摘? ? ? 要：國家監(jiān)察體制改革作為我國政治體制改革的一項重大舉措，自實施以來就一直倍受學術(shù)界的關(guān)注。從歷史層面上看，監(jiān)察體制改革繼承了我國古代監(jiān)察思想的精髓;從現(xiàn)實層面上看，國家監(jiān)察體制改革是適應新時代國家治理現(xiàn)代化的要求，進一步改善我國反腐敗力量分散現(xiàn)狀的實踐探索。因改革剛剛起步，所以存在相關(guān)法律制度尚未健全、工作職能尚未細化、與其他部門配合不夠等問題。未來國家監(jiān)察體制改革應立足實踐，突出問題導向，不斷完善法律制度，規(guī)范運行機制，形成強而有效的監(jiān)督合力，進一步推進黨風廉政建設(shè)。

關(guān)? 鍵? 詞：權(quán)力監(jiān)督;國家監(jiān)察體制改革;歷史沿革

中圖分類號：D262.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）05-0001-09

收稿日期：2019-12-12

作者簡介：元曉曉（1991—），女，河北邢臺人，中共中央黨校（國家行政學院）科學社會主義與國際共產(chǎn)主義運動專業(yè)博士研究生，研究方向為國家治理現(xiàn)代化。

基金項目：本文系國家社科基金一般項目“新時代國家治理現(xiàn)代化基本理論研究”的階段性成果，項目編號：18BKS093。

對權(quán)力的監(jiān)督和制約一直是國家治理實踐中熱議的話題，圍繞著如何加強對權(quán)力的監(jiān)督，黨和國家進行了積極探索。2013年1月22日，習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的講話中指出：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！盵1]2018年12月13日，習近平總書記在中央政治局第十一次集體學習時的講話中又指出：“權(quán)力監(jiān)督的目的是保證公權(quán)力正確行使，更好促進干部履職盡責，干事創(chuàng)業(yè)?！盵2]此前雖然我國建立了眾多的權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)，但是權(quán)力腐敗的問題尚未得到有效的解決。而國家監(jiān)察委員會作為新時代政治體制改革的突破口，其不僅加強了黨和國家對腐敗的懲治力度，也提高了黨和國家對權(quán)力運行的監(jiān)督效力。但由于國家監(jiān)察體制機制尚未健全，其存在的不足也逐漸顯現(xiàn)出來，因此，在制度保障、運行機制、監(jiān)督合力上還有待完善和增強。

一、我國監(jiān)察體制的歷史沿革

2013年4月19日，習近平總書記在中央政治局第五次集體學習時強調(diào)：“研究我國反腐倡廉歷史，了解我國古代廉政文化，考察我國歷史上反腐倡廉的成敗得失，可以給人以深刻啟迪，有利于我們運用歷史智慧推進反腐倡廉建設(shè)?！盵3]自古以來，我國就重視對權(quán)力監(jiān)督和百官的糾察，其豐富的監(jiān)察文化和思想對現(xiàn)今監(jiān)察體制改革有所裨益。

（一）我國古代監(jiān)察體制發(fā)展的歷史鏡鑒

圍繞如何監(jiān)督皇權(quán)和糾察百官這一核心命題，我國古代封建王朝經(jīng)過朝代更替發(fā)展，逐漸建立起中央和地方相互配合的監(jiān)察體系，為維護國家穩(wěn)定起到了積極作用。從監(jiān)察制度建設(shè)積累的經(jīng)驗來看，主要有以下兩點：

⒈確立并實行自上而下的垂直監(jiān)察體制，在此基礎(chǔ)上形成了以最高統(tǒng)治者為核心的權(quán)力制衡格局，在防范與追究官員違紀違法、貪污與瀆職等方面發(fā)揮了重要作用。如先秦時期古文中記載：“天子適諸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也”，[4]即為君王親自行使監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)。秦朝滅亡后，漢朝在秦朝監(jiān)察體制基礎(chǔ)上進一步對其完善，在中央設(shè)置御史府（臺）、丞相司直、司隸校尉來鞏固中央集權(quán)和糾察官員的不法行為;在地方設(shè)置監(jiān)獄史、刺史、督郵等職位，兩者共同構(gòu)成了一套相對完備的監(jiān)察體系。在之后的改革中古代監(jiān)察機構(gòu)及其職權(quán)由分散、混雜走向統(tǒng)一、明晰，監(jiān)察權(quán)也由附屬于國家行政系統(tǒng)走向獨立。宋元明清時期御史、諫官、封駁官三大體系逐漸合一，清朝雍正時中央直接廢除六科，把監(jiān)察機關(guān)獨立出來納入到都察院，構(gòu)建“科道合一”的中央監(jiān)察體系，地方上建立起四級監(jiān)察網(wǎng)絡，監(jiān)察機構(gòu)縱橫交織，有力地保障了中央集權(quán)。

⒉注重制度建設(shè)和人才隊伍建設(shè)。為保證監(jiān)察權(quán)的有效運行，歷朝歷代都頒布法律來保證監(jiān)察官員獨立行使職權(quán)，如漢惠帝時期的《監(jiān)御史九條》、漢武帝時期的《刺史六條》、隋代的《刺史巡察六條》、唐代的《巡察六條》和《風俗廉察四十八條》、宋代的《御史臺儀制》、元代的《設(shè)立憲臺格例》以及清代的《欽定臺規(guī)》等。同時，建立對監(jiān)察權(quán)力自身進行監(jiān)督的監(jiān)察制度，形成了監(jiān)察權(quán)與其他權(quán)力交叉制衡格局。[5]此外，歷朝歷代還十分注重選用德才兼?zhèn)涞娜瞬艙伪O(jiān)察官員，注重其道德修養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)以確保監(jiān)察權(quán)的純潔性，如春秋戰(zhàn)國時期的管仲、鄒忌，唐代的魏征等都是敢于言諫、規(guī)勸皇帝的官員。

從本質(zhì)上講，我國古代監(jiān)察體制仍是封建專制的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級維護皇權(quán)的重要工具，有著不可克服的階級性和局限性。在封建王權(quán)至上的“人治”社會，監(jiān)察制度的執(zhí)行力度與朝代興衰息息相關(guān)。在政治清明、社會穩(wěn)定的朝代，監(jiān)察制度的效力便能發(fā)揮出來，如若恰逢亂世，監(jiān)察制度便無從談起。此外，我國古代監(jiān)察職能存在嚴重泛化的現(xiàn)象，封建統(tǒng)治者制定了“無所不察”監(jiān)察體制，不僅是官員，普通百姓也是監(jiān)察對象，雖然監(jiān)察范圍不斷擴大，但是其作用和效果卻事與愿違，嚴重泛化的監(jiān)察體制最終影響到監(jiān)察機關(guān)自身職能和其他職能的發(fā)揮，監(jiān)督效力大大減弱。

（二）新中國成立后我國監(jiān)察體制的改革進程

⒈國家監(jiān)察體制的創(chuàng)建階段（1949-1959年）。新中國成立初期，我國建立起黨、政、法分工并行的監(jiān)察體系，黨的紀律檢查委員會和行政系統(tǒng)的監(jiān)察委員會分別承擔黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察的職能，由人民檢察院對政府機關(guān)、公務人員和全體公民嚴格遵守法律負最高的檢察責任。[6]但是黨、政、法并行的監(jiān)察制度并沒有實行多久，1954年，黨和國家開始調(diào)整和撤銷行政監(jiān)察部門。1959年4月，第二屆全國人大第一次會議通過了國務院關(guān)于撤銷國家監(jiān)察部的議案，中央監(jiān)察機構(gòu)因撤銷就不再履行其職責，各級地方政府的監(jiān)察機構(gòu)與各級黨的監(jiān)委合并，不合并的則由各級地方政府自行決定處理，而大多數(shù)地方政府采取了與黨的監(jiān)委合并的方式，監(jiān)察部也于1959年4月撤銷。

⒉國家監(jiān)察體制的恢復期（1978-1992年）。1978年，黨的十一屆三中全會作出了工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來的重大決策，黨和國家各項工作逐步走上正軌。為改變之前黨政不分、以黨代政的情況，黨政分開成為這一時期的探索重點，國家行政監(jiān)察體制改革也是在此背景下進行的。首先，1982年《憲法》關(guān)于“國務院領(lǐng)導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”的規(guī)定為行政監(jiān)察體制的恢復和發(fā)展提供了法律依據(jù)。其次，1986 年12月，第六屆全國人大常委會決定恢復并設(shè)立監(jiān)察部，隸屬國務院，這標志著國家行政監(jiān)察體制的正式恢復。這一時期的監(jiān)察體制有以下特點：一是行政監(jiān)察體制建立后，由于過分強調(diào)黨政分開，致使黨的領(lǐng)導弱化。1987年，黨的十三大提出：“按照黨政分開、政企分開和管人與管事既緊密結(jié)合又合理制約的原則，對各類人員實行分類管理?！边@樣，就把屬于政權(quán)范圍的法紀、政紀監(jiān)察劃歸監(jiān)察機關(guān)管轄。1988年，中紀委和國務院監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于逐步撤銷省級政府工作部門黨的紀檢組和組建行政監(jiān)察機構(gòu)問題的通知》，各級政府部門的黨組和紀檢組逐步撤銷，紀委的職能相對減弱。二是為適應改革開放的需要，加強對行政監(jiān)察工作的法律制度建設(shè)。1990年，國務院頒布的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》提出，行政監(jiān)督對象主要是國家行政機關(guān)及其工作人員和國家行政機關(guān)任命的其他人員，在實際運行中監(jiān)察機關(guān)受本級人民政府和上級監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導，在職責權(quán)限上除檢察權(quán)、調(diào)查權(quán)和建議權(quán)外，增加處分權(quán)。

⒊國家監(jiān)察體制的重組階段（1993-2011年）。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及改革開放的逐步推開，市場經(jīng)濟的弊端也日益凸顯。雖然行政監(jiān)察體制逐步確立下來，但是黨政監(jiān)察工作交叉難分、重復監(jiān)察或者“漏監(jiān)”的問題仍難以徹底解決。為此，1993年，黨中央、國務院決定中央和各級紀委與監(jiān)察機關(guān)合署辦公，即“一套工作機構(gòu)、履行黨的紀律檢察和行政監(jiān)督兩項職能”。此次改革將紀委和監(jiān)察機關(guān)的相同職能進行合并，保留各自不同的職能，強化了其職能的薄弱環(huán)節(jié)，提高了紀委和監(jiān)察機關(guān)工作效率。[7]1997年，為了進一步保證監(jiān)察機關(guān)人員依法依規(guī)開展工作，經(jīng)全國人大重新審議通過了《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，此后，在2004年的《行政監(jiān)察法條例》中對監(jiān)察工作職能進一步細化，2010年，第十一屆全國人大常委會重新修訂了《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，將監(jiān)察對象的范圍進一步擴大，完善了舉報制度，有利于行政監(jiān)察機關(guān)工作的開展。雖然這個階段的改革在一定程度上解決了紀委和監(jiān)察機關(guān)重復辦案的問題，但是兩個部門仍隸屬于不同的機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)由所在政府和上級紀檢監(jiān)察機關(guān)雙重領(lǐng)導，其地位并沒有提高。相反，這一時期的改革強化了國務院和各級政府對行政監(jiān)察工作的領(lǐng)導，從監(jiān)察實效來看，監(jiān)察機關(guān)對同級政府機關(guān)人員的監(jiān)督較為薄弱，沒有發(fā)揮出來應有的效力。

⒋新時代國家監(jiān)察體制改革（2012年至今）。黨的十八大以來，隨著黨和國家對廉政建設(shè)重視程度不斷提高，在權(quán)力的監(jiān)督和制約方面我國有了新的發(fā)展和實踐。2016年，為解決反腐敗力量分散的問題，黨和國家立足國情，以實踐探索為主，選擇浙江、北京、山西三地進行國家監(jiān)察體制改革試點工作，為國家監(jiān)察體制改革向全國推行積累了經(jīng)驗，最大程度地減少了資源和人力的重復與浪費。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公?！盵8]2017年11月，國家監(jiān)察體制改革試點在全國推行。2018年3月，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）頒布實施，這標志著中國特色社會主義監(jiān)察體系初步建立，開啟了新時代黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的新階段。

從機構(gòu)設(shè)置上看，此次改革解決了我國反腐敗力量分散的問題，監(jiān)委的獨立性大大提高，實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。從現(xiàn)實意義上看，國家監(jiān)察體制改革不僅是政治體制機制的完善和發(fā)展，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。其作為我國反腐敗體制機制完善的重大舉措，為提高我國治理腐敗的能力和水平打下了堅實基礎(chǔ)。從政治建設(shè)角度上看，無論是黨內(nèi)監(jiān)督還是國家監(jiān)察，其本質(zhì)上都是政治監(jiān)督，都是黨加強政治建設(shè)的具體表現(xiàn)，“這次的國家監(jiān)察體制改革正是在新時代黨敢于自我監(jiān)督的偉大實踐，以確保黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署落地見效。”[9]

二、國家監(jiān)察體制改革面臨的問題

雖然新時代國家監(jiān)察體制在監(jiān)察地位的提高、監(jiān)察范圍的拓展、監(jiān)察職能的完善等方面取得了明顯進步，但由于國家監(jiān)察體制正處于由試點向全國推開的轉(zhuǎn)型深化時期，在制度健全、工作銜接、效能發(fā)揮、實際運轉(zhuǎn)等方面仍面臨挑戰(zhàn)，是繼續(xù)推進深化國家監(jiān)察體制改革急需解決的問題。

（一）相關(guān)監(jiān)察制度尚不健全

從制度建設(shè)來看，國家監(jiān)察制度體系尚不完善，主要表現(xiàn)為法律法規(guī)供給不足。國家監(jiān)察委員會開展工作依據(jù)的法律只有《憲法》和《監(jiān)察法》，不能覆蓋國家監(jiān)察工作的全部內(nèi)容。《憲法》是我國的根本法，對國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、職能只是作出了根本性的規(guī)定;《監(jiān)察法》雖然對監(jiān)察人員的職責、權(quán)限、程序作了規(guī)范，但在具體工作中，僅僅這兩部法律難以滿足現(xiàn)實需要。如《監(jiān)察法》第三十四條規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助”，這就表示監(jiān)察機關(guān)的工作不可避免需要其他機關(guān)的配合，但是法律并沒有就具體配合的形式、程序、范圍作出明確規(guī)定。此外，在檢察機關(guān)職務犯罪偵查權(quán)部分轉(zhuǎn)屬為調(diào)查權(quán)之后，監(jiān)察委員會在調(diào)查過程中如發(fā)現(xiàn)公職人員職務犯罪的就應該移交給檢察機關(guān)依法提起公訴，這就涉及到證據(jù)移交問題，目前我國不同的機構(gòu)所采用的證據(jù)標準、適用的證據(jù)規(guī)范不同，監(jiān)察委員會在調(diào)查過程中所獲得的證據(jù)未必能達到刑事訴訟證明的標準，可能會造成刑事訴訟中證據(jù)鍵條的斷裂。

從法律效力來看，《監(jiān)察法》的法律條文存在一定的彈性空間，對某些現(xiàn)象缺乏明確的監(jiān)察基準。如《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在將案件移送到人民檢察院時，對符合條件的被調(diào)查人可以提出從寬處罰的建議。但是該條規(guī)定比較靈活，缺乏提出建議的明確條件以及審定程序，因此監(jiān)察機關(guān)在考慮是否提出從寬處罰建議時都比較謹慎，不敢大膽使用建議權(quán)。此外，“依法履職”“秉公用權(quán)”“廉潔從政”“道德操守”“權(quán)力尋租”“利益輸送”等內(nèi)涵較為模糊，沒有明確的判斷標準，如果在具體工作中不加以明確，可能會導致權(quán)力的濫用，與建立“不想腐、不能腐、不敢腐”的黨和國家監(jiān)督體系的初衷相悖。此外，監(jiān)察判斷標準的模糊化會妨礙監(jiān)察工作人員正常履職，影響實際工作的開展，進而降低國家監(jiān)察機關(guān)的威信。

（二）對權(quán)力運行的監(jiān)督尚未形成合力

⒈從實際數(shù)據(jù)來看，目前反腐敗的形勢仍十分嚴峻。自黨的十八大以來，黨和國家加大對腐敗的懲處力度，堅持“老虎蒼蠅一起打”，查處了一大批違法犯罪的黨員干部，起到了一定的警醒和震懾作用，但是也應看到我們黨面臨的“四大考驗”“四種危險”的長期性和尖銳性。據(jù)統(tǒng)計，從2012年12月中央八項規(guī)定實施至今，全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題的黨員干部總體呈上升趨勢，尤其是2018年處理黨員干部人數(shù)和給予黨紀政務處分人數(shù)分別為9.22萬和6.5萬，較2017年分別增長28.8%和30.0%（見下圖）。整體上漲的趨勢反映出我國反腐敗形勢仍十分嚴峻，“四風”問題回潮的風險仍然存在。

⒉監(jiān)察機關(guān)自身監(jiān)督與外部監(jiān)督?jīng)]有形成合力，一定程度上降低了對腐敗的打擊力度。新成立的國家監(jiān)察委員會將行政機關(guān)、檢察機關(guān)等部門的反腐敗職能整合在一起，形成了“一府一委兩院”的格局，賦予國家監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、詢問、留置等權(quán)力，但如果監(jiān)察機關(guān)權(quán)力過于龐大，缺乏有效的外部制約時，不僅會滋生新的腐敗問題，更有違國家監(jiān)察體制改革的總體目標。目前，監(jiān)察機關(guān)自身監(jiān)督效力不強、同級監(jiān)督難和“一把手”監(jiān)督難的問題仍然存在。如2017年8月，中央巡視組原副部級巡視專員張化為因嚴重違紀被開除黨籍;2019年12月，吉林省紀委原副書記、省監(jiān)委原副主任邱大明作為監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導干部，利用職務之便多次泄露中央巡視相關(guān)情況，嚴重違紀違法被開除黨籍和公職。此外，外部監(jiān)督對監(jiān)察機關(guān)的威懾力不夠，雖然人大、上級監(jiān)察機關(guān)、社會公眾都可以對監(jiān)察機關(guān)進行監(jiān)督，但人大對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督主要是以聽取工作報告、質(zhì)詢方式進行，其監(jiān)督效力有限。黨的十八大以來，雖然社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用得到了充分發(fā)揮，但仍然是監(jiān)察體制改革的薄弱環(huán)節(jié)。如2018年8月，中央紀委國家監(jiān)委出臺了《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，把特約監(jiān)察員作為監(jiān)察機關(guān)接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的重要措施通過制度的形式確定下來，以期推動監(jiān)察機關(guān)的廉政建設(shè)，但在實際操作中這項制度的落實卻大打折扣，仍存在選聘不透明、職能弱化的現(xiàn)象。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，特約監(jiān)察員有“參加或者列席國家監(jiān)察委員會組織的有關(guān)會議”的權(quán)利，但由于有些單位的不重視，變成了選擇性的通知或參加，如2019年山東某市監(jiān)委共邀請?zhí)丶s監(jiān)察員列席會議3次，參加重大活動5次，這與特約監(jiān)察員熟悉和掌握監(jiān)察工作、正常行使其權(quán)利相差甚遠。

（三）紀委監(jiān)委“合署辦公”機制尚不完善

⒈紀委監(jiān)委“合署辦公”機制有待完善。首先，新時代國家監(jiān)察體制改革實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力人員全覆蓋的監(jiān)察，有利于提升反腐敗的整體效力，但在紀委和監(jiān)察委員會合署辦公的實踐中仍存在不足。紀委作為黨的紀律檢查機關(guān)，其監(jiān)察對象只能是黨員，如果被調(diào)查人是非黨員，那么紀委便不能介入;但如果被調(diào)查人是黨員，那么在調(diào)查過程就涉及到紀委和監(jiān)委的配合，由于紀委監(jiān)委職能存在交叉，勢必會存在工作上的重疊現(xiàn)象，造成資源浪費。其次，從人員構(gòu)成來看，紀委與監(jiān)察委員在人事上只是“物理融合”而非“化學融合”，目前合署辦公主要采取的是人員轉(zhuǎn)隸和領(lǐng)導層相互兼職兩種方式，人事制度尚未完善，實現(xiàn)紀委與監(jiān)察委員會人員的深度融合，需要拓寬紀檢監(jiān)察人員選拔渠道、提高專業(yè)技能來解決現(xiàn)實問題。再次，從內(nèi)部組織運行模式來看，執(zhí)紀監(jiān)督室和執(zhí)紀審查調(diào)查室的權(quán)力邊界模糊，在實際運作中單純的執(zhí)紀監(jiān)督很難存在，執(zhí)紀監(jiān)督室沒有審查權(quán)則很難履行監(jiān)督職責。

⒉強化基層監(jiān)察工作迫在眉睫。從查處的違反中央八項規(guī)定精神黨員干部結(jié)構(gòu)看，在處理的43.7萬人中，共有省部級32人、地廳級4257人、縣處級3.7萬人、鄉(xiāng)科級及以下39.5萬人，基層仍是腐敗問題的“重災區(qū)”。[10]首先，巡察隊伍力量配備還需要進一步加強。按規(guī)定基層派駐監(jiān)督要采取紀委和監(jiān)委共同監(jiān)督的方式，但現(xiàn)實情況卻是大多縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)在對各縣直單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進行派駐監(jiān)督時以派駐紀檢組為主，只有一部分地區(qū)采取了同時派駐紀檢組和監(jiān)察專員辦公室的雙重派駐模式。此外基層派駐人員的專業(yè)素質(zhì)有待加強，如四川省某縣巡察組主要是從紀檢、組織、財政、審計等系統(tǒng)產(chǎn)生，采取“一次一授權(quán)、一輪一組建”的方式，這樣的抽調(diào)方式導致人員主要來源渠道較窄且不穩(wěn)定，專業(yè)素質(zhì)不強，不能完全滿足巡察工作常態(tài)化的需要。其次，由于目前《監(jiān)察法》對被派出的監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察專員具體承擔哪些監(jiān)察職責、監(jiān)察職責的履行情況如何考核等事項尚缺乏專門系統(tǒng)的規(guī)定，職責權(quán)限和政績考核方式方法并不清晰，這勢必會降低派出監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察專員履行國家監(jiān)察職能的積極性和有效性。[11]因此，在基層監(jiān)察工作中，紀檢職能與監(jiān)察職能發(fā)展不均衡、監(jiān)察職能弱化的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了派駐監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督整體作用的發(fā)揮。

三、國家監(jiān)察體制改革的優(yōu)化路徑

黨的十九屆四中全會就如何堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出，要“堅持改革創(chuàng)新，突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。[12]針對目前國家監(jiān)察體制改革中的薄弱環(huán)節(jié)和不足，要以固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項為原則，加強國家監(jiān)察制度與體制機制建設(shè)。

（一）審慎修改或制定相關(guān)法律，完善國家監(jiān)察制度體系

⒈黨和國家要在《憲法》和《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上，盡快完善監(jiān)察制度法律體系，為下一步深入推進國家監(jiān)察體制改革和明確職能劃分提供法律依據(jù)。首先，盡快出臺《監(jiān)察法實施細則》。對監(jiān)察機關(guān)的職責范圍、權(quán)力范圍進一步細化，對國家監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)屬性作出明確界定，其界定可參照檢察機關(guān)職務犯罪偵查權(quán)相關(guān)法律，規(guī)范監(jiān)察機關(guān)權(quán)力，做到“法無授權(quán)不可為”。其次，盡快制定《監(jiān)察機關(guān)考核工作條例》。明確監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督標準，制定“依法履職”“秉公用權(quán)”“廉潔從政”“道德操守”“權(quán)力尋租”“利益輸送”等在具體工作中的評判標準，推動國家監(jiān)察工作的規(guī)范化和法治化。再次，要建立和完善監(jiān)察工作人員選聘和保障制度。新時代國家監(jiān)察體制改革在客觀上對監(jiān)察工作人員的業(yè)務能力和水平提出了更高的要求，因此其選聘標準要以高標準、嚴要求為基本原則，培養(yǎng)和選聘專業(yè)性強、道德素質(zhì)高的新時代監(jiān)察人員。在此基礎(chǔ)上進一步完善監(jiān)察工作人員的保障制度，依法制定監(jiān)察官的等級設(shè)置、任免、考評和晉升機制，解決監(jiān)察工作人員的后顧之憂。

⒉推動監(jiān)察法與黨紀國法的銜接。首先應針對紀委與監(jiān)委在合署辦公過程中相關(guān)配套文件不足的問題出臺指導“兩委”合署辦公的專門文件，將黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容根據(jù)紀委與監(jiān)委辦案流程和各自職責進行整合，以便于對“兩委”合署辦公進行統(tǒng)一指導。同時，紀委必須將與監(jiān)察體制改革不相符的規(guī)章制度根據(jù)《監(jiān)察法》進行適時修訂或廢止，從而實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與《監(jiān)察法》文本層面的“紀法銜接”。[13]例如：四川省某縣以監(jiān)督執(zhí)紀工作為抓手，制定《縣紀委監(jiān)委審查調(diào)查“五嚴禁”“十不準”》《縣紀委監(jiān)委“走讀式”談話工作制度（試行）》《縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委執(zhí)紀審查協(xié)作工作制度（試行）》，強化紀委監(jiān)委業(yè)務融合，促進紀法銜接，對談話函詢、初步核實、立案審查、案件審理和監(jiān)督管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)梳理細化、流程再造，有效解決了紀委監(jiān)委內(nèi)部協(xié)調(diào)銜接問題。其次，完善監(jiān)察法律法規(guī)與其他國家機關(guān)法律法規(guī)的銜接，尤其應審慎修改公安機關(guān)、檢察機關(guān)等與監(jiān)察機關(guān)工作配合緊密的法律法規(guī)，對與監(jiān)察機關(guān)工作的配合方式、內(nèi)容等進一步細化，做到法律層面的“法法銜接”，以完善國家監(jiān)察制度體系。

（二）不斷完善國家監(jiān)察體制運行機制

⒈探索紀委監(jiān)委“合署辦公”多種有效機制，實現(xiàn)深度融合。首先，在堅持紀法分離的基礎(chǔ)上，探索紀委—監(jiān)委、監(jiān)委—紀委、紀委監(jiān)委同時進行的工作模式，尤其是一些涉及黨員領(lǐng)導干部的大案要案，紀委監(jiān)委要同時對涉及黨員領(lǐng)導干部的“大案要案”進行調(diào)查，進一步提高決策的科學性。[14]其次，完善派駐監(jiān)督體制機制，除紀委監(jiān)委直接選調(diào)外，還應當采取一定范圍內(nèi)遴選、上級紀委監(jiān)委統(tǒng)一公招、全省范圍內(nèi)選拔選調(diào)等方式拓寬派駐監(jiān)督人選渠道，確保選優(yōu)配強紀檢監(jiān)察干部。同時，建議開展派駐監(jiān)督人員分層分類實戰(zhàn)培訓，如到上級紀檢監(jiān)察機關(guān)審查調(diào)查等崗位跟班學習、實戰(zhàn)演練，提升基層紀檢監(jiān)察干部業(yè)務能力。再次，引入舉報和懲罰機制，在保護舉報者人身財產(chǎn)安全不受侵犯的前提下，對未按規(guī)定派駐紀檢監(jiān)察組的給予相應的處分;對紀委監(jiān)委監(jiān)察組中知法犯法、知情不報者，著重進行處罰，為營造良好的政治生態(tài)打下堅實基礎(chǔ)。

⒉構(gòu)建多元的監(jiān)察體系，增強監(jiān)督合力。首先，在監(jiān)委內(nèi)部形成上下聯(lián)動監(jiān)督機制，堅持以權(quán)力監(jiān)督制約為核心，“一把手”監(jiān)督和全面監(jiān)督同等發(fā)力，鎖定重要崗位、重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強崗位防控、重點防控和專項防控，在摸清權(quán)力底數(shù)、查找廉政風險點、編制權(quán)力運行流程圖的基礎(chǔ)上，夯實領(lǐng)導干部責任制，推進權(quán)力運行公開透明，構(gòu)建有效的權(quán)力監(jiān)督運行防控體系。其次，探索內(nèi)部與外部監(jiān)督相結(jié)合的有效形式，健全“執(zhí)紀監(jiān)督+巡察監(jiān)督+審計監(jiān)督+派駐監(jiān)督+群眾監(jiān)督”多元化監(jiān)督機制，以經(jīng)常發(fā)生腐敗問題的關(guān)鍵領(lǐng)域為抓手，緊盯黨員干部、公職人員涉黑涉惡腐敗和充當“保護傘”問題，完善信訪舉報、社會評價等制度，構(gòu)建上下左右協(xié)同聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)絡。再次，認真落實特約監(jiān)察員制度，充分發(fā)揮特約監(jiān)察員的外部監(jiān)督作用。如山東陽谷有針對性地對特約監(jiān)察員進行業(yè)務培訓，并通過召開座談會、走訪等方式聽取特約監(jiān)察員的意見建議，使得人民群眾對監(jiān)委工作的滿意度大為提高。

（三）加強思想道德教育和黨紀國法教育

思想是行動的先導，思想道德防線失守是腐敗行為發(fā)生的主要源頭之一。為應對反腐敗高壓態(tài)勢，就要凈化公職人員思想，對其進行長期的教育。

⒈總結(jié)黨和國家開展廉政教育的有益經(jīng)驗，將這些有益經(jīng)驗以制度加以固化，形成常態(tài)化的運行機制。黨的十八大以來，黨和國家在廉政教育方面采取了許多新的舉措，“不忘初心、牢記使命”主題教育、“兩學一做”學習教育、曝光腐敗典型案例、宣傳優(yōu)秀紀檢監(jiān)察和巡視巡察干部事跡等都產(chǎn)生了良好的社會效應。要繼續(xù)發(fā)揮廉政教育的積極作用，確立“不忘初心、牢記使命”主題教育、“兩學一做”學習教育常態(tài)化機制，并將其內(nèi)嵌于黨和國家的現(xiàn)實發(fā)展過程中。此外要開展理想信念教育，將革命理想信念教育與學習黨紀國法相結(jié)合，建立黨紀國法考評機制，提高紀檢監(jiān)察干部的專業(yè)化水平。如浙江省紹興市柯橋區(qū)建立干部任前廉政考試制度，考試內(nèi)容涵蓋黨章、黨紀處分條例和監(jiān)察法等黨紀法規(guī)，并將其成績歸入干部個人檔案，大大提升了領(lǐng)導干部制度意識。

⒉創(chuàng)新廉政教育方式，提高廉政教育效果。針對監(jiān)委廉政教育效果不理想的問題，要轉(zhuǎn)變思路，積極發(fā)揮外部廉政教育的作用，加強對廉政教育主體的內(nèi)部整合與外部協(xié)調(diào)。如天津建立廉政談話制度，每年開展黨風廉政教育集體談話會，提高黨政干部的責任意識和使命意識;浙江省永康市創(chuàng)新性開展領(lǐng)導干部家人書寫“勸廉家書”活動，幫助領(lǐng)導干部繃緊“廉潔弦”，筑牢思想防線。各地可結(jié)合本地文化資源優(yōu)勢，進一步提高廉政主體的參與度，力求從個人內(nèi)部建立起“不想腐”的自律機制。

習近平總書記在中央政治局第十一次集體學習時的講話中指出，“黨的十八大之后，我們黨在加強對國家機器的監(jiān)督、切實把公權(quán)力關(guān)進制度的籠子方面做了大量探索和努力，目的就是要確保人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福?！盵15]總體而言，國家監(jiān)察體制改革是適應時代和國家發(fā)展的需要，立足國情、錨定未來的一次深刻的政治體制改革。雖然目前處于剛剛開始階段，在紀法銜接、體制機制等方面還存在很多不足，但隨著國家體制改革的不斷深入，定將逐步建立起完善的權(quán)力運行和監(jiān)督制約機制，真正實現(xiàn)依法執(zhí)政、為民執(zhí)政。

【參考文獻】

[1]習近平在十八屆中央紀委二次全會上發(fā)表重要講話[EB/OL].共產(chǎn)黨員網(wǎng)，http：//news.12371.cn/2013/01/22/ARTI1358845053529302.shtml.

[2][15]習近平主持中共中央政治局第十一次集體學習并講話[EB/OL].共產(chǎn)黨員網(wǎng)，http：//www.12371.cn/2018/12/14/ARTI1544776461165767.shtml.

[3]習近平.習近平談治國理政（第一卷）[M].北京：外文出版社，2014：390.

[4]十三經(jīng)注疏（十三孟子注疏·卷第二上·梁惠王章句下）[M].北京：中華書局，2009：5819.

[5]程亮.中國監(jiān)察體制改革的歷史鏡鑒[J].長白學刊，2017，（4）：27-32.

[6][7][9]蔣卓慶.切實履行監(jiān)督首要職責 助力新時代黨的自我革命[J].黨建，2019，（3）：7-8.

[8]中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會匯編[M].北京：人民出版社，2017：54.

[10]陳昊：查處31.7萬起 處理43.7萬人——對七年來全國違反中央八項規(guī)定精神問題數(shù)據(jù)的分析[EB/OL].中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站，http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201912/t20191204205531.html.

[11]呂永祥，王立峰.縣級監(jiān)察委員會的公權(quán)力監(jiān)督存在的現(xiàn)實問題與優(yōu)化路徑[J].河南社會科學，2018，（7）：14-22.

[12]中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文集匯編[M].北京：人民出版社，2019：22.

[13]蒙慧，胥壯壯.監(jiān)察體制改革背景下“兩委”合署辦公問題研究[J].河南社會科學，2019，（2）：27-33.

[14]馬懷德.再論國家監(jiān)察立法的主要問題[J].行政法學研究，2018，（1）：3-15.

（責任編輯：劉? 鵬）

On the Practical Obstacles and Practical Direction of

the Reform of the State Supervision System

from the Perspective of Power Supervision

Yuan Xiaoxiao

Abstract：As an important measure of China's political system reform，the reform of national supervision system has been paid more and more attention by the academia since its implementation.From a historical perspective，the reform of China's supervision system inherits the essence of ancient supervision thoughts;from a practical perspective，the reform of the national supervision system is a practical exploration to adapt to the requirements of the modernization of national governance in the new era and further improve the current situation of the decentralization of anti-corruption forces in China.However，as the current reform of the national supervision system is just in its infancy，there are some problems，such as the relevant legal system is not yet perfect，the work function is not yet refined，and the cooperation with other departments is not enough.Therefore，in the future，the reform of the national supervision system should be based on practice，highlight the problem orientation，constantly improve the legal system and operation mechanism，form a strong and effective supervision force，and further promote the party conduct and integrity Construction.

Key words：state supervision system;historical evolution;power supervision