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我國(guó)學(xué)前教育政策研究的回眸與展望:價(jià)值取向、研究范式與核心主題

2020-06-03 04:01洪秀敏朱文婷張明珠
學(xué)前教育研究 2020年4期
關(guān)鍵詞:政策研究教育政策學(xué)前教育

洪秀敏 朱文婷 張明珠

[摘 要] 在我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)不斷走向科學(xué)化和規(guī)范化的過(guò)程中,學(xué)前教育政策研究發(fā)揮了非常重要的作用。回顧我國(guó)學(xué)前教育政策研究的歷史,可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究者在價(jià)值取向上始終堅(jiān)持學(xué)前教育政策研究應(yīng)呼應(yīng)國(guó)家重大政策、服務(wù)時(shí)代與社會(huì)變革需求、關(guān)注事業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題,體現(xiàn)了對(duì)公平和質(zhì)量的持續(xù)求索,日益關(guān)注弱勢(shì)群體及精準(zhǔn)扶貧,并從宏觀探討逐漸轉(zhuǎn)向?qū)﹃P(guān)鍵政策點(diǎn)的研究,重視多元利益主體的訴求。在研究范式上,我國(guó)學(xué)前教育政策研究經(jīng)歷了從結(jié)構(gòu)功能主義到批判性分析范式、從理論思辨到實(shí)證研究的轉(zhuǎn)向,實(shí)現(xiàn)了多元研究范式的并存和互補(bǔ),研究視野隨之逐漸開(kāi)闊,并積極引入了跨學(xué)科視角。學(xué)前教育管理與辦園體制、財(cái)政投入與師資隊(duì)伍保障機(jī)制,學(xué)前教育資源擴(kuò)大與均衡配置、弱勢(shì)群體扶助、普惠發(fā)展,學(xué)前教育政策規(guī)范、質(zhì)量保障及立法等是今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)學(xué)前教育政策研究的核心主題。

[關(guān)鍵詞] 政策研究;教育政策;學(xué)前教育

一、引言

進(jìn)入21世紀(jì),黨和國(guó)家一直將學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的重要組成部分。為保證更多的兒童接受高質(zhì)量的學(xué)前教育,同時(shí)為義務(wù)教育的普及奠定良好基礎(chǔ),從中央到地方各級(jí)政府頒布了一系列政策法規(guī),加大財(cái)政投入,完善制度體系,保證了學(xué)前教育事業(yè)朝著科學(xué)化、規(guī)范化的方向發(fā)展,基本形成了適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的、公辦與民辦并舉的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。在我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)不斷走向科學(xué)化和規(guī)范化的過(guò)程中,學(xué)前教育政策研究發(fā)揮了非常重要的作用,越來(lái)越多的研究者開(kāi)始積極參與到政策起草和論證的過(guò)程中,為國(guó)家決策和學(xué)前教育政策的價(jià)值引領(lǐng)作出智力貢獻(xiàn),推動(dòng)學(xué)前教育事業(yè)走上與社會(huì)改革發(fā)展相適應(yīng)的科學(xué)化發(fā)展道路。

幼有所育,民生所向。站在社會(huì)主義新時(shí)代的起點(diǎn),學(xué)前教育必須堅(jiān)持深化改革,規(guī)范發(fā)展,努力解決發(fā)展不平衡、不充分與廣大人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的向往之間的矛盾。學(xué)前教育改革需要通過(guò)科學(xué)的政策制定,以確立清晰的方向和路線。為此,本研究通過(guò)追溯和分析我國(guó)學(xué)前教育政策研究的成果和經(jīng)驗(yàn),在把握歷史脈絡(luò)的基礎(chǔ)上分析我國(guó)學(xué)前教育政策研究的價(jià)值取向和研究范式,并深入分析當(dāng)前政策研究的核心主題與進(jìn)展,對(duì)推動(dòng)我國(guó)學(xué)前教育政策的研究和實(shí)踐,進(jìn)而深化學(xué)前教育改革,具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

二、學(xué)前教育政策研究?jī)r(jià)值取向的堅(jiān)守與趨向

學(xué)前教育政策研究的演變與其價(jià)值取向密切相關(guān),學(xué)前教育政策并非“價(jià)值無(wú)涉”的。只有透析學(xué)前教育政策不同時(shí)期所體現(xiàn)出的價(jià)值取向,方能澄清學(xué)前教育的本質(zhì)所在。在對(duì)學(xué)前教育政策的研究進(jìn)行歷史回顧后我們發(fā)現(xiàn),在學(xué)前教育政策研究中早已形成了一些共同追求的價(jià)值取向,盡管歷經(jīng)時(shí)代的變遷,仍受到大多研究者的默默堅(jiān)守。同時(shí),隨著當(dāng)下社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景的變化,學(xué)前教育政策價(jià)值取向也悄然發(fā)生了一些新的變化。

(一)學(xué)前教育政策研究?jī)r(jià)值取向的堅(jiān)守

1. 學(xué)前教育政策研究始終堅(jiān)持對(duì)國(guó)家重大政策的呼應(yīng)。

通過(guò)對(duì)知網(wǎng)中503篇學(xué)前教育政策文獻(xiàn)進(jìn)行計(jì)量分析后發(fā)現(xiàn),2002年以前,我國(guó)學(xué)前教育政策研究處于醞釀階段,少量文獻(xiàn)散見(jiàn)于基礎(chǔ)教育政策研究中,專(zhuān)門(mén)針對(duì)學(xué)前教育政策的研究還較少。而學(xué)前教育政策研究真正開(kāi)始是在2002年,并于2010年迅猛增加,該年度相關(guān)研究數(shù)量比上一年增加了3倍多,2014年以后,每年研究數(shù)量都在50篇以上(見(jiàn)圖1)。2010年是我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)程中的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

2010年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》)。其作為21世紀(jì)我國(guó)第一個(gè)中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃,勾勒了未來(lái)十年我國(guó)教育事業(yè)改革和發(fā)展的宏偉藍(lán)圖,首次專(zhuān)章論述了學(xué)前教育發(fā)展問(wèn)題?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)十條”)緊隨之后出臺(tái),開(kāi)創(chuàng)了學(xué)前教育改革發(fā)展的全新局面。在這一新的歷史時(shí)期,很多研究者在上述兩個(gè)重要政策文本的指引下,開(kāi)始關(guān)注學(xué)前教育政策中反映的關(guān)鍵性問(wèn)題,其中僅是對(duì)政策文本的解讀和思考就達(dá)到了14篇,還有不少研究者開(kāi)始圍繞《規(guī)劃綱要》中提到的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的主要任務(wù),即基本普及學(xué)前教育、[1][2]明確政府職責(zé)[3][4]和重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育,[5][6]立足國(guó)際視野和本土實(shí)踐開(kāi)展了一系列相關(guān)研究。

自2011年起,隨著學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的逐步推進(jìn),學(xué)前教育政策研究持續(xù)升溫。在對(duì)知網(wǎng)中的所有文獻(xiàn)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn),有高達(dá)58篇的文章以“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”作為文章篇名的一部分,展開(kāi)了相關(guān)研究。其中除了對(duì)政策進(jìn)行宏觀思考和研究外,[7][8]部分研究者開(kāi)始嘗試對(duì)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)查與分析。[9][10]

2. 學(xué)前教育政策研究始終服務(wù)于時(shí)代與社會(huì)變革的需求。

當(dāng)代中國(guó)處于一個(gè)社會(huì)大變革大調(diào)整時(shí)代,變革創(chuàng)新的步伐持續(xù)向前。在學(xué)前教育的變革中,學(xué)前教育政策既是其中變革的一部分,又承擔(dān)著引領(lǐng)學(xué)前教育變革并服務(wù)于時(shí)代的重要使命。因此,在學(xué)前教育政策研究中,研究者們也一直遵循著服務(wù)于時(shí)代與社會(huì)變革的基本立場(chǎng)。

首先,各國(guó)之間的聯(lián)系從來(lái)沒(méi)有像今天這樣緊密,學(xué)前教育政策研究也不可避免會(huì)受到經(jīng)濟(jì)全球化的影響??梢钥吹?,國(guó)外學(xué)前教育政策的經(jīng)驗(yàn)介紹和推廣一直是研究者們較為關(guān)注的。其中,對(duì)于美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)前教育政策的學(xué)習(xí)最多。但是,這種全球化的影響似乎更多是單向的,鮮有研究者將中國(guó)的政策研究經(jīng)驗(yàn)推向國(guó)際化的舞臺(tái)。其次,隨著信息化和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái),為學(xué)前教育的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展產(chǎn)生了更多可能性,由此吸引了一些研究者開(kāi)始關(guān)注和探索互聯(lián)網(wǎng)+學(xué)前教育發(fā)展的新思路,以解決我國(guó)在發(fā)展學(xué)前教育過(guò)程中遇到的困境和難題。[11][12]自2016年“全面二孩”人口戰(zhàn)略政策出臺(tái)后,“二孩潮”的到來(lái)將給新時(shí)代學(xué)前教育資源配置帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。據(jù)此,有不少研究者立足學(xué)前教育發(fā)展新需求,預(yù)測(cè)學(xué)前適齡人口變化趨勢(shì),從供需矛盾的視角預(yù)測(cè)未來(lái)學(xué)前教育資源的變動(dòng)。[13][14]

3. 學(xué)前教育政策研究始終關(guān)注學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題。

盡管在黨和政府的高度重視和大力支持下,學(xué)前教育已取得令人矚目的成就,但從我國(guó)教育整體發(fā)展情況來(lái)看,學(xué)前教育在各個(gè)時(shí)期均是教育發(fā)展進(jìn)程中的最薄弱環(huán)節(jié),處于爬坡過(guò)坎的關(guān)鍵期。學(xué)前教育政策研究者們一直致力于關(guān)注事業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題,如普惠性學(xué)前教育資源不足、[15]農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展、[16]學(xué)前教育財(cái)政投入、[17]幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)滯后[18]等,并提出了相應(yīng)的解決策略與建議,對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展短板,為政策的制定和完善提供政策支持起到了非常重要的智力支撐。

(二)學(xué)前教育政策研究?jī)r(jià)值取向的變化與趨勢(shì)

1. 學(xué)前教育政策研究更加趨向?qū)胶唾|(zhì)量的持續(xù)求索。

教育公平已成為國(guó)際社會(huì)倡導(dǎo)的主流價(jià)值觀,大力發(fā)展和普及學(xué)前教育是促進(jìn)教育公平的重要一環(huán)。自“國(guó)十條”頒布以來(lái),研究者致力于從學(xué)理層面辨明學(xué)前教育公平的基本內(nèi)涵與理念,從階層公平、[19]區(qū)域公平、[20][21]城鄉(xiāng)公平、[22]不同辦園體制幼兒園公平發(fā)展[23]等視角圍繞學(xué)前教育起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平展開(kāi)了深入實(shí)證研究,充分發(fā)揮了學(xué)前教育公平研究從學(xué)術(shù)到政策的參考功能。

與此同時(shí),質(zhì)量成為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的另一基本價(jià)值追求。目前,我國(guó)學(xué)前教育質(zhì)量研究主要回應(yīng)了質(zhì)量在學(xué)前教育發(fā)展中的意義、學(xué)前教育質(zhì)量的構(gòu)成要素和判定方式、學(xué)前教育質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)狀況,以及提升學(xué)前教育質(zhì)量的路徑四個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。與西方國(guó)家一樣,對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的深入探究已經(jīng)引發(fā)了學(xué)界對(duì)技術(shù)理性視角下“質(zhì)量話語(yǔ)”的批判和反思,并引發(fā)了學(xué)前教育質(zhì)量話語(yǔ)的文化性、人文性和主體性轉(zhuǎn)向。

2. 學(xué)前教育政策研究日益關(guān)注弱勢(shì)群體需要,尤為重視精準(zhǔn)扶貧。

學(xué)前教育作為重要的民生工程,必須關(guān)注弱勢(shì)群體的需要,并通過(guò)科學(xué)研究實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。一方面,近年來(lái)研究者開(kāi)始關(guān)注學(xué)前教育與特殊教育的融合,通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)前特殊教育制度和經(jīng)費(fèi)支持制度的相關(guān)探索,為我國(guó)學(xué)前特殊教育的開(kāi)展提供思路,[24]并進(jìn)一步通過(guò)對(duì)國(guó)外大型資助項(xiàng)目的分析,為我國(guó)弱勢(shì)群體學(xué)前教育的完善提供指導(dǎo)和借鑒。[25][26]另一方面,也有研究者聚焦當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中忽視弱勢(shì)群體中的問(wèn)題進(jìn)行較為深入的探討,并提出相應(yīng)的政策思路。[27]除此之外,隨著國(guó)家脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體部署,農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展成為學(xué)前教育政策研究者日益關(guān)注的重點(diǎn),[28]力圖通過(guò)揭示農(nóng)村學(xué)前教育資源配置的問(wèn)題來(lái)引起政策制定者的關(guān)注,也嘗試對(duì)國(guó)家頒布的一系列扶持政策進(jìn)行政策效果評(píng)估。

3. 學(xué)前教育政策研究從全局性的宏觀探討轉(zhuǎn)向關(guān)鍵政策點(diǎn)的研究。

在學(xué)前教育政策研究開(kāi)始的初期,對(duì)于政策研究更多是宏觀的思考和頂層設(shè)計(jì),不少研究者對(duì)國(guó)外如美國(guó)、英國(guó)、加拿大等國(guó)學(xué)前教育政策的歷史沿革與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了整體介紹和思考。這一階段呈現(xiàn)出的學(xué)術(shù)取向反映了我國(guó)學(xué)前教育政策研究正處于初步摸索階段,但是隨著我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)改革的不斷深入,更多的研究者開(kāi)始聚焦我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展中的關(guān)鍵性問(wèn)題。例如從對(duì)學(xué)前教育公平、普惠的關(guān)注,逐步深入到學(xué)前教育資源的均衡配置、弱勢(shì)群體的扶助以及普惠性學(xué)前教育的發(fā)展;從對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量的追尋逐步聚焦到如何對(duì)學(xué)前教育過(guò)程性與結(jié)果性質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估??梢钥吹剑瑢W(xué)前教育政策研究正在從宏觀探索逐步轉(zhuǎn)向關(guān)鍵政策點(diǎn)的研究。

4. 學(xué)前教育政策研究開(kāi)始逐步關(guān)注政策中的多元利益主體。

近年來(lái),有少數(shù)研究者已經(jīng)意識(shí)到政策研究中多元利益主體的重要性,開(kāi)始將利益相關(guān)者的滿意度作為評(píng)估政策效果的重要參考。例如基于新公共管理理念視角,有研究對(duì)園所教育質(zhì)量保障中的重要外部利益相關(guān)者的訴求進(jìn)行深入考察。[29]還有研究者從不同利益相關(guān)者出發(fā),探討其在幼兒園中應(yīng)該擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任,試圖構(gòu)建各個(gè)利益主體之間的和諧氛圍。[30]總之,從利益相關(guān)者視角進(jìn)行思考和研究是學(xué)前教育政策逐步走向科學(xué)化和民主化的重要體現(xiàn)。在辦好人民滿意的學(xué)前教育的時(shí)代背景下,關(guān)注政策中的多元利益主體將是學(xué)前教育政策研究未來(lái)的一大發(fā)展趨勢(shì)。

三、學(xué)前教育政策研究范式的回眸與轉(zhuǎn)向

研究范式是研究者在進(jìn)行學(xué)前教育政策研究時(shí)所采用的約定俗成的、一般的研究圖式,是方法論和具體研究方法的辯證統(tǒng)一。[31]縱觀學(xué)前教育政策研究的變遷史可以發(fā)現(xiàn),學(xué)前教育政策研究的基本范式演變經(jīng)歷了由結(jié)構(gòu)功能主義向批判性的政策分析、由理論思辨向?qū)嵶C主義轉(zhuǎn)變的整體趨勢(shì),并在研究視角上趨向多元化。

(一)從結(jié)構(gòu)功能主義分析逐漸轉(zhuǎn)向批判性的政策分析范式

結(jié)構(gòu)功能主義將社會(huì)看作一個(gè)具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)和組織、內(nèi)在機(jī)能和特性的有機(jī)系統(tǒng),其為早期的政策分析與研究提供了一種可資借鑒的視角。但過(guò)于強(qiáng)調(diào)正式制度的分析而忽略非正式制度因素的影響是結(jié)構(gòu)功能主義的主要弊病,易導(dǎo)致政策分析對(duì)教育政策活動(dòng)邏輯的理解有失偏頗。[32]研究初期,學(xué)者們更傾向于對(duì)西方學(xué)前教育政策進(jìn)行梳理和分析,而關(guān)于為什么出臺(tái)政策的非制度層面的分析和解讀不夠,這一定程度上受阻于文化價(jià)值觀的隔閡。該時(shí)期內(nèi)政策研究的結(jié)構(gòu)功能主義厘清了政策與制度之間的關(guān)系,但是對(duì)于突破政策本身的弊端以及如何將國(guó)外政策應(yīng)用到中國(guó)等的分析不夠深入,改革建議仍然存在形而上的傾向。

隨著研究的不斷成熟,結(jié)構(gòu)功能主義分析范式漸漸弱化,學(xué)者們開(kāi)始持批判思維看待教育背后隱藏的權(quán)力本質(zhì),并對(duì)其進(jìn)行深刻的揭露。[33]有針對(duì)性地采取一種辯證的、一分為二的分析范式,有利于打破政策固有的階級(jí)性,更好地實(shí)現(xiàn)辦人民滿意教育的宏偉目標(biāo)。此外,批判的學(xué)前教育政策研究還轉(zhuǎn)向了政策文本以及政策實(shí)施的過(guò)程。如對(duì)普惠性民辦園政策文本的分析發(fā)現(xiàn)當(dāng)前普惠性民辦園政策制定忽視了教師權(quán)益的保障。[34]又如近年來(lái)對(duì)學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃[35]的研究關(guān)注了不同利益相關(guān)者的評(píng)價(jià)。

(二)從理論思辨到逐步關(guān)注實(shí)證研究的支持,實(shí)現(xiàn)多元研究范式互補(bǔ)

理論思辨范式的研究者旨在通過(guò)對(duì)關(guān)涉學(xué)前教育政策的概念、命題進(jìn)行歸納、演繹、總結(jié)等,以辨明相關(guān)主題的本質(zhì)特征與價(jià)值取向,其涉及的具體研究方法有歷史研究法和比較研究法等多種研究方法。從時(shí)間跨度看,該范式貫穿學(xué)前教育政策研究的始終,并仍然占據(jù)研究的主流。從空間跨度上看,該范式涉及對(duì)國(guó)內(nèi)、國(guó)際組織(OECD、世界銀行等)、發(fā)達(dá)國(guó)家(美國(guó)、英國(guó)等)、發(fā)展中國(guó)家(巴西、印度等)等學(xué)前教育政策的引介與研究。從主題上看,該類(lèi)研究涉及對(duì)某一具體政策的橫向研究,如對(duì)學(xué)前雙語(yǔ)政策[36]等的研究,同時(shí)也包括對(duì)某一歷史時(shí)期學(xué)前教育政策的縱向研究,如對(duì)近十年英國(guó)幼兒教師職前教育政策的研究[37]等。

21世紀(jì)以來(lái),受西方實(shí)證主義研究范式的影響,學(xué)前教育政策研究者也開(kāi)始在政策研究中采用實(shí)證研究的范式,以提高政策研究的科學(xué)性。該時(shí)期,研究者通過(guò)科學(xué)的測(cè)量與統(tǒng)計(jì),描摹某一政策帶來(lái)的實(shí)際效用以及政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題,或通過(guò)新型數(shù)據(jù)軟件如UNICET、NVivo、CiteSpace、R等對(duì)政策文本的挖掘與計(jì)量分析,使研究結(jié)果更加可視化。

(三)研究視野逐漸開(kāi)闊,并積極引入跨學(xué)科視角

在21世紀(jì)之初,學(xué)前教育政策研究的視野相對(duì)窄化,集中在對(duì)學(xué)前教育財(cái)政、投資政策、對(duì)弱勢(shì)群體和農(nóng)村學(xué)前教育政策等較為宏觀領(lǐng)域的研究。近年來(lái),政策研究的領(lǐng)域和視野逐漸拓寬,主要體現(xiàn)在對(duì)0~3歲嬰幼兒政策、教師政策、質(zhì)量政策、課程政策、普惠政策的關(guān)注。

近年來(lái),研究視野逐漸開(kāi)闊,開(kāi)始積極引入其他學(xué)科視角,主要包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、人口學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科。例如有研究者引入經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)學(xué)前教育投資制度進(jìn)行研究,通過(guò)公共政策的多源流理論對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[38]等問(wèn)題進(jìn)行梳理;通過(guò)文化資本理論、社會(huì)分層理論等諸多社會(huì)學(xué)理論以及新公共行政學(xué)理論對(duì)學(xué)前教育政策的公平、質(zhì)量進(jìn)行剖析?!叭娑ⅰ闭叱雠_(tái)以來(lái),相關(guān)學(xué)者還積極將人口學(xué)與政策的交叉內(nèi)容進(jìn)行研究。[39]

四、當(dāng)前學(xué)前教育政策研究的核心主題及其最新進(jìn)展

當(dāng)前,學(xué)前教育政策研究在價(jià)值取向與研究范式轉(zhuǎn)向的交互影響中形成了一系列重要的核心主題,主要包括學(xué)前教育體制機(jī)制研究、學(xué)前教育公平普惠政策研究、學(xué)前教育規(guī)范與優(yōu)質(zhì)發(fā)展研究三個(gè)方面。

(一)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制與制度保障

1. 學(xué)前教育管理體制研究。

管理體制對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)與保障作用引起了政策研究者的關(guān)注,并主要表現(xiàn)在對(duì)管理體制問(wèn)題以及優(yōu)化對(duì)策的探討上。研究者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育管理體制存在著行政領(lǐng)導(dǎo)與管理力量不健全、[40]各級(jí)政府間以及政府內(nèi)部各部門(mén)間權(quán)責(zé)劃分不明確、聯(lián)席會(huì)議制度有名無(wú)實(shí)等問(wèn)題。隨著“全面二孩”政策的實(shí)施以及國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái),有研究者也開(kāi)始關(guān)注3歲以下照護(hù)服務(wù)的管理體制及面臨的主要問(wèn)題。[41]為完善學(xué)前教育管理體制,有研究者提出應(yīng)明確“省級(jí)統(tǒng)籌,以縣為主”的政策,將權(quán)力上移到中央或教育部門(mén),并注重建立中央、省、縣三級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系體系,并發(fā)揮地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能。[42]此外,國(guó)外學(xué)前教育管理體制的經(jīng)驗(yàn)表明應(yīng)注重通過(guò)績(jī)效管理來(lái)提升政府各部門(mén)的工作成效。[43]

2. 學(xué)前教育財(cái)政投入機(jī)制研究。

財(cái)政投入不足、投入結(jié)構(gòu)不均衡是當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入機(jī)制的重要問(wèn)題,為此,研究者提出了相應(yīng)的解決措施。首先,研究強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)家層面剛性立法保障學(xué)前教育財(cái)政預(yù)算的實(shí)現(xiàn)。其次,應(yīng)建立政府主導(dǎo)、社會(huì)和家庭積極參與的投入體制,建立逐步增長(zhǎng)、科學(xué)規(guī)范的學(xué)前教育預(yù)算制度,明確7%的財(cái)政性學(xué)前教育投入比例等。再次,投入機(jī)制的建立要以公平和普惠為基本價(jià)值取向,對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的省份、不同辦園體制幼兒園、不同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的家庭給予財(cái)政支持,關(guān)注弱勢(shì)群體財(cái)政投入。[44]隨著投入機(jī)制研究的不斷深入,研究者正從對(duì)加大總量、完善分擔(dān)機(jī)制的關(guān)注逐步走向?qū)ν度虢Y(jié)構(gòu)和投入效益的關(guān)注。

3. 學(xué)前教育辦園體制研究。

隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn),幼兒園的辦園體制已從過(guò)去單一的以公辦為主轉(zhuǎn)為多元化辦園的格局。這一領(lǐng)域研究者主要從辦園體制的問(wèn)題,財(cái)政投入與辦園體制、教育質(zhì)量的關(guān)系,辦園體制的完善等三個(gè)方面進(jìn)行了研究。在問(wèn)題方面,主要存在缺乏統(tǒng)一的公辦民辦一體化公平競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái),[45]公辦園體制改革空間狹窄,[46]民辦園支持系統(tǒng)滯后[47]等問(wèn)題。其次,學(xué)前教育存在“公少民多”的結(jié)構(gòu)性失調(diào)現(xiàn)象,數(shù)量更少的公辦園卻獲得了更多的財(cái)政投入,民辦園在享受政府成本分擔(dān)和優(yōu)質(zhì)師資等方面,與公辦園存在較大差異,并容易造成公、民辦幼兒園辦園質(zhì)量的差異,進(jìn)而影響學(xué)前教育公平。為完善學(xué)前教育辦園體制,應(yīng)努力營(yíng)造公、民辦幼兒園公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境,建立完善的公共財(cái)政扶持民辦園的機(jī)制;[48]引導(dǎo)并支持民辦學(xué)前教育向多元化、普惠性方向發(fā)展。

4. 學(xué)前教育師資隊(duì)伍保障機(jī)制研究。

近年來(lái),學(xué)前教育師資隊(duì)伍面臨著數(shù)量不足、質(zhì)量不高、待遇不落實(shí)等問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題,研究者對(duì)學(xué)前教師資格制度、福利待遇、晉升制度等方面開(kāi)展了系列研究。在師資供給上,研究者提出了擴(kuò)大本專(zhuān)科層次招生與培養(yǎng)規(guī)模、加大中小學(xué)教師轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等舉措;在資格制度上,需進(jìn)一步健全并嚴(yán)格落實(shí)學(xué)前教師資格準(zhǔn)入制度,通過(guò)資質(zhì)認(rèn)證、準(zhǔn)入執(zhí)照和進(jìn)修證書(shū)三位一體的新體系,完善資格證書(shū)體系。[49]為保障教師工資待遇,研究者建議加大對(duì)學(xué)前師資的財(cái)政投入力度,明確教師工資收入水平,逐步完善教師薪資結(jié)構(gòu)。在晉升方面,當(dāng)前的教師職稱(chēng)評(píng)定制度未單列,有不少研究者呼吁應(yīng)該盡快將幼兒園教師職稱(chēng)評(píng)審制度與中小學(xué)分離,建立獨(dú)立的支撐體系,并將民辦幼兒園教師全部納入職稱(chēng)體系之中,將幼兒園教師職稱(chēng)評(píng)定權(quán)適當(dāng)下放,打破聘任終身制度。

(二)推進(jìn)學(xué)前教育公平、普惠的政策研究

1. 學(xué)前教育資源擴(kuò)大與均衡配置研究。

研究者針對(duì)資源擴(kuò)大過(guò)程中的問(wèn)題、資源配置中的區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異及對(duì)策展開(kāi)了豐富的論述。在資源擴(kuò)大的問(wèn)題方面,研究者基于人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù),認(rèn)為“全面二孩”政策下學(xué)位資源將更加緊缺,“入園難”依然存在。為此,應(yīng)根據(jù)在園幼兒規(guī)模的變動(dòng)趨勢(shì),通過(guò)改擴(kuò)建或利用閑置資源等方式解決新增幼兒入園問(wèn)題,并在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)、動(dòng)態(tài)的學(xué)前人口統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)機(jī)制。在區(qū)域資源配置方面,研究表明東部地區(qū)的學(xué)前教育政府成本分擔(dān)呈東西高,中部凹的局勢(shì)。[50]在城鄉(xiāng)資源配置方面,農(nóng)村學(xué)前教育存在供給總量不足、供需結(jié)構(gòu)失衡、供給質(zhì)量不高、供給機(jī)制落后的突出問(wèn)題。[51]為解決資源配置的區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異,首先,可借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段構(gòu)建學(xué)前教育發(fā)展的基本數(shù)據(jù)庫(kù),為各級(jí)教育行政部門(mén)制定政策提供數(shù)據(jù)支撐。其次,公共財(cái)政、優(yōu)質(zhì)師資對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)重點(diǎn)傾斜,對(duì)于區(qū)域間與區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育的發(fā)展差距,通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段維護(hù)資源配置的均衡。[52]

2. 針對(duì)弱勢(shì)群體的學(xué)前教育扶助研究。

主要針對(duì)不同類(lèi)型的弱勢(shì)群體以及國(guó)外弱勢(shì)群體資助政策兩個(gè)方面展開(kāi)研究。首先,從弱勢(shì)群體的類(lèi)型來(lái)看,相關(guān)研究要包括對(duì)經(jīng)濟(jì)困難兒童、隨遷子女、孤兒、殘疾兒童等的扶助政策及其政策實(shí)施效果評(píng)估的研究。其次,對(duì)處境不利兒童學(xué)前教育資助政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究也是研究者較為關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題,如美國(guó)低收入家庭政策、[53]殘疾兒童學(xué)前兒童政策、[54]英國(guó)EPPE項(xiàng)目[55]等。從資助范圍、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、質(zhì)量提高和政策保障等方面為我國(guó)弱勢(shì)群體保障政策提供了先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),并確立了立法保障、政府主導(dǎo)、公平公正、多元扶助、項(xiàng)目依托的扶助建議。[56]值得注意的是特殊兒童學(xué)前教育公平政策的研究在我國(guó)尚處于起步階段,未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)我國(guó)特殊兒童學(xué)前教育政策研究。

3. 學(xué)前教育普惠發(fā)展研究。

普惠是新時(shí)代學(xué)前教育發(fā)展的核心目標(biāo)與趨勢(shì)。主要研究?jī)?nèi)容包括關(guān)于學(xué)前教育普惠性的內(nèi)涵研究、問(wèn)題與策略研究、發(fā)達(dá)地區(qū)普惠性學(xué)前教育的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究。[57]在內(nèi)涵方面,從已有研究者的界定中,可以歸納出普惠性幼兒園至少應(yīng)有三個(gè)特征,即面向公眾、價(jià)格合理以及質(zhì)量有保障。在具體扶持策略方面,研究者認(rèn)為應(yīng)該明確政府在政策制定、財(cái)政投入、監(jiān)管、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面的責(zé)任。[58]在發(fā)達(dá)地區(qū)普惠性學(xué)前教育借鑒方面,研究者分析了英國(guó)、[59]香港特別行政區(qū)等免費(fèi)學(xué)前教育政策的啟示,[60]對(duì)我國(guó)免費(fèi)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、經(jīng)費(fèi)投入,加強(qiáng)政府對(duì)利益相關(guān)者的引導(dǎo)與合作等方面具有借鑒意義。

(三)學(xué)前教育規(guī)范、優(yōu)質(zhì)發(fā)展的政策研究

1. 學(xué)前教育政策文本研究。

學(xué)前教育規(guī)范發(fā)展離不開(kāi)一系列政府文件的出臺(tái),新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)頒布的政策文本涉及事業(yè)發(fā)展、專(zhuān)業(yè)規(guī)范、行政管理、師資建設(shè)、安全衛(wèi)生、園舍建設(shè)、玩具教具、布置工作等八類(lèi),[61]逐漸形成了一套學(xué)前教育規(guī)范管理體系政策。近年來(lái),有研究者開(kāi)始從政策工具選擇偏向的角度出發(fā)對(duì)重要的學(xué)前教育政策文本進(jìn)行研究。[62]在已經(jīng)頒布的一系列有關(guān)學(xué)前教育的政策文本中,值得提出的是2018年11月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》,作為中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于學(xué)前教育的首個(gè)文件,標(biāo)志著中央政府對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的高度重視。表明了政府的核心立場(chǎng),闡明了政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng),聲明了政府的底線所在,并指明了政府的態(tài)度傾向。

2. 學(xué)前教育質(zhì)量保障研究。

主要包括當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育質(zhì)量保障體系的問(wèn)題研究、國(guó)外學(xué)前教育質(zhì)量保障體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)研究。當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育質(zhì)量保障主要存在質(zhì)量保障和監(jiān)測(cè)主體不明,質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系仍未建立等問(wèn)題。[63]在國(guó)際學(xué)前教育質(zhì)量保障體系的研究方面,如OECD提出的保障早期教育質(zhì)量的政策杠桿主要包括制定質(zhì)量目標(biāo)和最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),制定和實(shí)施課程與學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn),提高教師資質(zhì)、改善教師工作條件,促進(jìn)家長(zhǎng)和社區(qū)參與,完善數(shù)據(jù)的收集、監(jiān)測(cè)和研究。[64]美國(guó)提出了教師質(zhì)量保障體系,學(xué)前教育評(píng)估、激勵(lì)與問(wèn)責(zé)體系,學(xué)前教育科研立法保障體系,家庭指導(dǎo)與服務(wù)體系等四個(gè)方面。[65]

3. 學(xué)前教育立法研究。

關(guān)于學(xué)前教育立法,研究者主要圍繞立法的重要性、價(jià)值取向、重點(diǎn)內(nèi)容、國(guó)際學(xué)前教育立法啟示等方面展開(kāi)研究。在立法重要性方面,研究者認(rèn)為學(xué)前教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展以及人民群眾的熱切期待要求立法。[66]在價(jià)值取向方面,秉承并強(qiáng)化公益普惠、政府主導(dǎo)、公平和均衡成為主要的共識(shí)。在立法內(nèi)容方面,有研究者提到需要對(duì)學(xué)前教育的性質(zhì)地位、政府職責(zé)、投入體制、辦園體制與教師身份待遇等作出明確規(guī)定。[67]在國(guó)際學(xué)前教育立法經(jīng)驗(yàn)方面,主要美、英、德、澳等國(guó)學(xué)前教育立法簡(jiǎn)況與執(zhí)行情況進(jìn)行介紹。這些研究對(duì)明確我國(guó)學(xué)前教育立法中政府責(zé)任與義務(wù),明晰學(xué)前教育立法的具體細(xì)則等方面具有積極的借鑒意義。

五、反思與展望

進(jìn)入新時(shí)代,學(xué)前教育事業(yè)取得了跨越式發(fā)展,從中央到地方各級(jí)政府頒布了一系列政策法規(guī),保證了學(xué)前教育事業(yè)朝著科學(xué)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。在此過(guò)程中,越來(lái)越多的研究者開(kāi)始積極參與到政策制定和執(zhí)行的過(guò)程中,為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育政策的科學(xué)性與民主性提供了智力支持。從對(duì)學(xué)前教育政策研究的回顧和梳理來(lái)看,當(dāng)前的學(xué)前教育政策研究日益關(guān)注多元利益主體,強(qiáng)調(diào)公平、普惠、優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育公共服務(wù)的倡導(dǎo),并為其提供一系列的體制機(jī)制與制度保障。從研究范式來(lái)看,也日趨實(shí)證、強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科、批判性的理論視角。盡管近些年政策研究已經(jīng)逐漸引起人們的關(guān)注,也形成了較為豐富的研究成果,但總體來(lái)說(shuō)我國(guó)學(xué)前教育政策研究仍處于醞釀和起步階段,且研究多為理論思辨,也更多的是圍繞當(dāng)下政策熱點(diǎn)展開(kāi)。為了更好地解決學(xué)前教育根本性、基礎(chǔ)性的政策難題,未來(lái)學(xué)前教育政策研究應(yīng)更為充分地發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)的作用,致力于能夠?yàn)榍罢靶缘刂贫ù龠M(jìn)社會(huì)改革發(fā)展的學(xué)前教育政策提供基于實(shí)證的科學(xué)研究,逐步構(gòu)建具有國(guó)際視野、中國(guó)特色的學(xué)前教育政策體系,并通過(guò)研究者的聲音將我國(guó)最新的學(xué)前教育政策改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)推向更廣闊的國(guó)際化舞臺(tái)。

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Retrospect and Prospect of Chinas Early Childhood Education Policy Research: Value Orientations, Research Paradigms and Core Themes

Xiumin Hong, Wenting Zhu, Mingzhu Zhang

(Faculty of Education, Beijing Normal University, Beijing 100875 China)

Abstract: Focusing on the three aspects of the value orientation, core issues, progress and research paradigms of early childhood education policy research, this study traces back and examines the academic history of early childhood education policy research in contemporary China. It is found that in the value orientation, there is a continuous pursuit of attention to quality and fairness; more attention is paid to disadvantaged children, especially precision poverty alleviation; change from macroscopic research to key policy points. The main three topics of the study include the institutional mechanisms and institutional guarantees for the development of early childhood education, the fairness and universal benefits of early childhood education, the standardized and quality of early childhood education. The specific research paradigm has experienced three major changes, from structural functionalism analysis to critical policy analysis paradigm; from theoretical speculation to step-by-step attention to empirical research support, and to achieve complementary research paradigms; research horizons are gradually broadened and introducing an interdisciplinary perspective positively.

Key words: policy research, education policy, early childhood education

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