王丹丹 戴彧 王威

摘 要：縣域城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，如何避免縣域成為城鄉(xiāng)二元割裂發(fā)展的分割線，正引起全社會的關(guān)注。智慧城市是目前國際公認的解決城市發(fā)展難題、提升城市品質(zhì)和競爭力的重要途徑，縣域需順應(yīng)發(fā)展形勢，有效發(fā)揮信息化對經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)作用，以智慧城市建設(shè)推動高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：智慧城市 縣域發(fā)展 信息化 新型城鎮(zhèn)化

一、智慧城市推動縣域發(fā)展的機制分析

（一）信息技術(shù)提升城市基礎(chǔ)設(shè)施供給能力

從1978年到2018年，我國的城鎮(zhèn)化率從17.8%提高到59.58%，城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到8.3億人[1]，大量人口短時間內(nèi)涌入城市，為城市供給能力帶來巨大壓力，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進新型城鎮(zhèn)化已成為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的客觀要求。

我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十三五規(guī)劃的重點任務(wù)分工中明確提出，要統(tǒng)籌建設(shè)綜合基礎(chǔ)設(shè)施，加快市政基礎(chǔ)設(shè)施智能化轉(zhuǎn)型。隨著新型智慧城市的發(fā)展，信息技術(shù)在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有了廣泛的應(yīng)用，大大提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力。通過移動通信技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等，城市建筑、橋梁、道路、管網(wǎng)、燈桿等公共基礎(chǔ)設(shè)施可實現(xiàn)“被感知”，海量感知數(shù)據(jù)被自動采集并上傳至城市運營服務(wù)中心，經(jīng)過統(tǒng)計、分析和處理，可以幫助城市管理者合理地配置和遠程控制市政基礎(chǔ)設(shè)施資源，從而達到管網(wǎng)擴容、節(jié)約能源、疏解交通等目的。

（二）數(shù)據(jù)資源提高城市治理科學(xué)精細水平

對于縣域來說，在短期爆發(fā)式的城鎮(zhèn)化過程中往往忽視城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，邊建設(shè)、邊規(guī)劃，規(guī)劃趕不上變化，很多縣域城鎮(zhèn)化甚至延續(xù)“攤大餅”的方式全面鋪開，嚴重影響城市建設(shè)的系統(tǒng)性、科學(xué)性，也為城市管理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。同時，隨著近幾年一二線城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整，大量污染企業(yè)向位于城市群、都市區(qū)以外的縣級單元遷移，對縣域城市治理能力提出了更高要求。

時隔37年，2015年12月中央城市工作會議再次召開。會議提出要提升管理水平，著力打造智慧城市。《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，以智慧城市建設(shè)為契機，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢，加快形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的城市管理能力。智慧城市的核心在于數(shù)據(jù)資源暢通流動，通過信息技術(shù)在城市治理中的應(yīng)用，將城市全要素進行數(shù)字化，在信息空間形成數(shù)字孿生城市。在此基礎(chǔ)上，利用城市動態(tài)模擬仿真技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析挖掘技術(shù)、人工智能技術(shù)等，對城市運行機理和發(fā)展趨勢進行預(yù)測分析，挖掘城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等上下游環(huán)節(jié)的規(guī)律和缺陷，提供輔助決策的方案或建議，從而實現(xiàn)城市治理從感性決策到理性決策，從經(jīng)驗決策到數(shù)據(jù)決策，從被動決策到主動決策的模式轉(zhuǎn)變。例如，利用物聯(lián)網(wǎng)、5G等技術(shù)，在防汛抗旱、生態(tài)環(huán)境保護、公共設(shè)施管理等領(lǐng)域開展智慧應(yīng)用，可以實現(xiàn)覆蓋全域的現(xiàn)場實時感知，無須派出大量人力巡邏和值守，還可以通過模型算法得到最優(yōu)的資源調(diào)配方案，從而提高治理的科學(xué)水平。

（三）模式創(chuàng)新促進城市公共服務(wù)便捷普惠

當前是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，既面臨社會流動性和開放性日益增強，以及民生訴求多樣化、利益多元化、服務(wù)個性化、方式便利化的新形勢，又迫切需要有效破解民生領(lǐng)域公共服務(wù)資源短缺失衡、區(qū)域城鄉(xiāng)差距擴大、均等化普惠化水平不高等老問題。在財權(quán)層層上移，事權(quán)層層下放的背景下，基層政府普遍承擔著較重的公共支出事務(wù)，醫(yī)療、教育等各項公共服務(wù)供給能力不足、公共服務(wù)城鄉(xiāng)配置不平衡等問題在縣域表現(xiàn)得更加突出。

2016年，國務(wù)院辦公廳出臺《國務(wù)院關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，提出了創(chuàng)新我國政府服務(wù)的發(fā)展理念。2019年12月，國家發(fā)改委等7部委印發(fā)了《關(guān)于促進“互聯(lián)網(wǎng)+社會服務(wù)”發(fā)展的意見》，要求以智能化創(chuàng)新提高社會服務(wù)供給質(zhì)量。在政府的引導(dǎo)和技術(shù)的驅(qū)動下，城市公共服務(wù)的模式、渠道、平臺等創(chuàng)新活動急劇增加。據(jù)統(tǒng)計，全國政務(wù)微信公眾賬號總量超過14萬個，功能由“信息發(fā)布”升級為政府“在線服務(wù)”的創(chuàng)新平臺;“支付寶+城市服務(wù)”平臺已覆蓋了31個省級單位，347個城市[2]。智慧城市對于城市公共服務(wù)，不僅是信息技術(shù)應(yīng)用，更多的是一種輸出渠道和服務(wù)形式的變革，它可以不斷催生出全新的公共服務(wù)產(chǎn)品，使得公共服務(wù)的便捷化、普惠化成為可能。例如，在智慧教育領(lǐng)域，通過遠程直播，可以讓山區(qū)學(xué)生同步跟進城市名校的課堂資源，有效解決教育資源不均衡問題。在智慧醫(yī)療領(lǐng)域，基于人工智能的輔助診斷機器人的應(yīng)用，可以解決基層衛(wèi)生服務(wù)站優(yōu)質(zhì)醫(yī)生資源不足的問題。

（四）數(shù)字經(jīng)濟加快城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級

我國縣域覆蓋面積廣，人口龐大，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國一半以上，縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不僅是提升縣域經(jīng)濟綜合競爭力的重要途徑，也是推進我國經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)。改革開放40年來，支撐我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的外部條件、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展動力等都發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，以科技創(chuàng)新為代表的數(shù)字經(jīng)濟成為引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新引擎。

一方面，智慧城市建設(shè)中的新技術(shù)應(yīng)用形成了驅(qū)動縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大動力，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)催生了大量對電子信息產(chǎn)品的需求，電子信息制造業(yè)這一勞動密集型產(chǎn)業(yè)不僅帶動當?shù)刂圃鞓I(yè)的發(fā)展，還為城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會;另一方面，信息技術(shù)向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的滲透加快了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐，以電子商務(wù)、智慧農(nóng)業(yè)為代表的新業(yè)態(tài)，正促進縣域農(nóng)業(yè)、制造業(yè)的優(yōu)化升級和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，對于調(diào)整縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有重要意義。例如“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，推動了生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展;農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)不僅可以帶動配套的生產(chǎn)、加工、儲藏、物流和電商服務(wù)業(yè)的發(fā)展，還可以開拓縣域消費市場新增長點。

二、縣域智慧城市建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（一）信息化基礎(chǔ)總體較薄弱

自2015年10月國務(wù)院常務(wù)會議審議通過“電信普遍服務(wù)的補償機制”運行以來，行政村通寬帶的比例已超過了98%，行政村4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋率也已超過98%，極大提升了農(nóng)村及偏遠地區(qū)寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施能力[3]。但在信息通訊技術(shù)掌握和利用、信息資源和知識的獲取等方面出現(xiàn)了新的差距，城鄉(xiāng)新數(shù)字鴻溝開始出現(xiàn)并呈現(xiàn)加劇的趨勢[4]。截至2019年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達到8.54億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達61.2%。但非網(wǎng)民規(guī)模仍有5.41億，其中農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民占比為62.8%，農(nóng)村人口依舊是非網(wǎng)民的主要組成部分[5]。此外，城鄉(xiāng)教育信息化水平、信息資源配置、信息消費、信息技術(shù)應(yīng)用等方面存在較大差距，農(nóng)村智能手機的普及率和信息應(yīng)用App也都滯后于需求?？偟膩碚f，縣域信息化基礎(chǔ)總體仍舊比較薄弱，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡現(xiàn)象突出。

（二）數(shù)據(jù)資源整合共享不足

由于縱向的體制分割和橫向的發(fā)展差異，縣級政府各部門大部分系統(tǒng)之間在網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)流程方面沒有整合，業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動、數(shù)據(jù)共享交換難以實現(xiàn)，重復(fù)建設(shè)、信息孤島等現(xiàn)象大量存在。究其原因，一是現(xiàn)有信息系統(tǒng)通常是基于各部門自身的業(yè)務(wù)辦公與管理需求，整體架構(gòu)缺乏靈活性、變更困難、可擴展性差，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫物理分散，信息系統(tǒng)分散管理，缺乏協(xié)同整合能力;二是部分部門的信息系統(tǒng)由省、市統(tǒng)籌建設(shè)部署，縣級層面無法留存數(shù)據(jù)，需要上級層面進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署，數(shù)據(jù)資源“縱強橫弱”;三是大部分縣級政府尚未建立規(guī)范有效的數(shù)據(jù)共享交換機制，很多部門間的數(shù)據(jù)共享還是依靠文件拷貝、郵件傳遞等方式實現(xiàn)，傳輸效率低下、數(shù)據(jù)資源質(zhì)量也無法保證;四是缺乏標準體系的支撐，大部分縣級部門數(shù)據(jù)采集格式不統(tǒng)一、標準不一致、數(shù)據(jù)接口不兼容，導(dǎo)致數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)交換等環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，無法實現(xiàn)有效的數(shù)據(jù)共享。

（三）人才和資金壓力依然大

智慧城市建設(shè)是一個長期的、復(fù)雜的過程，需要政府、企業(yè)等投入大量的人力、物力和財力?？h域城市高級人力資源本來就不足，加上城市的虹吸效應(yīng)使得具有優(yōu)勢地位的城市往往將周邊處于劣勢的縣域資源吸引過去，導(dǎo)致大量的高學(xué)歷、高技能人才外出，向大中城市匯聚，縣域智慧城市技術(shù)創(chuàng)新人才嚴重短缺，尤其缺乏既懂技術(shù)又熟悉政府業(yè)務(wù)流程的復(fù)合型人才。此外，大多數(shù)縣級政府缺少或者沒有專門信息化工作推進部門和人員，身兼數(shù)職情況大量存在。人員隊伍存在平均受教育年限低、知識結(jié)構(gòu)老化、對智慧城市重視和認識不足等問題，技術(shù)水平與實際業(yè)務(wù)需求存在較大差距。資金投入方面，縣域智慧城市建設(shè)投融資模式較為單一，基本都是依靠財政投入，未能充分發(fā)揮市場的力量，缺乏全社會的參與。一些縣級政府雖然吸引了運營商參與智慧城市建設(shè)，但未能建立科學(xué)有效的模式，智慧城市各參與方的權(quán)責利關(guān)系沒有充分明確，導(dǎo)致項目自身造血和產(chǎn)業(yè)帶動作用未能充分發(fā)揮，單純依靠極小的縣級財力難免捉襟見肘。

（四）智慧城市建設(shè)動力不夠

新一代信息技術(shù)應(yīng)用和體制機制保障是推進智慧城市建設(shè)的重要動力。然而，大部分縣域經(jīng)濟發(fā)展尚處于積累階段，經(jīng)濟實力不強、發(fā)展后勁不足、創(chuàng)新資源要素缺乏，造成縣域自主創(chuàng)新能力薄弱。對于縣域企業(yè)而言，受本地科研機構(gòu)數(shù)量不多、企業(yè)自身創(chuàng)新能力較差、核心技術(shù)對外依賴過多等因素影響，無法成為自主創(chuàng)新的主體。此外，由于行政管理體制機制缺乏變通性和創(chuàng)造性，縣域智慧城市建設(shè)缺乏有效的組織領(lǐng)導(dǎo)、項目統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進、管理運營、人員培訓(xùn)、考核評估等相關(guān)工作機制，無法形成智慧城市運營和管理的長效機制，無法充分激發(fā)社會力量參與建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，縣域智慧城市建設(shè)的可持續(xù)性不足。

三、縣域智慧城市建設(shè)的路徑建議

（一）以智慧社會為引領(lǐng)，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

黨的十九大報告在論述加快建設(shè)創(chuàng)新型國家時，提出了“智慧社會”這一概念。智慧社會體現(xiàn)了智慧城市和智慧鄉(xiāng)村的有機結(jié)合，有助于解決城鄉(xiāng)智慧化發(fā)展不平衡不充分問題，對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要現(xiàn)實意義。2019年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，要求“著力發(fā)揮信息技術(shù)創(chuàng)新的擴散效應(yīng)、信息和知識的溢出效應(yīng)、數(shù)字技術(shù)釋放的普惠效應(yīng)，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”?？h級行政區(qū)是落地智慧社會和數(shù)字鄉(xiāng)村的最佳單元，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與數(shù)字中國的有力抓手。因此，縣域智慧城市建設(shè)要強化城鄉(xiāng)一體設(shè)計、同步實施、協(xié)同并進、融合創(chuàng)新，要注重縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，打造覆蓋城鄉(xiāng)的信息基礎(chǔ)設(shè)施和城市管理服務(wù)平臺，加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化建設(shè)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈輻射和帶動鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，形成共建共享、互聯(lián)互通、各具特色、交相輝映的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

（二）以體制機制創(chuàng)新為保障，實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展

智慧城市建設(shè)需要以信息技術(shù)應(yīng)用和體制機制保障為雙輪驅(qū)動，要將體制機制創(chuàng)新放在與工程項目建設(shè)同等重要的位置，才能保障智慧城市的可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合國內(nèi)諸多城市的經(jīng)驗教訓(xùn)，智慧城市體制機制的設(shè)計包含組織領(lǐng)導(dǎo)、機構(gòu)調(diào)整、項目管理等幾個方面。在組織領(lǐng)導(dǎo)上，設(shè)立相關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，一般由政府一把手擔任組長，各部門一把手任小組成員，統(tǒng)籌推進智慧城市建設(shè);在機構(gòu)調(diào)整上，由具體部門負責全市（縣）智慧城市、大數(shù)據(jù)等信息化領(lǐng)域的建設(shè)實施和組織協(xié)調(diào)工作，該部門通常匯聚了一批既懂信息技術(shù)又懂政府業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才;在項目管理上，可制定信息化項目全流程管理細則，確保各領(lǐng)域、各部門的相關(guān)項目建設(shè)符合全市（縣）智慧城市的頂層設(shè)計和總體要求。

（三）以三融五跨為原則，遵循省、市的融通要求

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要推進技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)?？h級行政區(qū)的智慧化建設(shè)需要符合省、市的總體布局和標準規(guī)范，不能形成新的信息孤島。一方面，要充分利用省市統(tǒng)籌建設(shè)的信息化基礎(chǔ)設(shè)施、共性支撐平臺、垂直業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等軟硬件資源，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費;另一方面，要利用數(shù)據(jù)共享交換平臺，與上級進行數(shù)據(jù)共享，不僅要向上提供基層采集的數(shù)據(jù)，也要通過前置機、數(shù)據(jù)接口等方式對垂管應(yīng)用系統(tǒng)中的本地數(shù)據(jù)按需留存，以形成縣域城市大數(shù)據(jù)資源，為本地智慧應(yīng)用夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（四）以實際需求為牽引，建設(shè)本級特色智慧應(yīng)用

在與國家、省、市智慧城市規(guī)劃充分對接的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身經(jīng)濟社會發(fā)展的特點，以及各領(lǐng)域的現(xiàn)實問題，確立符合本地實際的智慧城市體系框架。對于省市統(tǒng)籌建設(shè)的智慧應(yīng)用，可以結(jié)合本地的特殊需求，在垂直應(yīng)用系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進行功能拓展;對于省市尚未統(tǒng)籌建設(shè)的領(lǐng)域，探索建設(shè)本地特色應(yīng)用，特色智慧應(yīng)用的數(shù)據(jù)要納入城市大數(shù)據(jù)資源體系，避免形成領(lǐng)域信息孤島。此外，智慧城市的建設(shè)、運營和管理是一個長期的系統(tǒng)性的工程，對于縣級政府來說，人才、資金投入壓力很大，在頂層設(shè)計的框架下，可堅持急用先行的原則，區(qū)分項目建設(shè)輕重緩急，分步有序開展新型智慧城市項目建設(shè)，在共性支撐方面和需求迫切的領(lǐng)域率先突破，力求建設(shè)實效。

（五）以外部資源為支撐，破解資金、人才等難題

智慧城市建設(shè)投資規(guī)模大、技術(shù)水平要求高，受經(jīng)濟社會發(fā)展水平和規(guī)模的限制，大部分縣域智慧城市建設(shè)面臨資金緊張、人才不足、技術(shù)缺乏等難題，這需要發(fā)揮政府整合多方資源的能力。在資金方面，打破政府投資的單一渠道，引入市場化運作機制，采取政府和社會資本合作的方式。還可以將智慧城市建設(shè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化、特色小鎮(zhèn)、數(shù)字鄉(xiāng)村等其他政策要求工作相結(jié)合，充分利用共性的建設(shè)成果，積極爭取上級的資金和政策支持。在人才方面，當?shù)卣梢越M織建立智慧城市專家咨詢委員會，聘請國內(nèi)外智慧城市領(lǐng)域權(quán)威專家，參與縣域智慧城市規(guī)劃設(shè)計、工程審批、項目驗收、評估考核、人才培訓(xùn)等工作，引入外部智力支撐。

智慧城市是城市未來發(fā)展的方向，縣域作為我國實施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略和推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵單元，應(yīng)該參與到智慧城市建設(shè)中，結(jié)合省市要求和當?shù)匕l(fā)展情況，因地制宜做好頂層設(shè)計和項目布局，通過信息技術(shù)驅(qū)動和體制機制創(chuàng)新推動智慧城市建設(shè)，從而促進經(jīng)濟社會實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

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（王丹丹，國家信息中心信息化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部。戴彧，北京國信恒達智慧城市科技發(fā)展有限公司。王威，國家信息中心信息化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部）