余菁

關(guān)鍵詞：競爭中性;公平;效率;國有企業(yè)

過去五六年間，競爭中性（或其之前的譯法“競爭中立”），成為一個關(guān)注度越來越高的研究議題。有觀點認(rèn)為，競爭中性在學(xué)理上是一個相對中性的概念;①也有觀點認(rèn)為，國外推行的以競爭中性原則為核心內(nèi)容的國有企業(yè)條款是制度非中性的，帶有強(qiáng)烈的歧視性。②有觀點認(rèn)為，國有企業(yè)改革方向是向競爭中性趨近與收斂的，③引入競爭中性原則，有助于加快我國的國有企業(yè)改革;也有觀點認(rèn)為，引入競爭中性原則，我國將面臨政策定位失誤而落入國際貿(mào)易保護(hù)主義陷阱和經(jīng)濟(jì)階段性波動的潛在風(fēng)險。④以上有關(guān)競爭中性的觀點爭議，其實是由競爭中性的復(fù)雜的理論內(nèi)涵與制度特性所決定的。2018年，我國在中美貿(mào)易沖突的背景下，開始考慮競爭中性原則的政策應(yīng)用問題。在將競爭中性原則同我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度相結(jié)合的過程中，需要審慎把握其隨時間與應(yīng)用情境變化的政策上的可塑性。

一、競爭中性與競爭中性原則的政策目標(biāo)

競爭中性（Competitive neutrality），是一個有很強(qiáng)的理論可塑性的概念。以下將從譯法談起，闡釋這個概念作為一類政策思路或政策原則的內(nèi)涵以及其追求的政策目標(biāo)的復(fù)雜性與局限性。

（一）從“競爭中立”到“競爭中性”

從2012年起，國內(nèi)有關(guān)注“Competitive neutrality”的研究者，他們采用了“競爭中立”的譯法。①2017年，才出現(xiàn)了“競爭中性”的譯法。②2018年，我國政府官員表態(tài)中使用了“競爭中性”的提法，在此之后，后一譯法變得越來越流行。

在譯法上有爭議的“neutrality”一詞，源自于“neutral”。不同學(xué)科對同一概念，會采用不同的譯法。在政治學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域，習(xí)慣性地將這個詞譯作為“中立”，指對不同立場保持不偏不倚的態(tài)度，或者說，在沖突情況下，選擇不站邊（not to side in a conflict）、不帶偏見。在體育領(lǐng)域，“中立”場地指的是不屬于競技雙方中的任何一方的場地。相對接近于政治學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域的用法。在生物與化學(xué)領(lǐng)域，“neutral”通常被譯作為“中性”，意指取介于兩種相對性質(zhì)之間的性質(zhì)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，“neutrality”的常見應(yīng)用，見諸于“貨幣中性”（money neutrality），意指供給量增長的貨幣具有不影響實際產(chǎn)出水平的性質(zhì)。

筆者曾使用過“競爭中立”的譯法，當(dāng)時便感受到，這一概念在理論內(nèi)涵上具有很強(qiáng)的可塑性。③比如說，它所約束的制度客體，到底是企業(yè)，還是企業(yè)及其背后的政府？在理論內(nèi)涵不甚明晰的情況下，將其譯作“競爭中立”，或是“競爭中性”，各自有合理性。如果譯作“競爭中立”，從字義上講，強(qiáng)調(diào)的是以政府為中心，意指政府對不同企業(yè)主體，堅持不偏不倚、一視同仁的政策立場。如果譯作“競爭中性”，強(qiáng)調(diào)的是從不同企業(yè)主體的視角來看，政府政策應(yīng)該符合公平競爭要求而不應(yīng)該對企業(yè)之間競爭局勢產(chǎn)生干預(yù)性或偏離性的影響。在很多文獻(xiàn)中，上述兩個方面是所討論的現(xiàn)實問題的一體兩面。

本文采用了“競爭中性”這一譯法。一是尊重官方表態(tài)的用法慣例。二是從政策應(yīng)用來考慮這一概念的更為恰當(dāng)?shù)膬?nèi)涵。如果我們使用“競爭中立”的表達(dá)，其隱含的假設(shè)更側(cè)重于以政府為政策主體，賦予政府行為很高的能動性。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系中，政府對市場運行的潛在影響是巨大的。④那種政府對于市場競爭不產(chǎn)生任何影響的政策觀點，不過是一種空想市場經(jīng)濟(jì)。在實踐中，有一類問題是，政府的能動性越高，越有可能造成對有效和公平競爭市場的背離與扭曲的風(fēng)險。在現(xiàn)實中，有些深度參與市場活動的政府機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著低效、無效，甚至是負(fù)面性的作用，這類現(xiàn)象并不罕見。如何努力避免政府因其積極行動而造成的消極的政策影響，這是當(dāng)前提升我國競爭政策質(zhì)量的一個關(guān)鍵性問題?！皀eutrality”有一個語義是：“不易引人注意的”“不活動、停滯的狀態(tài)”。當(dāng)我們將“neutrality”一詞用于競爭政策領(lǐng)域時，追求的理想狀態(tài)是，政府作為政策主體，在參與市場活動時，應(yīng)該盡可能地做到無為而治，對于參與競爭的各方企業(yè)主體均不予以任何主觀的鼓勵或幫助，對有可能擾動企業(yè)公平競爭的任何政策活動，保持必要的謹(jǐn)慎與克制。因此，本文將“competitive neutrality”中的“neutrality”譯作“中性”，這接近于貨幣中性政策中的“中性”的含義，即不影響市場有效運行的競爭政策。

（二）競爭中性原則的政策目標(biāo)

雖然我們不難給競爭中性做出定義，但要將給定的競爭中性的內(nèi)涵落實到政策層面去，絕非易事這是因為，競爭中性屬于問題導(dǎo)向、應(yīng)用導(dǎo)向的政策思路或政策原則。在實踐中，沒有任何一個國家能夠確保其政策絕對符合競爭中性的要求。充分競爭的市場經(jīng)濟(jì)體系的一個基本特征，是市場上同時存續(xù)為數(shù)眾多的高度差異化的企業(yè)。從特征各異的企業(yè)的角度來看，永遠(yuǎn)不可能存在所謂的絕對公平的競爭規(guī)則。競爭中性在政策目標(biāo)上的復(fù)雜性及其在政策應(yīng)用中的局限性決定了，在競爭中性原則下，每個國家都有立足自身國情構(gòu)建相適宜的政策目標(biāo)和施予自由裁量權(quán)的必要的政策空間。

前文給出的競爭中性的定義，即推行不影響市場有效運行的競爭政策，對有可能擾動企業(yè)公平競爭的任何政策活動，保持必要的謹(jǐn)慎與克制，通過減少政策不公平來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提升。這一表述，同時指向了兩個政策目標(biāo)，一方面，包括了對公平競爭的政策目標(biāo)的考慮，另一方面，也包括了對經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)的考慮。有時候，追求公平競爭的政策目標(biāo)，有助于達(dá)成經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)，二者是一致的;但是有時，追求公平競爭的政策目標(biāo)，并不必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)的達(dá)成。理想的競爭中性原則，追求的是既體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率又體現(xiàn)公平競爭的政策目標(biāo)，這屬于一種少有爭議、有百利而無一弊的情形。除這種情形之外，還存在另外兩種復(fù)雜情況，它們使得有關(guān)競爭中性原則的決策，成為富有挑戰(zhàn)性的政策議題。

一方面，是一味強(qiáng)調(diào)競爭公平的政策目標(biāo)卻不一定能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)的情況。OECD在倡導(dǎo)競爭中性原則的政策應(yīng)用時，將政策目標(biāo)更多地放在公平競爭上，主張“為所有企業(yè)營造公平競爭的市場環(huán)境”。美國是倡導(dǎo)將競爭中性引入國際多邊貿(mào)易規(guī)則體系的主要力量，強(qiáng)調(diào)的也是追求公平競爭的政策目標(biāo)。公平競爭的政策目標(biāo)，適用于市場經(jīng)濟(jì)體系發(fā)育相對比較成熟的國家，也適用于作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大體相接近的國家之間的對等經(jīng)貿(mào)規(guī)則。對于市場經(jīng)濟(jì)體系發(fā)育水平不那么高的發(fā)展中國家而言，情況復(fù)雜得多，這些國家需要考慮競爭公平的政策目標(biāo)看似合理卻不一定適用的情況。對于歐美發(fā)達(dá)國家而言，追求競爭公平，對這些國家的已經(jīng)有較強(qiáng)國際競爭力的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)是最為有利的，但對于為數(shù)眾多的發(fā)展中國家及其相對弱小的、仍在加速成長過程中的企業(yè)而言，卻很有可能是不利的。澳大利亞作為世界上擁有最完備的競爭中性政策體系的國家，在20世紀(jì)90年代的競爭政策改革中追求的目標(biāo)主要是經(jīng)濟(jì)效率方面的，即要“消除國有企業(yè)參與重大商業(yè)活動時所造成的資源配置扭曲及相應(yīng)的效率損失”。澳大利亞在執(zhí)行競爭中性政策時，以取得的改革收益大于改革成本為前提條件。本世紀(jì)以來，OECD在總結(jié)和推廣澳大利亞經(jīng)驗時，淡化了這方面的務(wù)實做法，將側(cè)重點集中放在保障公平競爭的政策目標(biāo)上。對此，我們需要有清醒的認(rèn)識，應(yīng)將公平競爭的政策目標(biāo)更多地和提升經(jīng)濟(jì)效率結(jié)合起來，著力將那些已經(jīng)造成明顯效率損失與嚴(yán)重后果的領(lǐng)域，作為競爭中性原則施力的重點與優(yōu)先環(huán)節(jié);那些經(jīng)濟(jì)效率損失不明顯或有明顯爭議的，可以暫做擱置處理。

另一方面，是看似違背公平競爭的政策目標(biāo)卻有可能體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效率與社會效益的情況。有些反競爭中性（Reverse competitive neutrality）的政策，從內(nèi)容與形式上看，明顯違背了政策公平目標(biāo)，卻是一個國家，特別是后發(fā)展國家實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)或社會目標(biāo)所必須的。典型做法，比如，后發(fā)展國家推行的產(chǎn)業(yè)政策;在經(jīng)濟(jì)起飛階段，專門針對外資企業(yè)或大企業(yè)而制定的鼓勵性的投資政策;針對國有企業(yè)的一些限制性政策，像對國有企業(yè)管理自主權(quán)的限制、對國有企業(yè)的投資與多元化決策的限制、對普遍服務(wù)義務(wù)的特殊要求，等等。這些政策，明顯與公平競爭的政策目標(biāo)不一致，提高了某些企業(yè)相對于其他所有制企業(yè)競爭的成本，卻很有可能適應(yīng)發(fā)展中國家的國情，有助于降低其整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成本或降低履行社會福利的總體目標(biāo)的成本。在實踐中，也有一類問題，即這類政策的初衷往往是好的，卻帶來了事與愿違的經(jīng)濟(jì)后果，這又會觸發(fā)減政放權(quán)和減少干預(yù)的政策改革。面對種種現(xiàn)實情境，我們需要對其中的錯綜復(fù)雜的政策的利弊得失進(jìn)行綜合權(quán)衡與取舍。原則上講，政策成本高于政策收益的競爭中性政策措施，不宜推行。

競爭中性的政策目標(biāo)的復(fù)雜性還在于，我們需要清醒地認(rèn)識到一點，即使全力追求競爭中性的政策目標(biāo)，僅靠競爭中性政策，不足以確保市場上的公平競爭。確保公平競爭的市場格局，需要多方面的政策舉措的共同發(fā)力，需要經(jīng)濟(jì)因素與政治、科技、文化等其他方面因素的協(xié)同與交互作用。尤其是在涉及國有企業(yè)的有關(guān)問題上，如果沒有國有企業(yè)改革及與之相匹配的、不斷完善的公司治理體系，大量的實踐問題是難以真正解決好的。

二、競爭中性原則的制度實踐

盡管“競爭中性”一詞看似簡單直白，但從競爭中性原則的制度化實踐歷程看，其制度特性比較復(fù)雜，具有跨層次性和多面相性的特點，競爭中性原則所對應(yīng)的具體政策內(nèi)涵，隨時間與應(yīng)用情境變化而不斷變化。①

（一）作為國家競爭政策組成部分的競爭中性

競爭中性可以作為一個國家在國內(nèi)實行的經(jīng)濟(jì)制度，通常是作為從屬于中觀層次的競爭政策的組成部分。競爭，是市場經(jīng)濟(jì)制度的核心性安排。在一個國家的比較成熟的市場經(jīng)濟(jì)制度體系中，競爭政策是其他經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)，②且通常被視作與產(chǎn)業(yè)政策相區(qū)別的政策工具。在歐美市場經(jīng)濟(jì)國家競爭政策發(fā)展之初，各國政策重點主要放在對市場主體的反競爭行為、即反壟斷行為的規(guī)制上，后來，逐步加大了對政府的反競爭行為的規(guī)制力度。③如果說，反壟斷，屬于競爭政策的第一類問題;反政府的反競爭行為，則屬于競爭政策的第二類問題。競爭中性原則，主要與競爭政策的第二類問題有關(guān)，即針對政府介入經(jīng)濟(jì)活動所帶來的競爭扭曲或不公平競爭問題，且主要與政府因所有權(quán)因素而對市場競爭產(chǎn)生的負(fù)面影響有關(guān)。

澳大利亞是全世界第一個也是迄今為止唯一的在其國內(nèi)系統(tǒng)推行了以競爭中性政策為重要組成部分的全面性的競爭政策改革的國家。其改革背景是，20世紀(jì)70年代中后期至80年代，為促進(jìn)國家生產(chǎn)率的提升，澳大利亞推行了一系列的經(jīng)濟(jì)自由化政策，但直到80年代后期，受全球性股災(zāi)的沖擊與影響，其經(jīng)濟(jì)仍處于滑坡狀態(tài)，且國有企業(yè)經(jīng)營不善問題越來越突出。1991年3月12日，連續(xù)擔(dān)任四屆總理的鮑勃·霍克（Bob Hawke）發(fā)布了“建設(shè)有競爭力的澳大利亞”的聲明，除對外繼續(xù)降低關(guān)稅外，還提出了要努力消除國內(nèi)市場的競爭政策壁壘，將競爭引入那些因受到產(chǎn)業(yè)管制或國有產(chǎn)權(quán)保護(hù)而長時期處在舒適區(qū)的國有部門和國有企業(yè)中去——霍克稱其為最具雄心、最復(fù)雜，同時也是最有可能取得大的進(jìn)展的改革舉措。這一改革思路的提出，與澳大利亞特殊的行政區(qū)劃的基本國情有關(guān)。澳大利亞由6個州組成，州政府有一定的立法權(quán)，而聯(lián)邦政府不能予以干預(yù)——霍克稱此運行狀態(tài)，更像是“6個經(jīng)濟(jì)體，而非1個”。在澳大利亞特殊的行政與司法體制下，聯(lián)邦法規(guī)并不能有效約束和影響州層級的競爭政策，各級國有企業(yè)受到“國家免責(zé)”原則的法律保護(hù)?；艨颂岢侣?lián)邦主義（the new federalism），至上而下地對政府事務(wù)進(jìn)行整體性的改革。在1991年6月30日至31日于悉尼召開的特別總理（Pre?miers）會議上，各州一致同意，打造國家競爭政策（National Competition Policy，NCP）。

1991年12月，霍克卸任，時任財政部長、自由派的保羅·基廷（Hon Paul Keating）接任總理，延續(xù)了霍克的政策思路。在1992年2月的聲明中，基廷將國家競爭政策，視作90年代澳大利亞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的七大要素之一。同年10月4日，基廷政府在結(jié)構(gòu)調(diào)整委員會下設(shè)了一個子委員會，任命弗雷德里克·希爾默（Frederick George Hilmer）為主席，系統(tǒng)審查在全國推行競爭政策改革的機(jī)會。1993年8月25日，該委員會提交了《國家競爭政策審查》報告，簡稱“希爾默報告”（The Hilmer Report）。希爾默報告將“競爭中性”作為國家競爭政策的六大措施①之一而提出來。1994年2月25日，澳大利亞政府決定，采納希爾默報告的大多數(shù)建議，推進(jìn)微觀經(jīng)濟(jì)改革。

自1995年起，澳大利亞確定了至2005年為期十年的競爭政策改革計劃。照此計劃，各級政府每年將對其改革進(jìn)展進(jìn)行回顧與報告。澳大利亞聯(lián)邦政府制定了執(zhí)行改革計劃的獎勵政策（the competi?tion payments），以鼓勵各州政府及地方政府按照承諾協(xié)議，在電力、天然氣、交通和水力設(shè)施等公共事業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)競爭中性的政策改革。凡履行承諾、取得了令人滿意的改革進(jìn)展的地方政府，可以獲得獎勵金;未履行好的地方政府，將失去相應(yīng)的獎勵金，以作為懲罰。在2003至2004年度的評估中，24%的獎勵金沒有被支付出去，各地改革明顯提速后，獎勵金才在隨后幾個月間陸續(xù)發(fā)放到位。②

從其十余年的實踐情況看，澳大利亞在競爭中性政策方面的努力取得了一定的成績，但也存在一些深層次的難以解決的問題。首先，競爭中性政策無法一勞永逸解決國有企業(yè)的問題。其次，盡管重大商業(yè)活動基本都進(jìn)入了受競爭中性政策規(guī)范的范圍之內(nèi)，但其政策覆蓋面仍有待拓展，尤其是在特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，競爭中性政策進(jìn)展較慢。再次，投訴機(jī)制與程序雖然逐步建立起來了，仍然有待改進(jìn)與完善。最后，大多數(shù)國有企業(yè)的投資回報率長期低于商業(yè)化水平。

（二）作為國家與國家之間經(jīng)貿(mào)規(guī)則的競爭中性

競爭中性也可以被用作不同國家之間有關(guān)國際貿(mào)易活動的協(xié)定規(guī)則。2003年，澳大利亞在和新加坡簽訂自由貿(mào)易協(xié)定時，第一次將其國內(nèi)法中趨于成熟的競爭中性條款，寫入了跨國協(xié)議的文本內(nèi)容之中。澳大利亞和新加坡這兩個國家都有國有企業(yè)，這一規(guī)則對雙方構(gòu)成了對等的約束。2005年，美國在與澳大利亞簽訂自由貿(mào)易協(xié)定時，也引入了這一制度安排。按照美國的要求，澳大利亞將競爭中性條款的適用范圍從本國的國有企業(yè)和民營企業(yè)，擴(kuò)展到了在澳大利亞設(shè)立的美資企業(yè)。

2008年國際金融危機(jī)是一個轉(zhuǎn)折性的時點。為應(yīng)對危機(jī)，無論是發(fā)達(dá)國家，還是新興市場經(jīng)濟(jì)國家，紛紛加強(qiáng)了國家對市場的介入與干預(yù)。美國在自身經(jīng)濟(jì)霸權(quán)出現(xiàn)衰弱跡象的情況下，開始對以中國為代表的新興經(jīng)濟(jì)國家在國際經(jīng)貿(mào)交往中日趨占優(yōu)的發(fā)展態(tài)勢以及其國有企業(yè)不斷提高的影響力予以警惕。首當(dāng)其沖的是對金融危機(jī)前后浮現(xiàn)出來的眾多財力雄厚的國家主權(quán)基金的批評。③

2011年，對競爭中性而言，是一個有轉(zhuǎn)折意義的年份。這一年5月3日，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)、能源和農(nóng)業(yè)事務(wù)的副國務(wù)卿羅伯特·霍馬茨（Robert Hormats）在華盛頓召開的美中年度對話（AmCham-Chi?na's Annual DC Dialogue）上，以競爭中性為主題發(fā)言。④霍馬茨將全球經(jīng)濟(jì)中對美國企業(yè)構(gòu)成競爭威脅的力量，指向了與西方的自由模式截然不同的國家資本主義（state capitalism），他認(rèn)為，法國、日本、韓國都曾經(jīng)在歷史上奉行過國家資本主義，而中國是國家資本主義的“當(dāng)下最成功的踐行者”?；赳R茨指出，在國家資本主義模式中，受國家支持的企業(yè)（包括國有企業(yè)），相對那些沒有國家支持的跨國公司而言，開展的是不公平競爭。對此，霍馬茨首次代表美國官方，明確將“競爭中性”作為應(yīng)對國家資本主義挑戰(zhàn)的新的理論與政策工具，主張將針對國有企業(yè)的規(guī)范性條款納入國際貿(mào)易規(guī)則體系，以確保美國企業(yè)的全球競爭力。霍馬茨表示，正在與OECD合作構(gòu)建競爭中性框架指引，用作解決國家資本主義所帶來的各種問題。據(jù)霍馬茨所說，OECD形成競爭中性框架之后，美國將說服新興的和發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)體采納它。

霍馬茨的言論，在隨后幾年間被貫徹實施。美國在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（Trans-Pacific Part?nership Agreement，TPP）等雙邊或多邊貿(mào)易安排中不遺余力地推動競爭中性規(guī)則的國際法化，①視其為“面向21世紀(jì)”的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則之一。②2012年，在歐盟和美國《關(guān)于國際投資共同原則的聲明》中，競爭中性被導(dǎo)入了雙方正在商議的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》（Transatlantic Trade and Investment Part?nership，TTIP）。在美國的強(qiáng)力推動下，競爭中性逐步實現(xiàn)了從少數(shù)幾個國家之間適用的貿(mào)易規(guī)則，向更加廣泛的國際貿(mào)易規(guī)則中的標(biāo)準(zhǔn)性的制度配置轉(zhuǎn)變。

（三）作為國有企業(yè)公司治理原則的競爭中性

競爭中性還可以作為微觀層次國有企業(yè)的公司治理原則，用于規(guī)范企業(yè)經(jīng)營活動，同時，也可以拓展為對政府與國有企業(yè)之間關(guān)系的規(guī)制。OECD在為競爭中性原則與國有企業(yè)公司治理這二者牽線搭橋方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。早在20世紀(jì)末，OECD就同時關(guān)注著兩個方面的研究議題：一是國有企業(yè)公司治理問題;二是競爭政策問題。之前，歐盟國家遵守的歐共體條約（EC Treaty）中有關(guān)于競爭政策的專門規(guī)定，但這些規(guī)定并不特別關(guān)注企業(yè)的所有權(quán)因素。因此，OECD對兩個議題的研究，在相當(dāng)長的一段時間里，是分別進(jìn)行的。2004年6月，OECD競爭委員會召集討論了有關(guān)公共部門或國家實體的市場競爭活動的監(jiān)管問題，第一次將研究視角鎖定在國有企業(yè)與競爭政策兩個議題的交集上，討論了在公共部門領(lǐng)域國家所有權(quán)介入商業(yè)活動而造成的競爭扭曲的實踐問題。③在應(yīng)對有關(guān)的實踐問題時，荷蘭、瑞典等歐洲國家，并沒有使用競爭中性這個概念，而是各自在本國的競爭法制度框架內(nèi)，尋找解決方案。2005年，OECD發(fā)布了《國有企業(yè)公司治理指引》?？梢姡诿鎸Σ煌难芯總?cè)重點的選擇時，OECD將工作重點暫時放在了國有企業(yè)公司治理的議題上。

直到2008年國際金融危機(jī)之后，OECD的研究立場才伴隨著形勢變化而出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。隨著以美國為代表的發(fā)達(dá)國家與以中國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體國家的競爭沖突的焦點越來越聚焦在以國家力量為支撐的國有企業(yè)群體上，OECD的研究側(cè)重點，逐步從不那么關(guān)注企業(yè)所有制特性的競爭政策，轉(zhuǎn)向了日益突出國有企業(yè)的所有制特殊性的公司治理問題。2009年2月，OECD召開了全球競爭論壇，討論國家產(chǎn)業(yè)政策如何培育和偏護(hù)國家冠軍企業(yè)，又如何與競爭政策相沖突。④同年10月，OECD競爭委員會發(fā)布報告，明確地將競爭中性原則與國有企業(yè)問題關(guān)聯(lián)在一起。這份報告里使用的是“競爭中性原則”，而不是“競爭中性政策”。⑤OECD的觀點是，有鑒于反壟斷等競爭政策手段在保障國有企業(yè)與私營企業(yè)之間的公平競爭方面獨木難支的狀況，同意將“競爭中性”這個概念原則性地運用于對各國國有企業(yè)的規(guī)制，即除少數(shù)例外情況外，原則上應(yīng)該使競爭政策同等適用于國有企業(yè)和非國有企業(yè)。當(dāng)然，OCED的研究者非常清楚，在現(xiàn)實中，真要做到圍繞競爭中性原則，形成一個完整的政策體系，這對一國政府而言是巨大的挑戰(zhàn)。

與霍馬茨的發(fā)言相呼應(yīng)，2011年5月，OECD迎來了50周年紀(jì)念日，在其主席的大會致辭中，強(qiáng)調(diào)了所有企業(yè)信守競爭中性原則的必要性。①也就在這個月，OECD發(fā)布了《競爭中性與國有企業(yè)：挑戰(zhàn)和政策選擇》，明確將競爭中性引入國有企業(yè)實踐的立場，這份報告指出，遵守OECD國有企業(yè)公司治理指引，對實現(xiàn)競爭中性大有助益。②2012年發(fā)布的《競爭中性：確保國營企業(yè)和私營企業(yè)之間的公平競爭環(huán)境》，詳細(xì)闡述了有關(guān)競爭中性的八項要求。霍馬茨的發(fā)言，明確提及了八項要求中的稅收中性、債務(wù)中性、監(jiān)管中性、商業(yè)回報率、真實成本定價這五項，他反復(fù)提到的政府對于企業(yè)的扭曲競爭的支持涵蓋了有關(guān)補(bǔ)貼和政府采購的內(nèi)容，這些也涵蓋在八項要求之中。八項要求還包括對國有企業(yè)組織形式合理化及對公共服務(wù)義務(wù)的核算這兩個方面。這既是澳大利亞在其政策改革實踐中的經(jīng)驗，也是OECD倡導(dǎo)的國有企業(yè)治理原則中的內(nèi)容。

（二）競爭中性原則與國有企業(yè)改革

我國的國有企業(yè)量大面廣，在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮舉足輕重的作用。這種國情決定了，盡管人們普遍認(rèn)同于競爭中性原則之于我國國有企業(yè)改革的潛在的積極意義，但對競爭中性原則到底應(yīng)該如何具體運用于國有企業(yè)改革的有關(guān)問題，仍然是需要審慎研究的。

首先，是政策立場問題。一方面，競爭中性原則，同我國國有企業(yè)改革方向有相一致的地方，有其政策應(yīng)用的合理性一面。例如，競爭中性原則可以進(jìn)一步硬化對國有企業(yè)的預(yù)算約束。②另一方面，我們反對以美國為代表的歐美國家對國有企業(yè)的所有制歧視，強(qiáng)調(diào)歐美國家不要戴有色眼鏡看待國有企業(yè)。出于對美國在國際貿(mào)易規(guī)則上不公平與不對等的霸凌行為的顧慮，我們不愿意冒然承諾以其主張的規(guī)則，來改革國有企業(yè)。到底是將競爭中性主要作為在國內(nèi)推行的競爭政策原則來運用，還是將競爭中性作為國家與國家之間的貿(mào)易規(guī)則，再或者是作為主要針對國有企業(yè)的非競爭性行為的約束規(guī)范來接受，這一基本性的政策立場問題，屬于從決策層面上需要予以明確的問題。

其次，是理論層面的問題。將競爭中性原則和我國國有企業(yè)改革關(guān)聯(lián)在一起，需要解決好如何正確理解“競爭中性”與“所有制中立”的關(guān)系的問題。自2018年底提出以來，“所有制中立”這個概念已經(jīng)在我國理論界引起了爭議。如果說，競爭中性是一個已經(jīng)有相當(dāng)?shù)难芯炕A(chǔ)的概念和政策原則，那么，“所有制中立”則是“一個模糊不清的概念”。③繼“所有制中立”這個模糊不清的概念之后，又出現(xiàn)了“所有制中性”這個更加模糊的概念，甚至上升為“所有制中性論”。有觀點認(rèn)為，“中性”原則可以進(jìn)一步延展到“所有制中性”，而“競爭中性”和“所有制中性”這兩個“中性”原則的內(nèi)核，同我國的基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)涵以及“兩個毫不動搖”的要求是一致的，強(qiáng)調(diào)的都是市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，即各種市場主體的所有制成分在政策環(huán)境、法律保障、要素供給等方面，俱應(yīng)平等競爭、一視同仁。④對此，也有觀點指出，“所有制中性論”試圖糅合“所有制中立”和“競爭中性”這兩個概念，但混淆和淡化了企業(yè)的所有制屬性。⑤更有觀點直指，“所有制中立”是行不通的，從根本上違反了馬克思主義。⑥

本文理解，“所有制中立”一詞的出現(xiàn)，其實際目的在于用以抵制和化解國外強(qiáng)加于我國的競爭中性改革中的不恰當(dāng)?shù)闹贫葔毫?，其用意是好的。如果忽略掉這一層實用主義的考慮，將“所有制中立”這樣一個為實用主義目的而造的概念，簡單地引入理論爭論或試圖將它用于平抑理論爭執(zhí)，這種處理方式欠妥當(dāng)。如果“所有制中性”和“競爭中性”一致，就不需要另提“所有制中性”了;如果“所有制中性”或“所有制中立”，和“競爭中性”有不相一致的理論內(nèi)涵，那就應(yīng)該將有關(guān)概念的理論研究工作做得更加扎實。無論采取哪一種研究的出發(fā)點，是主張“所有制中立”，還是批判“所有制中立論”，我們都應(yīng)該堅持有利于解決當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展實踐中的難點問題的基本立場，力求發(fā)揮出競爭中性原則對助力我國深化改革的積極意義，以避免我們原本有意推進(jìn)的與競爭中性原則相一致的促進(jìn)市場公平競爭的改革任務(wù)，遭受理論紛爭的不必要的困擾。

最后，是政策實施在技術(shù)層面的問題。OECD的報告曾指出，在世界范圍內(nèi)，爭取對競爭中性原則的支持，這是一件相對容易辦成的事，但將競爭中性原則付諸實踐，卻是一件要難得多的事。①舉一例而言，如確保商業(yè)回報率這項要求，無論它在理論上多么雄辯和有說服力，但在各國國有企業(yè)的經(jīng)營活動中，普遍表現(xiàn)蒼白和較難以經(jīng)得起長期的實踐檢驗。至于其他方面的要求，正如前文已經(jīng)闡述的，我們的國情決定了貫徹實施有關(guān)政策的難度不容小覷。過去十年，OECD力推競爭中性原則，多數(shù)OECD國家表示，愿意在其綜合競爭政策體系或競爭法中融入競爭中性原則。這些國家都是市場經(jīng)濟(jì)體系比較發(fā)達(dá)的國家，國有經(jīng)濟(jì)占比低，不存在像澳大利亞那樣推進(jìn)系統(tǒng)性改革的情況。對像中國這樣的市場經(jīng)濟(jì)仍然處于完善過程中的大國而言，將競爭中性原則系統(tǒng)性地運用到競爭政策改革以及國有企業(yè)改革中去，必將涉及對整個國家的競爭法規(guī)、政府補(bǔ)貼、政府采購、稅收、行業(yè)監(jiān)管、國有企業(yè)運營管理、會計核算等各個相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)政策的重新調(diào)整與一致化。

綜上所述，我們不宜孤立地思考競爭中性原則，而應(yīng)該積極穩(wěn)妥地對待競爭中性原則與國有企業(yè)改革及其他領(lǐng)域改革的關(guān)聯(lián)性。否則，對實現(xiàn)公平競爭、提升經(jīng)濟(jì)效率和提高國有企業(yè)績效水平的多重政策目標(biāo)而言，競爭中性原則只是一項效用比較有限的政策工具。