劉瑋琪　余文學(xué)

[提要] 農(nóng)村集體土地征收補償不僅影響被征地農(nóng)民的后續(xù)生存與發(fā)展，還關(guān)系到社會穩(wěn)定和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，因此確定公平合理的征地補償價格尤為重要。在新《土地管理法》背景下，通過文獻分析和比較研究對集體土地征收補償?shù)淖兓艾F(xiàn)實問題、征地補償?shù)膬?nèi)涵、價格及測算方法進行梳理、歸納和評述，圍繞征地補償價格關(guān)注的核心問題，結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、“三權(quán)分置”、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策背景，提出對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變化、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與征地補償價格的相互關(guān)系，農(nóng)地所含生態(tài)及社會穩(wěn)定功能補償?shù)确矫孢M一步探討，強調(diào)將土地價格二重性和市場經(jīng)濟原則作為征地補償研究的邏輯起點，將土地自然、經(jīng)濟和社會屬性的基本客觀規(guī)律作為確立征地補償?shù)幕A(chǔ)，在統(tǒng)一“同地同權(quán)”、“同權(quán)同價”的認識上，探討建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的征地補償價格機制。

關(guān)鍵詞：土地征收;補償價格;邏輯起點;文獻綜述

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年3月17日

一、問題的提出

我國城鎮(zhèn)化進程在進入21世紀(jì)后顯著加快，截至2018年末，常住人口城鎮(zhèn)化率攀升至59.58%，比2000年增長了23.36%。據(jù)預(yù)測，2000年后的30年內(nèi)，占用耕地將達到5，450萬畝以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過7，800萬人。征收集體土地推動城鎮(zhèn)化進程和社會經(jīng)濟發(fā)展的同時也催生了一系列問題，其中征地補償問題最為突出，不僅關(guān)系到被征地農(nóng)民的權(quán)益保護，還關(guān)系到其可持續(xù)生計，成為影響農(nóng)民“市民化”和社會穩(wěn)定的重要因素，征地補償價格問題逐漸演變?yōu)檎鞯刂贫雀母锏暮诵膯栴}。近年來，我國學(xué)者就集體土地征收補償價格開展了大量理論和實證研究，取得了豐碩成果。在新《土地管理法》背景下，區(qū)片綜合地價如何制定再次成為社會關(guān)注的焦點問題。本文對以往研究成果進行梳理、歸納和評述，在此基礎(chǔ)上析出征地補償價格關(guān)注的核心問題和研究取向，為各地區(qū)片綜合地價制定和后續(xù)研究提供參考。

二、集體土地征收補償?shù)淖兓艾F(xiàn)實問題

2004年以前，國家政策規(guī)定的土地征收補償原則基本是按“原用途”補償，但附加了政府對失地農(nóng)民安置的“責(zé)任”。在補償內(nèi)涵上包括土地補償費、安置補助費和地面附屬物三大部分。在補償價格計算方法上，基本是按“原用途”的產(chǎn)值乘以倍數(shù)來計算，并隨著經(jīng)濟發(fā)展水平調(diào)整“畝產(chǎn)值”和“補償倍數(shù)”，以此來緩解征地補償引起的問題以及補償價格和土地市場價格的矛盾。隨著失地農(nóng)民安置的困難及國家社會保障體系的建立，政策中逐步加入了對失地農(nóng)民社會保障和提高補償標(biāo)準(zhǔn)的要求。但實踐中各地對社會保障費如何加入的認識程度和認可情況差異很大，多數(shù)省都未在征地補償標(biāo)準(zhǔn)中納入失地農(nóng)民“社會保障費”，而江蘇省2013年頒布的93號政府令規(guī)定：土地征收后，依法給予被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織補償，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，將其納入城鄉(xiāng)社會保障體系。現(xiàn)實問題是：征地“補償標(biāo)準(zhǔn)低”成為多數(shù)學(xué)者的共識，但如何評價高低沒有標(biāo)準(zhǔn)，什么補償價格合適，沒有衡量方法，加之城市土地市場價節(jié)節(jié)攀升，農(nóng)民對土地價格期望也不斷增加，導(dǎo)致征地沖突時有發(fā)生;土地承包確權(quán)和期限延長，以及缺乏退出機制，調(diào)整土地安置失地農(nóng)民成為現(xiàn)實問題，也阻礙了失地農(nóng)民“城鎮(zhèn)化”，非農(nóng)業(yè)安置也因文化、技能和資金等成為現(xiàn)實問題，失地農(nóng)民生計陷入困境，導(dǎo)致征地難;同時，也出現(xiàn)了同一土地征收法律法規(guī)下，城市郊區(qū)農(nóng)民“盼征地”，遠離城郊的農(nóng)民“怕征地”的社會現(xiàn)象，導(dǎo)致了對征地補償認識的模糊性、混亂性，產(chǎn)生對法律遵從的沖突。

經(jīng)過長時間的前期試點和探索，全國人大于2019年8月通過了對《土地管理法》的第三次修正，其中第48條涉及農(nóng)村土地征收補償?shù)膬?nèi)容。相比2004年的舊《土地管理法》，新《土地管理法》中有關(guān)農(nóng)村土地征收補償?shù)淖兓饕w現(xiàn)在補償原則、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)三個方面：在補償原則上，以公平、合理補償和“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”取代按“被征收土地的原用途”補償，以期解決廣為詬病的“征地補償偏低”問題。在補償范圍上，在“土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費”基礎(chǔ)上增加“安排被征地農(nóng)民的社會保障費用”，可以視為對農(nóng)地社會保障功能的補償，拓寬補償范圍的同時充分回應(yīng)了新的補償原則，對幫助失地農(nóng)民及時適應(yīng)生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)變，順利實現(xiàn)“市民化”和完成產(chǎn)業(yè)身份轉(zhuǎn)型具有重要意義。同時，將“農(nóng)村村民住宅”從“地上附著物”中單列出來，體現(xiàn)出對被征地農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)和住房權(quán)的重視。在補償標(biāo)準(zhǔn)上，用區(qū)片綜合地價替代被征土地年產(chǎn)值倍數(shù)法計算土地補償費、安置補助費，規(guī)定區(qū)片綜合地價的制定既要“綜合考慮土地的原用途、資源條件、產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系”，又要考慮“人口及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素”，且“至少每三年調(diào)整或重新公布一次”，即承認土地價值不僅包含土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價值，還包含資源價值、區(qū)位價值、市場價值及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展帶來的價值，由過去相對靜態(tài)的補償變?yōu)閯討B(tài)補償，使農(nóng)民能夠參與分享經(jīng)濟社會快速發(fā)展的紅利。

三、現(xiàn)有征地補償內(nèi)涵的研究進展

近年來，學(xué)術(shù)界對征地補償內(nèi)涵進行了廣泛的探討，主流觀點集中在兩方個面：一是土地功能與價值的角度;二是產(chǎn)權(quán)與價值的角度。

從功能角度來看，土地是一個多功能的綜合體，不僅有種植、繁育作物的生產(chǎn)功能，還有生態(tài)、資源、財產(chǎn)和資產(chǎn)等功能。據(jù)此，第一種觀點認為應(yīng)立足于耕地資源的綜合價值確定征地補償費。即征收耕地要對其內(nèi)外部損失（經(jīng)濟產(chǎn)出、社會及生態(tài)價值）進行補償，其中耕地的社會價值包含以養(yǎng)老保險、就業(yè)保障、醫(yī)療保險價值為主的社會保障價值和以保障糧食安全為主的社會穩(wěn)定價值。第二種觀點基于可持續(xù)發(fā)展理念，考慮土地對包括當(dāng)代和后代人在內(nèi)的人類的整體功能和效用，提出土地價值應(yīng)該為實際使用價值、選擇價值、存在價值之和。實際操作中，土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值較易用產(chǎn)值等方式衡量，而生態(tài)、資源等價值往往難以體現(xiàn)在市場價格中。征地補償時，若僅關(guān)注能用貨幣衡量的耕地市場價值而忽視其非市場價值，不僅會導(dǎo)致農(nóng)地價值測算總體偏低，而且長此以往，“外部性”效益將造成社會福利的損失。但也有學(xué)者認為，土地使用權(quán)人實際上未獲得或占有耕地保護的生態(tài)價值和外溢經(jīng)濟效益，故可以不考慮予以補償。同時，由于失地農(nóng)民“市民化”后享有了市民待遇，即使沒有土地也能獲得生存與發(fā)展，因此耕地對于子孫后代具有的存在價值和遺產(chǎn)價值在征地補償中也可忽略不計。第三種觀點運用經(jīng)濟學(xué)的供需理論對征地補償價格進行分析，認為從供給角度來看，可以將包含經(jīng)濟、社會、生態(tài)價值的農(nóng)地總價值看作征地補償?shù)纳舷蓿谛枨罄碚?，考慮到農(nóng)民對農(nóng)地的需求主要是對農(nóng)地功能的需求，因此可以將農(nóng)地的功能價值作為征地補償?shù)暮侠韰⒖贾怠?/p>

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