魏益華 吳子熙

關鍵詞：普惠金融;網(wǎng)絡借貸;制度困境

前言

我國網(wǎng)絡借貸行業(yè)從2007年第一家網(wǎng)貸平臺“拍拍貸”上線開始到目前已經(jīng)走過了十余個年頭，其發(fā)展大約經(jīng)歷了三個階段。第一階段，2007—2011年。此階段網(wǎng)絡借貸在我國開始出現(xiàn)，發(fā)展緩慢，5年間約誕生60家網(wǎng)貸平臺，有效出借人約1萬人。第二階段，2011—2016年。在這個階段網(wǎng)絡借貸行業(yè)迅猛發(fā)展，網(wǎng)貸平臺數(shù)量迅猛增加，網(wǎng)絡借貸成交量不斷攀升，據(jù)網(wǎng)貸之家平臺統(tǒng)計，截至2017年12月，網(wǎng)貸平臺累計設立6546個，網(wǎng)貸平臺月均成交額超過2000億元人民幣。①在此階段，發(fā)生了“e租寶”等跑路和集資詐騙一系列惡性事件，眾多金融消費者權益受到損害。國家開始考慮將網(wǎng)絡借貸納入監(jiān)管體系，十部委發(fā)布了《關于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》，提出了監(jiān)管的方向，但是具體監(jiān)管措施缺位。第三階段，2017年至今。2016年下半年開始，監(jiān)管政策密集下發(fā)，多份實質性政策落地。隨著2017年8月24日銀監(jiān)會發(fā)布《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動信息披露指引》，網(wǎng)絡借貸“1+3”監(jiān)管體系①正式形成。

在國家對網(wǎng)絡借貸監(jiān)管不斷加強、嚴肅整頓的同時，2018年網(wǎng)絡借貸平臺集中“爆雷”，國家金融安全受到挑戰(zhàn)，金融消費者權益再一次遭受重創(chuàng)，由于諸多按鍵牽涉眾廣，引發(fā)了一系列影響惡劣的社會性群體事件，網(wǎng)絡借貸行業(yè)存在的合理性備受質疑。在內(nèi)外因素影響下，網(wǎng)絡借貸行業(yè)的發(fā)展進入低谷。即使是一些有實力的知名平臺，對未來預期也不樂觀，如紅嶺創(chuàng)投已經(jīng)考慮轉型或是退出。網(wǎng)絡借貸行業(yè)從風光無限到現(xiàn)在的窮途末路，不禁引人深思：網(wǎng)絡借貸行業(yè)是否還應該繼續(xù)存在？導致目前行業(yè)困境的原因是什么？如何破解目前的困境？本文從制度方面剖析阻礙網(wǎng)絡借貸的發(fā)展瓶頸，尋求應對之道。

一、網(wǎng)絡借貸是對普惠金融的創(chuàng)新發(fā)展

（一）普惠金融與網(wǎng)絡借貸在我國的發(fā)展

普惠金融概念始于2000年孟加拉國努尤思教授所創(chuàng)立的小額信貸扶貧模式，并逐漸由這種金融扶貧實踐衍生出普惠金融理念和方式，2005年由聯(lián)合國正式提出。②為有金融服務需求的社會各階層和群體提供金融服務是普惠金融存在的目的，小微企業(yè)等弱勢群體及“長尾人群”是其重點服務對象。我國在2016年發(fā)布的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》，首次樹立了普惠金融的國家戰(zhàn)略，之后我國提出普惠金融政策包括提高創(chuàng)業(yè)擔保貸款額度，提高普惠金融發(fā)展資金使用效益;優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，要求各所有制企業(yè)享受平等的融資計劃;擴大普惠金融定向降準優(yōu)惠政策的覆蓋面，免征增值稅等。但是從實踐角度，這些措施產(chǎn)生的實際效果并不理想。截至2018年末，全國全口徑小微企業(yè)貸款余額33.49萬億元，占各項貸款余額的23.81%。③這與小微企業(yè)數(shù)量及其對經(jīng)濟貢獻度不相符。

網(wǎng)絡借貸作為互聯(lián)網(wǎng)金融的一種重要業(yè)態(tài)，是金融和互聯(lián)網(wǎng)技術結合的一次重大創(chuàng)新，突破了傳統(tǒng)金融機構單純線下審核與信用增級模式以及傳統(tǒng)熟人社會的民間借貸模式的局限，具有“金融脫媒”和“去中心化”的特質。借助互聯(lián)網(wǎng)技術與大數(shù)據(jù)的結合，網(wǎng)絡借貸可以迅速撮合借貸雙方完成交易，降低交易成本，提高融資效率，便利小微企業(yè)和弱勢群體的融資需求。網(wǎng)絡借貸的爆發(fā)性發(fā)展是因為中小企業(yè)融資困境以及民間被壓抑的資本逐利性的釋放。監(jiān)管套利的合理存在，決定了市場主體為規(guī)避監(jiān)管從而使合規(guī)成本最小化的行為成為偏好。④網(wǎng)絡借貸是正規(guī)金融之外的民間資本規(guī)避資金監(jiān)管的出口，大量民間資本和小微企業(yè)等融資需求者在網(wǎng)貸平臺上直接交易，在實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的同時，解決了投融資雙方的困境。

（二）網(wǎng)絡借貸和普惠金融在理論上具有內(nèi)在的一致性

首先，網(wǎng)絡借貸服務的主要對象和普惠金融服務的對象相同。普惠金融認為金融應服務各個階層和群體，包括各種弱勢的群體及小微企業(yè)。網(wǎng)絡借貸服務的主體恰恰就是此類人群。網(wǎng)絡借貸平臺利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術控制小微信貸風險，降低小微企業(yè)融資門檻，使被傳統(tǒng)金融機構拒之門外的小微企業(yè)獲得了融資渠道;利用互聯(lián)網(wǎng)的時空優(yōu)越性及模式人性化，最小化小微企業(yè)的融資成本，減少融資等待時間，提高融資效率。其次，網(wǎng)絡借貸和普惠金融協(xié)調發(fā)展，互相促進。網(wǎng)絡借貸依托互聯(lián)網(wǎng)而發(fā)展，存在規(guī)模效應，這種規(guī)模效應具有邊際成本遞減和邊際收益遞增的特點。這兩種特點會促使網(wǎng)絡借貸平臺不斷地擴大服務人群，提高服務能力。這會使得網(wǎng)貸平臺不斷深入未得到有效金融服務的人群，包括小微企業(yè)以及其他弱勢群體，因而會促進普惠金融的發(fā)展。網(wǎng)絡借貸還存在外部經(jīng)濟效應，根據(jù)麥特卡夫定律（Metcalf Law），網(wǎng)絡價值同網(wǎng)絡用戶數(shù)量的平方成正比。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)客戶數(shù)量的增加，互聯(lián)網(wǎng)的收益成指數(shù)倍上升，也就是說隨著普惠金融程度的加深，網(wǎng)絡借貸的價值就會更加體現(xiàn)，通過網(wǎng)貸平臺進行交易的人會得到更多的效用。這也就會促進網(wǎng)絡借貸的進一步發(fā)展和壯大。最后，普惠金融作為一種金融發(fā)展理念對網(wǎng)絡借貸發(fā)展產(chǎn)生引領作用，而網(wǎng)絡借貸創(chuàng)新金融服務形態(tài)，滿足小微企業(yè)以及其他弱勢群體金融需求，是對普惠金融的實踐。

（三）網(wǎng)絡借貸在發(fā)展中創(chuàng)新踐行普惠金融

金融科技的不斷創(chuàng)新幫助普惠金融實現(xiàn)更加包容、普及以及便捷的目標。網(wǎng)絡借貸作為金融和科技結合的創(chuàng)新產(chǎn)物，經(jīng)過十余年的發(fā)展，已經(jīng)成為普惠金融體系的重要組成部分，并且服務范圍不斷延伸，服務質量及效果明顯。根據(jù)“網(wǎng)貸之家”網(wǎng)站數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：從借款人數(shù)來看，2013年網(wǎng)貸行業(yè)借款人數(shù)只有約15萬人，但到了2017年人數(shù)達到了2243萬人，增長了149倍;從借款人所在地來看，借款人不僅來自于大中型城市，也有相當部分來自于中西部欠發(fā)達地區(qū)。2017年末，我國相對落后的西部地區(qū)（12個省市）網(wǎng)絡借貸融資體量約占全國總量的20%。①

網(wǎng)絡借貸的發(fā)展過程中不斷創(chuàng)新業(yè)務內(nèi)容，增加普惠金融的深度。從資金端來看，網(wǎng)絡借貸的資金主要流入傳統(tǒng)金融“照顧不周”的小微企業(yè)、消費金融以及三農(nóng)業(yè)務。根據(jù)工商數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月，包含個體工商戶在內(nèi)的小微企業(yè)存量約9000萬戶，占全部市場主體比例的90%以上，其中50%以上的小微企業(yè)無法在傳統(tǒng)金融機構得到融資，網(wǎng)絡借貸是其資金的主要來源。目前，我國網(wǎng)絡借貸服務的小微企業(yè)累計成交量超過1萬億元人民幣，其中2017年全年小微企業(yè)融資成交量就達到了3097.03億元人民幣。小微企業(yè)對網(wǎng)絡借貸行業(yè)的需求巨大，網(wǎng)絡借貸內(nèi)部不斷創(chuàng)新信用評級機制以及增信手段，擴大對小微企業(yè)的融資供給。但是，由于國家對借款人借款金額進行限制等不利因素存在，2018年小微企業(yè)網(wǎng)絡借貸全年成交量較2017年下降約300億元人民幣，2019年下降趨勢依然明顯。

2018年政府工作報告提出，消費已經(jīng)成長為拉動經(jīng)濟增長三駕馬車的主力。在目前中美經(jīng)貿(mào)摩擦的背景下，我國投資、出口規(guī)模下降，但是居民消費同比上升，這使得我國經(jīng)濟依然保持在一個合理的增長區(qū)間，居民消費水平的提高對我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。截至2017年末，我國最終消費率水平達到53.7%，較發(fā)達國家70%以上的最終消費率水平還有很大進步空間，而網(wǎng)絡借貸的發(fā)展對居民消費水平的進一步提升具有巨大的推動作用。近年來網(wǎng)貸行業(yè)創(chuàng)新開發(fā)各種消費金融模式，我國消費金融網(wǎng)絡借貸規(guī)模不斷成長。我國消費金融網(wǎng)絡借貸2017年年成交規(guī)模4265.54億元人民幣，2018年成長到5272.17億元，廣大群眾對通過網(wǎng)絡借貸融資需求旺盛。

隨著國家和社會對三農(nóng)關注度的不斷提高以及農(nóng)業(yè)供給側結構改革的深入，網(wǎng)絡借貸創(chuàng)新發(fā)展并深入三農(nóng)業(yè)務。目前，網(wǎng)絡借貸三農(nóng)業(yè)務覆蓋全國，內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款、農(nóng)戶借款等，用于支持農(nóng)民擴大種植規(guī)模、租種土地、購買農(nóng)業(yè)原材料以及農(nóng)業(yè)設備。2018 年網(wǎng)絡借貸三農(nóng)業(yè)務成交量達276.15億元，而且三農(nóng)業(yè)務網(wǎng)絡借貸規(guī)模目前依然持續(xù)上升。由于融資成本低，方便快捷，大量農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)通過網(wǎng)絡借貸途徑得到有效的資金支持，進而推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2017年以后網(wǎng)貸行業(yè)政策緊縮，各網(wǎng)貸平臺積極創(chuàng)新開發(fā)其他市場，比如汽車金融和供應鏈金融，取得了一定成果。這一切表明網(wǎng)絡借貸正在向更加縱深發(fā)展。網(wǎng)絡借貸的創(chuàng)新發(fā)展，在實踐中踐行普惠金融，拓寬了普惠金融的廣度深度，將融資供給更有效率、更高質量地延伸至“長尾人群”，促進了經(jīng)濟的發(fā)展和社會的公平正義。

如上所述，網(wǎng)絡借貸和普惠金融具有內(nèi)在一致性，且網(wǎng)絡借貸在發(fā)展中踐行普惠金融。網(wǎng)絡借貸行業(yè)體現(xiàn)出蓬勃的生命力，雖然暫時遇到挫折，但是從長遠看，應該堅持行業(yè)發(fā)展，借其促進普惠金融不斷擴展和深入。

二、網(wǎng)絡借貸行業(yè)發(fā)展困境的制度原因

新經(jīng)濟史學派代表人物諾斯認為對歷史進步起決定性作用的因素是制度而不是技術，他認為制度可以提供信息傳遞或明確預期的功能，進而影響人的行為。制度影響、決定個人與資本存量、勞動產(chǎn)出與收入分配。它通過提供規(guī)則和秩序，增加了信息流量，降低了信息成本和交易成本，以便更有效利用資源，構建了一個社會的激勵結構，因而制度成為經(jīng)濟發(fā)展的核心要素之一，而政治與經(jīng)濟制度是經(jīng)濟績效的根本性決定因素。分析網(wǎng)絡借貸行業(yè)當前困境以及未來走向必須從制度因素入手，詳細地分析其從產(chǎn)生到野蠻生長再到陷入萎縮困境的制度原因。

國家最重要也是最困難的任務是建立一系列游戲規(guī)則，并付諸實踐，以鼓勵全民充滿活力地加入經(jīng)濟活動中來。①這里說的游戲規(guī)則就是指各種制度。在金融領域，制度是由具有強制力的國家壟斷供給的，任何國家都會提供制度，關鍵不僅在于提供制度的多少，也和所提供的制度效率的高低密切相關。歷史的經(jīng)驗反復證明，高質量且有效率的制度是金融發(fā)展的關鍵性因素。從我國網(wǎng)絡借貸行業(yè)發(fā)展的實踐來看，無論是前期的野蠻快速增長引發(fā)“爆雷潮”，還是目前跌破枯榮線陷入萎縮難以為繼，都是監(jiān)管或缺位或低效造成的。有效有力的監(jiān)管必須有相關制度的支撐，從網(wǎng)絡借貸制度的供給均衡與制度的效率方面來分析我國網(wǎng)絡借貸的困境，可以為網(wǎng)絡借貸健康發(fā)展探尋一條正確的路徑。

（一）網(wǎng)絡借貸制度的供給短缺

網(wǎng)絡借貸作為一種借助于互聯(lián)網(wǎng)技術和大數(shù)據(jù)的金融創(chuàng)新模式，其健康發(fā)展離不開國家相關規(guī)制的有效支撐。國家應對網(wǎng)絡借貸行業(yè)提供足夠的制度支持，滿足不同經(jīng)濟主體對制度的需求。制度供給有三種情況，一是制度供給與制度需求基本相等，也就是均衡狀態(tài);第二種是制度供給不足，由于認知、成本及制度供給中的滯后等原因，歷史和現(xiàn)實生活中會出現(xiàn)制度供給不足的現(xiàn)象;三是制度供給過剩。②無論是制度供給不足還是制度供給過剩，都會帶來經(jīng)濟運行中交易成本的上升。

2007—2011年，是網(wǎng)絡借貸行業(yè)的萌芽期。在這階段，網(wǎng)絡借貸行業(yè)發(fā)展速度緩慢，網(wǎng)絡借貸平臺主要是模仿國外的模式進行經(jīng)營，摸石頭過河。在制度供給方面，網(wǎng)絡借貸發(fā)展處于無監(jiān)管的狀態(tài)，政府在觀察網(wǎng)絡借貸的走向，未對網(wǎng)絡借貸做出規(guī)制。在萌芽起步階段，網(wǎng)絡借貸行業(yè)交易量低，參與人數(shù)不多。雖然也偶有跑路違約等負面事件發(fā)生，但是社會影響不大，且因作為創(chuàng)新發(fā)展的新興事物，社會對其期待度和容忍度較高。同時，監(jiān)管部門沒有足夠經(jīng)驗，對網(wǎng)絡借貸發(fā)展關注不夠，也未對網(wǎng)絡借貸業(yè)務的性質進行明確。在此階段，制度供給小于制度需求，存在不均衡的問題。

2012—2016年，網(wǎng)絡借貸進入野蠻生長時期。由于在上一個階段沒有對網(wǎng)絡借貸進行合理規(guī)制，網(wǎng)絡借貸基本在無監(jiān)管模式下瘋狂擴張。一方面，缺乏經(jīng)營管理經(jīng)驗以及風險意識的經(jīng)營者大量進入行業(yè)，網(wǎng)貸平臺數(shù)量激增;另一方面，由于關于網(wǎng)絡借貸理財?shù)男麄鲗映霾桓F，社會大眾廣泛關注并積極加入其中。根據(jù)“網(wǎng)貸之家”網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2015年12月，在線運營的網(wǎng)貸平臺大約4000家，全年成交金額超過1萬億元人民幣，成交金額和貸款余額均實現(xiàn)了300%以上的成長率。2013年下半年，由于宏觀經(jīng)濟下行，行業(yè)內(nèi)部亂象叢生，風險積聚，信用風險上升，部分網(wǎng)貸平臺資金鏈斷裂出現(xiàn)了提現(xiàn)困難和跑路的現(xiàn)象，出現(xiàn)“爆雷潮”。③但是即使在這種情況，政府監(jiān)管的措施和力度皆有不足，風險資本加速進入網(wǎng)貸行業(yè)，機構投資者也看好網(wǎng)貸行業(yè)發(fā)展，這一次“爆雷潮”很快被網(wǎng)絡借貸行業(yè)的進一步快速發(fā)展所掩蓋。2015年，因我國股市異常波動，直接影響網(wǎng)貸行業(yè)，大量資金從網(wǎng)貸平臺撤回，導致大量平臺資金鏈斷裂，風險集中爆發(fā)，違約以及跑路頻頻出現(xiàn)，第二次“爆雷潮”出現(xiàn)，波及廣泛，對我國金融穩(wěn)定發(fā)展和金融消費者權益產(chǎn)生巨大負面影響，社會問題凸顯。就此，人民銀行等十部委聯(lián)合發(fā)布了《關于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》（簡稱《指導意見》），《指導意見》中明確了網(wǎng)絡借貸的監(jiān)管機構，但是未提出詳細監(jiān)管規(guī)定，對引起“爆雷潮”的資金池模式、自融問題以及征信等問題未進行規(guī)制，實際上網(wǎng)絡借貸依然處于監(jiān)管真空。在此階段，網(wǎng)絡借貸的制度供給小于需求，制度供給失衡更加嚴重。

2017年至今，國家監(jiān)管部門對網(wǎng)絡借貸行業(yè)進行嚴格整頓，交易規(guī)模和網(wǎng)貸平臺數(shù)量迅速下降。主管部門在2016年至2017年先后發(fā)布了《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》《網(wǎng)絡借貸信息中介機構備案登記管理指引》《網(wǎng)絡借貸資金存管業(yè)務指引》和《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動信息披露指引》，網(wǎng)絡借貸的監(jiān)管制度框架初步形成。制度針對2015年“爆雷潮”暴露的問題進行了規(guī)制，比如將網(wǎng)貸平臺規(guī)范為信息中介平臺，禁止其從事自營和擔保業(yè)務;規(guī)定了銀行存管模式，解決資金池和跑路問題;明確網(wǎng)貸平臺作為信息中介機構;明確網(wǎng)貸平臺業(yè)務的信息披露規(guī)范，減少信息不對稱性……這些制度供給很大程度上彌補了制度漏洞，規(guī)范了網(wǎng)絡借貸行業(yè)的發(fā)展。但是我們也看到，在局部制度供給依然不足，比如征信機制沒有建立。目前沒有網(wǎng)貸平臺可接入的統(tǒng)一的商業(yè)征信系統(tǒng)，而國外網(wǎng)絡借貸發(fā)達的一個重要原因就是具有完善的信用評級機制。在此情況下，我國網(wǎng)絡借貸行業(yè)違約風險較高;。缺乏明確的資金流動監(jiān)管機制，網(wǎng)絡借貸的一個重大風險就是投資流向不透明導致的虛假融資以及龐氏騙局等問題。合格投資人制度沒有建立，目前僅僅對借款人借款限額進行規(guī)定，不能夠有效地規(guī)避風險。網(wǎng)絡借貸的金融消費者教育制度尚未建立，金融知識以及金融理念傳授不足，阻礙著網(wǎng)絡借貸的進一步發(fā)展。在此階段，網(wǎng)絡借貸相關制度供給在增加，但是局部依然失衡，有待進一步增加供給。

綜上所述，我國網(wǎng)絡借貸行業(yè)制度供給經(jīng)歷了一個從無到有的過程，目前制度供給數(shù)量不足且部分領域的制度供給依然處于真空狀態(tài)。

（二）網(wǎng)絡借貸制度的效率不足

1. 網(wǎng)絡借貸制度的效率標準

在新的制度安排下，如果所有參與者獲得的收益大于他們在原來的制度安排下獲得的收益，那么這樣一個制度的設立和變遷的過程就是一個帕累托改進;如果只有一部分社會主體的收益增加，另一部分社會主體的社會收益減少，這樣一個制度的設立和變遷過程就變成了卡爾多效率過程。監(jiān)管機關對網(wǎng)絡借貸行業(yè)設定制度進行規(guī)制，增加了網(wǎng)絡借貸平臺的義務和責任，減少了其從事投機活動的可能性，從而減少其收益;加強對借款人和出借人等金融消費者保護，會增加其收益。所以網(wǎng)絡借貸行業(yè)制度的設立是卡爾多改進的過程。據(jù)此，有效率的制度應該是制度設定后，一方收益減少的數(shù)額小于另一方收益增加的數(shù)額，也就是社會總收益增加。

另一方面，新制度經(jīng)濟學認為制度創(chuàng)新、制度適應的過程伴隨著社會經(jīng)濟總量交易成本的上升?？偭拷灰踪M用的增加有幾大功能：一是許多分工成為現(xiàn)實的可能;二是降低了每筆交易的交易成本;三是使不少潛在的交易轉化為現(xiàn)實的交易。也就是說，一種提高交易費用的制度變遷會受到降低轉化成本的更大補償。①網(wǎng)絡借貸的產(chǎn)生，是分工的細化，產(chǎn)生更復雜的產(chǎn)品，同時監(jiān)管部門制定一系列制度對其進行規(guī)制，這些都會帶來社會量交易成本的上升。同時，網(wǎng)絡借貸的產(chǎn)生和發(fā)展使得大量傳統(tǒng)融資領域未覆蓋和服務到的“長尾人群”得到融資服務，從技術層面降低了小微企業(yè)的融資成本。這些都使得以前未能成行的交易成為現(xiàn)實，交易量大幅上升。從社會角度看，單位交易成本下降，經(jīng)濟活動更加頻繁。所以，制度效率的另一個方面是制度的設立有利于單位交易成本的下降，會增加交易量，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

綜上所述，我們認為有效率的制度要同時實現(xiàn)卡爾多改進，以及單位交易成本下降、交易量增加和經(jīng)濟發(fā)展。諾斯對所謂“低效率”的制度的定義是在現(xiàn)存權利結構下，因為喪失機會或重新分配行為導致的損耗，造成不是實現(xiàn)而是放棄潛在租金。

2. 當前網(wǎng)絡借貸制度效率的評價

（1）從卡爾多效率的角度。監(jiān)管部門為網(wǎng)絡借貸行業(yè)制定一系列制度，從不同角度對網(wǎng)貸平臺進行規(guī)制，比如將網(wǎng)貸平臺嚴格限制為信息中介平臺，不允許其進行其他業(yè)務;對網(wǎng)貸平臺的新設條件進行嚴格約束;對網(wǎng)貸平臺業(yè)務來源以及單體業(yè)務規(guī)模進行限制;增加并細化網(wǎng)貸平臺的信息披露義務;強制要求網(wǎng)貸平臺的銀行管存……制度的制定和實施都增加網(wǎng)貸平臺的交易成本，減少網(wǎng)貸平臺的收益。另一方面，“一個辦法三個指引”出臺的背景是2016年網(wǎng)絡借貸行業(yè)的“爆雷潮”風波及范圍廣泛的負面影響，大量互聯(lián)網(wǎng)金融消費者的權益受損，影響了我國金融秩序和社會穩(wěn)定，在此背景下制定的制度規(guī)范更傾向于保護金融消費者權益，旨在提高網(wǎng)貸平臺的合規(guī)性的標準，減少風險。但2018年又發(fā)生了網(wǎng)絡借貸行業(yè)第三次“爆雷潮”，更大范圍的金融消費者受損，制度的有效性備受質疑。從此方面來看，網(wǎng)絡借貸制度的設立不符合卡爾多效率的標準。

（2）從單位交易成本以及促進經(jīng)濟發(fā)展角度。網(wǎng)絡借貸是普惠金融在信貸領域的發(fā)展，此行業(yè)產(chǎn)生的目的和動力是降低單位交易成本，使得傳統(tǒng)的“長尾人群”以及小微企業(yè)能夠平等地享受金融服務。在制度設置上應正確對待創(chuàng)新和監(jiān)管，合理調整公平和效率原則，在保障金融消費者合法權益的同時，促進行業(yè)規(guī)模發(fā)展，這也是我國普惠金融進一步發(fā)展的題中之意。然而，我國網(wǎng)貸行業(yè)現(xiàn)行制度過于嚴苛，未能處理好創(chuàng)新和監(jiān)管之間的關系。制度制定實施之后，我國網(wǎng)絡借貸行業(yè)規(guī)模持續(xù)下降，月均交易量由高峰時超過2000億元人民幣到現(xiàn)在不足1000億元人民幣;網(wǎng)貸平臺由高峰的6000余家減少為不足900家，而且數(shù)量依舊持續(xù)下降;網(wǎng)貸行業(yè)根據(jù)要求進行小額化整改，在行業(yè)內(nèi)部，個人信貸規(guī)模比例明顯擴大。據(jù)壹零數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2017年個人貸款規(guī)模比例達到63%，而2016年這一比例僅為29%，①其中個人貸大部分是現(xiàn)金貸。在整體交易規(guī)模下降的同時，個人貸款比例上升意味著小微企業(yè)融資規(guī)模迅速下降，影響了普惠金融的實際效果。綜上所述，目前行業(yè)制度使得總體交易成本上升，業(yè)務規(guī)模下降，單位交易成本上升，并且小微企業(yè)融資規(guī)模下降，網(wǎng)絡借貸實際產(chǎn)生的社會效益減少，對經(jīng)濟發(fā)展促進水平下降。

根據(jù)以上分析，網(wǎng)絡借貸制度供給從無到有、由少到多，目前仍舊處于不均衡狀態(tài);制度效率不足，制度制定實施后，依然在2018年出現(xiàn)“爆雷潮”，沒有使得金融消費者收益增加，未能實現(xiàn)卡爾多效率;交易規(guī)模變少，單位交易成本上升，促進普惠金融以及經(jīng)濟發(fā)展的動力不足。這些是目前我國網(wǎng)絡借貸行業(yè)發(fā)展遭受困境的制度的原因。

三、破解網(wǎng)絡借貸行業(yè)制度困境的進路

科斯在《企業(yè)的性質》一文中指出，市場的運行是有成本的，通過形成一個組織，就能節(jié)省某些市場運行的成本。②目前網(wǎng)絡借貸行業(yè)困境是由于制度供給的不均衡以及無效率造成的，所以解決這些問題就必須從增加制度供給及提高制度效率入手。網(wǎng)絡借貸發(fā)展應堅持普惠金融理念，兼顧金融創(chuàng)新和金融安全;通過建立全面的社會信用體系、合格投資人制度、金融消費者教育制度以及金融消費者權益保護制度來解決制度供給短缺問題;通過取消當前借款金額限制以及盡快落實合規(guī)管理來提高制度效率。

（一）以普惠金融理念為指導，正確對待金融安全和金融創(chuàng)新

金融風險需要金融監(jiān)管的引導和規(guī)范，金融監(jiān)管需要明確金融監(jiān)管標準，而金融監(jiān)管標準又受到金融監(jiān)管理念的影響。①金融監(jiān)管理念對金融制度變遷具有直接影響，金融監(jiān)管中如何處理金融安全和金融創(chuàng)新的關系是金融監(jiān)管理念的核心內(nèi)容，在有效監(jiān)管的前提下，金融創(chuàng)新可以很好地推動金融發(fā)展?；厮菝绹鹑诜ǖ陌l(fā)展歷史可以看到，金融監(jiān)管法的核心價值是由完全的自由競爭變?yōu)閱我坏慕鹑诎踩俎D向有安全保障為前提的自由競爭。②金融監(jiān)管制度的變遷就是處理金融安全和金融創(chuàng)新制度的變遷。網(wǎng)絡借貸行業(yè)三次“爆雷潮”嚴重影響我國金融安全和社會穩(wěn)定，監(jiān)管部門從第一、二階段的包容觀望到第三階段的快速整頓和從嚴規(guī)制，這正是金融監(jiān)管理念從側重創(chuàng)新到側重安全的過程，但是目前行業(yè)發(fā)展困難，監(jiān)管制度過度重視金融安全而缺少效率考量不利于促進網(wǎng)絡借貸行業(yè)的健康發(fā)展。

普惠金融理念要求金融監(jiān)管制度兼顧創(chuàng)新和安全。改革開放后我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，貧富差距不斷擴大引發(fā)各種社會矛盾，在金融領域尤其明顯。在此背景下，國務院2015年發(fā)布《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》旨在推動在金融領域有融資需求的小微企業(yè)以及弱勢群體得到公平的對待，享受充分的金融服務。網(wǎng)絡借貸這種金融創(chuàng)新會使社會平均融資成本下降，總體融資規(guī)模上升，資源配置效率提高，是金融供給側結構改革的深化，有助于普惠金融向縱深發(fā)展。同時，因為普惠金融服務的對象是普羅大眾，尤其包含小微企業(yè)、廣大農(nóng)村地區(qū)等弱勢群體，其風險承受能力弱，制度安排不當容易引發(fā)系統(tǒng)性風險，對金融安全和社會穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。網(wǎng)絡借貸三次“爆雷潮”充分說明沒有金融安全，金融創(chuàng)新毫無意義。在普惠金融理念的引領下，正確處理創(chuàng)新和監(jiān)管的關系，在制度設計和安排時必須兼顧安全和效率，不可偏執(zhí)于一方。

（二）建立和完善全面覆蓋的社會信用體系

網(wǎng)絡借貸是民間借貸的網(wǎng)絡化，雖然通過互聯(lián)網(wǎng)突破了民間借貸的熟人限制，但是本質依然是信用貸款，需要社會信用體系進行全面支撐。

我國網(wǎng)絡借貸“爆雷潮”的直接誘因之一就是信用違約的大量出現(xiàn)。目前我國的社會征信體系不足以支撐行業(yè)的發(fā)展。首先，我國商業(yè)性征信體系發(fā)展不充分。國外網(wǎng)絡借貸出現(xiàn)信用違約的數(shù)量和規(guī)模遠遠比我國小，原因是其網(wǎng)貸平臺利用外部商業(yè)評級數(shù)據(jù)建立信用評級體系，用來識別借款人的信用風險。我國商業(yè)征信起步晚，商業(yè)征信體系發(fā)展緩慢，呈現(xiàn)分散碎片化狀態(tài)，尤其在個人商業(yè)征信領域明顯存在缺陷。其他各國網(wǎng)貸平臺存量一般不超過5家，而我國網(wǎng)貸行業(yè)發(fā)展高峰期有超過6000家平臺，這使得信用信息產(chǎn)生十分分散，也為商業(yè)征信系統(tǒng)的發(fā)展帶來困難。其次，缺乏和傳統(tǒng)金融征信合作。國外網(wǎng)貸平臺重視和傳統(tǒng)機構在征信方面進行合作，如法國、澳大利亞等國家，網(wǎng)貸平臺由央行獨家持有經(jīng)營，在取得傳統(tǒng)金融機構征信信息上有天然的優(yōu)勢。而我國網(wǎng)貸平臺自產(chǎn)生之初至今就不重視也沒有渠道和傳統(tǒng)金融征信對接，在業(yè)務中產(chǎn)生的信用信息也不能和傳統(tǒng)金融機構共享。這些都使得我國征信體系內(nèi)部互相孤立，影響了信息收集效率和實際使用效果。

金融業(yè)的發(fā)展建立在征信健全的基礎上，我國應該盡快制定統(tǒng)一標準建立全國性的商業(yè)性征信機構。同時，盡快對網(wǎng)絡借貸行業(yè)開放銀行信貸征信數(shù)據(jù)，并根據(jù)該行業(yè)的信用數(shù)據(jù)反饋更新銀行業(yè)征信數(shù)據(jù)，使得征信信息可以相互共享，打破國內(nèi)金融征信支離破碎的局面。

（三）建立針對網(wǎng)絡借貸行業(yè)的合格投資人制度以及金融消費者教育制度

網(wǎng)絡借貸是互聯(lián)網(wǎng)和信貸相結合的產(chǎn)物，兼具互聯(lián)網(wǎng)和信貸的特點，風險較高，從之前三次“爆雷潮”來看，權益受損的出借人很大一部分是低收入人群，這些人風險承受能力極弱，一旦受損就會影響其正常生活，極易引發(fā)社會問題。所以，我國應設置門檻避免不適合人群投資網(wǎng)絡借貸，可以模仿證券市場的合格投資人制度，建立網(wǎng)絡借貸行業(yè)的合格投資人制度。要求網(wǎng)絡借貸的資金來源只能是具備合格投資人資格的機構和個人，對出借人的最低自有資金規(guī)模進行規(guī)約;要求出借人出具自有資金的證明，在此基礎上才允許出借人在網(wǎng)貸平臺上進行借款。建立此制度可以從資金端提高其抗風險能力和程度，減少金融風險對社會穩(wěn)定的影響。

國外金融業(yè)發(fā)展時間長，金融消費者教育由來已久。相比較，20世紀80年代我國現(xiàn)代金融業(yè)才開始發(fā)展，在發(fā)展過程中對金融消費者教育重視不足。在傳統(tǒng)金融業(yè)強監(jiān)管的環(huán)境下，參與金融活動的消費者群體總體規(guī)模小，教育缺失對金融穩(wěn)定影響不明顯。但是，網(wǎng)絡借貸的加入極大地擴大了金融消費者的涵蓋范圍且監(jiān)管部門對創(chuàng)新業(yè)務的監(jiān)管明顯不足。在長期傳統(tǒng)金融剛性兌付的環(huán)境下，金融消費者對風險投資收益認識不足，“投資有風險，投資需謹慎”的基本金融理念沒有得到普及。在“爆雷潮”中爆發(fā)的社會群體性事件，很大程度上都是出借人既需要高收益，又要求剛性兌付造成的。同時，諸多網(wǎng)絡借貸平臺虛假宣傳，承諾“保本保息”，使得缺乏金融知識的借款人上當受騙。網(wǎng)絡借貸行業(yè)發(fā)展需要建立金融消費者教育機制，對金融消費者尤其是從事互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的金融消費者進行培訓和教育，內(nèi)容應包含相關金融知識，同時重視金融理念的傳授。

（四）進一步完善網(wǎng)絡借貸金融消費者權益保護制度

金融消費者權益保護制度是一個國家金融業(yè)發(fā)展完善的重要方面。網(wǎng)絡借貸是金融業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的新形式，新形式必然會伴生新風險，如果相應的制度規(guī)范缺位或低效，其發(fā)展過程中眾多金融消費者的權益會受到侵害。比如，2015年末的“e租寶”事件，高達78萬余人被騙，侵權金額高達745余億人民幣;2016年上海網(wǎng)貸平臺上恒資產(chǎn)出現(xiàn)提現(xiàn)困難，資產(chǎn)規(guī)模80億;2018年網(wǎng)貸平臺集中爆雷，報警平臺一度出現(xiàn)癱瘓的情況;互聯(lián)網(wǎng)金融消費者私人信息被盜用事件層出不窮……這一系列的問題使得互聯(lián)網(wǎng)金融消費者權益面臨巨大威脅。近年來，國家對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管和調控不斷加強，明確專門監(jiān)管機構進行監(jiān)管并且發(fā)布一系列監(jiān)管規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)金融“野蠻生長”的狀態(tài)基本得到遏制。但是政府通過監(jiān)管調控的優(yōu)先出發(fā)點是維護金融穩(wěn)定，而且在過程中對行業(yè)內(nèi)主體和客體財產(chǎn)權利重視不足，進而導致對互聯(lián)網(wǎng)金融消費者權益保護的效果不佳。

在此基礎上，我們需要完善金融消費者權益保護制度。首先，完善網(wǎng)絡借貸行業(yè)的信息披露制度。雖然已經(jīng)頒布的《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動信息披露指引》對網(wǎng)絡借貸的信息披露規(guī)則進行了初步規(guī)范，規(guī)定了事前披露制度，但是鑒于互聯(lián)網(wǎng)金融中信息的專業(yè)性和信息不對稱懸殊，應設立明確事中披露制度，對項目過程進行披露，使得金融消費者全程了解項目情況。其次，完善個人信息安全保護制度。網(wǎng)絡借貸過程中會涉及大量個人信息。互聯(lián)網(wǎng)時代，個人信息保護不力會引發(fā)巨大的法律和社會問題，以往個人信息保護關注的是信息的收集和加工過程，大數(shù)據(jù)的背景下，我們應該更加關注數(shù)據(jù)利用過程的制度安排。在民法和刑法及其司法解釋中側重對數(shù)據(jù)非法利用的約束，因為只有數(shù)據(jù)的非法利用才會對金融消費者產(chǎn)生損害。最后，制度安排中更加重視保護金融消費者的財產(chǎn)權益。在以往網(wǎng)絡借貸侵權案件中，法院更加重視的是程序正義問題，重點在對侵權人定罪判刑，而對權益受損者的財產(chǎn)權益重視不足。如2017年北京高院已經(jīng)對“e租寶”案件的犯罪嫌疑人進行終審判決，但直到2019年6月末才開始統(tǒng)計財產(chǎn)受損人員，進入執(zhí)行階段。

（五）取消借款金額限制，提高制度運行效率

《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》第十七條規(guī)定，自然人在同一網(wǎng)絡借貸信息中介平臺的借款余額不超過人民幣20萬元，在不同網(wǎng)絡借貸平臺借款總余額不超過100萬人民幣;同一法人或其他組織在同一網(wǎng)絡借貸信息中介平臺的借款余額不超過人民幣100萬元，在不同網(wǎng)絡借貸平臺借款總余額不超過500萬人民幣。此規(guī)定雖然限制了信貸集中風險，有助于提高網(wǎng)絡借貸的安全性，但是金額過小，限制了我國小微企業(yè)的融資規(guī)模，100萬和500萬的限額很難支撐擴張期間的小微企業(yè)的發(fā)展。普惠金融要解決的一個最重要的問題就是小微企業(yè)融資問題，限制小微企業(yè)資金來源阻礙了普惠金融的深化。其次，此限額缺乏制度效率。我國網(wǎng)絡借貸結構和國外存在很大差異，比如英國是大量的年長的出借人對大量的中小微企業(yè)和個體借款人，主要是以支持小微企業(yè)為主。①而我國的借款人主要來源是大量年輕低收人群，借款目的主要是生活消費，借款金額往往不足1萬元人民幣，遠低于規(guī)定的限制金額，但是由于其收入低，違約風險高，雖然單個借款金額不高，但是總體風險巨大。規(guī)定的限制金額無法約束現(xiàn)存高風險的人群，反而限制了有很大潛力的小微企業(yè)融資。同時，因為限額，機構投資者無法將資金投入有前途的小微企業(yè)，限制了機構投資者的投資回報率，在此規(guī)定出臺之后，機構投資者紛紛撤資，對網(wǎng)貸行業(yè)資金端產(chǎn)生了巨大不利影響。最后，風險控制應從產(chǎn)生風險的原因入手，解決網(wǎng)貸行業(yè)方面問題，減少違約可能性，而不應該“一刀切”。據(jù)此，應修改制度取消此金額限制，提高行業(yè)效率，減少無謂的交易成本造成的經(jīng)濟負擔。

（六）盡快落實行業(yè)合規(guī)管理，穩(wěn)定行業(yè)信心

2016年8月出臺的《落實網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》中提出平臺備案登記制度，這對網(wǎng)貸平臺合規(guī)管理具有關鍵性意義，但是直到目前為止備案制度尚未出臺。與此相對的是，網(wǎng)貸行業(yè)景氣指數(shù)不斷下降，問題事件時有發(fā)生，2018年“爆雷潮”后，行業(yè)景氣跌破枯榮線，并持續(xù)在枯榮線以下運行。備案制度持續(xù)未能出臺，各網(wǎng)貸平臺尤其是頭部平臺對自身進一步發(fā)展存在疑慮，都處于觀望狀態(tài)，影響了行業(yè)的進一步發(fā)展。監(jiān)管機關應盡快提出完善的平臺登記備案制度，加速行業(yè)出清，盡早使合規(guī)平臺備案，提振市場信心。

同時，監(jiān)管部門應該加強對網(wǎng)貸平臺檢查力度，落實制度要求，提高制度的實施效率。不僅要定期進行工作查驗，針對存在的銀行存管不規(guī)范、自融以及違規(guī)放貸等違規(guī)現(xiàn)象進行徹底規(guī)范，而且要將工作檢查常態(tài)化，并將檢查內(nèi)容公布。持之以恒，久久為功，市場中存在的只能是經(jīng)歷大浪淘沙后的優(yōu)質平臺。這對于穩(wěn)定行業(yè)信心、提高行業(yè)聲譽具有重要意義。