金碧華　楊佳楠

摘要：環(huán)保社會組織作為美麗中國環(huán)境治理體系形成中公眾參與環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵力量，應(yīng)有效發(fā)揮環(huán)保社會組織參與美麗中國建設(shè)中的良好作用。文章主要分析環(huán)保社會組織在美麗中國建設(shè)中的主要功能以及所面臨的困境，從加強環(huán)保社會組織的支持力度，提高環(huán)保社會組織的治理能力，加強環(huán)保社會組織的國內(nèi)外交流合作等三個維度提出了環(huán)保社會組織在參與美麗中國建設(shè)過程中的路徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)保社會組織;美麗中國;實現(xiàn)路徑

黨的十九大報告首次將美麗中國視為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的重要目標(biāo)，并且提出要加快生態(tài)文明體制的改革、促進(jìn)美麗中國建設(shè)，推進(jìn)綠色發(fā)展，強調(diào)形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)作為主體、社會組織與公眾共同參與的治理體系。建設(shè)美麗中國不僅是中國夢的重要內(nèi)容，還是實現(xiàn)偉大民族復(fù)興的重要基石。環(huán)保社會組織作為美麗中國建設(shè)的生力軍，在建設(shè)美麗中國中發(fā)揮著不可或缺的作用。若要解決突出環(huán)境問題，必須堅持全民共治，充分發(fā)揮環(huán)保社會組織在生態(tài)文明建設(shè)中的積極功能。事實上，隨著政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變以及生態(tài)治理能力現(xiàn)代化，以環(huán)保社會團(tuán)體、環(huán)保社會服務(wù)機構(gòu)以及環(huán)?；饡葹橹黧w所形成的環(huán)保社會組織，已逐漸從被動到主動、從自發(fā)到自覺、從個體到聯(lián)合、從國內(nèi)到國際，已成為我國生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展的重要力量。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，全國正式注冊登記的社會團(tuán)體共有35.5萬個，其中生態(tài)環(huán)境類社會團(tuán)體共計0.6萬個，約占全國總數(shù)的1.69%;全國民辦非企業(yè)單位共有40.0萬個，其中生態(tài)環(huán)境類民辦非企業(yè)單位501個，約占全國總數(shù)的0.125%;全國各類基金會6307個，其中致力于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基金會數(shù)量有252個，占全國基金會總數(shù)的3.99%。

一、環(huán)保社會組織在美麗中國建設(shè)中的作用

第一、整合社會資源，著力環(huán)境保護(hù)。建設(shè)生態(tài)文明的美麗中國是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要各方力量共同參與，需要建立全民參與環(huán)境保護(hù)的社會行動體系。在這里，環(huán)境保護(hù)社會行動體系中的“全民”不單單只包括每個公民個體，同時也包括政府、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、社區(qū)等各種機構(gòu)。環(huán)保社會組織作為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要力量，在美麗中國建設(shè)中一直以高度的敏銳性和資源整合的優(yōu)勢走在環(huán)境保護(hù)的前列，在保護(hù)物種資源、自然資源，參與環(huán)境治理方面作出了卓越貢獻(xiàn)。

第二、倡導(dǎo)生態(tài)理念，開展環(huán)保宣教。美麗中國建設(shè)中生態(tài)理念的達(dá)成與環(huán)保社會組織的參與有著密切的聯(lián)系。環(huán)保社會組織的民間性、自治性等特征使其同社會公眾有著天然的親和力，“不僅能深入到城鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)村以及邊遠(yuǎn)的貧困地區(qū)等基層社會，而且還能和政府保持著相對密切的聯(lián)系”，通過組織化的形式和力量將分散個體化的社會力量聚攏到環(huán)境保護(hù)中，并對公民生態(tài)文明意識發(fā)揮啟蒙、開發(fā)和引導(dǎo)的作用，并且大部分國外工業(yè)發(fā)達(dá)的國家都有不同層次的環(huán)保社會組織，而在這些國家中對環(huán)保意識傳播起著積極作用的并不是政府，而是環(huán)保社會組織。

第三、參與環(huán)境監(jiān)督，提供建言獻(xiàn)策。環(huán)保社會組織在開展環(huán)境監(jiān)督，參與政府環(huán)境決策方面發(fā)揮著獨特作用。作為一種獨立于政府之外的民間力量，環(huán)保社會組織自發(fā)、自主地參與環(huán)境社會監(jiān)督，克服政府在環(huán)境公共決策和執(zhí)行過程中容易“缺位”，“失位”，充分發(fā)揮民間性、廣泛性、專業(yè)性、實踐性與獨立性的優(yōu)勢，開展社會監(jiān)督，將社會公眾的環(huán)境訴求聚焦，傳遞給政府，建議、督促政府調(diào)整生態(tài)環(huán)境政策的制定和執(zhí)行，使生態(tài)環(huán)境政策更加科學(xué)化、合理化，更能反映社會公眾對環(huán)境的要求，適應(yīng)社會發(fā)展的需要。

第四、參與政府購買，提供環(huán)保服務(wù)。環(huán)保社會組織逐漸受到政府的青睞，通過參與政府購買服務(wù)提供以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)保公共服務(wù)，例如環(huán)境治理、公益宣傳、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境大數(shù)據(jù)、社會調(diào)查、監(jiān)督檢查、評估、績效評價等環(huán)境事務(wù)性管理服務(wù)，逐漸成為美麗中國建設(shè)中生態(tài)環(huán)保公共服務(wù)供給的主體之一。事實上，歐美及日本等國的經(jīng)驗表明，在環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給方面，政府和非營利組織合作極大提高了公共產(chǎn)品的服務(wù)水平與供應(yīng)效率，從而有效降低成本，同時也較好地彌補了政府在環(huán)境治理層面的失靈和公共服務(wù)能力不足問題。

第五、維護(hù)弱勢群體，開展環(huán)境維權(quán)。環(huán)保社會組織是保護(hù)社會公眾基本環(huán)境權(quán)益，開展環(huán)境維權(quán)活動的中堅力量，既能夠成為弱勢群體環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和享用權(quán)保護(hù)的代言人，也能夠?qū)⑸鐣娮钇惹械沫h(huán)境訴求反饋給政府。環(huán)保社會組織通過向人大代表反映問題、協(xié)商調(diào)解、舉報投訴、合法信訪、請求行政處理、環(huán)境司法維權(quán)等途徑參與環(huán)境維權(quán)。尤其是環(huán)境司法維權(quán)方面，新的《環(huán)境保護(hù)法》和修訂后《民事訴訟法》都對環(huán)境公益訴訟相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的三類社會組織，可以對破壞生態(tài)，環(huán)境污染以及損害社會公共利益的一系列行為向人民法院提起訴訟。

第六、扎根基層社區(qū)，著力生態(tài)治理。美麗中國建設(shè)生態(tài)治理的基點在社區(qū)，而社區(qū)生態(tài)治理的多元合作共治過程需要環(huán)保社會組織的參與。一方面，環(huán)保社會組織扎根于基層社區(qū)，有強大的號召力和深厚的社區(qū)基礎(chǔ)，容易獲得社區(qū)居民的認(rèn)同和行動支持，能夠在充分信任的基礎(chǔ)上傳遞綠色理念和生態(tài)文化;另一方面，環(huán)保社會組織作為社區(qū)生態(tài)治理主體，以共治共建共享為目標(biāo)，利用環(huán)保社會組織的主體優(yōu)勢，整合資源，挖掘潛能，專業(yè)介入，組織活動，對外合作等充分發(fā)揮環(huán)保社會組織“社區(qū)環(huán)保力量的整合器、社區(qū)生態(tài)文化的傳播者、社區(qū)居民環(huán)境權(quán)益的代言人”的角色，推動社區(qū)生態(tài)治理的可持續(xù)發(fā)展。

二、環(huán)保社會組織參與美麗中國建設(shè)面臨的主要困境

第一、觀念轉(zhuǎn)型仍有待提速。在政府層面，目前部分政府部門仍受到傳統(tǒng)政績觀影響，對于在環(huán)境治理體系建構(gòu)中環(huán)保社會組織的作用及意義理解較淺，存在過度限制、輕視培育、忽視發(fā)展的現(xiàn)象，甚至“怕添亂、惹麻煩”，缺乏積極主動推動環(huán)保社會組織發(fā)展的熱情;在環(huán)保社會組織層面，存在把參與環(huán)境保護(hù)簡單化理解的傾向，對諸如環(huán)境訴訟、環(huán)境社會服務(wù)、環(huán)境社會補償?shù)热狈ψ銐虻年P(guān)注了解;在企業(yè)層面，一直缺乏對環(huán)保社會組織的了解，認(rèn)為環(huán)保社會組織只會給企業(yè)帶來各種矛盾和風(fēng)險;在社會公眾層面，美麗中國的生態(tài)理念以及對環(huán)保社會組織的社會認(rèn)同感仍有待提升。

第二、制度框架仍需要完善。首先，環(huán)保社會組織的“合法身份獲得”仍然比較艱難，即使是新《環(huán)境保護(hù)法》出臺，也沒有根本改變環(huán)保社會組織注冊難的問題，使得大量環(huán)保組織游離于體制之外，處于灰色活動地帶。此外，由于涉及三大社會組織的條例修訂遲遲未出，環(huán)保社會組織的發(fā)展受到較大影響;其次，雖然我國相繼制定出臺了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等政策，但對于環(huán)保社會組織如何參與環(huán)境治理始終沒有一個具體的可操作性的規(guī)定，更多是比較籠統(tǒng)粗線條的內(nèi)容，使得環(huán)保社會組織參與美麗中國建設(shè)缺乏有力的政策規(guī)章支持。

第三、運行機制仍需要優(yōu)化。在政府與環(huán)保社會組織聯(lián)動方面，政社聯(lián)動機制以及信息共享，相互依賴的良性互動機制沒有真正建立起來，“導(dǎo)致有限的環(huán)保資源浪費以及環(huán)保手段碎片化”;在環(huán)保社會組織聯(lián)動方面，沒有建立和暢通“社社聯(lián)合，社社聯(lián)動”機制，環(huán)保樞紐型組織功能發(fā)揮不夠，環(huán)保社會組織合作交流明顯不足，資源整合共享和合作參與環(huán)境治理的缺乏深度;在強化對環(huán)保社會組織管理規(guī)范方面，由于管理體制不健全，缺乏服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則和信息公開，環(huán)保社會組織依然存在活動較隨意、服務(wù)質(zhì)量參差不齊、作用發(fā)揮有限以及社會影響力有限、社會公信力不高等問題。

第四、組織能力仍需要加強。環(huán)保組織在服務(wù)供給、專業(yè)能力及理論知識方面等面臨困境，而這不僅限制了組織自身的行動和指導(dǎo)能力，還影響了服務(wù)供給的質(zhì)量提升。在內(nèi)部治理能力方面，多數(shù)環(huán)保社會組織尚未建立科學(xué)、嚴(yán)格、規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)模糊，責(zé)權(quán)關(guān)系不清;缺乏民主決策過程，內(nèi)部自律機制形同虛設(shè);人力資源未發(fā)揮聚合作用，管理績效未能體現(xiàn)。在組織的可持續(xù)發(fā)展能力層面，大部分環(huán)保社會組織對于戰(zhàn)略均衡發(fā)展的重視度較低、組織和服務(wù)品牌培育以及社會公信力建設(shè)等，忽視環(huán)保社會組織的中長期發(fā)展規(guī)劃，對“組織品牌建設(shè)”和“項目品牌建設(shè)”重視不夠，社會公信力也有待加強。

三、環(huán)保社會組織參與美麗中國建設(shè)的實現(xiàn)路徑

（一）理順政社關(guān)系，加強對環(huán)保社會組織的支持力度

第一、重構(gòu)政社關(guān)系，加快觀念轉(zhuǎn)型。重構(gòu)政社關(guān)系的邏輯起點在于美麗中國建設(shè)需要環(huán)保社會組織的共同參與，而這里的政社關(guān)系應(yīng)該是一種扁平結(jié)構(gòu)下多維發(fā)展的合作共治關(guān)系。首先，政府應(yīng)當(dāng)對環(huán)保社會組織在美麗中國建設(shè)格局發(fā)揮的作用中給予肯定，科學(xué)且理性地處理好與環(huán)保社會組織的關(guān)系，既介入又不過度介入，理順彼此的關(guān)系，與環(huán)保社會組織建立良好的合作關(guān)系，強化溝通、協(xié)調(diào)、合作、交流，形成邊界清晰、互動合作的美麗中國環(huán)境治理的“善治格局”;其次，環(huán)保社會組織在參與建構(gòu)社會組織生態(tài)系統(tǒng)中應(yīng)避免高度依附政府的路徑依賴和缺乏公平性的契約關(guān)系達(dá)成。環(huán)保社會組織應(yīng)充分認(rèn)識自身在政社關(guān)系中的地位和功能，堅持理性協(xié)商和建設(shè)性參與，保持必要的獨立性和自主性。

第二、建立制度體系，完善法律保障。制度體系是環(huán)保社會組織參與美麗中國建設(shè)的制度準(zhǔn)則、制度規(guī)范、制度基礎(chǔ)以及制度保障，具有全面性、系統(tǒng)性及可操作性的特點。需要建構(gòu)包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等在內(nèi)的上下銜接，多維共存，合力共生的制度體系。首先，厘清對環(huán)保社會組織賦權(quán)和增權(quán)的法律邊界，適時增加環(huán)境社會服務(wù)、環(huán)境社會補償以及環(huán)境影響評價等相關(guān)權(quán)利;其次，應(yīng)加快完善三大社會組織行政法規(guī)的修訂，建立分級分類登記管理制度，強化環(huán)保社會組織“多元參與”的制度建設(shè)，以更好適應(yīng)社會組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的生態(tài)需要;最后，加強推進(jìn)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的規(guī)章意見，以解決環(huán)保社會組織管理規(guī)章模糊、不完善的問題。

第三、健全運行機制，深化管理服務(wù)。首先，加強對環(huán)保社會組織的規(guī)范管理與引導(dǎo)。發(fā)揮政府在環(huán)保社會組織參與美麗中國建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用，突出業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行業(yè)監(jiān)管，并且引導(dǎo)環(huán)保社會組織聯(lián)合建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、組織規(guī)范、服務(wù)準(zhǔn)則、信息公開和內(nèi)在自律規(guī)則，建立公眾參與社會影響與效果評價體系，并且進(jìn)一步完善環(huán)保社會組織的數(shù)據(jù)庫。其次，政府應(yīng)建立與環(huán)保社會組織穩(wěn)定的溝通交流機制。由政府牽頭建立常態(tài)化、多元化的溝通交流平臺，推動環(huán)保社會組織參加座談會、論證會、聽證會以及定期召開公眾參與沙龍、論壇。再次，健全政府向環(huán)保社會組織購買公共服務(wù)的運行機制。建立完善政府購買環(huán)保公共服務(wù)的選擇機制、監(jiān)管機制、激勵約束機制等，促進(jìn)制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、法治化。最后，創(chuàng)新環(huán)保社會組織“資源組合”的統(tǒng)籌機制。優(yōu)化社會資源，統(tǒng)籌動員社會力量尤其是企業(yè)和專業(yè)志愿者參與環(huán)境治理，采取“政府、企業(yè)、公眾出資，社會化運營管理的模式，募集資金支持環(huán)保公益項目活動”;建立資源網(wǎng)絡(luò)，以環(huán)保為使命組建環(huán)保人才咨詢庫、環(huán)保專家資源庫、環(huán)保項目需求庫和可用資源庫。

（二）促進(jìn)能力建設(shè)，增進(jìn)環(huán)保社會組織的專業(yè)服務(wù)能力

第一、健全治理結(jié)構(gòu)，提高環(huán)保社會組織的自身發(fā)展能力。堅持組織發(fā)展理念，注重環(huán)保社會組織的內(nèi)涵式發(fā)展，“逐步從初始發(fā)展階段發(fā)現(xiàn)和描述環(huán)境問題到后期提供解決方案，從資金導(dǎo)向逐漸過渡到打造品牌，并要提升跨界合作能力”。督促環(huán)保社會組織建立完善權(quán)力機構(gòu)、辦事機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)以及監(jiān)督機構(gòu)等在內(nèi)的合理分工、互相監(jiān)督、有效制衡的現(xiàn)代社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，制定章程和各項規(guī)章制度，完善制度約束機制，進(jìn)而推動環(huán)保社會組織發(fā)展為權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、制衡有效、依法自治的法人主體。

第二、提供專業(yè)服務(wù)，提升環(huán)保社會組織專業(yè)化建設(shè)。首先，強化專業(yè)理念，著重專業(yè)服務(wù)，聚焦社會組織治理能力、創(chuàng)新能力、可持續(xù)發(fā)展能力以及協(xié)調(diào)能力，提升服務(wù)績效，打造服務(wù)品牌，著重品牌社會組織和社會組織品牌項目建設(shè)。其次，引導(dǎo)環(huán)保社會組織走差異化發(fā)展道路，推動環(huán)保社會組織根據(jù)實際情況匯聚最擅長領(lǐng)域，并以此形成核心競爭力和品牌服務(wù)項目，進(jìn)而影響環(huán)保社會組織整體差異化的發(fā)展格局。最后，加強職業(yè)化隊伍建設(shè)，強化專業(yè)底蘊和職業(yè)化素養(yǎng)，重視內(nèi)部挖掘和重點培養(yǎng)，吸引優(yōu)秀社會組織管理人才和項目運營人才，尤其是在環(huán)保領(lǐng)域有專業(yè)背景且熱衷于參與環(huán)境治理的專業(yè)人才加入到環(huán)境治理專業(yè)隊伍中。