李清 胡偉

摘 要：以高校為主體分析重大突發(fā)事件具有時段性、迅速擴散性、后果嚴重性的特征。通過分析高校目前危機應(yīng)對的現(xiàn)狀，提出高校應(yīng)急管理還存在法律制度不健全、危機意識淡薄、組織結(jié)構(gòu)松散、心理干預(yù)缺乏、應(yīng)急主體單一的問題。針對當前高校應(yīng)急管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，從加強危機預(yù)警機制建設(shè)、完善組織保障的角度，優(yōu)化高校應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的策略，提升高校應(yīng)急管理能力。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理;重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件;高校

2019年12月新型冠狀病毒肺炎逐漸在全國蔓延，這一突發(fā)性公共衛(wèi)生事件對國家的應(yīng)急治理能力提出了巨大挑戰(zhàn)，各地區(qū)、各部門啟動響應(yīng)積極應(yīng)對疫情。高校作為國家應(yīng)急管理的重要主體之一，具有與各城市社區(qū)聯(lián)通的優(yōu)勢。然而由于內(nèi)部建設(shè)的不足，高校應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的策略具有空間封閉性和時間滯后性[1]，存在法律制度不健全、安全教育不到位、組織保障未落實、應(yīng)急主體單一，應(yīng)急方式落后的問題。高校人群密集且內(nèi)部流動性強，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件將嚴重影響高校的日常教學(xué)秩序，造成的損失大且易引起社會的廣泛關(guān)注和恐慌。因此，完善高校應(yīng)急管理體系，加強高校應(yīng)急能力建設(shè)，對構(gòu)建安全校園、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

二、高校重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念和特點

20世紀50年代初，高校突發(fā)事件研究開始萌芽，隨著實踐的豐富和理論的發(fā)展，各國對高校突發(fā)事件的研究取得了一定的成果。依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，可將高校重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件定義為發(fā)生在校園內(nèi)或?qū)Ω咝３蓡T產(chǎn)生影響的具有突發(fā)性和破壞性的食物中毒、傳染病等突發(fā)事件。

高校重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于應(yīng)急管理中的一部分，既與突發(fā)事件有相同的特征，又有自身的特殊性[2]，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，時段性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對高校產(chǎn)生的影響程度在不同時段具有較大的差異。高校公共衛(wèi)生事件集中發(fā)生在上學(xué)期間，人群密集度高且校內(nèi)流動性強，易對學(xué)生的生命安全產(chǎn)生威脅，造成巨大的財產(chǎn)損失;而在假期，由于人群密度降低，突發(fā)事件明顯減少且造成的損害小。

第二，迅速擴散性。危機事件的發(fā)生對社會具有“溢出效應(yīng)”，各地區(qū)各領(lǐng)域都將受到一定的影響?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，信息交流的便利性和迅速性也加快了相關(guān)信息在人群中擴散的速度。

第三，后果嚴重性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件在不同程度上損害了高校學(xué)生和教師的生命安全和財產(chǎn)安全，影響學(xué)校正常的教學(xué)秩序和安全的校園環(huán)境，引起心理恐慌和混亂，破壞學(xué)校名譽。

三、高校應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的問題

（一）高校應(yīng)急管理法律制度不健全

高校危機治理能力的高低與制度建設(shè)的完整性有關(guān)。近年來，高校應(yīng)急管理體制和能力受到社會的廣泛關(guān)注，日益凸顯了高校應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律制度不健全的問題。目前，國家還沒有專門出臺高校應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的法律，相關(guān)的《教育法》僅對校園突發(fā)性公共事件做出了概念界定，并未明確規(guī)定學(xué)校應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以應(yīng)采取的應(yīng)對措施，高校僅依靠校內(nèi)管理規(guī)章對突發(fā)事件進行處理，在一定程度上缺乏科學(xué)性與合法性。由于法律制度的缺乏，高校在危機情況下的具體行為得不到良好的規(guī)范和引導(dǎo)，危機應(yīng)對重程序輕法律，在處理過程中存在程序不規(guī)范的問題，執(zhí)行的方式過于簡單、被動，具有較大的主觀隨意性，難以有效保障學(xué)生的切身利益，影響學(xué)校的聲譽[3]。

（二）公共衛(wèi)生安全教育落后

公共衛(wèi)生安全教育能夠有效提高社會對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的整體認知水平，提高危機應(yīng)對意識。然而，目前在高校內(nèi)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的教育并未受到重視，缺少相關(guān)的必修課程，主要通過安全宣講等講座方式來進行臨時性的教育，形式單一且被動，缺乏實際操作性。由于高校公共衛(wèi)生安全教育不到位，相關(guān)知識宣傳途徑單一，導(dǎo)致高校學(xué)生危機應(yīng)對意識淡薄，對相關(guān)公共衛(wèi)生事件的認知不足，危機發(fā)生時不能保持科學(xué)的態(tài)度和正確的應(yīng)對方法。當前，高校學(xué)生主要通過網(wǎng)絡(luò)途徑來獲取有關(guān)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息，在互聯(lián)網(wǎng)“兩面性”的影響下，學(xué)生傾向于接收夸大事實的信息，從而易對危機事件產(chǎn)生過激反應(yīng)，造成不必要的心理恐慌，影響學(xué)校的正常秩序。

（三）應(yīng)急管理組織建構(gòu)不科學(xué)

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性和較大的破壞性，而完善的組織保障能夠有效提高學(xué)校應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，減少危機事件的破壞性影響。然而，目前高校應(yīng)急管理組織主要由行政人員臨時組成，內(nèi)部結(jié)構(gòu)松散，綜合協(xié)調(diào)能力較弱，危機應(yīng)對缺乏科學(xué)性和專業(yè)性[4]，難以形成長效的保障機制。高校應(yīng)急管理能力只有在危機發(fā)生后才會得到短暫的提升，相關(guān)的危機應(yīng)對經(jīng)驗也難以得到有效的保存和延續(xù)。公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性的特點，需要組織及時做出反應(yīng)，臨時性組織成員的不同認知水平，加大了組織內(nèi)部協(xié)調(diào)的難度，難以形成一套行之有效的危機處置標準，因此難以在第一時間對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件做出反應(yīng)。

（四）應(yīng)急管理方式落后、被動

應(yīng)急處置能力的高低與應(yīng)急管理的方式相關(guān)，科學(xué)的、現(xiàn)代化的應(yīng)急管理手段有利于提高應(yīng)急處置能力。公共衛(wèi)生事件要經(jīng)歷潛伏期到爆發(fā)期的周期變化，而在潛伏期對危機采取應(yīng)對措施能夠有效減少損害，因此需要完善危機預(yù)警機制，從事中控制轉(zhuǎn)為事前預(yù)防。然而，高校對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置傾向于“事后補救型”，忽視了公共危機預(yù)警管理的重要性，應(yīng)急管理較為被動。高校心理干預(yù)機制不完善，相關(guān)的心理普查和治療具有滯后性，尤其在發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件后，需要強化學(xué)生的心理干預(yù)和教育。高校應(yīng)急溝通方式不科學(xué)，溝通具有“自下而上”的層級特點，層級上報的方式加大了工作的復(fù)雜性和獲取信息的難度，影響了應(yīng)急管理效果。

（五）應(yīng)急管理缺乏社區(qū)聯(lián)動性

隨著社會交流的日漸頻繁，社會各領(lǐng)域之間的聯(lián)系越來越密切，高校作為高等人才匯聚的場所，在社會中扮演著重要的角色。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要社會合力解決。然而，目前大部分高校應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的主體單一，危機處置具有封閉性和滯后性，未形成“大社區(qū)應(yīng)急管理”方式，缺乏政府政策的引導(dǎo)和社會資源的支持，應(yīng)急能力亟待提高。因此，僅依靠高校單一的力量來應(yīng)對突發(fā)事件是不科學(xué)的，需要政府、社區(qū)等多元主體的共同參與[5]。高校以保護名譽為動機，在發(fā)生突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時傾向于隱瞞信息，避免外部力量的參與，信息流動具有封閉性，不利于有效監(jiān)督，容易產(chǎn)生推諉責(zé)任的不良現(xiàn)象。

四、高校重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對策略

（一）完善高校應(yīng)急管理法制建設(shè)

法律具有權(quán)威性和強制性，對社會行為具有規(guī)范作用，能夠有效促進應(yīng)急管理的有序運作。當前，我國的應(yīng)急法律只涉及到政府層面，缺乏對高校層面的規(guī)定，高校作為行政事業(yè)單位，長期扮演著教學(xué)和科研的角色，在應(yīng)對突發(fā)公共事件時具有時間上的滯后性和管理上的不科學(xué)性，因此需要加強頂層設(shè)計的引導(dǎo)，完善高校應(yīng)對突發(fā)事件的相關(guān)法律制度，提高高校應(yīng)急管理的能力。高校有限的應(yīng)急管理權(quán)力和學(xué)生無限的人身權(quán)利之間的矛盾，需要通過完善相關(guān)法律制度來緩解[6]。完善以高校為治理主體的應(yīng)急管理法案，建立健全高校危機應(yīng)急法案，詳細規(guī)定高校在危機發(fā)生前期預(yù)警、中期處置、后期恢復(fù)中的責(zé)任，形成統(tǒng)一的危機處置方式，提高高校應(yīng)急管理的科學(xué)性。

（二）加強高校學(xué)生的應(yīng)急管理教育，推動應(yīng)急管理日?；?/p>

應(yīng)急管理教育能夠有效提高社會的整體危機意識，強化對相關(guān)突發(fā)事件的認識。高校作為專門提供教育和學(xué)習(xí)的場所，在提供公共安全教育方面具有優(yōu)勢。因此，需要大力普及公共衛(wèi)生事件教育，提高危機應(yīng)對的意識，推動高校公共衛(wèi)生安全教育日常化。首先，完善高校公共衛(wèi)生安全教育方式。因此，通過設(shè)置必修課程、開展公共衛(wèi)生安全知識競賽、講座和實地演習(xí)等方式，有利于提高學(xué)生應(yīng)急管理的意識和應(yīng)對危機的能力。其次，要注重對公共衛(wèi)生安全教育的內(nèi)容。加強健康教育，包括食物中毒、傳染性疾病、心理疾病等事件的教育，在了解公共衛(wèi)生事件基本概念和表現(xiàn)特征的基礎(chǔ)上，加強對相關(guān)應(yīng)對措施的教育，進行大學(xué)生生命安全教育演習(xí)，這也是高校公共安全教育的重點。最后，加強對國家出臺的公共事件法律的學(xué)習(xí)，如《傳染病防治法》，在公民權(quán)利和責(zé)任的基礎(chǔ)上，提高學(xué)生的守法意識和社會責(zé)任[7]。

（三）健全組織體系，完善應(yīng)急保障機制

科學(xué)化、專業(yè)化的組織結(jié)構(gòu)和組織保障是有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前提。目前，高校的應(yīng)急組織普遍由臨時性的松散組織代替，缺乏應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗，因此需要健全高校應(yīng)急管理組織體系，完善應(yīng)急保障機制。首先，成立專門的應(yīng)急管理組織，配備專業(yè)的組織成員。高校可成立應(yīng)急管理辦公室，專門負責(zé)危機事件的相關(guān)工作，由學(xué)校黨委牽頭領(lǐng)導(dǎo)，選派經(jīng)驗豐富、專業(yè)能力強的組織人員，有利于實現(xiàn)高校應(yīng)急管理的專業(yè)性和長效性，提高危機處置能力。其次，完善應(yīng)急保障機制，為高校應(yīng)急管理提供物資保障、人才保障和技術(shù)保障，提高危機應(yīng)對的有效性，通過政府支持、社會募捐等方式滿足高校的物資需求;為高校應(yīng)急管理提供專業(yè)化的人才隊伍、心理咨詢師等，緩解高校目前應(yīng)急人才緊缺的現(xiàn)狀;采取科學(xué)的決策技術(shù)、救助技術(shù)和專業(yè)處置技術(shù)，提高危機應(yīng)對的能力。

（四）促進應(yīng)急管理現(xiàn)代化

科學(xué)的發(fā)展促進了管理技術(shù)的進步，大數(shù)據(jù)技術(shù)在公共危機應(yīng)對中發(fā)揮著重要的作用，有效提高了危機應(yīng)對的能力。首先，高?？衫么髷?shù)據(jù)技術(shù)模擬危機發(fā)生的原因和過程，并估算危機將產(chǎn)生的影響，可以有效防止危機的進一步蔓延。其次，完善危機預(yù)警機制。高校危機處置受到傳統(tǒng)應(yīng)急管理方式的影響，傾向于“事后補救”，危機預(yù)防意識不高。因此要完善高校應(yīng)急預(yù)案，加強預(yù)警機制的建設(shè)，從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)化為主動預(yù)防，保持憂患意識，能夠在很大程度上減少危機的損害，提高學(xué)校名譽。最后，強化應(yīng)急管理的心理干預(yù)。目前公共危機應(yīng)對只注重對生命安全和財產(chǎn)的保障，而忽略了危機狀況下引起的心理創(chuàng)傷，應(yīng)急管理具有片面性。因此，要加強政府對心理干預(yù)的經(jīng)費支持，發(fā)揮大眾媒體在危機管理中的心理引導(dǎo)作用，推動應(yīng)急管理全面發(fā)展。

（五）構(gòu)建社區(qū)合作的應(yīng)急聯(lián)動機制

高校在應(yīng)急治理中能夠發(fā)揮高等人才的作用，為應(yīng)對突發(fā)事件提供科學(xué)可行的措施。公共危機事件的實踐經(jīng)驗表明，僅依靠單一主體力量應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件難以實現(xiàn)最優(yōu)效果。社區(qū)治理背景下，應(yīng)急管理的主體趨于多元化，每一主體都在危機應(yīng)對中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，因此要加強高校與其他主體之間的合作，走“社區(qū)應(yīng)急管理”的道路。首先，要加強與政府部門的合作。高校應(yīng)急管理要遵循政府的領(lǐng)導(dǎo)，通過政府對資源進行統(tǒng)一調(diào)配，強化政策引導(dǎo)，提供充足的物資支持。其次，要加強與社區(qū)之間的合作。公共應(yīng)急管理的物資除了政府的直接提供外，大部分還源于社會募捐，通過加強與社區(qū)的合作，能夠為高校提供基本的物資和人力支持。最后，要加強與新聞媒體之間的合作。由于信息在傳遞過程中存在失真現(xiàn)象，容易產(chǎn)生謠言，因此，高校要及時向社會公布真實的信息，避免引起社會的恐慌。

參考文獻

[1] 中國行政管理學(xué)會課題組，郭濟，高小平，李程偉，沈榮華，李程偉，劉艷丹.高校應(yīng)急管理機制建設(shè)研究報告[J].中國行政管理，2006（10）：6-9.

[2] 高小平，彭濤.學(xué)校應(yīng)急管理：特點、機制和策略[J].中國行政管理，2011（09）：13-17.

[3] 馮潤民.高校學(xué)生突發(fā)事件誘因及應(yīng)對機制研究——基于高校內(nèi)部管理因素的思考[J].中國行政管理，2009（03）：96-99.

[4] 李建科.高校突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理研究[D].蘭州大學(xué)，2009.

[5] 陳俞頻.高校突發(fā)事件應(yīng)急管理存在問題及對策研究[D].中共四川省委黨校，2018.

[6] 董雪梅.高校公共安全突發(fā)事件成因分析及應(yīng)對策略[J].中國行政管理，2009（07）：91-94.

[7] 張夢.高校公共衛(wèi)生危機管理對策研究[D].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2014.

基金項目：湖南省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2012年度立項課題：地方高校危機管理中的組織學(xué)習(xí)研究（課題編號：XJK012CJG009）。

作者簡介：李清（1997- ），女，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院2019級公共管理專業(yè)研究生，研究方向：社會沖突治理、公共危機管理領(lǐng)域;胡偉（1981- ），女，碩士，湘潭大學(xué)商學(xué)院講師，研究方向：危機管理。