經(jīng)亞龍 江利紅

摘? ? ? 要：實(shí)踐中對(duì)于非婚生育是否應(yīng)當(dāng)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)存在爭議，而爭議的背后是社會(huì)倫理道德、規(guī)范解讀和理論適用等多方面因素共同作用的結(jié)果。非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)在行政收費(fèi)原理下應(yīng)圍繞國家主體以概括量化的數(shù)字形式確定范圍，避免婚姻狀態(tài)對(duì)費(fèi)用征收范圍界定產(chǎn)生的影響。同時(shí)，在規(guī)范視角下，法律規(guī)定的“國家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女”屬于強(qiáng)制性義務(wù)，但不宜解讀為禁止非婚生育行為。婚生與非婚生育本質(zhì)上同屬于生育行為，在同一體系內(nèi)應(yīng)當(dāng)保證費(fèi)用征收的同一性。因此，必須基于理論和規(guī)范的分析，方可界定非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍。

關(guān)? 鍵? 詞：非婚生育;社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi);行政收費(fèi)

中圖分類號(hào)：D923.9? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）05-0108-13

收稿日期：2020-03-16

作者簡介：經(jīng)亞龍（1994—），男，江蘇高郵人，華東政法大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué);江利紅（1977—），男，浙江衢州人，華東政法大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“‘放管服改革背景下行政收費(fèi)設(shè)定范圍研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：19BFX059。

非婚生育存在生育主體撫養(yǎng)費(fèi)征收和非婚生育子女戶口兩大問題。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》，基本解決了非婚生育子女落戶的問題，但非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收問題的處理卻不容樂觀。2019年全國“兩會(huì)”期間，全國人大代表黃細(xì)花提出撤銷或修改有關(guān)非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的規(guī)范性文件，充分保障非婚生主體的合法權(quán)益，讓社會(huì)再次關(guān)注到非婚生育群體。[1]早在2015年，未婚生育父母“眾籌”4萬元社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的新聞就曾引發(fā)社會(huì)熱議。[2]然而，由于群體小眾化，且涉及社會(huì)倫理道德的問題，非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的問題并沒有得到實(shí)質(zhì)性解決，尤其是非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍的界定仍存在爭議。由此產(chǎn)生的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收秩序的失范，不僅影響著國家計(jì)劃生育政策的施行，也是對(duì)計(jì)劃生育領(lǐng)域國家治理能力的挑戰(zhàn)。

一、非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍的爭議

傳統(tǒng)意義上講，非婚生育是指男女雙方均未進(jìn)行婚姻登記而進(jìn)行的生育行為，包括有配偶者與他人生育的婚外生育和婚姻存續(xù)期間懷孕及離婚后生育的行為。①但隨著輔助生殖技術(shù)的發(fā)展，廣義上的非婚生育還包括利用醫(yī)學(xué)技術(shù)進(jìn)行單方生育的行為，如《吉林省人口與計(jì)劃生育條例》第二十八條規(guī)定，達(dá)到法定婚齡、決定不再結(jié)婚并無子女的婦女，可以通過輔助生殖技術(shù)生育一子女。因其面向未來社會(huì)發(fā)展，仍有討論的必要，故本文采用廣義的定義范圍討論非婚生育行為。非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收范圍主要存在全面征收和部分征收之爭議。

（一）“全面征收”觀點(diǎn)及爭議

理論上支持非婚生育全面征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的觀點(diǎn)，以《人口與計(jì)劃生育法》和實(shí)踐過程中的經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)，認(rèn)為只要男女雙方非法生育了子女，就應(yīng)當(dāng)對(duì)其征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。[3]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，不僅所有的非法生育都要繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，未婚生育也須再繳納違法金。[4]

筆者統(tǒng)計(jì)全國25個(gè)省市涉及計(jì)劃生育的地方性法規(guī)，其中，以北京和上海為代表的16個(gè)地方性法規(guī)雖征收標(biāo)準(zhǔn)和形式各有不同，但均規(guī)定對(duì)非婚生育子女全面征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。如《江蘇省人口與計(jì)劃生育條例》第四十一條規(guī)定，非婚生育一子女，按照征收標(biāo)準(zhǔn)的零點(diǎn)五倍至兩倍繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi);而非婚生育二個(gè)子女以上，征收五倍至八倍。

實(shí)務(wù)部門認(rèn)為非婚生育應(yīng)該全面征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)有兩個(gè)原因：一是非婚生育本身就違反社會(huì)道德，不加以規(guī)制易引發(fā)社會(huì)秩序等一系列問題。[5]二是實(shí)踐中非婚生育當(dāng)事人的生育情況較難核實(shí)，部分征收實(shí)際上是增加征收工作難度。[6]同樣在司法實(shí)踐中，非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收雖然存在較大的爭議，如在楊某訴德清縣人口和計(jì)劃生育局行政征收一案中，原告楊某認(rèn)為適用《人口與計(jì)劃生育法》第四十一條的前提必須是違法超生，而自己僅是未婚生育一子女。②又如李某與廣州市荔灣區(qū)人口和計(jì)劃生育局一案中，上訴人李某認(rèn)為，廣東省的法規(guī)是對(duì)上位法征收范圍的不當(dāng)擴(kuò)大，屬于越權(quán)擴(kuò)大。③但司法裁判還是較為統(tǒng)一地認(rèn)為，對(duì)非婚生育應(yīng)當(dāng)全面征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。事實(shí)上，考慮到裁判法院所依據(jù)的地方性法規(guī)、對(duì)行政行為合法性審查的要求，法院裁判內(nèi)容帶有顯著的時(shí)空特征。相比較于裁判觀點(diǎn)的形成，裁判過程中的爭議焦點(diǎn)更具有參考價(jià)值。

（二）“部分征收”觀點(diǎn)及爭議

對(duì)非婚生育全面征收社會(huì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)存在三方面的質(zhì)疑：第一，非婚生育是否違反國家生育計(jì)劃。據(jù)此有學(xué)者提出，對(duì)非婚生育普遍征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，只應(yīng)發(fā)生在提前生育或是超量生育的前提下。[7]換言之，“符合結(jié)婚條件但未辦理結(jié)婚登記而生育者”無需繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。[8]第二，公民享有生育權(quán)，全面征收是否剝奪了非婚生育者的生育權(quán)?；橐龅怯洸⒉荒苡绊懮龣?quán)的取得，對(duì)非婚生育一胎征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)剝奪了公民的生育權(quán)，甚至是對(duì)非婚生育者的懲罰。[9]第三，非婚生育與婚生之間有無差別對(duì)待的必要。主流媒體站在感性的角度呼吁，“對(duì)未婚媽媽，政策應(yīng)當(dāng)公平”，[10]要“容忍和善待社會(huì)亞群體”。[11]

盡管統(tǒng)計(jì)的25個(gè)省市地方性法規(guī)中有16個(gè)省市的地方性法規(guī)中規(guī)定對(duì)非婚生育全面征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，但仍有三分之一的地方性法規(guī)以不同的形式規(guī)定部分征收。如1997年《四川省計(jì)劃生育條例》第十條規(guī)定“不得非婚生育”，2002年同樣調(diào)整為僅對(duì)拒絕補(bǔ)辦婚姻登記的非婚生育群體。①2016年在原來部分征收的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步修改，取消“補(bǔ)辦婚姻登記”的前置條件，改為“按照當(dāng)事人雙方各自子女?dāng)?shù)分別累計(jì)計(jì)算”，只有生育第三個(gè)及以上才征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。②而2016年《湖北省人口與計(jì)劃生育條例》第三十六條則規(guī)定，未進(jìn)行婚姻登記，生育第一個(gè)子女，給予警告并責(zé)令其限期改正，拒不改正對(duì)雙方處以五百元罰款。

地方性法規(guī)之間出現(xiàn)分歧并非基于相同的原因。廣東省全國人大代表朱列玉針對(duì)《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》的修改，提出未婚人士也有生育權(quán)，“超生”和未婚生育本就是不相關(guān)的事情。[12]《重慶市人口與計(jì)劃生育條例》雖保留對(duì)婚外生育子女征收撫養(yǎng)費(fèi)的規(guī)定，但取消了原條例中“未婚生育子女，男女雙方分別征收三千元社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的征收規(guī)定。③重慶市人大法制委員會(huì)認(rèn)為，非婚生育實(shí)際情形復(fù)雜，不能簡單一律的“處罰”，應(yīng)予以取消。[13]而2016年《關(guān)于〈江蘇省人口與計(jì)劃生育條例修正案（草案）〉的說明》則指出，國務(wù)院有關(guān)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的條例尚在修改，故社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收方案僅作微調(diào)，[14]保留了對(duì)非婚生育全面征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的規(guī)定。

（三）非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍爭議的成因

第一，非婚生育行為涉及社會(huì)倫理道德問題?；樯冀K是中國社會(huì)傳統(tǒng)生育觀念的唯一選擇。費(fèi)孝通先生認(rèn)為，“人類社會(huì)中有一個(gè)比較普遍的原則，就是有丈夫的女子才有生孩子的權(quán)利”。[15]而中國傳統(tǒng)文化中，在“男女有別”的社會(huì)圜局中，這種觀念更加凸顯。中國人在感情上，尤其在兩性關(guān)系上是矜持保留的。[16]正如有學(xué)者所指出的，對(duì)非婚生育行為的抵制更多地是受到中國儒家生育觀的影響，認(rèn)為異性婚姻才有生育權(quán)。[17]傳統(tǒng)生育觀念在影響社會(huì)對(duì)非婚生育看法的同時(shí)，計(jì)劃生育法律條文的解讀也出現(xiàn)了分歧。

第二，《人口與計(jì)劃生育法》第十八條存在不同的解讀。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收最終源于《人口與計(jì)劃生育法》第十八條規(guī)定的內(nèi)容，主要是“國家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女”。首先，“提倡”是否具有強(qiáng)制性，若只是一般性倡導(dǎo)，那非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)則不存在征收的基礎(chǔ)。其次，若“提倡”具有強(qiáng)制，那么強(qiáng)制的內(nèi)容該如何理解，“一對(duì)夫妻生育兩子女”是否間接表明非婚生育違反國家計(jì)劃生育，還是僅對(duì)夫妻生育情況作出規(guī)定，回避了未婚生育。最后，《人口與計(jì)劃生育法》第十八條規(guī)定，“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”，該項(xiàng)內(nèi)容是否屬于法律授權(quán)地方制定計(jì)劃生育的具體內(nèi)容。在李某訴廣州市荔灣區(qū)人口和計(jì)劃生育局一案中，被告行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》是根據(jù)《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》第十八條、第四十一條的授權(quán)進(jìn)行的立法，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)遵守，而裁判法院則認(rèn)為應(yīng)直接依據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》，相對(duì)人非婚生育已經(jīng)屬于違法生育，應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。①規(guī)范解讀存在分歧的同時(shí)，非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收一定程度上也與理論脫節(jié)了。

第三，行政收費(fèi)理論在非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收中存在淡化現(xiàn)象。淡化的表現(xiàn)眾多，非個(gè)案上的錯(cuò)誤。如重慶市法制委員會(huì)在其報(bào)告中就將非婚生育征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)視為一種“處罰”。[18]有的實(shí)務(wù)部門則在訴訟中采用行政處罰的觀點(diǎn)處理非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的問題。②2016年《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》修改過程中提到，考慮非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收不是“處罰”的因素，將非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)全面征收改為部分征收，[19]間接證明了處罰觀點(diǎn)的存在。行政收費(fèi)理論的淡化既有社會(huì)倫理道德的考量、非婚生育在計(jì)劃生育領(lǐng)域占比較小的原因，也受到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收自身性質(zhì)爭論未停、觀念未變的影響，尤其是“行政處罰”的觀點(diǎn)影響較深。[20][21][22]

二、界定非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍的理論依據(jù)

非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)應(yīng)屬于行政收費(fèi)，只有在行政收費(fèi)框架下確定征收范圍的標(biāo)準(zhǔn)及明確征收范圍界定標(biāo)準(zhǔn)考慮的相關(guān)因素，才可界定非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的范圍。

（一）界定非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍的基礎(chǔ)——征收行為的性質(zhì)分析

非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的性質(zhì)屬于行政收費(fèi)，主要基于形式和實(shí)質(zhì)兩方面的判斷。形式上，根據(jù)1993年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于對(duì)行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行預(yù)算管理的規(guī)定》，行政主體職權(quán)范圍內(nèi)征收費(fèi)用的行為構(gòu)成了行政收費(fèi)的初步模型。①也有學(xué)者認(rèn)為，行政收費(fèi)簡化而言就是“行政主體在履行行政管理職能時(shí)向行政相對(duì)人或其他社會(huì)主體所施加的金錢給付義務(wù)”。[23]以《江蘇省人口與計(jì)劃生育條例》第四十一條為例，非婚生育子女應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，并且費(fèi)用的征收由縣級(jí)人民政府衛(wèi)生和計(jì)劃生育行政部門作出書面決定，費(fèi)用上繳國庫，納入地方財(cái)政預(yù)算。地方性法規(guī)直接賦予了計(jì)劃生育行政部門征收的職權(quán)。且在“征收”的語義之下，要求繳納費(fèi)用的行為符合行政收費(fèi)的行為構(gòu)成要件。非婚生育征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)符合行政收費(fèi)的形式判斷標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)上，判斷對(duì)非婚生育征收費(fèi)用是否屬于行政收費(fèi)，關(guān)鍵在于對(duì)非婚生育征收費(fèi)用是具有處罰性還是具有補(bǔ)償性。盡管全國人大法工委和有關(guān)部委的文件都在強(qiáng)調(diào)費(fèi)用征收是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不具有處罰性，[24]但并不能完全排除針對(duì)非婚生育是表面“征收”實(shí)則“處罰”。首先，非婚生育征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的依據(jù)來自于計(jì)劃生育相關(guān)的法律規(guī)定，屬于違反生育規(guī)定。生育行為從公民生育權(quán)延伸而來，屬于正常的生理活動(dòng)之一，即使違反了國家的生育計(jì)劃，也不具有可處罰性，僅通過費(fèi)用補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，從費(fèi)用的流向上來看，非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收上繳國庫，納入地方財(cái)政預(yù)算;對(duì)比行政處罰，《行政處罰法》中的罰款則是直接上繳國庫，而不納入預(yù)算范疇。最后，《行政處罰法》第三條規(guī)定，所謂“處罰”，前提是公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為。對(duì)比婚生與非婚生育，婚姻登記是法律對(duì)婚姻關(guān)系的確認(rèn)和保護(hù)，但生育行為并不由法律規(guī)定，只能由“夫妻”進(jìn)行。在傳統(tǒng)文化中，生育行為雖然專屬于夫妻身份，但從生理意義上，生育行為完全由當(dāng)事人自決，不受行政管理秩序的控制，而婚姻登記也不意味著生育行為的完全確定，只是提高了生育行為發(fā)生的可能。因此，不具有夫妻身份進(jìn)行生育并不違反行政管理秩序，無“處罰”可言。綜上，非婚生育征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)屬于行政收費(fèi)，依據(jù)行政收費(fèi)理論，非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收存在征收范圍確定的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍標(biāo)準(zhǔn)的確定

非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收作為行政收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)遵守行政收費(fèi)的相關(guān)原則。筆者認(rèn)為，行政收費(fèi)應(yīng)以“公平與效率并重”原則為價(jià)值理念。因此，行政收費(fèi)范圍分為成本性收費(fèi)和效率性收費(fèi)。[25]無論是婚生還是非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收，其目的都在于利用費(fèi)用征收，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使資源、社會(huì)、環(huán)境等多方面因素協(xié)調(diào)發(fā)展。但該種補(bǔ)償并不屬于成本補(bǔ)償，且成本性收費(fèi)系數(shù)“特定受益人的特定受益”，[26]雖然社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收過程中存在受益人和受益，卻不具有特定性，也無法計(jì)算社會(huì)撫養(yǎng)的成本，只能實(shí)現(xiàn)概括的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。受益人通過費(fèi)用繳納取得的僅是一般的受益資格。換言之，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收實(shí)質(zhì)上是一種“提高自然資源、公共設(shè)施的使用效率”的效率性收費(fèi)，屬于損害“賠償”費(fèi)。[27]“賠償”一詞的使用還有待商榷，因其往往帶有明顯的懲罰性質(zhì)。生育行為本身牽涉到生命的延續(xù)和社會(huì)倫理的尊重，不是造成資源浪費(fèi)的唯一原因。對(duì)其征收費(fèi)用是以經(jīng)濟(jì)形式實(shí)現(xiàn)資源損耗的概括性補(bǔ)償，緩解人口增加帶來的社會(huì)資源使用效率低下，包括過多資源的流失，故屬于效率性收費(fèi)下的損耗補(bǔ)償費(fèi)用?；氐椒腔樯鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收，作為效率性收費(fèi)中的資源損耗補(bǔ)償費(fèi)，“損耗額”是其征收標(biāo)準(zhǔn)確定的標(biāo)準(zhǔn)之一。有學(xué)者則認(rèn)為，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收應(yīng)當(dāng)尊重行政收費(fèi)中的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，[28]即征收撫養(yǎng)費(fèi)不是一種補(bǔ)償性收費(fèi)，而屬于一種經(jīng)濟(jì)抑制措施的收費(fèi)。[29]筆者認(rèn)為，行政收費(fèi)是對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的剝奪，只能在負(fù)面性誘導(dǎo)領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)節(jié)，但經(jīng)濟(jì)措施不限于負(fù)面的抑制措施，還包括促進(jìn)性經(jīng)濟(jì)措施，屬于行政獎(jiǎng)勵(lì)范疇，經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)是否完全屬于行政收費(fèi)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)還有探討的空間。值得肯定的是，經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)在收費(fèi)領(lǐng)域確實(shí)有著重要的參考價(jià)值，無論其以“誘導(dǎo)效果”作為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還是單純的作為收費(fèi)的反射效果。因此，在非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的判斷過程中，“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)選擇”為另一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。但“損耗額”和“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)選擇”作為兩種判斷標(biāo)準(zhǔn)，不能直接運(yùn)用到非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍的判斷當(dāng)中，還應(yīng)厘清兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，需要考慮的相關(guān)因素。

（三）征收范圍界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮的相關(guān)因素

第一，標(biāo)準(zhǔn)確定的主體。一方面，非婚生育與婚生本質(zhì)上的區(qū)別在于是否進(jìn)行婚姻登記，登記行為由《婚姻法》和《婚姻登記條例》進(jìn)行規(guī)定，地方只能制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，沒有直接管理婚姻登記的權(quán)限，事實(shí)上也就缺少管理非婚生育行為的基礎(chǔ)。如《湖北省人口與計(jì)劃生育條例》明確規(guī)定對(duì)非婚生育行為“警告，責(zé)令其限期改正，拒不改正對(duì)雙方處以五百元罰款”，以地方設(shè)定行政處罰的方式倒逼相對(duì)人補(bǔ)辦婚姻登記，顯然是與《婚姻法》中規(guī)定的婚姻自由原則相違背。另一方面，非婚生育并不是個(gè)案現(xiàn)象，且非地方特色管理事項(xiàng)或需要考慮到地方特殊生育情形，地方分別制定非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)不具有正當(dāng)?shù)睦碛?。“損耗額”的確定需要全局觀和統(tǒng)籌兼顧，不能完全放開非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收，使其成為地方擴(kuò)大財(cái)政收入的手段之?！敖?jīng)濟(jì)誘導(dǎo)選擇”同樣也代表著戰(zhàn)略目標(biāo)的選擇，非某一地方可以獨(dú)立決定。如同《憲法》所表述的，“國家推行計(jì)劃生育”，雖然地方是國家的組成部分，非婚生育行為也不具有普遍性，但不能據(jù)此取代國家整體在非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)判斷中的主體地位。

第二，標(biāo)準(zhǔn)確定的形式。從“損耗額”的標(biāo)準(zhǔn)來看，社會(huì)撫養(yǎng)是跨社會(huì)系統(tǒng)分工的存在，且每個(gè)人所占用的社會(huì)資源并不統(tǒng)一。面對(duì)資源補(bǔ)償無法具像化，又不得不征收對(duì)資源損耗加以補(bǔ)償?shù)膬呻y，國家確定的計(jì)劃成本只能抽象化，以求概括的彌補(bǔ)?！皳p耗額”只能抽象化的客觀現(xiàn)實(shí)決定了補(bǔ)償存在定額或概括的量化（即按照生育數(shù)量和一定的征收基數(shù)進(jìn)行確定）兩種形式。重慶市對(duì)非婚生育征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)就曾按照每人三千元的定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收。①定額形式的弊端在于忽視了社會(huì)的復(fù)雜性，脫離了物質(zhì)生活的變遷，婚生行為征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)尚不采用定額形式，非婚生育行為自不待言。而“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)選擇”標(biāo)準(zhǔn)下，形式的確定完全取決于國家想要達(dá)到的誘導(dǎo)效果。定額的形式單純地側(cè)重于對(duì)于“非婚”狀態(tài)下生育行為的否定，而概括的量化則依據(jù)量化數(shù)字的不同，具有較大的選擇空間，處于可滑動(dòng)調(diào)節(jié)的狀態(tài)。誘導(dǎo)效果最終取決于國家生育政策與社會(huì)發(fā)展的平衡，相較之下，概括的量化更符合誘導(dǎo)效果動(dòng)態(tài)發(fā)展的需要。

第三，婚姻狀態(tài)，包括法定婚齡是否屬于考慮的相關(guān)因素?？赡艽嬖诘挠^點(diǎn)是，非婚生育行為破壞了社會(huì)以婚姻關(guān)系存在為前提的生育秩序，變相導(dǎo)致社會(huì)資源進(jìn)一步的損耗，無論從收費(fèi)的“損耗額”標(biāo)準(zhǔn)還是“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)選擇”標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)該予以否定。如有學(xué)者就認(rèn)為提前生育違反了政府規(guī)劃，屬于違反計(jì)劃生育計(jì)劃，包括未達(dá)到法定婚齡的生育行為。[30]筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)不可取。其一，“損耗額”本質(zhì)上僅與生育行為存在聯(lián)系。對(duì)生育行為征收費(fèi)用，是以經(jīng)濟(jì)形式實(shí)現(xiàn)自然資源和社會(huì)資源損耗的概括性補(bǔ)償，本質(zhì)上僅有生育行為的發(fā)生，才會(huì)導(dǎo)致?lián)p耗的增加。而婚姻關(guān)系的存在，只是避免生育行為發(fā)生的不確定，便于費(fèi)用征收，與“損耗額”之間沒有直接聯(lián)系。其二，“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)”標(biāo)準(zhǔn)下，婚生并非國家的誘導(dǎo)選擇。如果國家期望通過費(fèi)用征收達(dá)到促進(jìn)婚生行為的目的，那么對(duì)于非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的意見應(yīng)當(dāng)是相對(duì)統(tǒng)一的，但從各地的條例來看，非婚生育征收撫養(yǎng)費(fèi)的態(tài)度尚不明確，而對(duì)于計(jì)劃生育而言，人口增長與社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)才是國家期望的根本目的，與婚姻狀態(tài)沒有單獨(dú)的聯(lián)系。其三，非婚生育已然成為一種選擇方式，規(guī)范這一選擇的費(fèi)用征收才是正面的回應(yīng)。規(guī)范非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的阻礙，更多的來自于傳統(tǒng)婚生秩序和倫理道德的維護(hù)。非婚生育行為從出現(xiàn)到逐漸引起重視，與現(xiàn)代社會(huì)物質(zhì)生活的變遷不無關(guān)系，它不是主流文化，但卻已然成為一種新的選擇。對(duì)于歐美國家而言，非婚生育甚至已經(jīng)成為不可替代的人口增長方式，提供40%的新生人口。[31]相比較于生理行為，婚姻關(guān)系畢竟是一種社會(huì)關(guān)系選擇，二者之間的聯(lián)結(jié)在時(shí)代的發(fā)展中，尤其是當(dāng)下多元文化的碰撞中，不可能獨(dú)善其身。連續(xù)降低的結(jié)婚率、[32]低生育率陷阱的到來[33]和全國首例凍卵案[34]都在不同層面暗示了這種選擇的出現(xiàn)。規(guī)范對(duì)其撫養(yǎng)費(fèi)的征收，優(yōu)于對(duì)這一問題的回避。

綜上，行政收費(fèi)論下，非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍的界定應(yīng)當(dāng)結(jié)合“損耗額”和“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)選擇”兩種標(biāo)準(zhǔn)，以國家為主體，通過概括的量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。而婚姻狀態(tài)與生育行為之間并沒有必然的聯(lián)系，既沒有顯著的“損耗額”增加，也非“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)”選擇的內(nèi)容，故婚姻狀態(tài)不應(yīng)成為影響非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍界定之因素。

三、界定非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍的規(guī)范依據(jù)

以行政收費(fèi)理論界定非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收范圍，偏向于解決的是理論上的爭議。實(shí)踐中“全面征收”與“部分征收”范圍的沖突，一定程度上需要對(duì)規(guī)范進(jìn)行解讀。

（一）《人口與計(jì)劃生育法》第十八條的解讀

規(guī)范意義上分析非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收，必須解讀《人口與計(jì)劃生育法》第十八條的“國家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女”。一方面，“提倡”應(yīng)理解為一種強(qiáng)制性義務(wù)。對(duì)于“提倡”的性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為，“提倡”只是考慮到各省不同情況而作的緩和表述，對(duì)于一般實(shí)行計(jì)劃生育的省份來說，“提倡”就是強(qiáng)制。[35]還有學(xué)者從法解釋學(xué)的角度提出，在中國語境下解釋“提倡”要在價(jià)值陳述和實(shí)踐中形成一種共識(shí)。[36]二者的觀點(diǎn)一定程度上殊途同歸。從目前的實(shí)踐來看，“國家提倡一對(duì)夫妻生育兩子女”本身不具有強(qiáng)制性，系屬真正意義上倡導(dǎo)，即使生育超過三個(gè)，只是不符合國家生育倡導(dǎo)，而不屬于“違法行為”，甚至從字面含義上理解，生育一個(gè)也不符合該生育倡導(dǎo)。但結(jié)合《人口與計(jì)劃生育法》第四十一條，不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的，應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，該條在事實(shí)上賦予了“提倡”強(qiáng)制性的內(nèi)涵，二者整合出真正的義務(wù)內(nèi)容，即“一對(duì)夫妻生育超過兩子女，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的強(qiáng)制費(fèi)用征收規(guī)定，當(dāng)然解釋下，生育一子女自然是免于征收的。由此，“提倡”在學(xué)理上定位模糊，探討空間較大，但實(shí)踐中形成的共識(shí)是，結(jié)合《人口與計(jì)劃生育法》第四十一條，“提倡”應(yīng)屬強(qiáng)制性，只是具體內(nèi)容在法律框架內(nèi)有所調(diào)整。另一方面，“一對(duì)夫妻生育兩子女”屬于立法回避，并非反向表明非婚生育的違規(guī)。承接前文所述，“提倡”作為一種強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)于“一對(duì)夫妻生育兩子女”就可能存在一種解讀，非“夫妻”身份生育就應(yīng)當(dāng)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，這就將婚姻關(guān)系納入計(jì)劃生育的義務(wù)范圍?；仡櫽?jì)劃生育政策誕生的過程，生育雙方是否具有“夫妻”關(guān)系并不是計(jì)劃生育關(guān)注的重點(diǎn)所在。1962年《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》第一次在政策層面提出了計(jì)劃生育的概念，但彼時(shí)尚沒有確實(shí)的主體概念，只是模糊的指出，宣傳對(duì)象包括已婚或未婚男女職工、公社社員、高等院校學(xué)員、藝徒和城市居民等。[37]進(jìn)入70年代，毛澤東同志又提出“人類要控制自己”。[38]直到1980年，中共中央在致全體共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員的公開信中指出，解決人口問題最有效的辦法就是“每對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子”，才正式提出“夫婦”的主體概念。[39]但1982年中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會(huì)上，胡耀邦同志卻并沒有再次強(qiáng)調(diào)義務(wù)主體概念，只是特別強(qiáng)調(diào)“在農(nóng)村地區(qū)，對(duì)農(nóng)民要進(jìn)行深入細(xì)致的思想教育”。[40]從歷史的變遷中可以看出，計(jì)劃生育政策實(shí)施過程中，“夫妻”身份并不是制度運(yùn)行考慮的因素，“人口控制”才是關(guān)注的核心。最終表述為“夫妻”，而非一般的生育主體，很大程度上受到了中國傳統(tǒng)生育觀念的影響，因此不宜過度解讀。筆者認(rèn)為，以“夫妻”作為主體也不能認(rèn)為是立法上的漏洞，更多的是一種立法回避，蓋因法律需要表達(dá)社會(huì)的主流價(jià)值。

《人口與計(jì)劃生育法》第十八條同時(shí)還明確“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”。筆者認(rèn)為，該款應(yīng)當(dāng)是法律授權(quán)地方針對(duì)“安排再生育子女”作出進(jìn)一步規(guī)定。以三點(diǎn)理由簡述之：第一，原條文表述時(shí)并沒有明確指出“具體辦法”包括不符合計(jì)劃生育的具體行為類型，僅在第一句表述中對(duì)符合計(jì)劃生育的情形作肯定性表述。第二，在體系安排上，“具體辦法的制定”安排于“再生育子女”規(guī)定之后，應(yīng)對(duì)這一授權(quán)范圍作限制性理解，不可隨意擴(kuò)大。第三，《人口與計(jì)劃生育法》相關(guān)釋義對(duì)此也持相同的觀點(diǎn)，認(rèn)為該條是“在國家規(guī)定原則下，授權(quán)地方根據(jù)本地具體情況作出再生育具體規(guī)定”。[41]因此，法律僅授權(quán)地方對(duì)“再生育子女”進(jìn)行具體規(guī)定，非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收，法律并沒有授權(quán)地方進(jìn)行設(shè)定。通過對(duì)《人口與計(jì)劃生育法》第十八條的解讀，非婚生育者不是規(guī)范意義下計(jì)劃生育的直接義務(wù)主體，但不能據(jù)此排除非婚生育與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的關(guān)系。

（二）目的性擴(kuò)張解釋下非婚生育應(yīng)納入社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收范圍

立法回避非婚生育的問題，并不意味著禁止非婚生育征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。以“夫妻”作為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)象是社會(huì)道德倫理選擇的結(jié)果，具有顯著的時(shí)代特征，但社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的目的與夫妻身份并無直接的聯(lián)系。作為保證計(jì)劃生育實(shí)施的重要手段，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與實(shí)施計(jì)劃生育的目的是一致的?！稇椃ā返诙鍡l表明，“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”。有學(xué)者認(rèn)為這里的“計(jì)劃”是表述上的錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)是同“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)”。[42]《人口與計(jì)劃生育法》第一條更為詳細(xì)地整合為，“實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”和“維護(hù)公民的合法權(quán)益，促進(jìn)家庭幸福、民族繁榮與社會(huì)進(jìn)步”。從立法目的來講，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收在于保證人口與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，因而與該目的有關(guān)的費(fèi)用征收并不是被完全否定。非婚生育作為婚生的自然延伸，二者共同構(gòu)成生育行為完整的邏輯閉合，其生育行為產(chǎn)生的人口同樣也在影響社會(huì)資源的平衡。故基于保證人口與社會(huì)、資源協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，計(jì)劃生育的義務(wù)主體包括非婚生育者，在非婚生育行為違反國家“提倡”之計(jì)劃生育義務(wù)的前提下，非婚生育者可以成為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收對(duì)象。地方性法規(guī)能否單獨(dú)設(shè)定非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收值得探討。筆者認(rèn)為，這一問題還需保持謹(jǐn)慎。作為行政收費(fèi)的非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收，歸屬于《立法法》第八條規(guī)定之“對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”，征收對(duì)象應(yīng)由法律進(jìn)行設(shè)定。應(yīng)松年、周佑勇均認(rèn)可《立法法》第八條規(guī)定的“非國有財(cái)產(chǎn)”應(yīng)理解為包括行政收費(fèi)，屬于法律保留事項(xiàng)。[43][44][45]

目的性擴(kuò)張解釋下，非婚生育主體同樣是計(jì)劃生育的義務(wù)主體，非婚生育與婚生行為同屬于計(jì)劃生育法律體系的規(guī)制范疇，前者也應(yīng)納入社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收范圍。

（三）婚生與非婚生育撫養(yǎng)費(fèi)征收應(yīng)在法律體系內(nèi)平等對(duì)待

既然二者處于同一法律體系，該如何對(duì)待非婚生育費(fèi)用的征收？一是差別對(duì)待，針對(duì)非婚生育單獨(dú)制定收費(fèi)規(guī)則;二是與婚生撫養(yǎng)費(fèi)征收在同一法律體系內(nèi)保持一致，平等對(duì)待。

沿用《憲法》中的平等權(quán)原理，當(dāng)兩個(gè)對(duì)象之間在本質(zhì)方面存在相同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“相同情況相同對(duì)待”。[46]社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收本質(zhì)上還是為了調(diào)整人口數(shù)量，并非利用費(fèi)用繳納，誘導(dǎo)相對(duì)人選擇婚姻登記，婚姻登記行為也不是計(jì)劃生育法律體系調(diào)整的對(duì)象，婚姻與生育之間僅具有高度的耦合。而非婚生育作為婚生的自然延伸，兩個(gè)對(duì)象在本質(zhì)方面都是生育行為的外在表現(xiàn)形式，應(yīng)當(dāng)列為同一種情況，平等對(duì)待。差別對(duì)待的緣由不僅僅是缺少婚姻登記，更因?yàn)榉腔樯鄬?duì)于婚生缺乏穩(wěn)定性，給費(fèi)用征收帶來難度。實(shí)務(wù)部門除了社會(huì)倫理道德考慮因素外，也希望通過加大“處罰”力度，防止相對(duì)人多次非婚生育或故意隱瞞生育情況帶來的執(zhí)法難問題。但多次非婚生育并不違反國家“提倡”的生育計(jì)劃，放開對(duì)于特定主體身份的過度考慮，僅從“計(jì)劃”本身出發(fā)，“一對(duì)夫妻生育兩子女”本質(zhì)上是要求一對(duì)生育主體只能生育兩子女。男A與女A非婚生育兩子女，后男A又與女B非婚生育兩子女，均是符合國家對(duì)生育行為的“計(jì)劃”。執(zhí)法困難的問題應(yīng)另辟蹊徑解決，要避免因難而“亂收費(fèi)”，執(zhí)法“輕松”的后果就是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收與法律內(nèi)涵相脫節(jié)。

四、非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍的界定

筆者認(rèn)為，非婚生育子女應(yīng)當(dāng)部分征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，當(dāng)事人雙方未辦理婚姻登記手續(xù)進(jìn)行生育的，按雙方各自子女?dāng)?shù)分別累計(jì)計(jì)算，兩個(gè)及以下的免于征收費(fèi)用?；橐鲫P(guān)系存續(xù)期間又非婚生育的，應(yīng)當(dāng)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

（一）從法學(xué)理論和法規(guī)范分析到非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收范圍的界定

“非婚生育”是指男女雙方不存在婚姻關(guān)系，發(fā)生生育行為，而是否存在婚姻關(guān)系以法律規(guī)定的形式要件作為判斷要素，即是否辦理婚姻登記手續(xù)。婚姻關(guān)系與生育行為在社會(huì)道德倫理上緊密聯(lián)結(jié)，使得非婚生育行為一直處于社會(huì)生育秩序的對(duì)立面，沒有得到足夠多的重視和公平公正的對(duì)待。而非婚生育現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性、群體的小眾化，也使得立法不自覺地回避了這一問題。但是，非婚生育行為的現(xiàn)實(shí)存在，迫使地方以各種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)非婚生育主體征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。隨著婚姻和生育理念的不斷變化，矛盾逐漸突出，各地方也在尋求變化，卻囿于傳統(tǒng)觀念的局限和上位法的模糊，很難做出較為妥善的選擇。但應(yīng)當(dāng)明確的是，首先，對(duì)非婚生育子女征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，屬于一種行政收費(fèi)行為，并非懲罰性手段，更應(yīng)當(dāng)避免撫養(yǎng)費(fèi)形式化、“懲罰”實(shí)質(zhì)化的錯(cuò)誤觀念。從理性的角度來講，婚姻關(guān)系與生育行為之間并沒有當(dāng)然的聯(lián)系，不能將一般社會(huì)觀念的傾向全部泛化為法律的選擇。其次，作為一種行政收費(fèi)，非婚生育子女要不要征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、如何征收，應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政收費(fèi)的理論邏輯。行政收費(fèi)論下，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收屬于一種效率收費(fèi)，是對(duì)資源損耗的補(bǔ)償，故費(fèi)用征收應(yīng)以資源的“損耗額”為客觀判斷標(biāo)準(zhǔn);同時(shí)，主觀上，費(fèi)用征收又不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)行為，還帶有顯著的國家意志。國家利用費(fèi)用征收的經(jīng)濟(jì)措施，實(shí)現(xiàn)自身期望達(dá)到的社會(huì)效果。因此，非婚生育子女社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收還要兼顧“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)”的主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)。最后，無論是“損耗額”還是“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)”的判斷主體在于國家，非地方享有之權(quán)力，應(yīng)從國家層面出發(fā)，判斷非婚生育征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的應(yīng)然狀態(tài)。

國家對(duì)于生育行為“損耗額”已有在先的判斷，對(duì)于婚生子女，一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女及以下的，不征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，將“損耗額”以概括的量化數(shù)字加以呈現(xiàn)，如無政策上的重大調(diào)整，“兩子女”的界限標(biāo)準(zhǔn)是國家對(duì)于資源損耗的一般性認(rèn)識(shí)。問題在于“非婚生育”是否存在擴(kuò)大“損耗額”的可能，對(duì)比“婚生”與“非婚生”，婚姻狀態(tài)是主要矛盾所在。擔(dān)憂因婚姻狀態(tài)不明確導(dǎo)致的生育秩序混亂并沒有必要，婚姻狀態(tài)形式上就是兩個(gè)緊密的男女主體為行政機(jī)關(guān)可了解掌握，具有社會(huì)公信力。而非婚生育同樣也可以明確生育主體，達(dá)到相同的形式效果。形式的差別帶來更多的是實(shí)踐中執(zhí)法的困難，而非實(shí)質(zhì)上資源“損耗額”的增加，男A與女A自愿放棄結(jié)婚，但雙方愿意選擇生育兩個(gè)小孩，無論從哪一個(gè)角度來看，都難謂增加了社會(huì)資源的損耗。那么國家主觀上是否期望誘導(dǎo)“婚生”行為呢，這一問題回答十分困難。婚姻自由和生育權(quán)是兩個(gè)繞不開的話題，但中國社會(huì)傳統(tǒng)的倫理道德也不能完全背離，這也是非婚生育在西方國家暢通無阻而在中國卻舉步維艱，各地方條例莫衷一是的原因。筆者認(rèn)為，一方面，計(jì)劃生育包括撫養(yǎng)費(fèi)的征收，其出發(fā)點(diǎn)在于使人口增長與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，而人口問題本質(zhì)上由生育行為決定，完全將婚姻關(guān)系納入生育規(guī)范中考量，有舍本逐末之嫌。另一方面，對(duì)于“非婚生育”應(yīng)是一種不鼓勵(lì)的態(tài)度，謹(jǐn)慎克制，但基于民眾選擇的自由和公平正義的保障，尊重社會(huì)文化的逐漸變遷是有必要的，也是符合歷史發(fā)展規(guī)律的。因此，問題并不在于國家期望通過費(fèi)用征收促進(jìn)“婚生”，而是期望以經(jīng)濟(jì)措施使生育子女?dāng)?shù)與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，對(duì)于是否以婚姻為基礎(chǔ)則應(yīng)持一種尊重卻不鼓勵(lì)的態(tài)度。

事實(shí)上，2016年的《四川省人口與計(jì)劃生育條例》就已經(jīng)明確“未履行婚姻登記手續(xù)，按照雙方當(dāng)事人各自子女?dāng)?shù)分別累計(jì)計(jì)算”，對(duì)于生育第三個(gè)及以上的，才征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。四川的條例基本按照行政收費(fèi)的理論，對(duì)非婚生育征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，其他地方條例沒有采取變化或者采取相對(duì)折中的措施，很大程度上歸因于對(duì)《人口與計(jì)劃生育法》第十八條“國家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女”的解讀，甚至可以認(rèn)為這是國家“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)”的選擇。筆者認(rèn)為，“提倡”在學(xué)理上尚無定論，在實(shí)踐中卻已經(jīng)是事實(shí)上的強(qiáng)制性義務(wù)，應(yīng)予以肯定。但“提倡一對(duì)夫妻生育兩子女”，從歷史解釋和目的解釋的角度出發(fā)，并非是對(duì)非婚生育行為的明確排斥。蓋因立法過程中只考慮到人口增長的控制，并且始終以人口增長與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)作為唯一目標(biāo)，沒有充分考慮到非婚生育情形。盡管如此，筆者并不傾向于這是一種立法技術(shù)缺陷，而認(rèn)為是一種立法回避。誠然，“生育主體”的表達(dá)可以替換“夫妻”，但替換后顯然就違背了對(duì)于非婚生育行為，尊重卻不鼓勵(lì)的中立態(tài)度，尤其是在“提倡”的語境之中。目的性擴(kuò)張解釋下，無論是婚生還是非婚生育，客觀上都是人口增長的生理模式之一，后者也應(yīng)被納入社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的體系內(nèi)，但必須要延續(xù)婚生的費(fèi)用征收體系，以保持社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收邏輯的一致性和征收框架的完整性。

（二）界定非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的范圍

從理論和規(guī)范兩個(gè)角度出發(fā)，“一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女，免于征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)平行適用于非婚生育子女，要兼顧一般問題與特殊問題?！耙粚?duì)夫妻生育兩個(gè)子女”的核心在于“兩個(gè)子女”，這里“兩個(gè)子女”當(dāng)然地解釋為包括“一子女”。總體上來看，一對(duì)夫妻作為一個(gè)整體可以生育“兩個(gè)子女”，在此基礎(chǔ)上加以區(qū)分解讀，單個(gè)主體則在法律范圍內(nèi)可以生育“兩個(gè)子女”。對(duì)于非婚生育行為一般性問題而言，一對(duì)生育主體生育兩個(gè)子女，與“一對(duì)夫妻生育生育兩個(gè)子女”無實(shí)質(zhì)上的差別，沒有產(chǎn)生額外的資源損耗，應(yīng)免于征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。但非婚生育行為的特殊性在于，由于沒有婚姻關(guān)系的約束，非婚生育很容易呈現(xiàn)一種開放狀態(tài)。開放狀態(tài)下，單個(gè)生育主體可能多次生育“兩個(gè)子女”，變相導(dǎo)致“損耗額”的增加，也偏離了婚生子女社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收體系。因此，在非婚生育征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的過程中，單個(gè)主體的累計(jì)計(jì)算子女?dāng)?shù)量不超過三個(gè)，或是表達(dá)為“兩個(gè)及以下”是合理的。對(duì)于男女雙方而言，考慮缺乏法律上婚姻關(guān)系的聯(lián)結(jié)，按照各自子女?dāng)?shù)分別累計(jì)計(jì)算，無形中將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)繳納的責(zé)任已經(jīng)回歸到每一個(gè)非婚生育的個(gè)體。

“非婚生育按雙方各自子女?dāng)?shù)分別累計(jì)計(jì)算，兩個(gè)及以下的免于征收費(fèi)用”，這種征收模式最早開始于四川省，目前也僅有四川省在施行?！胺謩e累計(jì)計(jì)算”的模式充分考慮到了非婚生育是婚生行為的自然延伸，二者具有同一性，并且對(duì)非婚生育征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)必須參照婚生行為的社會(huì)資源損耗。但這一經(jīng)驗(yàn)沒有得到更多省份的借鑒，一方面，這一舉措屬于“放開”非婚生育，可能影響正常的婚姻秩序;另一方面，這一征收模式自身還存在部分問題需要進(jìn)一步解決。其一，非婚生育行為包括婚姻關(guān)系存續(xù)期間的非婚生育，國家的“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)措施”對(duì)于一般的非婚生育行為持不鼓勵(lì)但尊重的態(tài)度，但對(duì)于婚姻關(guān)系存續(xù)的情況下，夫妻二人應(yīng)互負(fù)忠誠義務(wù)，違背該項(xiàng)義務(wù)非“誘導(dǎo)”選項(xiàng)。因此，婚姻關(guān)系存續(xù)期間，又非婚生育的，應(yīng)當(dāng)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。從一個(gè)另個(gè)角度看，已非婚生育，后又與他人婚生，前者“非婚”的選擇已然放棄自身權(quán)利的保護(hù)，故按非婚生育撫養(yǎng)費(fèi)征收的一般模式正常收費(fèi)。其二，“分別累計(jì)計(jì)算”的前提是掌握生育主體雙方的信息。生育主體雙方信息的掌握是實(shí)踐中的難題之一，缺乏信息也就無法完成生育數(shù)量的分別累計(jì)計(jì)算，其中牽涉的情形和原因也相對(duì)復(fù)雜，給費(fèi)用征收工作帶來難度。目前看來，一方面可以寄希望于當(dāng)事人的主動(dòng)披露，另一方面也要求計(jì)劃生育工作者提升自身的業(yè)務(wù)水平，積極探查。條件成熟情形下可以采用“先收后退”的方式，減輕實(shí)踐中的壓力。值得注意的是特殊情況下，一方生育主體的信息確實(shí)難以查清，經(jīng)主管部門批準(zhǔn)可以不再追查，但可追繳。其三，“分別累計(jì)計(jì)算”的撫養(yǎng)費(fèi)責(zé)任承擔(dān)問題。相比于夫妻繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的共同責(zé)任承擔(dān)，非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的責(zé)任承擔(dān)存在特殊情況。一般而言，單個(gè)非婚生育主體自愿生育繳納，責(zé)任承擔(dān)無可厚非，這一點(diǎn)也與《人口與計(jì)劃生育法》第四十一條“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)繳納的公民責(zé)任”相呼應(yīng)。但實(shí)踐中存在男方對(duì)于女方生育行為并不同意或不知情的案例。如2014年朱某訴溧陽市人口和計(jì)劃生育局一案，①原告朱某與女方離婚后，女方獨(dú)自生育，導(dǎo)致原告朱某被追繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收并不同于行政處罰行為，當(dāng)事人的主觀意志如何并不影響客觀上費(fèi)用的征收。因此，盡管生育主體主觀上可能不具有生育意愿，但其事實(shí)上違反了生育規(guī)定，導(dǎo)致了資源的額外損耗或違背國家的經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)目的，那么就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用繳納責(zé)任，對(duì)此，生育雙方可以通過民事責(zé)任的承擔(dān)，分擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用。

綜上，當(dāng)事人雙方未辦理婚姻登記手續(xù)進(jìn)行生育的，按雙方各自子女?dāng)?shù)分別累計(jì)計(jì)算，兩個(gè)及以下的免于征收費(fèi)用;單獨(dú)累計(jì)生育子女?dāng)?shù)超過兩個(gè)的，對(duì)超過的當(dāng)事人征收相應(yīng)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi);對(duì)于生育主體關(guān)系不明的，一般情形下行政機(jī)關(guān)查明后，符合條件的應(yīng)予以追繳;婚姻關(guān)系存續(xù)期間又非婚生育的，應(yīng)當(dāng)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。從界定非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收范圍的問題出發(fā)，計(jì)劃生育領(lǐng)域的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化正面臨諸多挑戰(zhàn)，既有粗曠式管理遺留的問題如征收基數(shù)的確定，也有社會(huì)物質(zhì)生活變遷帶來的新挑戰(zhàn)，如非婚生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收。通過法學(xué)理論和法規(guī)范分析實(shí)現(xiàn)精致化管理，優(yōu)化治理體系，提升治理能力，是新時(shí)代計(jì)劃生育領(lǐng)域的重要命題。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

On the Definition of the Scope of Social Support

Fee Collection for Non Marital Childbearing

Jiang Lihong，Jing Yalong

Abstract：In practice，there is a dispute about whether the social maintenance fee should be levied for the illegitimate childbearing.Behind the dispute，there are many factors such as social ethics，normative interpretation and theoretical application.Under the principle of administrative charge，the social support fee for non marital childbearing should be determined in the form of generalized and quantitative figures around the main body of the state，so as to avoid the influence of marital status on the definition of the scope of charge collection. At the same time，from the perspective of norms，it is compulsory for the state to advocate one couple to have two children，but it should not be interpreted as prohibiting non marital childbearing.In essence，marriage and illegitimacy belong to the same behavior of childbearing，and the identity of fee collection should be guaranteed in the same system.Therefore，it is necessary to define the scope of social maintenance fee collection for non marital childbearing based on the theoretical and normative analysis.

Key words：illegitimate childbearing;social support fees;collection scope;administrative fees