錢 雨

(華東師范大學(xué) 教育學(xué)部， 上海 200062)

從柏拉圖在《理想國(guó)》中探討教育法律思想至今，教育法學(xué)研究經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的演化過程。近百年來(lái)，教育立法研究已逐漸發(fā)展為國(guó)際教育研究與法學(xué)研究的重要領(lǐng)域。2018年，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，學(xué)前教育法已列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，中國(guó)學(xué)前教育立法掀開了嶄新的篇章。龐麗娟等提出加快立法,為學(xué)前教育發(fā)展提供法律保障[1]。管華等學(xué)者就學(xué)前教育立法的若干基本問題進(jìn)行了系列探討[2]。對(duì)美國(guó)學(xué)前教育立法歷史與研究經(jīng)驗(yàn)的反思，可以為我國(guó)學(xué)者提供一定借鑒。

一、美國(guó)學(xué)前教育立法的發(fā)展歷程

過去百年間，美國(guó)學(xué)前教育立法的發(fā)展歷程大致可分為三個(gè)階段：福利階段、扶弱階段與普惠階段。

1. 福利階段(1912—1964年)

1912年聯(lián)邦兒童局(U.S. Children’s Bureau)的設(shè)立是美國(guó)兒童福利政策發(fā)展的重要里程碑。兒童局整合了聯(lián)邦層面的兒童事務(wù)，制定了一系列保障兒童安全與權(quán)益的法律法規(guī)。這一時(shí)期，美國(guó)尚無(wú)獨(dú)立的學(xué)前教育專門法案。在福利階段，美國(guó)制定的學(xué)前相關(guān)法律法規(guī)體現(xiàn)了濃厚的福利色彩，與學(xué)前兒童相關(guān)的法案多是作為社會(huì)福利或兒童福利政策研究的附屬項(xiàng)目出現(xiàn)。

1921年聯(lián)邦兒童局制定了《母嬰法》(Sheppard-Towner Maternity and Infancy Act，又譯《謝珀德—唐訥法案》)，向各州撥款保障母嬰權(quán)益[3]。

1933年羅斯福政府頒布了《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》(Federal Emergency Relief Act)，由聯(lián)邦出資建立覆蓋全美的緊急保育學(xué)校(Emergency Nursery School)，以滿足經(jīng)濟(jì)困難家庭幼兒在營(yíng)養(yǎng)、健康、教育等方面的需求。此后五年，保育學(xué)校為20萬(wàn)個(gè)貧困家庭的兒童提供了食物和教育，配備了經(jīng)過短期培訓(xùn)的幼兒教師[4]。緊急保育學(xué)校是美國(guó)聯(lián)邦政府首次通過立法實(shí)施的學(xué)前兒童保教項(xiàng)目，為未來(lái)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)規(guī)范及教師培訓(xùn)奠定了基礎(chǔ)。

1935年美國(guó)出臺(tái)了《社會(huì)保障法》，通過“撫養(yǎng)未成年兒童家庭援助項(xiàng)目”為貧困家庭提供育兒補(bǔ)助。

1940年的《蘭漢姆法案》(The Lanham Act)規(guī)定，由聯(lián)邦政府撥款建立兒童保育中心，為二戰(zhàn)前后參加軍工生產(chǎn)的父母解除后顧之憂，服務(wù)了約60萬(wàn)名兒童。該法進(jìn)一步推動(dòng)了美國(guó)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的普及和學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

1946年，美國(guó)政府頒布了《全國(guó)學(xué)校午餐法》，以立法的形式為貧困兒童提供午餐資助。

1961年，美國(guó)成立了第一個(gè)專門針對(duì)兒童寄養(yǎng)的聯(lián)邦項(xiàng)目——“未成年子女家庭援助—家庭寄養(yǎng)項(xiàng)目”，政府也開始研制兒童保護(hù)與防虐待的政策文本。

總之，這一時(shí)期，從兒童福利與兒童保護(hù)的角度，學(xué)前教育法規(guī)研究開始日益受到公共政策研究者的重視。

2. 扶弱階段(1965—1999年)

1965年，白宮經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)辦公室啟動(dòng)了全美規(guī)模最大、影響最持久的聯(lián)邦學(xué)前教育項(xiàng)目“開端計(jì)劃”(Head Start)，為3—5歲貧困兒童提供學(xué)前教育服務(wù)。開端計(jì)劃的實(shí)施標(biāo)志著美國(guó)學(xué)前教育立法進(jìn)入扶弱階段，不再依附于福利政策研究。這一時(shí)期美國(guó)研制和發(fā)展了大量針對(duì)特殊與貧困兒童的學(xué)前教育系列政策法規(guī)，加強(qiáng)了聯(lián)邦政府對(duì)弱勢(shì)兒童的干預(yù)力度。

1969年，開端計(jì)劃轉(zhuǎn)由當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生教育福利部(Department of Health, Education and Welfare)實(shí)施。開端計(jì)劃實(shí)施十五年后，第一部專門的學(xué)前教育法案——《開端計(jì)劃法》(Head Start Act，1981)頒布實(shí)施。這是第一部獨(dú)立規(guī)范學(xué)前教育項(xiàng)目的法案，經(jīng)過多次修訂和重新授權(quán)，不斷完善項(xiàng)目的目標(biāo)、資金和評(píng)估方式?！堕_端計(jì)劃法》使美國(guó)學(xué)前教育成為專門法律規(guī)范下的政府行為，對(duì)推動(dòng)美國(guó)學(xué)前教育立法研究發(fā)揮了里程碑式的作用。

這一時(shí)期的學(xué)前教育立法體現(xiàn)了鮮明的扶弱性。除《開端計(jì)劃法》針對(duì)貧困兒童，政府還研制和修訂了針對(duì)學(xué)前殘疾兒童的系列法案。1975年美國(guó)參、眾議院通過了《所有殘疾兒童教育法》,提出所有3—21歲的殘疾兒童和青少年都有接受免費(fèi)、適宜的公立教育的權(quán)利。

其實(shí)，此時(shí)的美國(guó)距離全面普及學(xué)前教育只有一步之遙。1971年，美國(guó)國(guó)會(huì)在兩黨投票的基礎(chǔ)上通過了《兒童全面發(fā)展提案》(Comprehensive Child Development Act)。該提案在“開端計(jì)劃”成功實(shí)施的基礎(chǔ)上，將服務(wù)范圍擴(kuò)大到全體兒童，“確保每個(gè)兒童都有公平的機(jī)會(huì)充分發(fā)揮其潛力”。提案提議建立一個(gè)國(guó)家資助、地方管理的學(xué)前教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向所有幼兒提供高質(zhì)量的教育、營(yíng)養(yǎng)和醫(yī)療服務(wù)。

這一富有前瞻性的提案由明尼蘇達(dá)州參議員沃爾特·蒙代爾(Walter Mondale)和印第安納州眾議員約翰·布拉德莫斯(John Brademas)共同發(fā)起，故而也被稱為“蒙代爾—布拉德莫斯提案”(Mondale-Brademas Bill)。蒙代爾認(rèn)為，這一提案是邁向美國(guó)全民學(xué)前教育的第一步。如果總統(tǒng)同意簽署該提案，它將成為美國(guó)乃至世界學(xué)前教育立法史的里程碑。以今天的美元計(jì)算，該提案的實(shí)際資金相當(dāng)于2019年“開端計(jì)劃”聯(lián)邦預(yù)算的五倍。

這項(xiàng)提案獲得了國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，卻被尼克松總統(tǒng)否決。當(dāng)時(shí)，美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)從中產(chǎn)階級(jí)溫和派轉(zhuǎn)移到年輕的激進(jìn)派手中。作為南方保守主義者的代言人和民權(quán)運(yùn)動(dòng)促進(jìn)者，尼克松宣布《兒童全面發(fā)展提案》是“向黑暗邁出的一大步”，并警告公眾，它將“使國(guó)家政府的巨大道德權(quán)威站在公共育兒方法一邊，而不是以家庭為中心的方法”。尼克松如此極端地否認(rèn)政府在學(xué)前教育發(fā)展中的作用。蒙代爾后來(lái)寫道:“即使對(duì)尼克松來(lái)說，這也是令人驚訝的?！彼l責(zé)總統(tǒng)的否決是“我在15年的公共生活中遇到的最不負(fù)責(zé)任的聲明之一”[5]。美國(guó)政府弱化學(xué)前教育中的政府職責(zé)，導(dǎo)致多年來(lái)美國(guó)在OECD國(guó)家學(xué)前教育公共支出中一直位于最低水平。

1972年，蒙代爾和布拉德莫斯重新起草了《兒童和家庭服務(wù)提案》，“鼓勵(lì)女性將家庭納入公共生活機(jī)構(gòu)”。原來(lái)的《兒童全面發(fā)展提案》標(biāo)題中的“全面”一詞和90%的資金都不見了。1973年，他們修訂的提案再次在參議院獲得通過，但在眾議院夭折。

這個(gè)曾嘗試普及學(xué)前教育立法的插曲并不廣為人知。因?yàn)?975年，聯(lián)邦學(xué)前教育立法的設(shè)想被徹底淹沒在鋪天蓋地的反對(duì)政府投資學(xué)前教育的憤怒信件中。社會(huì)保守派強(qiáng)烈反對(duì)聯(lián)邦學(xué)前教育立法，擔(dān)心這些立法會(huì)威脅到家庭。他們用反兒童保育傳單鼓動(dòng)父母，認(rèn)為政府在強(qiáng)迫兒童接受日托看護(hù)。許多國(guó)會(huì)議員收到了成千上萬(wàn)封反對(duì)《兒童與家庭服務(wù)提案》的信件，其中許多內(nèi)容都是復(fù)制了反對(duì)派傳單上的過激言論。至此，美國(guó)普及學(xué)前教育的第一次正式立法嘗試以失敗告終。

蒙代爾在他的回憶錄《激戰(zhàn)》中談到了這次失敗:“我們?cè)趨⒆h院三次通過了那項(xiàng)提案，但它從未成為法律，這讓我一直感到沮喪……令我沮喪的是，我們失去了20年的機(jī)會(huì)，失去了一代在貧困中長(zhǎng)大的孩子。我不認(rèn)為這提案是完美的……但我相信，我們本可以讓數(shù)百萬(wàn)孩子的生活方式發(fā)生重大改變?！盵5]蒙代爾還是《兒童虐待預(yù)防和治療法》(Child Abuse Prevention and Treatment Act，1974)的主要作者，這是第一部預(yù)防兒童虐待的聯(lián)邦立法。

1979年，美國(guó)教育部從衛(wèi)生教育福利部分離出來(lái)。此后，衛(wèi)生和公共服務(wù)部主要負(fù)責(zé)嬰幼兒保育和早期教育相關(guān)法律，教育部側(cè)重負(fù)責(zé)幼兒園階段的學(xué)前教育法律條款。1990年美國(guó)頒布了《殘疾個(gè)體教育法案》，增加了兩類新殘疾——自閉癥和腦外傷。同年頒布了《兒童保育與發(fā)展整體撥款法》(Child Care and Development Block Grant Act)，隨后多次修訂。1997年，克林頓總統(tǒng)簽署了新的特殊教育法《殘疾個(gè)體教育法案修正案》，該法對(duì)美國(guó)特殊教育的對(duì)象、目的、教育安置方式等一系列問題作了全面修訂。

1994年3月，克林頓總統(tǒng)簽署頒布的《2000年目標(biāo)：美國(guó)教育法》(Goals 2000：Educate America Act)，把發(fā)展學(xué)前教育放在全美八大教育目標(biāo)之首，要求“到2000年，所有美國(guó)兒童都能夠做好入學(xué)準(zhǔn)備”。該目標(biāo)的具體內(nèi)容包括：所有兒童都要接受高質(zhì)量的、能發(fā)展其潛力的學(xué)前教育，幫助其做好上學(xué)的準(zhǔn)備；所有兒童必須獲得生長(zhǎng)所必需的營(yíng)養(yǎng)、衛(wèi)生保健和體育鍛煉，以便他們進(jìn)入小學(xué)時(shí)具有健全的頭腦和強(qiáng)壯的體格。這些內(nèi)容進(jìn)一步明確了美國(guó)學(xué)前教育的地位，也預(yù)示著新世紀(jì)美國(guó)的學(xué)前教育立法重心將由弱勢(shì)群體轉(zhuǎn)向全體兒童。

3. 普惠階段(2000年—至今)

進(jìn)入21世紀(jì)后，美國(guó)4歲兒童的入園率世界排名僅第28位，超過四分之三的貧困兒童沒有入園機(jī)會(huì)。21世紀(jì)美國(guó)學(xué)前教育立法的側(cè)重點(diǎn)從關(guān)注弱勢(shì)兒童擴(kuò)展到面向所有兒童。

使每一個(gè)幼兒都享有公平、優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，成為美國(guó)學(xué)前教育立法普惠階段的主要目標(biāo)。2000年美國(guó)頒布了《早期學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)法》(Early Learning Opportunity Act)，2002年又頒布了《不讓一個(gè)兒童掉隊(duì)法》(No Child Left Behind Act)。后者包括了大量和學(xué)前兒童相關(guān)的附屬法案。如：《閱讀優(yōu)先》法案旨在幫助兒童做好閱讀、認(rèn)知等入學(xué)準(zhǔn)備；《學(xué)前特殊教育補(bǔ)助金》法案資助各州3—5歲兒童的特殊教育服務(wù)；《嬰兒和家庭特殊教育補(bǔ)助金》法案幫助各州實(shí)施0—2歲的殘疾兒童服務(wù)；《學(xué)前教師專業(yè)發(fā)展》法案選拔和培訓(xùn)低收入地區(qū)的學(xué)前教育工作者和護(hù)理人員。其中，“閱讀優(yōu)先項(xiàng)目”覆蓋學(xué)前教育各方面，強(qiáng)調(diào)幼小銜接，要求提高教師素質(zhì)和促進(jìn)幼兒情感與社會(huì)性的發(fā)展。為了保證“閱讀優(yōu)先項(xiàng)目”的順利實(shí)施，美國(guó)聯(lián)邦政府每年投入9億美元，僅“早期閱讀項(xiàng)目”撥款就達(dá)到每年7 500萬(wàn)美元左右。這些法律為促進(jìn)美國(guó)學(xué)前教育兒童全面、健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用，確保了美國(guó)學(xué)前教育公平和質(zhì)量的整體提升。

2003年美國(guó)頒布了《入學(xué)準(zhǔn)備法》(School Readiness Act)，指出無(wú)論兒童來(lái)自貧困還是富裕家庭，無(wú)論他們擁有何種種族文化背景，都要在學(xué)前教育階段就做好充分的入學(xué)準(zhǔn)備?！堕_端計(jì)劃法》在2007年12月重新授權(quán)頒布，改為《改善開端入學(xué)準(zhǔn)備法》(Improving Head Start for School Readiness Act)。該法包括22個(gè)條款，規(guī)定了財(cái)政資助項(xiàng)目、撥款比例、項(xiàng)目實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施方式、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目技術(shù)支持和培訓(xùn)，以及研究和評(píng)估等。

2011年5月25日，美國(guó)教育部宣布投資5億美元開展“力爭(zhēng)上游——早期學(xué)習(xí)挑戰(zhàn)項(xiàng)目”(Race to the Top——Early Learning Challenge Program)，把資金投給競(jìng)爭(zhēng)獲勝的州，促使各州把注意力更多地轉(zhuǎn)向早教系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的完善，均衡照顧更多兒童的利益。

二、美國(guó)學(xué)前教育立法的變革趨勢(shì)

隨著“普及、公平、高質(zhì)量”成為美國(guó)政府學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)，近幾年美國(guó)政府頒布了一系列學(xué)前教育新法規(guī)與新舉措。美國(guó)聯(lián)邦學(xué)前教育立法的變革趨勢(shì)可以概括為追求“普惠”與“高效”的學(xué)前教育。

1. 追求“普惠”的美國(guó)學(xué)前教育立法變革

在《正義論》一書中，羅爾斯認(rèn)為，正義就是“每個(gè)人都在最大程度上平等地享有和其他人相當(dāng)?shù)幕镜淖杂蓹?quán)利”。《世界人權(quán)宣言》提出人人都有接受免費(fèi)教育的權(quán)利，這也成為聯(lián)合國(guó)教科文組織(UNESCO)的全民教育運(yùn)動(dòng)(Education For All)的核心組成部分。學(xué)前教育機(jī)會(huì)的平等是社會(huì)平等與教育公平的起點(diǎn)。美國(guó)立法研究者也日益重視制定普惠性的學(xué)前教育法律法規(guī)。

2016年修訂的《兒童保育與發(fā)展撥款法》中設(shè)立的兒童保育和發(fā)展基金(Child Care and Development Fund)是聯(lián)邦第二大學(xué)前教育項(xiàng)目，具體實(shí)施過程涉及了衛(wèi)生和公共服務(wù)部的9個(gè)部門。該法主要包括項(xiàng)目目標(biāo)、撥款項(xiàng)目及比例、項(xiàng)目規(guī)劃和申請(qǐng)、項(xiàng)目管理和總結(jié)等。75%的兒童保育和發(fā)展基金以早教券(Voucher)的形式發(fā)放。符合標(biāo)準(zhǔn)的低收入家庭可向當(dāng)?shù)卣蛴烧跈?quán)的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取早教券，用于支付早教或托兒費(fèi)用。美國(guó)教育部規(guī)定，2021年所有的開端計(jì)劃學(xué)校必須為3—5歲的幼兒提供每年1 020小時(shí)的免費(fèi)學(xué)前教育。

2012年美國(guó)教育部啟動(dòng)了“認(rèn)識(shí)教育成功，專業(yè)求精，協(xié)作教學(xué)”計(jì)劃，通過競(jìng)爭(zhēng)性撥款支持高需求學(xué)校的教師專業(yè)改革，吸引教育領(lǐng)域的高層次人才，提高處境不利地區(qū)學(xué)校的師幼比，降低教師流失率。通過這些舉措，使處境不利地區(qū)在教師招聘和培訓(xùn)方面有所改善。

美國(guó)已普及5歲幼兒的免費(fèi)教育。奧巴馬政府提出《全民學(xué)前教育》(Preschool for All Initiative，2013)，計(jì)劃在未來(lái)10年內(nèi)撥款750億美元普及4歲兒童教育。但根據(jù)美國(guó)“國(guó)家兒童早期教育研究院”(NIEER)最新年度學(xué)前教育報(bào)告，2017年全美只有33%的4歲幼兒和5%的3歲幼兒就讀公立幼兒園[6]。這一數(shù)據(jù)并不樂觀。各州政府正在積極推進(jìn)公立4歲幼兒班。目前全美有43個(gè)州已開始營(yíng)運(yùn)4歲的公立幼兒班，但半數(shù)以上州因?yàn)閹熧Y、資源不足等問題，尚不能滿足所有4歲幼兒的入學(xué)需求，普及學(xué)前教育的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。

2. 追求“高效”的美國(guó)學(xué)前教育立法變革

在追求教育公平的同時(shí)，美國(guó)政府通過立法積極引領(lǐng)各州實(shí)施教育改革，追求高質(zhì)、高效的學(xué)前教育。根據(jù)《2009年美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)，2011年聯(lián)邦政府設(shè)立了“力爭(zhēng)上游——早期學(xué)習(xí)挑戰(zhàn)項(xiàng)目”，投資5億美元用于改進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量。該項(xiàng)目還以法律形式體現(xiàn)在新的《初等和中等教育法》修訂藍(lán)本——《每一個(gè)學(xué)生成功法》中。

2015年12月，奧巴馬簽署了《每一個(gè)學(xué)生成功法》(Every Student Succeeds Act (ESSA))，取代《不讓一個(gè)兒童掉隊(duì)法》，給予各州更大的自主權(quán)與評(píng)估權(quán)?！睹恳粋€(gè)學(xué)生成功法》是鼓勵(lì)各州教育創(chuàng)新的一部教育法案。該法在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)上允許各州自行確定教育目標(biāo)，設(shè)置測(cè)量學(xué)校成就的多種指標(biāo)，決定如何對(duì)學(xué)校實(shí)行分層。新法案繼續(xù)支持學(xué)前教育，并在撥款資助和要求上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的質(zhì)量，成立了“學(xué)前發(fā)展撥款”(Preschool Development Grant)項(xiàng)目。該項(xiàng)目從《每一個(gè)學(xué)生成功法》的Title I總資金中抽取出一部分資金，專門資助建立和擴(kuò)展高質(zhì)量的州公立幼兒園。

新法案要求獲得撥款的州作出以下承諾：(1)對(duì)州內(nèi)已有的學(xué)前教育質(zhì)量進(jìn)行擴(kuò)展性需求評(píng)估(Extensive Needs Assessment)；(2)設(shè)計(jì)開發(fā)一個(gè)推動(dòng)合作、協(xié)調(diào)及質(zhì)量提升的學(xué)前課程；(3)將父母選擇州內(nèi)教育項(xiàng)目的權(quán)利最大化，并盡力提高家長(zhǎng)對(duì)這些項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)；(4)與州內(nèi)早期教育機(jī)構(gòu)分享成功的實(shí)踐做法；(5)提高州內(nèi)早期教育項(xiàng)目的整體質(zhì)量[7]。新法案力求加強(qiáng)各類0—5歲早期教育項(xiàng)目的合作與協(xié)調(diào)，促進(jìn)托幼銜接與過渡。

如果說奧巴馬政府注重學(xué)前教育的“高質(zhì)”，現(xiàn)任特朗普政府則更注重“高效”。在特朗普?qǐng)?zhí)政期間，“把每一分錢用在刀刃上”成為更加鮮明的價(jià)值觀。2019年3月，特朗普提出新聯(lián)邦預(yù)算，削減教育部71億美元的預(yù)算，這一數(shù)字比去年減少了10%。特朗普一直試圖削減國(guó)務(wù)院的預(yù)算，他嘗試在2018財(cái)年和2019財(cái)年分別削減13.5%和5%[8]。國(guó)會(huì)每一次都拒絕了這一要求，反而增加了教育支出。

特朗普最近還提議取消29個(gè)聯(lián)邦教育項(xiàng)目，從教師發(fā)展項(xiàng)目中削減21億美元，并取消11億美元的21世紀(jì)社區(qū)學(xué)習(xí)中心項(xiàng)目，理由是這些項(xiàng)目效果不佳。教育部2019年1月發(fā)布了“學(xué)前特殊教育實(shí)施有效性評(píng)估研究”(Evaluation of Preschool Special Education Practices Efficacy Study)計(jì)劃,擬邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)學(xué)前與特教專家在2021年完成這一評(píng)估研究。3月教育部又發(fā)布了包含幼兒園在內(nèi)的“教育創(chuàng)新研究(EIR)擴(kuò)展資金”申請(qǐng)，以鼓勵(lì)幼兒園課程與教學(xué)研究的創(chuàng)新[9]。

顯而易見，特朗普政府將把效率與績(jī)效評(píng)估放在教育立法研究的首位。在這一價(jià)值觀的引導(dǎo)下，未來(lái)美國(guó)立法研究者將更加關(guān)注學(xué)前教育法案實(shí)施的有效性評(píng)估與效率提升問題。

三、美國(guó)學(xué)前教育立法研究的主要經(jīng)驗(yàn)

在美國(guó)學(xué)前教育立法的歷史演變過程中，政府和學(xué)者十分重視通過立法研究解決學(xué)前教育發(fā)展面臨的各種問題，積累了較豐富的立法研究經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)學(xué)前教育立法的正式研究始于20世紀(jì)60年代，包括立法決策研究、內(nèi)容研究與評(píng)估研究。這些立法研究的經(jīng)驗(yàn)成果有力推動(dòng)了美國(guó)學(xué)前教育立法的科學(xué)化、規(guī)范化變革，促進(jìn)了美國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

1. 學(xué)前教育立法決策研究

廣義的立法決策研究貫穿了立法研究的全過程，狹義的立法決策研究包括立法價(jià)值研究與立法準(zhǔn)備研究。20 世紀(jì)60年代，美國(guó)眾議院日裔議員明克(Pasty Mink)首次提出為學(xué)前教育立法。帕斯卡·福喬尼博士(Pascal D Forgione, Jr)則是最早開展美國(guó)學(xué)前教育立法研究的學(xué)者之一。1975年他向華盛頓提交了《學(xué)前政策決策之基本原理》的報(bào)告，對(duì)五個(gè)州的學(xué)前教育立法過程進(jìn)行了調(diào)查[10]。1977年，他在斯坦福大學(xué)提交了題為《學(xué)前教育立法政治學(xué)——三大個(gè)案分析》的博士畢業(yè)論文。1980年，他對(duì)美國(guó)50個(gè)州的學(xué)前教育立法決策過程進(jìn)行了研究，分析了各州學(xué)前教育立法的決策、輸入與法規(guī)輸出過程[11]。

隨后，許多大規(guī)模的學(xué)前教育調(diào)查、心理學(xué)研究與早期干預(yù)研究為立法的價(jià)值取向奠定了科學(xué)基礎(chǔ)。腦科學(xué)和生物學(xué)的研究證明，學(xué)前教育對(duì)個(gè)體的意義重大，兒童早期大腦和身心發(fā)育有很強(qiáng)的可塑性。大量縱向?qū)嶒?yàn)也表明，優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育機(jī)會(huì)是政府幫助弱勢(shì)兒童縮小差異的重要干預(yù)方式?？桌葘?duì)過去五十年來(lái)的美國(guó)早期干預(yù)項(xiàng)目進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)全美有超過123個(gè)早期干預(yù)項(xiàng)目正在或曾經(jīng)開展[12]。如1962年的高瞻“佩里實(shí)驗(yàn)”發(fā)現(xiàn)，早期投入的年回報(bào)率達(dá)到7%～10%，每投入一美元，被干預(yù)的個(gè)體40歲時(shí)可獲得16美元以上的回報(bào)率。赫克曼(Heckman)[13]認(rèn)為，接受早期干預(yù)的兒童年齡越小，其收益越大。這些研究證實(shí)了學(xué)前教育的價(jià)值，為國(guó)際社會(huì)學(xué)前立法研究提供了科學(xué)依據(jù)。

立法準(zhǔn)備(Legislation Preparation)則是指提出法案之前進(jìn)行的、為正式立法提供條件和奠定基礎(chǔ)的立法活動(dòng)。這一過程包括了確立立法目標(biāo)與指導(dǎo)思想、進(jìn)行立法預(yù)測(cè)、編制立法規(guī)劃、形成立法創(chuàng)議等。美國(guó)建立了規(guī)范的立法準(zhǔn)備程序，形成了許多立法程序成文制度與成果。例如，立法之前的民意訪談、政府調(diào)研、提案起草等。

2. 學(xué)前教育立法內(nèi)容研究

立法內(nèi)容研究的主體既包括政府與學(xué)者，也包括眾多國(guó)際組織發(fā)起的跨國(guó)比較。如羅森博格(Rosenberg，1972)對(duì)美國(guó)學(xué)前教育立法中，政府與教育部門制定的學(xué)前教育政策法規(guī)適宜性進(jìn)行了系統(tǒng)研究[14]。國(guó)際組織和許多發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)立法內(nèi)容的研究也非常豐富。OECD組織對(duì)國(guó)際學(xué)前教育政策內(nèi)容開展了多項(xiàng)比較研究，形成了OECD《堅(jiān)實(shí)開端》(Starting Strong)系列報(bào)告，涉及財(cái)政收入、機(jī)構(gòu)設(shè)置、質(zhì)量保障與家庭參與等主要方面。

立法內(nèi)容研究涉及法案的科學(xué)性研究以及立法的機(jī)會(huì)成本研究。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家開展了大量立法機(jī)會(huì)成本研究。如波斯納1973年就在《法律的經(jīng)濟(jì)分析》一書中提出，不同法案實(shí)現(xiàn)人們既定目標(biāo)的程度有所不同，因此“不同選擇之間的效益差別和得失就構(gòu)成了法律的機(jī)會(huì)成本(Opportunity Cost)”，也叫選擇成本[15]。瓦斯姆(Wassmer ，2016)研究了供給成本和實(shí)際需求對(duì)學(xué)前教育政策制定的重要性，指出美國(guó)學(xué)前教育立法必須基于供需比例制定適宜的法案內(nèi)容，才能改變當(dāng)前的入園現(xiàn)狀[16]。

3. 學(xué)前教育立法評(píng)估研究

立法評(píng)估的意義在于改進(jìn)、完善立法工作，提高立法質(zhì)量，促進(jìn)法律功能有效發(fā)揮。政府和民間組織及學(xué)者均對(duì)學(xué)前教育法律的實(shí)施效果、成本收益分析、資源配置與督導(dǎo)等問題開展評(píng)估研究。以評(píng)估主體為標(biāo)準(zhǔn)，立法評(píng)估可分為國(guó)家機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)、社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)和學(xué)理評(píng)價(jià)。如美國(guó)學(xué)者巴納特(Barnett,2004)對(duì)OECD國(guó)家的學(xué)前教育政策法規(guī)進(jìn)行了全面的回顧和評(píng)估，屬于學(xué)理評(píng)價(jià)的范疇[17]。

政府機(jī)關(guān)的評(píng)估是最為關(guān)鍵、權(quán)威的立法評(píng)估之一。如美國(guó)教育部門1973年的《學(xué)前教育立法與成效報(bào)告》對(duì)美國(guó)立法后幼兒園與一般學(xué)前機(jī)構(gòu)的入園率變化進(jìn)行了調(diào)查[18]。美國(guó)兒童局發(fā)布的《兒童虐待》年度調(diào)查報(bào)告顯示，隨著《舉報(bào)法范例(1963)》《兒童保護(hù)法(1984)》等法案出臺(tái)，五十年來(lái)美國(guó)兒童虐待問題獲得了突破性改善。

當(dāng)前美國(guó)政府尤其重視學(xué)前教育立法的有效性評(píng)估，例如對(duì)《開端計(jì)劃法》及項(xiàng)目的評(píng)估包括了多個(gè)大型追蹤評(píng)估研究：“美國(guó)開端計(jì)劃影響力評(píng)估研究”(Head Start Impact Study)以及“家庭、兒童體驗(yàn)研究”(Family and Child Experiences Survey，F(xiàn)ACES)等。特朗普政府提議將2020財(cái)政年度的“開端計(jì)劃”總預(yù)算維持在106億美元以上，并在2021財(cái)年的聯(lián)邦預(yù)算提案中繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)目實(shí)施與評(píng)估資金的支持力度。

四、美國(guó)學(xué)前教育立法的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

學(xué)前教育立法不僅是教育法制建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，也是衡量一個(gè)國(guó)家教育水平高低的重要標(biāo)志。美國(guó)學(xué)前教育立法的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)有如下啟示：

1.加強(qiáng)學(xué)前教育立法研究，完善學(xué)前教育法律政策體系

美國(guó)政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，制定了多個(gè)學(xué)前教育專項(xiàng)法案，將資金投入、政府責(zé)任強(qiáng)化等影響學(xué)前教育發(fā)展的諸多重要問題上升到法律的高度。聯(lián)邦政府加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的監(jiān)管、規(guī)劃、協(xié)調(diào)所取得的成果，證明了政府宏觀調(diào)控在整合學(xué)前教育資源、保障學(xué)前教育資金方面的重要作用。

我國(guó)已經(jīng)初步搭建了“中國(guó)特色”的學(xué)前教育政策與法規(guī)框架。它包含五大政策法規(guī)類型：第一類是聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織的兒童公約、宣言、聲明。如1990年中國(guó)政府簽署加入的1959年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《兒童權(quán)利公約》；1991年3月加入的《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》；等等。這是最宏觀、具備國(guó)際視野的兒童保護(hù)規(guī)章約定，體現(xiàn)了全社會(huì)對(duì)兒童問題的共識(shí)。第二類為全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過的憲法、一般性法律和其他相關(guān)法律。憲法是國(guó)家的根本大法，決定國(guó)家對(duì)待兒童的基本態(tài)度與基本原則。如憲法規(guī)定“國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”，“禁止虐待老人、婦女和兒童”等。第三類是學(xué)前教育領(lǐng)域的特別法、單行法，暫時(shí)空缺。第四類是中共中央關(guān)于學(xué)前教育、兒童保護(hù)、兒童福利的決定、決議、計(jì)劃、綱要和政策規(guī)定。第五類為國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各職能部門制訂、頒布、實(shí)施的各類行政法規(guī)、條例、規(guī)定、綱要、辦法。

目前，框架中第三類學(xué)前教育法、家庭教育法等特別法缺失，以學(xué)前教育和學(xué)前兒童為主體的政策框架體系尚未完全搭建起來(lái)，學(xué)前教育立法研究任重而道遠(yuǎn)。當(dāng)前，中國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展遭遇到了眾多難題：鄉(xiāng)村教師薪金較低、師資不足；民辦幼兒園教師缺乏社會(huì)保障與培訓(xùn)督導(dǎo)；部分民辦園聘用個(gè)別專業(yè)素質(zhì)低下者，虐童事件一再給我們敲響警鐘……。我國(guó)政府應(yīng)逐步加強(qiáng)學(xué)前教育立法研究，進(jìn)一步完善學(xué)前教育法律政策體系，確保學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展。

2.構(gòu)建學(xué)前立法研究機(jī)制，積極推動(dòng)學(xué)前教育立法學(xué)術(shù)研究

學(xué)前教育立法涉及教育、財(cái)政、民政、衛(wèi)生等多個(gè)部門，既是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。

1970年，全美只有阿肯色州建立了兒童發(fā)展辦公室(OCD)來(lái)統(tǒng)整州學(xué)前教育立法工作，隨后各州紛紛建立獨(dú)立的部門管理學(xué)前事業(yè)。1994年美國(guó)在《教育研究的發(fā)展、傳播與促進(jìn)法》中設(shè)立了專項(xiàng)基金，支持教育政策決策研究。該法案明確規(guī)定了聯(lián)邦政府在發(fā)展教育科研中的職責(zé): “聯(lián)邦政府應(yīng)該對(duì)教育研究的發(fā)展、傳播和借鑒給予廣泛支持, 支持和確保相關(guān)科研機(jī)構(gòu)和人員在上述活動(dòng)中對(duì)所面臨的挑戰(zhàn)做出最佳應(yīng)對(duì)?！?/p>

奧巴馬上任后設(shè)立了“總統(tǒng)早期教育咨詢委員會(huì)”(Presidential Early Learning Council)，和學(xué)前教育專家共同商議聯(lián)邦學(xué)前教育改革和發(fā)展的方向。美國(guó)政府委托美國(guó)“國(guó)家兒童早期教育研究院”(NIEER)等多個(gè)機(jī)構(gòu)為學(xué)前立法提供研究支持。聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)家兒童早期教育研究院的核心要求就是科學(xué)研究能夠促進(jìn)美國(guó)絕大多數(shù)嬰幼兒教育項(xiàng)目的發(fā)展，并提供相關(guān)科研數(shù)據(jù)與政策依據(jù)。

學(xué)前教育是終身教育的開端，具有公益性和福利性，政府應(yīng)當(dāng)在學(xué)前教育立法過程中扮演主導(dǎo)角色，統(tǒng)整各相關(guān)部門的研究分工與協(xié)作。我國(guó)教育法學(xué)研究是隨著1980年我國(guó)第一部教育法律《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》的頒布而展開的[19]。近年來(lái)，探討學(xué)前教育立法的論文逐漸增多，但對(duì)學(xué)前教育立法的基本問題、研究方法的探討還在起步階段。

學(xué)前教育立法研究和公共政策研究、兒童福利研究、腦科學(xué)研究等緊密聯(lián)系。當(dāng)代學(xué)前教育立法角度已經(jīng)從弱勢(shì)兒童保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)普惠性學(xué)前教育發(fā)展。從美國(guó)的《全民學(xué)前教育》法案到英國(guó)政府提出《每個(gè)孩子都重要》(Every Child Matters，2003)法案，都體現(xiàn)了這一追求學(xué)前教育普惠性的政策轉(zhuǎn)向。

立法研究的效能就在于探索教育資源與價(jià)值的社會(huì)性分配。立法研究的目的之一是使價(jià)值在不同的利益群體之間達(dá)成有利于學(xué)前教育發(fā)展與穩(wěn)定的平衡，解決利益沖突與價(jià)值失衡帶來(lái)的社會(huì)問題。我國(guó)也應(yīng)逐漸建立由政府主導(dǎo)、專業(yè)部門協(xié)作的學(xué)前教育立法學(xué)術(shù)研究機(jī)制，積極吸納國(guó)際學(xué)前教育立法研究的精粹，使中國(guó)學(xué)前教育立法研究具有國(guó)際性、前瞻性和創(chuàng)新性。

3.開展大型學(xué)前教育政策評(píng)估項(xiàng)目，為學(xué)前立法提供科學(xué)基礎(chǔ)

教育法學(xué)研究多借助于自然法學(xué)派、實(shí)證主義法學(xué)派、社會(huì)學(xué)法學(xué)派的研究方法[20]。美國(guó)學(xué)前教育立法研究的方法更多受到實(shí)證主義法學(xué)派的影響，運(yùn)用社會(huì)調(diào)查、實(shí)證分析、邏輯推理等方法對(duì)法規(guī)結(jié)構(gòu)完整性、內(nèi)容規(guī)范性及形式合法性進(jìn)行探究?；趯W(xué)前政策評(píng)估的實(shí)證研究與分析一直是美國(guó)學(xué)前教育立法的重要依據(jù)。從美國(guó)立法發(fā)展史來(lái)看，《開端計(jì)劃法》等各項(xiàng)教育法案的內(nèi)容確立和修訂都離不開對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量的分析和政策評(píng)估研究。

例如，隨著研究的不斷深入，人們逐漸發(fā)現(xiàn)學(xué)前教育對(duì)人的終身發(fā)展有重大影響，教育公平始于學(xué)前教育階段。當(dāng)學(xué)前教育的價(jià)值得到認(rèn)可后，兒童接受教育的權(quán)利才逐漸被重視。20世紀(jì)中期，美國(guó)學(xué)前教育立法主要依據(jù)口頭演講說服聽眾。為爭(zhēng)取對(duì)《兒童全面發(fā)展提案》的投票，蒙代爾參議員主持了六天的聽證會(huì)。聽證會(huì)上，眾多來(lái)自開端計(jì)劃的家長(zhǎng)和教師表達(dá)了學(xué)前教育帶來(lái)的改變，陳述了設(shè)置更全面、更有激勵(lì)性的日托環(huán)境的必要性。

隨后，美國(guó)學(xué)前教育政策研究進(jìn)入到科學(xué)分析和實(shí)證研究的時(shí)代。如巴納特(2011) 在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了《早期干預(yù)的有效性》一文，對(duì)比分析了開端計(jì)劃、新澤西城市學(xué)前項(xiàng)目等對(duì)兒童學(xué)業(yè)成就的積極影響。研究結(jié)果表明：優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育項(xiàng)目對(duì)兒童發(fā)展和社會(huì)變革都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。(見表1)[21]

表1 美國(guó)五大學(xué)前教育項(xiàng)目對(duì)兒童學(xué)業(yè)成績(jī)影響分析

注：表中學(xué)業(yè)影響結(jié)果用標(biāo)準(zhǔn)差SDs表示。OK項(xiàng)目即俄克拉荷馬“全民學(xué)前”項(xiàng)目；新澤西城市學(xué)前項(xiàng)目數(shù)據(jù)為二次測(cè)量結(jié)果平均值；除開端計(jì)劃(含早期開端計(jì)劃)數(shù)據(jù)為春季測(cè)量外，其余項(xiàng)目數(shù)據(jù)為秋季入學(xué)測(cè)量

《牛津立法研究手冊(cè)》(2014)指出，當(dāng)前教育立法研究有四大趨勢(shì)：一是呈現(xiàn)國(guó)際比較的趨勢(shì)；二是通過一個(gè)規(guī)范框架，在不同文化之間建立橋梁；三是國(guó)家憲法始終是其他立法研究的普遍基礎(chǔ)；四是需要不斷發(fā)展基本理論，以便解釋現(xiàn)有法律體系的變量與不足之處[22]。我國(guó)學(xué)者還在引用英美學(xué)前教育效果分析的數(shù)據(jù)來(lái)證明學(xué)前教育值得政府投資，但中國(guó)數(shù)據(jù)的分析顯然會(huì)更加具有說服力。未來(lái)我國(guó)政府也應(yīng)與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)合作，開展大規(guī)模的學(xué)前政策評(píng)估與質(zhì)量分析，發(fā)展我國(guó)的立法研究基本理論與方法。

黨的十九大報(bào)告提出“辦好學(xué)前教育”，將“幼有所育”放在七項(xiàng)民生與社會(huì)事業(yè)之首。展望未來(lái)，中國(guó)學(xué)前教育事業(yè)也將通過立法研究的不斷創(chuàng)新，迎來(lái)又一個(gè)春天。