出了黨組年度工作匯報的重要性，并對匯報會的時間、出席成員和形式進行了逐步固定化，形成慣例。

中共中央政治局常委會每年1月份都會召開專門會議，由中共中央總書記主持，聽取國家“五大黨組”和中央書記處的上年度工作匯報，進行審核，提出指導意見，并對本年度黨組工作提出方向性要求。中央層級的年度工作匯報會之后，地方層級也會根據(jù)中央和上級的精神和指示相繼召開黨委常委會會議，聽取地方層級的“五大黨組”的年度工作匯報。

二、文件

與會議一樣，文件也被當作黨組的基本運行方式而廣泛運用，甚至比黨組會議更常見，功能更廣，成本更低，效率更高。日常政治生活中，特別是黨內政治生活中，與黨組有關的紅頭文件隨處可見，但與黨組有關的會議卻屈指可數(shù)；而且，凡是重要黨組會議，會前會后都必會出現(xiàn)文件。特別是作為一種銜接性領導機構，黨組召開的重要會議、涉及的重要決策幾乎都要事先與所在單位領導機關、本級黨委和相關黨組織溝通、協(xié)調，事后還需存檔、備案和報告，而這些，都需要通過正式的文件進行信息傳輸?？梢哉f，文件貫穿著黨組重要會議和重要決策的全過程。其中的紅頭文件更是有著舉足輕重的功能。在單位體系內，文件是黨組織之間最基本的正式溝通和協(xié)調的渠道；在縱向黨內結構（黨組銜接結構）中，它是上級加強對下級的領導，要求地方充分貫徹落實中央指示、黨組充分執(zhí)行本級黨委指示和決策、掌握地方和基層黨建情況與黨組織工作的重要方式；在橫向黨組銜接結構中，它是黨組與其他平行性黨組織間實現(xiàn)信息共享、團結合作、協(xié)調共進的重要載體?？梢?，文件在黨組運行過程中扮演著于上下左右和內外之間傳遞與交流信息的重要角色。也正由此，以黨組為視角，承載黨組運行的文件主要可歸為向上的對接性文件、向下的指示性文件和平行的協(xié)調性文件三類。

向上的對接性文件，包括上級黨組織（主要是本級黨委及其工作部門）下發(fā)性文件和黨組向上的上行性（報告請示性）文件。這類文件是最為常見的，數(shù)量最多的，也最能體現(xiàn)黨組的銜接性特征和以黨組為中心的銜接結構。一級黨委是所轄區(qū)域的最高統(tǒng)率，有權就涉及全局性、重大性和長遠性事務作指示、決策；但黨委的大小決策如何落地呢？根據(jù)現(xiàn)代國家治理的一般邏輯，黨的決策不能代替國家的決策，黨的機構不能代替國家機構，黨政必須分工負責。作為銜接性領導機構的黨組，正是中國共產黨為應對這種邏輯和決策執(zhí)行的需要，作出的一種組織和制度安排，黨組扮演者橋梁、紐帶角色，以單位黨組的名義承接上級黨組織下發(fā)的文件（決策），根據(jù)文件精神再對文件進行加工、細化，制定符合單位實際的具體文件，再通過單位領導班子（領導機構）決策變?yōu)閱挝晃募Q策）下發(fā)；涉及單位重大決策的事項還要再次請示上級黨組織。如此一來，上級黨組織的決策就通過文件的對接和轉化，使黨的決策得以民主化、科學化、合法化貫徹執(zhí)行。

表3 2015年以來中共中央政治局聽取中央“三大黨組”年度工作匯報

以筆者調研的湖北省B 市（地級市）為例，2015年B 市委制定了黨建實施意見，需要市各區(qū)和市級國家機關、人民團體認真執(zhí)行，這就需要發(fā)文，而承接的單位不能直接是市級國家機關和人民團體，只能是黨的組織和單位黨組。如：

市委辦公室

印發(fā)《關于進一步加強基層黨組織建設的實施意見》的通知①中共B 市委辦公室.<關于進一步加強基層黨組織建設的實施意見>的通知（B 辦發(fā)〔2015〕20 號），2015-10-22，中共B 市委辦公室，2015-10-23，（內部資料）。

各區(qū)委，各開發(fā)區(qū)黨工委，各街道黨工委，軍分區(qū)黨委，市委各部辦委，市級國家機關各委辦局黨委（黨組），各人民團體黨組（支部）：

《關于進一步加強基層黨組織建設的實施意見》已經(jīng)市委同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結合實際認真貫徹執(zhí)行。

中共B 市委辦公室

2015年10月22日

各級黨委的決策，除涉及重大決策和重要事務外，日常決策一般通過其工作部門下發(fā)（印發(fā)），而與黨組對接的較為頻繁的是黨委辦公室、政法委、組織部、宣傳部等工作部門和黨的紀委，及一些黨的領導小組。

如涉及基層黨建和干部隊伍建設的文件，一般由黨委組織部下發(fā)（印發(fā)）：

關于選派第三批市直機關干部到村（社區(qū)）任黨組織“第一書記”的通知①中共B 市委組織部.關于選派第三批市直機關干部到村（社區(qū)）任黨組織“第一書記”的通知（B 組通〔2016〕12 號），2016-3-29，中共B市委組織部辦公室，2016-3-29，（內部資料）。

各區(qū)委組織部，各開發(fā)區(qū)黨工委，各街道黨工委，市委各部辦委，市級國家機關各委辦局黨委（黨組），各人民團體黨組（支部）：

經(jīng)市委研究，決定選派第三批市直機關干部到村（社區(qū)）任黨組織“第一書記”，現(xiàn)將有關事項通知如下：

＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊

請結合實際認真貫徹執(zhí)行。

中共B 市委組織部

2016年3月29日

與上述情況相對，單位和單位黨組織的重大事項執(zhí)行結果情況，遇到重要事項難以決策或重大決策或時，一般需要以單位黨組的名義向上級黨組織反饋和請示。

向下的指示性文件，也即本單位體系內黨組對其下級黨組織下發(fā)的文件，文種一般為通知、意見和通報等。與向上的對接性文件相比，向下的指示性文件較為少見。一是黨組的運行帶有某種秘密性②黨組的運行范圍是有局限的，運行方式也是較為隱蔽、秘密的，是隱藏于所在單位的，“低調行事”，既節(jié)約行動成本，又避免以黨代政。和封閉性，黨組文件隨之也就在現(xiàn)實政治生活中較為少見；二是黨組的運行頻率較低，黨組文件自然較少，且黨組文件涉及的一般是重要決策，有嚴格的秘密等級和傳遞范圍，不容易發(fā)覺；三是即便屬于黨組的決策或要求，為便于操作和執(zhí)行，有些也是以單位的名義而非黨組的名義下發(fā)，規(guī)范性程度差。從可獲取的黨組文件資料來看，黨組文件的形式和內容符合黨組運行原則和功能的要求。如：

中共教育部黨組關于印發(fā)《推進直屬機關“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化的實施方案》的通知③中共教育部黨組。關于印發(fā)<推進直屬機關“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化的實施方案>的通知（教黨函〔2017〕27 號），http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A21/s4693/201705/t20170505_303921.html。

部內各司局、各直屬單位黨組織：

《推進直屬機關“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化的實施方案》已經(jīng)部黨組會審議通過，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

各單位黨組織要高度重視，把推進“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化作為全面從嚴治黨的戰(zhàn)略性、基礎性工程，結合實際，研究制訂具體方案，切實抓常抓細抓長。具體方案于15 個工作日內報直屬機關黨委，有關貫徹落實情況和成效及時報送。

中共教育部黨組

2017年4月19日

如上所示，《實施方案》是教育部黨組根據(jù)黨中央“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化政策要求，結合自身實際制定的具體方案。在文件中，教育部黨組也要求各單位黨組織結合實際情況，研究制定更為具體可操作化的方案。這體現(xiàn)的是黨組承接和執(zhí)行黨務的功能。此外，還有單位體系內的其他方面重要決策的功能，特別是“三重一大”決策。黨組指示性文件制定、下發(fā)的過程就是貫徹落實黨的決策的過程。黨組指示性文件下發(fā)的對象一般分兩種情況。一種是上述《實施方案》的黨組織，主要包括本單位體系內的小黨組、分黨組和基層黨組織（包括機關黨委、黨總支和黨支部等）。但就大多數(shù)市縣級國家機關和人民團體等非黨組織而言，由于政治級別低和體系內黨員人數(shù)少、黨務量小的原因，只有少量設立下屬黨組、機關黨委和基層黨委的，文件對接的一般是單位體系內的黨（總）支部。另一種是個人——黨組成員。如：

中共巴中市人民政府黨組關于2015年黨建工作安排的意見④中共巴中市人民政府黨組. 關于2015年黨建工作安排的意見（巴府黨組〔2015〕23 號）[EB/OL].http：//www.cnbz.gov.cn/xxgk/3/21/2/2015/06/143329827861266.shtml。

市政府黨組成員：

2015年，市政府黨建工作要以十八大及十八屆三中、四中全會和習近平總書記系列重要講話精神為指導，認真貫徹落實中央、省委、市委關于黨要管黨、從嚴治黨的要求，進一步落實責任，全面加強黨建工作，為推動巴中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、追趕跨越、加快發(fā)展提供堅強的政治保障。市政府黨組2015年黨建工作主要抓好以下工作。

……

不過，從當前實踐來看，黨組指示性文件的規(guī)范性程度并不高，還存在改進空間。如：

中共龍巖市人民政府黨組關于印發(fā)中共龍巖市人民政府黨組議事規(guī)則的通知①中共龍巖市人民政府黨組. 關于印發(fā)中共龍巖市人民政府黨組議事規(guī)則的通知[EB/OL]. http：//www.longyan.gov.cn/zwpd/zfwj/szfwj/201010/t20101012_153958.htm。

市政府黨組成員，非黨員副市長：

《中共龍巖市人民政府黨組議事規(guī)則》已經(jīng)市政府黨組研究同意，現(xiàn)予印發(fā)，請遵照執(zhí)行。

中共龍巖市人民政府黨組

二○一○年九月二十七日

這個文件的不規(guī)范性集中體現(xiàn)于兩點：一是指示性文件的“發(fā)文對象”應該是單位體系內的黨組織和黨員干部，而非黨外干部；二是黨組對于非黨員干部沒有約束力，因此文件中的“請遵照執(zhí)行”也是有問題的?？梢栽谖哪ⅰ胺屈h員副市長”列為抄送對象。

再如下文件所述：

中共國土部黨組關于調整部黨建工作領導小組組成人員的通知②國家國土資源部網(wǎng)站.中共國土資源部黨組.關于調整部黨建工作領導小組組成人員的通知[EB/OL]. http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201703/t20170314_1442275.htm。

國家海洋局、國家測繪地理信息局、中國地質調查局及部其他直屬單位，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局：

為貫徹落實黨的十八屆六中全會精神和黨中央關于全面從嚴治黨新部署新要求，更好地保障我部黨的建設各項工作任務落實，部黨組決定調整部黨建工作領導小組組成人員。現(xiàn)將調整情況通知如下：……

國土資源部黨組對接的組織結構應該是黨內機構，而非國家機構，應當改為下屬單位（部門、機構）黨組或黨委。

平行的協(xié)調性文件，也即黨組與其他沒有隸屬關系的黨組織（如機關工委、其他黨組等平行黨組織）間的溝通文件，主要功能在于相互溝通、協(xié)調，合作共進，對于發(fā)文對象一般沒有剛性約束力。由于沒有剛性約束力，相比較于前兩類文件而言，這類文件的重要性較弱，存在價值小。加之，由于黨組的運行范圍限于本單位內，與單位體系外平行性黨組織不存在隸屬關系和工作指導關系，因此，就黨組制度規(guī)范而言，平行的協(xié)調性文件也較為少見，文件類型主要是“函”的形式。如：

中共青海省環(huán)境保護廳黨組關于王海玉同志職務任免征求意見的復函③中共青海省環(huán)境保護廳黨組.關于王海玉同志職務任免征求意見的復函[EB/OL]. http：//www.qhepb.gov.cn/zwgk/zfwj/shbtdzzwj/201209/t20120917_50451.html，2017-12-30。

中共海東地委：

你委《關于征求王海玉同志職務任免意見的函》（東委〔2012〕96 號）收悉。經(jīng)研究，我廳黨組同意你委意見。

2012年9月11日

海東是青海省下轄的一個地級市，海東地委與青海省環(huán)保廳黨組之間是平行級別，不存在直接的業(yè)務關系。上述情況較為特殊，是在“人事任免”（人員調動）上發(fā)生了關系，海東地委主動征求省環(huán)保廳黨組的意見，環(huán)保廳黨組由此而回函。需要指出的是，就二者的人事任免權而言，海東地委有更大主動權，省環(huán)保廳是較為被動的配合。

但從實際情況來看，這類文件的發(fā)文對象非常廣泛，涉及黨內外組織，特別是在單位組織人事和黨的思想、政治與作風建設方面，發(fā)文文種也不一，有函、報告、通知、意見等。如：

中共青海省環(huán)境保護廳黨組

關于報送2016年度引進高層次人才考核情況的報告①中共青海省環(huán)境保護廳黨組. 關于報送2016年度引進高層次人才考核情況的報告（青環(huán)黨組〔2017〕9 號）[EB/OL] .http：//www.qhepb.gov.cn/zwgk/zfwj/shbtdzzwj/201708/t20170828_405667.html，2017-12-30。

省人才辦：

根據(jù)貴辦對2016年度引進高層次科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才在青工作考核的要求，我廳嚴格按照考核程序，對引進高層次人才李飛同志在青工作時間、履行合同、發(fā)揮作用，工作成果幾個方面進行了考核，現(xiàn)將考核結果隨文報上，請審閱。

2017年2月23日

但就黨組制度相關規(guī)定而言，黨組是否可以以自身名義對所在單位系統(tǒng)之外的非黨組織發(fā)文值得商榷，包括發(fā)文文種。

三、調研

調查研究是中國共產黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，是中國共產黨深入聯(lián)系群眾、解決問題和科學決策的重要法寶。在十八大以來的治國理政實踐中，以習近平為核心的黨中央身體力行、率先垂范，堅持把“調查研究”貫穿于“四個全面”的始終。調查研究也是黨組運行的主要方式之一。黨組工作條例中有兩處明確地提到“調查研究”：一處關于要求黨組成員進行調查研究時，發(fā)表個人意見應該注意組織原則；另一處是凡屬黨組作出重大決策前，一般應當在調查研究基礎上提出方案?？梢钥闯?，調查研究乃是黨組運行中的一個重要環(huán)節(jié)，特別是在涉及重大決策方面。當前，黨內并沒有關于黨組調查研究的統(tǒng)一法規(guī)，但各地方在實踐中形成了一些有益的、慣例性的規(guī)范。

首先，是調查研究的內涵。所謂調查研究，主要指的是到本單位體系內和基層進行走訪、慰問、調查、和檢查工作，以及根據(jù)黨中央政策與上級黨組織部署，并結合工作需要外出考察工作。調查研究的內容主要包括五個方面：（1）本單位體系黨的建設工作，包括黨的思想政治建設、組織隊伍建設、黨風廉政建設和全面從嚴治黨工作以及黨內政治生活情況；（2）本單位主管領域、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及重點領域發(fā)展計劃；（3）黨組決策的中心工作和重點工作；（4）單位體系內黨員和群眾普遍關注的熱點與難點問題；（5）上級黨組織和單位（部門）交辦的調研工作任務。

以中國石油集團黨組春節(jié)前赴基層調研慰問為例。2017年1月19 至22日，中石油集團黨組領導分成10 路，走訪慰問下屬企事業(yè)單位，為勞動模范、離退休老同志、困難員工和一線干部員工送去新年的問候和祝福，分別詢問離退休老人和困難員工的生活狀況，鼓勵勞模繼續(xù)發(fā)揮“一個勞模一面旗”的作用，了解下屬企業(yè)建設、經(jīng)營情況，并與基層員工代表座談交流，聽取基層對企業(yè)班子建設、黨建、改革發(fā)展等方面意見和建議②中國石油集團黨組領導節(jié)前赴基層調研慰問[N].中國石油報.2017-01-24。。

再如，2005年，文化部黨組為推進黨中央先進性教育活動在本體系內的深入貫徹落實，根據(jù)直屬單位反映的一些問題，成立調研組分三批對下屬33 個單位進行深入調研。調研組一方面了解各單位業(yè)務工作情況，另一方面分別與中層干部、專業(yè)代表和基層群眾代表座談，聽取先進性教育活動中存在的問題、意見以及黨員群眾在工作、生活中遇到的難題。之后，調研組將座談會上反映的主要問題向相關二級單位領導班子反饋，對于需要班子研究解決的問題，幫助分析原因，提出建議，并要求班子盡快拿出解決方案，及時解決；對于需要部黨組幫助解決的問題，及時向部黨組匯報，由黨組研究解決③鞏固和擴大先進性教育活動成果 文化部黨組調研組深入直屬單位調研[N]. 中國文化報.2005-8-27。。

其次，是調研的成員構成和方式。黨組調查研究主要是在黨組的統(tǒng)一部署下或征得黨組批準的情況下，由黨組成員開展（包括全體成員、部分成員和單個成員）或黨組成員帶隊開展。如前述的中石油黨組春節(jié)前赴基層調研慰問和文化部黨組深入直屬單位的調研，都是在黨組的統(tǒng)一部署下，以某個黨組成員為首，組建調研組進行的。中石油黨組的10 路調研組分別由黨組書記王宜林、黨組副書記章建華、黨組副書記徐文榮和汪東進、喻寶才等黨組成員帶隊。文化部黨組的調研組分別由黨組副書記、副部長孟曉駟和黨組成員、中紀委駐部紀檢組組長、機關黨委書記?？巳蕩ш牎４送?，也有地方政府黨組探索建立調研聯(lián)系點制度，要求黨組成員結合扶貧包抓、項目推進、改革攻堅等重點工作，確定鎮(zhèn)（街道）、企業(yè)等基層調研聯(lián)系點，每年深入聯(lián)系點開展專題調研不少于2 次，每年到聯(lián)系點調研時間不少于10 天①漢中市人民政府. 關于印發(fā)市政府黨組進一步加強和改進調查研究工作意見的通知（漢政發(fā)〔2014〕33 號）[EB/OL].http：//www.hanzhong.gov.cn/xxgk/gkml/zfjzfbwj/hzfwj/201412/t20141230_134948.html。。黨組調研方式也較為多樣，按內容可分為綜合性調研和專題性調研；按形式可分為實地查看、聽取匯報、明查暗訪、集中蹲點等靈活多樣的調研方式和問卷調查、抽樣調查、網(wǎng)絡調查等工作方法，以及咨詢會、座談會、聽證會、專家會等方式。從黨組調研實踐來看，調研的基本形式是有計劃的實地調查。

再者，是調研的程序（計劃）。一般而言，每個單位黨組都會在年初制定本年度的調研工作計劃或方案，并規(guī)定每年度（一般安排在年末）至少集中開展一次大規(guī)模的調研活動②中共酒泉市質量技術監(jiān)督局黨組.關于印發(fā)<市質監(jiān)局黨組2017年調研工作方案>的通知（酒質監(jiān)黨組〔2017〕＊號）[EB/OL]. http：//zjj.jiuquan.gov.cn/tongzhigonggao/20170411/091621415d4cb9.htm。。根據(jù)中央政策和地方經(jīng)驗，黨組調研活動也越發(fā)規(guī)范、制度化。一般可分為以下幾個步驟：（1）根據(jù)黨組的年度統(tǒng)一部署和分工安排，黨組成員結合自身情況，制定調研計劃（包括調研課題、目的、時間、地點等內容），報黨組審批，由黨組統(tǒng)一安排和協(xié)調?？梢允屈h組成員集體開展調研，也可是部分黨組成員組隊開展調研，還可由單個黨組成員牽頭一個或多個內設機構（下屬機構），或協(xié)調其它單位部門共同調研，組織形式靈活多樣。（2）提前做好相關準備工作。調研組需要多渠道了解調查研究涉及相關單位的基本情況，查閱相關基礎資料，擬定調研提綱，通過與調查研究單位的溝通聯(lián)系，確定時間安排、調研內容、調研形式、調研人員組成等，必要時還需通過黨組協(xié)調。（3）調研工作結束后，要及時對調研記錄等調研結果進行歸納整理、分析研究，并在規(guī)定時間內提交正式的調研報告，供主要領導批閱或轉送有關部門單位參閱、辦理，落實有關事宜。調研報告要有調研情況說明、經(jīng)驗總結、存在問題、理性分析和措施建議等內容。

綜上而言，黨組與一級黨委一樣，都是中國共產黨領導體制中的一個重要環(huán)節(jié)，是黨領導國家的一個重要組織形式和制度安排。但黨組與黨委等黨組織不同，它是黨在非黨組織體系內設立的一個銜接性的領導機構，沒有自己獨立的工作體系和成員結構，沒有日常性工作，其角色更為集中于“領導與決策”，其功能的發(fā)揮更多地依賴于會議、文件和調研三種機制，且黨組運行的這三種機制相比較于黨委等組織機構而言，更為少見、柔性、隱性。