摘 要：我國提出建立失信聯(lián)合懲戒機制，以解決失信中的信息不對稱和機會成本低的問題。但因聯(lián)合懲戒主要限于政府內(nèi)部為主，機制在實際運行中存在信息覆蓋面太窄、懲戒力度不夠，加之組織機構不健全、程序不規(guī)范等問題，導致懲戒效果有限。因此，應建立廣義的聯(lián)合懲戒機制，從信用信息到懲戒主體，再到懲戒措施的全方位聯(lián)合，還要加強制度、組織和流程的創(chuàng)新，進一步完善失信聯(lián)合懲戒機制，提高其運行效果，為誠信社會的構建提供制度保障。

關鍵詞：信息 信用體系 失信行為 聯(lián)合懲戒機制

改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，各種信用缺失的現(xiàn)象也日益顯現(xiàn)，并日趨嚴重，逐漸演變成為制約我國市場經(jīng)濟健康發(fā)展的瓶頸之一，引起了黨和政府的高度重視。為此，國家出臺了系列文件，采取了多項舉措，大力構建信用體系，弘揚守信激勵、失信懲戒的契約精神，旨在構建以誠信為核心價值觀的市場經(jīng)濟新秩序。但依筆者的觀察和親身體驗，我國社會經(jīng)濟生活中信用缺失的現(xiàn)象依然嚴重，因此，當務之急是要建立起完善的失信懲戒機制。

一、我國失信懲戒機制的建設情況分析

2016年，國務院明確提出要構建由政府、社會共同參與的跨地區(qū)、跨部門、跨領域的守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，促進市場主體依法誠信經(jīng)營，維護市場正常秩序，營造誠信社會環(huán)境[1]，此文件明確了我國失信懲戒機制的特性，即守信聯(lián)合激勵、失信聯(lián)合懲戒。目前，失信聯(lián)合懲戒機制建設進展情況如下。

（一）建立了失信聯(lián)合懲戒的組織機構和工作機制

為建設我國的社會信用體系，早在2007年，國家就設立了“社會信用體系建設部際聯(lián)席會議”制度，聯(lián)席會議是我國社會信用體系建設的組織領導機構，由35個部委作為成員共同組成，國家發(fā)改委和央行為牽頭單位，國家發(fā)改委主任和央行行長為召集人，負責召集和主持聯(lián)席會議。召集人根據(jù)國務院關于社會信用體系建設指示精神，或為貫徹落實國務院有關社會信用體系建設的方針政策，或為解決社會信用體系建設中的突出問題而擬訂聯(lián)席會議議題，通過聯(lián)席會議對相關議題達成共識，形成決議，并分發(fā)給各成員單位予以落實，同時上報國務院。聯(lián)席會議也聽取成員單位關于本系統(tǒng)內(nèi)社會信用體系建設進展情況及聯(lián)席會議決議的落實情況的匯報，具有監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用。

（二）建成了全國信用信息共享平臺

解決失信問題，首要前提是信息問題。但長期以來，我國信息化建設中存在各自為政、條塊分割的情況，信用信息比較分散，難以公開、難以共享。為此，國務院責成國家發(fā)改委牽頭負責建設“全國信用信息共享平臺”，著力解決信用體系建設中的這一突出問題。該平臺由國家信息中心承建，2015年年底初步建成并實現(xiàn)上線運行，實現(xiàn)各部門和地方信用信息歸集、共享、應用，為聯(lián)合激勵、聯(lián)合懲戒提供有效技術支撐，提升跨部門、跨地區(qū)信用協(xié)同監(jiān)管與服務水平[2]。同期“信用中國”網(wǎng)站于2015年6月建成并開通，該網(wǎng)站將政策法規(guī)、信息公示、聯(lián)合懲戒、信用研究等信息進行集中展示，便于公眾“一站式”查詢。

（三）統(tǒng)一了社會信用代碼

統(tǒng)一信用代碼改革前，我國一個法人或組織機構往往有多個代碼，一個代碼只能在一個部門內(nèi)部使用，不同部門之間難以協(xié)調(diào)，行政辦事效率低，社會成本高，最為關鍵的是分散在不同部門之間的信息難以歸集和共享，不利于社會信用體系的建設。2015年，國家提出了建設統(tǒng)一的社會信用代碼制度的改革方案，統(tǒng)一的社會信用代碼由18位數(shù)字組成，具有唯一性、兼容性、穩(wěn)定性、全覆蓋性和協(xié)調(diào)性五大特點，相當于法人和其他組織的“身份證號”。統(tǒng)一社會信用代碼的推行和使用，可以將分散在各地區(qū)、各部門、各領域的信用記錄歸集整合到當事主體的名下，形成完整統(tǒng)一的市場主體信用檔案，政府部門、社會公眾通過代碼可以有效識別主體身份，并對信息進行關聯(lián)比對分析，為褒揚誠信、懲戒失信創(chuàng)造了條件[3]。

（四）出臺了系列聯(lián)合獎懲的制度

2014年以來，我國相關部門出臺了一系列聯(lián)合懲戒的文件，包括《關于印發(fā)〈“構建誠信、懲戒失信”合作備忘錄〉的通知》《關于對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》《關于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見》《關于做好〈關于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見〉貫徹落實工作的通知》等，對聯(lián)合激勵懲戒對象的認定、信息共享、聯(lián)合獎懲清單、失信修復、黑名單退出和保護等做出了具體規(guī)定，為聯(lián)合懲戒提供了執(zhí)法依據(jù)。

（五）制定了聯(lián)合懲戒的工作程序

根據(jù)《關于做好〈關于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見〉貫徹落實工作的通知》的規(guī)定，由聯(lián)席會議成員負責制定本系統(tǒng)統(tǒng)一的紅黑名單認定標準，由本系統(tǒng)內(nèi)縣級以上相關主管部門具體執(zhí)行，依照本系統(tǒng)制定的標準認定紅黑名單，并歸集至全國信用信息共享平臺，同時推送至本部門門戶網(wǎng)站和信用中國網(wǎng)站向社會進行公示，全國其它地區(qū)和部門的聯(lián)絡員負責在全國信用信息共享平臺和“信用中國”網(wǎng)站下載各相關部門推送的黑紅名單，在本系統(tǒng)內(nèi)及時共享，組織本系統(tǒng)有關部門對相關主體實施激勵和懲戒，統(tǒng)計信用聯(lián)合獎懲的成效[4]，由此實現(xiàn)跨部門協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)動，充分發(fā)揮政府和市場的共同作用，在全社會形成“一處失信，處處受限”的約束機制[5]。

二、我國失信聯(lián)合懲戒機制存在的問題分析

經(jīng)過多年建設，我國失信聯(lián)合懲戒機制的社會影響力日益擴大，對抑制失信、激勵誠信發(fā)揮了明顯的導向性作用。但從現(xiàn)實情況來看，我國信用缺失現(xiàn)象仍然突出，說明我國失信聯(lián)合懲戒機制尚有不完善之處，現(xiàn)分析歸納如下。

（一）組織機構不健全

目前失信懲戒機制的組織領導機構是部級聯(lián)席會議，它是一個非常設的組織機構，在必要時由發(fā)改委和人民銀行負責召集成員開會，或根據(jù)聯(lián)席會議成員單位的提議召開，落實信用體系建設工作，解決信用體系建設中的突出問題，而休會期間并無一家常設機構來處理日常生活中發(fā)生的失信問題，而是由各部門、各地區(qū)相關單位來認定和處理。由于法律或相關制度并未賦予各行政單位相應的解決失信問題的職責和權利，有些政府部門反而認為此舉還會增加他們的工作量，是一種出力不討好的事情，因此，在實際工作中，面對出現(xiàn)的失信問題，缺乏主動解決問題的動力，甚至出現(xiàn)互相推諉的情況。如南京熊女士遭遇退卡難事件[6]，在處理糾紛時南京市商務部門和市場監(jiān)管部門都說不屬于自己的管理權限，互信有推諉之嫌，而衛(wèi)生部門雖未推諉，但也只是按照自己的職責將此事作為醫(yī)療衛(wèi)生事件進行檢查，并未按照信用事件來處理。所以，最終該美發(fā)店并未受到任何失信方面的處罰，這恐怕就是現(xiàn)實中失信頻發(fā)的重要原因之一吧。

（二）信息的覆蓋面太窄

目前，從我國失信聯(lián)合懲戒機制的信息采集情況來看，信息的來源主要是政府部門的政務信息和公用事業(yè)單位的繳費信息，以及金融機構的信貸信息，失信信息主要包括行政處罰信息、行政收繳信息、失信被執(zhí)行信息、金融機構負債信息，以及非金融機構負債信息（主要是對公用事業(yè)單位的負債信息）。而現(xiàn)實社會、經(jīng)濟生活中各領域都可能發(fā)生失信行為，如大學生考試作弊、科研人員學術舞弊、公共交通逃票、制假販假、互聯(lián)網(wǎng)詐騙、電信詐騙、婚姻詐騙及民間的其他各種失信行為等，顯然這些失信信息沒有有效納入當前聯(lián)合征信平臺的采集范圍，就如電話騷擾現(xiàn)象，因為沒有受到行政單位或司法機構的處罰，按照現(xiàn)行失信認定方面的規(guī)定，就不屬于失信要采集的對象。因此，我國對失信信息的采集還很不全面，信息的覆蓋面太窄，大量失信者得以輕易逃過懲戒，一定程度上助長了失信的發(fā)生。

（三）信息的采集手段落后

在互聯(lián)網(wǎng)時代，人們的日常生活和交往越來越多的依靠網(wǎng)絡來進行，互聯(lián)網(wǎng)留下了大量的人際交往的行為信息，這些信息可記錄、可復制、可加工、可保存、可流通，但需要使用更為先進的技術，如大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等來提供支持。而從對各部門、各地方政府公務系統(tǒng)的功能研究來看，除了少數(shù)地方政府的政務平臺采用了大數(shù)據(jù)技術外，大部分部門和地方政府的政務平臺還是采用傳統(tǒng)的手工填報的方式進行采集，在互聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)網(wǎng)廣泛應用的今天，此種信息采集方式已經(jīng)明顯落后，難以采集更全面、更詳細的信息。

（四）信息的共享和應用不夠

目前，信用信息的共享主要體現(xiàn)在政府部門內(nèi)部，各政府部門通過電子政務平臺連接全國信用信息共享平臺，實現(xiàn)跨部門之間的信息共享。此外，少量社會機構與全國信息共享平臺簽訂了共享協(xié)議，但還有大量的包括金融機構、征信機構、行業(yè)協(xié)會、商會等在內(nèi)的社會組織還沒有實現(xiàn)與平臺信息的共享。在信息披露方面，只有比較嚴重的失信行為才會被推送至全國信用信息共享平臺和信用中國網(wǎng)站，對社會公開公示。但由于宣傳力度不夠，除了少量專業(yè)機構和人員外，很少有人知道和了解這兩個平臺的功能和使用情況。同時，平臺還存在失信信息不全、信用信息更新不及時等問題，如因“割韭菜”事件而失信于投資者的趙薇在信息平臺中就查不到。至于信用信息的應用，目前，主要集中在信用信息公示、信用信息查詢、信用記錄報告上，而信用評分、信用評級的應用還十分有限，而風險預警、信貸、婚戀、求職、租賃、營銷等眾多場景卻急需大量特色征信產(chǎn)品，但目前有限的信用產(chǎn)品卻難以滿足前述需求，因為目前還缺乏適量的能夠提供多樣化、高質(zhì)量信用產(chǎn)品的社會征信機構。

（五）懲戒的程序不完善

有關失信聯(lián)合懲戒的程序并無專門的法規(guī)對此進行詳細規(guī)定，只是散見于幾個文件當中，且規(guī)定比較籠統(tǒng)，如《關于在行政管理事項中使用信用記錄和信用報告的若干意見》第二部分規(guī)定：對關系到人民群眾切身利益、經(jīng)濟健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的重點領域，各級政府、各相關部門應率先推進在行政管理事項中使用相關市場主體的信用記錄和信用報告[7]。從語氣上看此項規(guī)定屬于建議性質(zhì)，并非必須要執(zhí)行的規(guī)定;從內(nèi)容上看則涉及重點領域方可納入懲戒工作程序?？梢?，該項規(guī)定的法律效力和應用寬度均不夠，而且沒有涉及懲戒程序的細節(jié)性規(guī)定。因此，實際工作中很多部門并沒有將查詢管理相對人的信用記錄作為行政管理工作流程的必要環(huán)節(jié)，在行政工作流程中也并未將信用的應用嵌入工作流程中。而且文件大都只對失信懲戒環(huán)節(jié)進行了規(guī)定，而對失信的認定環(huán)節(jié)卻沒有規(guī)定，導致很多失信行為沒法認定，更談不上懲戒了。如2019年五一期間發(fā)生于河南的騷擾電話事件[8]，騷擾電話的受害者在河南，而騷擾電話源在其他地區(qū)，河南省通信管理局說超出了自己管轄權，只能將此事反映給工信部，工信部回復要整治，但失信由誰認定至今成迷，所以騷擾電話至今仍打個不停，失信者仍逍遙法外，得不到應有的懲戒。

（六）懲戒的力度不夠

對失信行為進行懲戒，使失信行為的成本遠高于收益，方能起到震懾之效。但目前，我國對失信者的懲戒主要采取行政性、司法性懲戒為主，且懲戒標準低，力度不夠。如趙薇事件，趙薇賺了幾十億，卻只罰了70萬數(shù)據(jù)來源：https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1629233888811504301，2019-03-28，根本不足以起到震懾效果，這也是資本市場失信頻發(fā)的原因。反觀外國，懲戒力度就很大，如美國政府對欺詐等失信行為要求三倍賠償加罰金，外加其他民事和刑事處罰，甚至要求違法失信企業(yè)與政府主管部門簽訂誠信協(xié)議。在英國，對地鐵逃票者予以加倍罰款，對逃稅行為進行幾倍甚至數(shù)十倍的重罰[9]。與外國相比，我國失信懲戒標準明顯偏低，懲戒效果不佳。此外，我國對失信的懲戒以行政性、司法性懲戒為主，而與其它懲戒措施的聯(lián)動不夠，聯(lián)合懲戒的面太窄，總的懲戒力度也很低。

三、完善我國失信聯(lián)合懲戒機制的總體思路及對策

（一）完善我國失信聯(lián)合懲戒機制的總體思路

從前述對我國失信懲戒機制建設情況的分析發(fā)現(xiàn)，實際上我國提出的失信懲戒機制是以政府為主導的失信聯(lián)合懲戒機制，即通過政府各部門政務信息的聯(lián)合與公開，以解決信息的不對稱問題，針對失信行為則采取政府各相關部門聯(lián)合懲戒的措施，提高失信者的成本?？梢?，我國失信聯(lián)合懲戒機制總體上是在遵循經(jīng)濟學原理的基礎上而設計的，方向是對的。但從懲戒機制的運行來看，其效果尚不盡如人意，說明懲戒機制確有諸多不完善之處，歸結起來，主要的問題在于我國的失信聯(lián)合懲戒機制中“聯(lián)合”的內(nèi)涵過窄，以政府的聯(lián)合為主，屬于狹義聯(lián)合的范疇，對解決失信的兩個根源的作用有限。

基于上述認識，本文提出完善我國失信聯(lián)合懲戒機制的總體思路是：在現(xiàn)有的聯(lián)合懲戒機制基礎上，建設更加廣泛意義上的聯(lián)合懲戒機制，即包含信息聯(lián)合、主體聯(lián)合、措施聯(lián)合在內(nèi)的大聯(lián)合。廣義的信息聯(lián)合既包括政府各部門之間信用信息的聯(lián)合，也包括政府征信信息與市場機構征信信息、行業(yè)組織征信信息的聯(lián)合，其初衷就是要打破政府、市場、行業(yè)間的信息壟斷，將政府部門、市場機構、行業(yè)協(xié)會形成的各類征信信息標準化、格式化，建立統(tǒng)一的信息采集、管理和應用平臺，促進形成完整、全面、準確的聯(lián)合征信系統(tǒng)，實現(xiàn)信用信息的共建、共享，讓失信者無處遁形;廣義的懲戒主體的聯(lián)合既包括政府部門之間的聯(lián)合，也包括政府部門與企事業(yè)單位和社會大眾的聯(lián)合，意在充分發(fā)揮政府、市場、行業(yè)、媒體、社會公眾各方的協(xié)同作用，讓失信者受到廣泛的社會監(jiān)督和懲戒;廣義的懲戒措施聯(lián)合則為包括行政性、司法性、市場性、行業(yè)性、社會性懲戒在內(nèi)的大聯(lián)合，真正實現(xiàn)讓失信者“一處失信、處處受限”，切實加大懲戒的力度。

（二）完善我國失信聯(lián)合懲戒機制的具體對策

1.組建專門的信用管理機構。基于目前我國信用管理組織不健全的現(xiàn)實，政府應當組建專門的信用管理機構，由信用管理機構具體負責社會信用的管理工作，明確其職責和權限，并與其他政府部門簽署聯(lián)合工作備忘錄。在具體的信用管理工作當中，信用管理機構與發(fā)生失信行為的行政管理歸屬部門一道開展工作，從失信行為的認定、推送、發(fā)布、聯(lián)合懲戒到反饋全程協(xié)同工作，實現(xiàn)全流程閉環(huán)式管理。只不過行政管理歸屬部門負責本部門職權范圍內(nèi)的工作，而將信用管理工作交由信用管理機構，二者即協(xié)同，又分工。如南京熊女士退卡事件[6]，當接到熊女士的投訴后，商務部門（假定本案中案情的行政管理歸屬機構是商務部門）應當通知信用管理機構一道出現(xiàn)場，商務部門根據(jù)相關規(guī)定解決商務糾紛，信用管理人員則對案情中美容店的做法進行認定，一旦認定屬于失信行為，則由信用管理部門進行信息采集，并做好后續(xù)各環(huán)節(jié)的工作，從而避免出現(xiàn)案例中存在的失信行為無法認定、相互推諉、懲戒落實不到位、信息反饋不及時等問題，真正做到失信行為發(fā)生一起、抓住一起、懲戒一起，讓失信者無立足之土壤。

2.擴大信用信息的覆蓋范圍。擴大信息的覆蓋范圍有兩條途徑可供選擇，一條途徑是在現(xiàn)有的政府信用信息采集基礎上，加大投入力度，提升信息采集的技術手段，利用大數(shù)據(jù)等高新技術來擴大信息采集的范圍，此途徑需要大量的政府資金投入，且政府一家獨大，并不符合征信發(fā)展的趨勢;另一條途徑是加強政府信息庫與其他組織機構的信息庫的對接，實現(xiàn)信息在更大范圍的共享，此途徑更加符合征信業(yè)市場化發(fā)展的趨勢，是比較可行的路徑?；谀壳暗默F(xiàn)實，主要由全國信用信息共享平臺與百行征信、互聯(lián)網(wǎng)金融信用信息平臺、央行征信中心及相關行業(yè)信用信息平臺實現(xiàn)信息對接和共享，此舉可以更好地發(fā)揮社會力量，尤其是互聯(lián)網(wǎng)征信機構的力量，讓更多機構參與到社會信用機制的建設中來，可以更加快捷的擴大信用信息的覆蓋范圍。

3.推進社會信用機構的發(fā)展。針對信用信息應用不夠的現(xiàn)實，應當通過適度發(fā)展社會信用機構來解決。信用信息的應用是通過開發(fā)各類信用產(chǎn)品來實現(xiàn)的，信用產(chǎn)品屬于商品的范疇，如果由政府來經(jīng)營，政府就會既當運動員，又當裁判員，難以保證信用產(chǎn)品交易的公平性，顯然政府經(jīng)營不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，而應當通過發(fā)展社會信用機構來經(jīng)營。發(fā)展市場化信用機構，當前政府應當做好以下幾個方面的工作：一是適度放寬市場化機構的準入條件，在加強監(jiān)管的情況下，允許一定數(shù)量的社會機構進入征信市場，確保征信業(yè)有序、健康發(fā)展;二是推動征信數(shù)據(jù)標準化建設，以利于不同社會征信機構采用統(tǒng)一的標準采集、加工和處理信用信息，促進信息的流動和共享;三是積極為社會信用機構提供政府部門掌握的公共信用信息，豐富社會信用機構的數(shù)據(jù)內(nèi)容，有利于開發(fā)更加多樣化的產(chǎn)品，也有利于提高信用服務的質(zhì)量;四是推動出臺有關信息保護的法律法規(guī)，加強對個人隱私和商業(yè)機密的保護，就信息采集和應用的范圍、條件等做出具體的規(guī)定，明確各方權利和義務，確保征信機構合法、合規(guī)運作。

4.優(yōu)化失信聯(lián)合懲戒的工作流程。一是從制度層面改進對失信懲戒工作流程的規(guī)定，在登記注冊、行政審批、政策優(yōu)惠、政府招標等行政工作業(yè)務流程中，將信用的應用由目前的原則性嵌入規(guī)定改為強制性嵌入規(guī)定，避免具體工作中出現(xiàn)執(zhí)行不到位或不統(tǒng)一的情況。二是從技術層面加強對失信聯(lián)合懲戒工作流程的改造和優(yōu)化，利用信息化技術對原有系統(tǒng)進行升級改造，比如可以在相關行政登記、審批等表格中增加“信用信息”欄，并在該欄目中內(nèi)嵌查詢系統(tǒng)，采用技術手段便利工作人員的查詢，在技術層面落實信用的有效嵌入，避免當前失信聯(lián)合懲戒工作當中出現(xiàn)的主觀隨意性現(xiàn)象。在此基礎上向其他企事業(yè)單位和社會組織推廣，使包括社會保障機構、教育機構、醫(yī)療機構、衛(wèi)生機構、金融機構、交通機構、旅行機構、水電煤氣、行業(yè)協(xié)會等企事業(yè)單位和社會組織在內(nèi)的業(yè)務辦理流程中也逐步嵌入信用信息查詢欄目，擴大失信聯(lián)合懲戒機制的應用范圍，讓失信者在任何時候、任何領域都無處遁形。

5.加大對失信者聯(lián)合懲戒的力度。一是修改對失信者懲戒的行政和司法處罰的標準，提高失信者的違法違規(guī)成本。具體做法是建議按照失信者對被害人造成的損失程度的一定倍數(shù)，或者失信者因失信而獲益的倍數(shù)進行處罰，讓失信者感受到痛才能真正起到震懾作用，而不至于出現(xiàn)類似于趙薇案中的情況，對失信者的處罰不痛不癢，難以起到成效。二是擴大失信聯(lián)合懲戒的范圍，也就是要逐步推行廣義的聯(lián)合懲戒，廣義的聯(lián)合懲戒實際上就是要綜合發(fā)揮政府部門、行業(yè)組織、市場主體、社會征信機構、新聞媒體、社會公眾的協(xié)同作用，各部門信息共享、聯(lián)合懲戒，讓失信者成為過街老鼠，一次失信被懲戒以后再也不敢失信了。

6.進一步完善失信修復機制。失信懲戒機制建設的目的不是為懲罰而懲罰，而是通過懲罰達到教育之目的，使失信者樹立正確的價值觀，最終達到無為而治的境界。因此，對于那些失信者應通過修復機制給予其改正錯誤的機會。失信修復機制包括聯(lián)合懲戒措施的撤銷和失信記錄的刪除，就前者而言，如果失信者在規(guī)定的期限內(nèi)采取一定糾錯行為、消除不良影響

的，如主動對受害人賠償、提供社區(qū)服務、案例宣講、做慈善公益等，應當給予一定的信用加分，當累計信用額度達到一定程度時可以不再作為聯(lián)合懲戒的對象，各部門應當解除對其采取的懲戒措施;失信記錄的刪除指失信記錄應當設定一定的期限，期限的長短應當根據(jù)失信的嚴重程度而設，期限屆滿即意味著失信已經(jīng)修復，應當刪除失信記錄，而不能永久保存，不能讓失信者背一輩子污點。

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（張安忠，鄭州航空工業(yè)管理學院經(jīng)濟學院）