高志明

摘? 要：當(dāng)前內(nèi)蒙古國(guó)家級(jí)貧困旗縣已全部“摘帽”，繼續(xù)完成剩余貧困人口的脫貧問題、確保已脫貧人口不再返貧，必須突出問題導(dǎo)向，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，從物質(zhì)脫貧與精神脫貧、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與市場(chǎng)主體培育、做強(qiáng)支柱產(chǎn)業(yè)與扶持富民產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)、加強(qiáng)基層組織建設(shè)與增強(qiáng)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力等方面系統(tǒng)謀劃，加快構(gòu)建脫貧與發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)穩(wěn)定脫貧和高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān)? 農(nóng)村牧區(qū)? 系統(tǒng)思維? 長(zhǎng)效機(jī)制

2020年是脫貧攻堅(jiān)的決戰(zhàn)決勝之年，脫貧攻堅(jiān)將取得全面勝利。但是，解決了絕對(duì)貧困并不意味著貧困從此徹底消除，還必須建立常態(tài)化的貧困識(shí)別、精準(zhǔn)救助機(jī)制，把貧困治理納入制度化、法治化軌道，這既是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，也是提高農(nóng)村牧區(qū)低收入群體收入水平，釋放社會(huì)總體消費(fèi)需求，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)途徑，還是適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化，堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民群眾對(duì)美好生活新期待的迫切需要。

一、內(nèi)蒙古貧困人口致貧、返貧的深層次原因

建立扶貧濟(jì)困長(zhǎng)效機(jī)制，需要突出問題導(dǎo)向，深入分析貧困機(jī)理，搞清楚貧困人口致貧返貧的深層次原因。習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)既面臨一些多年未解決的深層次矛盾和問題，也面臨不少新情況和新挑戰(zhàn)。”對(duì)這些深層次矛盾和問題，總書記在多個(gè)場(chǎng)合都有深刻分析和重要論述。學(xué)習(xí)理解習(xí)近平總書記的重要論述，結(jié)合內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，本文認(rèn)為除了通常所說(shuō)的因病、因殘、因?yàn)?zāi)、因?qū)W等表層化的致貧原因外，制約內(nèi)蒙古貧困地區(qū)貧困人口穩(wěn)定脫貧達(dá)小康的深層次原因還有以下幾個(gè)方面。

一是內(nèi)蒙古自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、民族宗教、國(guó)防安全等因素疊加，脫貧攻堅(jiān)難度加大。內(nèi)蒙古部分貧困旗縣集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體，57個(gè)國(guó)貧和區(qū)貧旗縣中，有49個(gè)屬革命老區(qū)旗縣，有22個(gè)少數(shù)民族人口占比較多，有10個(gè)與蒙古國(guó)、俄羅斯毗鄰。這些“老少邊”地區(qū)在新中國(guó)成立之前曾做出巨大奉獻(xiàn)、新中國(guó)成立之后又承擔(dān)著重大使命，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、步伐緩慢，后來(lái)在改革開放大潮中盡管也有所發(fā)展，但相對(duì)而言與其他地區(qū)差距越拉越大，尤其是一些抵邊居住的嘎查和牧戶因?yàn)閾?dān)負(fù)著守邊固防的重要責(zé)任，生產(chǎn)生活條件十分落后，可又不能簡(jiǎn)單采取易地移民搬遷措施，發(fā)展步伐受到很大影響，長(zhǎng)期徘徊在溫飽線上下。

二是內(nèi)蒙古基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高、施工難度大，社會(huì)基本公共服務(wù)覆蓋不夠。內(nèi)蒙古地域遼闊，東西南北自然條件差異很大，交通、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、科技、文化等公共服務(wù)水平，總體上與全國(guó)平均水平有著不小差距，尤其一些地域偏僻、人口稀少的貧困旗縣差距更大。這些短期內(nèi)難以彌補(bǔ)的“短板”，嚴(yán)重影響著貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貧困人口生產(chǎn)生活條件的改善。

三是內(nèi)蒙古社會(huì)發(fā)育滯后、文明程度較低，脫貧內(nèi)生動(dòng)力嚴(yán)重不足。一些少數(shù)民族聚集地區(qū)特別是“三少民族”地區(qū)，盡管在新中國(guó)成立后實(shí)現(xiàn)了社會(huì)制度的重大跨越，但社會(huì)文明程度依然較低。這些地方的老年貧困人口漢語(yǔ)交流困難，對(duì)外交往受到很大局限;有的地方的貧困群眾文明法治意識(shí)淡薄、陳規(guī)陋習(xí)積重難改，一度不顧自身?xiàng)l件盲目講排場(chǎng)、搞攀比，“一賭五年債”“一婚十年窮”的情況不是少數(shù)。

四是內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)，穩(wěn)定脫貧的不確定性因素很多。內(nèi)蒙古大部分貧困地區(qū)，同時(shí)又是重要生態(tài)功能區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)保護(hù)、耕地草原保護(hù)的矛盾十分突出。絕大部分地方處在干旱半干旱地帶，一度曾“十年一大災(zāi)、五年一中災(zāi)、年年有小災(zāi)、不是白災(zāi)就是黑災(zāi)、白災(zāi)黑災(zāi)都沒有就來(lái)黃災(zāi)”。這樣的自然條件，使得那些避災(zāi)能力較弱的地區(qū)總是在脫貧和返貧中搖擺。

五是內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯，富民產(chǎn)業(yè)薄弱，特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)對(duì)脫貧致富的帶動(dòng)性較差。內(nèi)蒙古主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以煤炭、電力、化工、有色金屬、裝備制造為主，產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值低，而且許多項(xiàng)目屬于投資和技術(shù)密集項(xiàng)目，主要由央企或區(qū)外大集團(tuán)投資建設(shè)，對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)增收和配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)作用不足，更談不上對(duì)貧困戶的直接拉動(dòng)。即便是引以為豪的種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，龍頭企業(yè)不多、組織化程度較低，企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)貧困人口扶持方式、幫扶力度也很不理想。加之，一些貧困嘎查村集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱，集體收入沒有穩(wěn)定來(lái)源，連應(yīng)有的公益投入都捉襟見肘。

六是內(nèi)蒙古一些基層組織薄弱、基層社會(huì)治理能力低下。一些基層干部觀念陳舊、作風(fēng)不實(shí)，應(yīng)對(duì)脫貧攻堅(jiān)新挑戰(zhàn)的本領(lǐng)嚴(yán)重不足。許多貧困嘎查村本身就是基層組織建設(shè)的后進(jìn)村，有的甚至連一個(gè)合格的村支書、村主任都選不出來(lái)，近幾年脫貧攻堅(jiān)、社會(huì)治理等工作主要依靠選派下去的第一書記、駐村工作隊(duì)發(fā)揮作用;一大部分貧困嘎查村沒有形成有效的鄉(xiāng)村治理體系，村級(jí)組織社會(huì)管理主體缺位、方式單一，村民參與村級(jí)事務(wù)的熱情不高，行政執(zhí)法沒有打通“最后一公里”，土地草牧場(chǎng)征收、房屋拆遷等領(lǐng)域的矛盾糾紛引發(fā)的群訪、越級(jí)訪居高不下。

二、系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)穩(wěn)定脫貧和高質(zhì)量發(fā)展

貧困問題，既是經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題，也是政治問題。建立扶貧濟(jì)困長(zhǎng)效機(jī)制，更需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，把解決貧困問題置于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體格局之中，多角度思考、多維度謀劃、多舉措推進(jìn)。

一是要把物質(zhì)脫貧與精神脫貧系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。習(xí)近平總書記深刻指出，“擺脫貧困首要并不是擺脫物質(zhì)的貧困，而是擺脫意識(shí)和思路的貧困。扶貧必扶智，治貧先治愚。貧窮并不可怕，怕的是智力不足、頭腦空空，怕的是知識(shí)匱乏、精神委頓。脫貧致富不僅要注意‘富口袋，更要注意‘富腦袋?！笔聦?shí)表明，長(zhǎng)期的物質(zhì)貧困，會(huì)加劇精神貧困;而各種表現(xiàn)的精神貧困，反過來(lái)也會(huì)增加脫貧難度。這幾年攻堅(jiān)下來(lái)，內(nèi)蒙古絕大部分農(nóng)村牧區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)脫貧，但一些地方精神貧困的問題還沒得到很好的解決，一些貧困群眾“等靠要”表現(xiàn)還較為突出，一些沒有建檔立卡的“邊緣戶”思想認(rèn)識(shí)還不到位。因此，我們?cè)诩辛α客苿?dòng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善設(shè)施、增加收入、改善生活，解決物質(zhì)貧困的同時(shí)，還必須高度重視抓好扶志與扶智的工作，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)各族群眾的思想教育、技能培訓(xùn)，讓廣大貧困群眾既有熱情和激情投入到脫貧攻堅(jiān)中來(lái)，又有辦法和本領(lǐng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中體現(xiàn)自己的作為。

二是要把脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。習(xí)近平總書記指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手，打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)。目前，內(nèi)蒙古脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已進(jìn)入決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵階段，我們?cè)诩辛α孔龊妹撠毠?jiān)收尾工作，保證剩余貧困人口如期脫貧，防止已脫貧人口返貧、防止邊緣人口致貧的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，加快形成務(wù)實(shí)高效的政策體系、工作機(jī)制，切實(shí)把脫貧攻堅(jiān)中形成的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、生態(tài)成果、精神財(cái)富、治理模式、生活需求轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興的重要依托，全力推動(dòng)貧困人口持續(xù)增收、貧困村莊環(huán)境整體改善，進(jìn)而促進(jìn)廣大農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人的全面發(fā)展，在農(nóng)業(yè)牧業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村牧區(qū)現(xiàn)代化道路上邁出堅(jiān)實(shí)步伐。

三是要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與市場(chǎng)主體培育系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。良好的基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展條件，活躍的市場(chǎng)主體是發(fā)展力量。受自然、歷史等多方面因素影響，近幾年內(nèi)蒙古貧困地區(qū)在改善基礎(chǔ)設(shè)施、培育市場(chǎng)主體方面有舉措，也有成效，但相對(duì)于先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)仍有不小差距?；A(chǔ)設(shè)施方面，比如錫林郭勒盟幾個(gè)邊境旗縣的一些偏遠(yuǎn)嘎查村，至今還沒通常電、沒通水泥路油路、沒有穩(wěn)定水源，也沒有移動(dòng)信號(hào)，這樣的條件不要說(shuō)發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖、發(fā)展電子商務(wù)，就連群眾的基本生活也得不到很好的保障。市場(chǎng)主體方面，相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)營(yíng)主體普遍總體規(guī)模小、龍頭企業(yè)少，除了伊利、蒙牛，真正在全國(guó)打得響的大型現(xiàn)代化企業(yè)鳳毛麟角，不論是脫貧攻堅(jiān)，還是鄉(xiāng)村振興，都缺乏一支強(qiáng)有力的帶動(dòng)力量。彌補(bǔ)這兩方面的“短板”，需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，運(yùn)用改革力量，統(tǒng)籌起來(lái)解決，偏廢一方，勢(shì)必會(huì)形成單打一局面，造成生產(chǎn)要素和人力資本的浪費(fèi)。前些年內(nèi)蒙古大力度推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)“十個(gè)全覆蓋”，迅速改善了農(nóng)村牧區(qū)的面貌，但在培育龍頭企業(yè)、扶持專業(yè)合作社、培育新型經(jīng)營(yíng)主體等方面有效舉措不多，因此在一些地方群眾過的還是“住著新房，端著破碗”的尷尬生活。

四是要把做強(qiáng)支柱產(chǎn)業(yè)與扶持富民產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。實(shí)體經(jīng)濟(jì)是區(qū)域發(fā)展的根基，優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的依托?，F(xiàn)在大家一提起產(chǎn)業(yè)扶貧，說(shuō)的多的是種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)，有時(shí)也會(huì)提到電商、物流等服務(wù)業(yè)，但基本不會(huì)涉及其他產(chǎn)業(yè)。事實(shí)上，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)能有今天的地位，依靠的并不是養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、種土豆、種玉米，而是煤電、化工、冶金、建材、裝備制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐了內(nèi)蒙古新世紀(jì)以來(lái)的快速發(fā)展。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)扶貧產(chǎn)業(yè)、富民產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，一定不能忽視強(qiáng)縣固本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。今后的發(fā)展中，要堅(jiān)持按照黨的十九大作出的“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”的戰(zhàn)略部署和習(xí)近平總書記提出的“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的發(fā)展導(dǎo)向，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，因地制宜、借勢(shì)發(fā)力，堅(jiān)定不移地推動(dòng)內(nèi)蒙古優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步夯實(shí)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，不斷增強(qiáng)全區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

五是要把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。內(nèi)蒙古作為我國(guó)北方最重要的生態(tài)功能區(qū)，承擔(dān)著生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家使命。浙江安吉、福建寧德等地的經(jīng)驗(yàn)表明，綠水青山與金山銀山并不沖突，關(guān)鍵在于我們的干部群眾是否能把習(xí)近平總書記的“兩山”理念和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”重要指示理解透、貫徹好。近兩年，山西省提出在一個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)打好兩場(chǎng)戰(zhàn)役的思路值得借鑒：該省的呂梁市全面實(shí)施“三個(gè)全部”工程，即：2018-2020年，330萬(wàn)畝宜林荒山荒坡全部綠起來(lái);230萬(wàn)畝25度以上陡坡耕地全部退耕還林還草;“一方水土養(yǎng)不好一方人”的深度貧困自然村全部從山莊窩鋪搬出來(lái)。在實(shí)施過程中，他們探索購(gòu)買式造林、合作社造林等模式，推動(dòng)造林綠化規(guī)?；㈨?xiàng)目化、工程化，吸納貧困人口以多種方式參與，既富了群眾又綠了山川，得到了習(xí)近平總書記的充分肯定。反觀內(nèi)蒙古，在生態(tài)扶貧方面，只是一些地方有聘請(qǐng)貧困戶做護(hù)林員等“小動(dòng)作”，不論生態(tài)效益，還是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益都十分有限。

六是要把加強(qiáng)基層組織建設(shè)與增強(qiáng)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，就黨委、政府各層級(jí)來(lái)講，市縣是主體;從黨政、社會(huì)、群眾各方面來(lái)講，貧困人口是主體。從各級(jí)黨政這個(gè)維度看，目前自治區(qū)、盟市、旗縣這幾個(gè)層級(jí)認(rèn)識(shí)到位、思想統(tǒng)一、行動(dòng)有力，應(yīng)該說(shuō)責(zé)任落實(shí)是到位的，但是在蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村兩級(jí)仍然存在作風(fēng)不實(shí)、辦法不多、落實(shí)不力的情況;從黨政、社會(huì)、群眾這個(gè)體系看，內(nèi)蒙古各級(jí)黨委政府應(yīng)當(dāng)說(shuō)使出了“洪荒之力”，社會(huì)各界也伸出了“友愛之手”，但貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力發(fā)掘得還不夠。激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力，上級(jí)重視很重要，黨的基層組織和鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部抓落實(shí)更重要。我們要用好“不忘初心、牢記使命”主題教育契機(jī)，認(rèn)真貫徹落實(shí)中辦、國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，通過主題教育切實(shí)增強(qiáng)樹牢“四個(gè)意識(shí)”、踐行“兩個(gè)維護(hù)”的自覺，不斷提高廣大黨員干部的政治站位，通過加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理不斷提高基層組織的社會(huì)治理能力，教育引導(dǎo)貧困群眾轉(zhuǎn)變落后觀念、摒棄陳規(guī)陋習(xí)，弘揚(yáng)知恩感恩、自立自強(qiáng)的良好傳統(tǒng)和風(fēng)氣，以主人翁的姿態(tài)在脫貧攻堅(jiān)這場(chǎng)硬仗中發(fā)揮應(yīng)有作用。

內(nèi)蒙古貧困人口總量不大、占比不高、貧困程度不深，能不能高質(zhì)量完成脫貧任務(wù)，脫貧之后能不能可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系著內(nèi)蒙古能不能在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的新征程中繼續(xù)走在西部地區(qū)前列，呵護(hù)好“模范自治區(qū)”的崇高榮譽(yù)。我們有理由相信，只要全區(qū)各級(jí)黨委、政府在盡銳出擊、集中攻堅(jiān)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，加快建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)減貧戰(zhàn)略和工作體系的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，全區(qū)各族貧困群眾就一定能夠徹底告別貧窮落后，全方位融入現(xiàn)代文明。

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（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)主任）

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