摘要：在政府疾控行政行為過(guò)程中，法律的公開(kāi)性和透明度能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)遏制在萌芽狀態(tài)。在疾控實(shí)施過(guò)程中，法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則比起專家認(rèn)定這一標(biāo)準(zhǔn)更加適合疾控治理。新型冠狀病毒肺炎疫情的治理困境主要表現(xiàn)在：對(duì)人傳人途徑認(rèn)知不足：衛(wèi)生主管部門(mén)延遲通報(bào)，響應(yīng)級(jí)別不夠：錯(cuò)過(guò)疫情防控“黃金期”：對(duì)傳播渠道的認(rèn)知逐步遞增，前瞻性和預(yù)防性弱;對(duì)易感人群認(rèn)知不足;對(duì)病毒毒性認(rèn)知不足;超大城市醫(yī)療資源不足，控制傳染源不力等。疫情疾控治理困境的根源在于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠。當(dāng)專家認(rèn)識(shí)不足的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采用法律舉措，包括：明確傳染病分級(jí)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)的法律機(jī)制，排除影響衛(wèi)生健康知情權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的憲法和法律障礙，落實(shí)疾控風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)的政務(wù)責(zé)任體系，完善疾控衛(wèi)生科學(xué)的第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;新型冠狀病毒肺炎：疾控風(fēng)險(xiǎn)：疫情疾控治理

中圖分類(lèi)號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章分類(lèi)號(hào)：1674-7089（2020）02-0054-13

作者簡(jiǎn)介：許娟，博士，南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師。

一、引言

疾控是對(duì)病毒的認(rèn)識(shí)不斷發(fā)展的過(guò)程，但是病毒并不會(huì)因人類(lèi)對(duì)其本質(zhì)屬性認(rèn)知不足而改變傳播的路徑與速度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》的規(guī)定，在2020年新型冠狀病毒感染的肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎疫情”）疾控過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循傳染病防治三大法則：控制傳染源，切斷傳播途徑，保護(hù)易感人群。同時(shí)，對(duì)沒(méi)有按照傳染病風(fēng)險(xiǎn)防控要求展開(kāi)防控工作的責(zé)任人一律追責(zé)。根據(jù)中央指示精神，紀(jì)律監(jiān)察等相關(guān)部門(mén)以恰當(dāng)方式做出追責(zé)安排，依法依規(guī)對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理。在疫情得到控制之后，相關(guān)責(zé)任人問(wèn)責(zé)工作應(yīng)會(huì)全面啟動(dòng)。筆者認(rèn)為，有必要從事實(shí)認(rèn)定的角度探尋行政問(wèn)責(zé)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，為疫情得到控制之后的法律規(guī)制提供認(rèn)定依據(jù)。

二、對(duì)傳播途徑認(rèn)知不足導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。法律認(rèn)定難度加大

每次嚴(yán)重事故之前，都有1329次小隱患，每一次隱患都是一次修正的機(jī)會(huì)。此次疫情，我們錯(cuò)過(guò)了一千多次修正的機(jī)會(huì)。在本次新冠肺炎疫情的發(fā)展過(guò)程中，專家和公眾對(duì)病毒傳播途徑的科學(xué)認(rèn)知經(jīng)歷了較長(zhǎng)的時(shí)間，加大了疫情的擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)和法律追責(zé)的難度。

（一）對(duì)“人傳人”途徑認(rèn)知不足導(dǎo)致疫情信息不對(duì)稱

在重大傳染性疾病發(fā)生時(shí)，法律推定原則要求“不能排除有人傳人現(xiàn)象”的時(shí)候，就應(yīng)當(dāng)推定為“人傳人”，而不能得出“未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人——不明確人傳人”的結(jié)論。等到有足夠證據(jù)證明“肯定有人傳人”時(shí)，行政機(jī)關(guān)再做出行政決策就為時(shí)晚矣。

1.行政主管部門(mén)延遲通報(bào)，隱瞞可能存在“人傳人”現(xiàn)象

（1）行政主管部門(mén)隱瞞“人傳人”現(xiàn)象。國(guó)家衛(wèi)健委和中國(guó)疾病預(yù)防控制中心（以下簡(jiǎn)稱中疾控）2019年12月31日即開(kāi)始啟動(dòng)調(diào)查，2020年1月1日國(guó)家衛(wèi)健委還成立了應(yīng)對(duì)處置領(lǐng)導(dǎo)小組，但通報(bào)說(shuō)1月5日已開(kāi)展了回顧性調(diào)查，最早的武漢第一醫(yī)院的醫(yī)護(hù)首例確診是在2019年12月27日，該名醫(yī)護(hù)案例在華南海鮮市場(chǎng)集中感染者送院后不久出現(xiàn)病狀，這是新冠肺炎具有人傳人特點(diǎn)的征兆，相關(guān)部門(mén)卻未根據(jù)59個(gè)樣本得出“可能存在人傳人”的結(jié)論并及時(shí)通報(bào)疫情（見(jiàn)表1）。

（2）武漢衛(wèi)健委通報(bào)中斷。武漢衛(wèi)健委在2020年1月5日到9日之間連續(xù)4天沒(méi)有發(fā)布肺炎疫情通報(bào)，這期間已經(jīng)有醫(yī)務(wù)人員感染且發(fā)病，字節(jié)跳動(dòng)醫(yī)務(wù)工作者人道救助基金公示名單可作為佐證?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一條規(guī)定的五大立法目的之一就是為了“保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全”。該法第四十四條、四十五條規(guī)定：發(fā)布一級(jí)、二級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府除采取本法第四十四條規(guī)定的措施外，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布有關(guān)采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告。武漢衛(wèi)健委向公眾透露的疫情控制信息與現(xiàn)實(shí)形成了巨大的反差，延遲通報(bào)和不通報(bào)醫(yī)務(wù)人員感染情況，給醫(yī)務(wù)人員和公眾的生命健康造成了巨大的威脅，延誤了病毒感染者的治療。

（3）武漢衛(wèi)健委沒(méi)有通報(bào)醫(yī)務(wù)人員感染情況。2020年1月11日以后武漢衛(wèi)健委再未通報(bào)醫(yī)務(wù)人員感染的情況，武漢各醫(yī)院發(fā)現(xiàn)首例醫(yī)護(hù)感染的日期范圍在12月27日至1月20日之間，但武漢衛(wèi)健委所有通報(bào)中沒(méi)有醫(yī)務(wù)人員確診的信息（見(jiàn)表2）。最新通過(guò)的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》規(guī)定，報(bào)告和處置傳染病信息是政府免費(fèi)提供的一項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)。政府在實(shí)施行政應(yīng)急行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)將已掌握的關(guān)切公民生命健康的信息完整及時(shí)公之于眾，使社會(huì)公眾參與和監(jiān)督行政，推動(dòng)依法防控、依法治理，為疫情防控工作提供有力的法治保障。

2.中疾控和湖北省人民政府響應(yīng)級(jí)別不夠，響應(yīng)怠慢，錯(cuò)失疫情防控“黃金期”

（1）中疾控緊急響應(yīng)信息未披露，信息公開(kāi)有瑕疵。根據(jù)中國(guó)國(guó)家調(diào)查與研究團(tuán)隊(duì)在《新英格蘭醫(yī)學(xué)雜志》發(fā)表的《新型冠狀病毒感染的肺炎在中國(guó)武漢的初期傳播動(dòng)力學(xué)》相關(guān)附圖，2020年1月6日中疾控就已經(jīng)啟動(dòng)了二級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，并于1月15日升級(jí)至一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。2019年12月12日武漢發(fā)現(xiàn)“不明原因肺炎”，中疾控將近一個(gè)月才啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，響應(yīng)速度太慢，響應(yīng)級(jí)別不夠，對(duì)疫情重視力度不足（見(jiàn)表3）。社會(huì)公眾在中疾控官網(wǎng)上無(wú)法查到相關(guān)公示公告或說(shuō)明，這意味著對(duì)于除內(nèi)部工作人員以外的其他人員而言，國(guó)家疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的應(yīng)急響應(yīng)信息居然必須在事后二十多天去國(guó)外的醫(yī)學(xué)雜志刊發(fā)的論文中獲取。對(duì)于這一情況，我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息管理動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)本行政機(jī)關(guān)不予公開(kāi)的政府信息進(jìn)行定期評(píng)估審查，對(duì)因情勢(shì)變化可以公開(kāi)的政府信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)?！?/p>

（2）湖北省政府對(duì)疫情重視程度不夠，不作為、慢作為。湖北省政府啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)的速度比中疾控更晚，整整耽擱了16天的寶貴時(shí)間，這造成公眾很長(zhǎng)一段時(shí)間對(duì)疫情嚴(yán)重程度了解不夠，使當(dāng)?shù)劐e(cuò)過(guò)疫情防控最佳時(shí)期，最后逐步發(fā)展為疫情最嚴(yán)重地區(qū)。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五條規(guī)定：“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。”我國(guó)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五條規(guī)定：“突發(fā)事件應(yīng)急工作，應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)防為主、常備不懈的方針，貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、反應(yīng)及時(shí)、措施果斷、依靠科學(xué)、加強(qiáng)合作的原則?！?/p>

（3）中疾控的診療方案版本不全，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更新不及時(shí)。作為應(yīng)當(dāng)公開(kāi)給公眾知悉的重要信息《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案》的第一版和第二版在原初發(fā)布的官網(wǎng)已經(jīng)無(wú)法查找到。此外，中疾控新冠病毒分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組分別在1月27日、28日連續(xù)兩天發(fā)布了兩版《2019新型冠狀病毒疫情進(jìn)展和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》（以下簡(jiǎn)稱《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》），之后再未發(fā)布任何《風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第十九條規(guī)定：“對(duì)涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)。”該條例第二十條第十二項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本條例第十九條的規(guī)定，主動(dòng)公開(kāi)本行政機(jī)關(guān)的諸多政府信息，包括“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況”。作為疾病預(yù)防控制的專業(yè)機(jī)構(gòu)，中疾控應(yīng)當(dāng)積極回復(fù)公眾的質(zhì)疑，積極滿足公眾對(duì)重大公共利益信息的知情需求，及時(shí)公開(kāi)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息并對(duì)一系列信息公開(kāi)過(guò)程中的瑕疵問(wèn)題作出必要的解釋，告知處理的結(jié)果，并向社會(huì)公開(kāi)道歉。

綜合以上情況，按照《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十條規(guī)定：“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)傳染病疫情或者接到傳染病疫情報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取下列措施：（一）對(duì)傳染病疫情進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況提出劃定疫點(diǎn)、疫區(qū)的建議，對(duì)被污染的場(chǎng)所進(jìn)行衛(wèi)生處理，對(duì)密切接觸者，在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施，并向衛(wèi)生行政部門(mén)提出疫情控制方案;（二）傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，對(duì)疫點(diǎn)、疫區(qū)進(jìn)行衛(wèi)生處理，向衛(wèi)生行政部門(mén)提出疫情控制方案，并按照衛(wèi)生行政部門(mén)的要求采取措施;（三）指導(dǎo)下級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)實(shí)施傳染病預(yù)防、控制措施，組織、指導(dǎo)有關(guān)單位對(duì)傳染病疫情的處理?！眹?guó)家必須及時(shí)更換行政主管責(zé)任人，免除貽誤戰(zhàn)機(jī)的直接責(zé)任人。

在疫情得到控制之后，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員由于防控新型冠狀病毒肺炎工作不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致傳染病傳播或者流行的刑事處罰依據(jù)是《刑法》第三百九十七條之規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定。”《刑法》第四百零九條規(guī)定：“從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門(mén)的工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致傳染病傳播或者流行，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役?！?/p>

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理、妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第十六條規(guī)定：在預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害期間，從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門(mén)的工作人員，或者在受政府衛(wèi)生行政部門(mén)委托代表政府衛(wèi)生行政部門(mén)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入政府衛(wèi)生行政部門(mén)人員編制但在政府衛(wèi)生行政部門(mén)從事公務(wù)的人員，在代表政府衛(wèi)生行政部門(mén)行使職權(quán)時(shí)，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致傳染病傳播或者流行，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法第四百零九條的規(guī)定，以傳染病防治失職罪定罪處罰。

（二）對(duì)傳播渠道認(rèn)知不足導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散

疫情發(fā)生后，對(duì)新冠病毒傳播渠道的認(rèn)知是逐步遞進(jìn)的，其前瞻性和預(yù)防性較弱。專家與公眾認(rèn)知的出發(fā)點(diǎn)不同，專家主義是風(fēng)險(xiǎn)概率，市民主義是恐怖現(xiàn)象，兩者判斷標(biāo)準(zhǔn)是不同的（見(jiàn)表4）。有些專家為了防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張，隱瞞病毒的傳播機(jī)制，但隨著市民的認(rèn)知一步一步接近真相之后，隱瞞或哪怕是善意謊言都會(huì)被理解為“欺騙”。

面對(duì)疫情傳播實(shí)情，衛(wèi)健委應(yīng)當(dāng)按照最大防范原則滿足公眾知情權(quán)，公布傳染病傳播的可能途徑，采取分級(jí)提示風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。但在2020年1月20日到2月4日期間，盡管對(duì)病毒傳播機(jī)制產(chǎn)生了4次傳播渠道的認(rèn)知遞進(jìn)，仍付出了慘痛的代價(jià)。對(duì)于這一嚴(yán)重后果，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)追究衛(wèi)健委未盡到最大限度提示不排除有其他風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，追究未分級(jí)提示的行政責(zé)任。

（三）對(duì)易感人群認(rèn)知不足導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)裸露

在疫情暴發(fā)早期，對(duì)易感人群的認(rèn)知經(jīng)歷了從老年人和免疫力差的人到所有人群全覆蓋的過(guò)程。中疾控專家只根據(jù)初步證據(jù)就得出“兒童青壯年都不易感”的結(jié)論，讓全國(guó)疫情防控在初始階段放松了對(duì)青壯年、兒童感染者的警惕。2月2日和2月5日，國(guó)家衛(wèi)建委專家和三甲醫(yī)院的一線醫(yī)生分別強(qiáng)調(diào)“兒童也易感”“各個(gè)人群都易感”，在這10天內(nèi)，全國(guó)的確診病例數(shù)據(jù)都表明兒童、青壯年感染人數(shù)不斷增多（見(jiàn)表5）。

應(yīng)當(dāng)按照信息發(fā)布的分類(lèi)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)建立關(guān)鍵基礎(chǔ)信息的疾控風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，具體內(nèi)容是：關(guān)鍵基礎(chǔ)信息分為重要關(guān)鍵基礎(chǔ)信息和一般提示基礎(chǔ)信息，其中重要關(guān)鍵基礎(chǔ)信息分為疫情嚴(yán)重級(jí)別信息、疫情走勢(shì)信息、疫情防控措施信息等，一般提示基礎(chǔ)信息分為藥物提示信息、易感人群信息等。來(lái)自中疾控、衛(wèi)健委、醫(yī)院感染科等的專家在提示易感人群信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行易感人群一般提示基礎(chǔ)信息的認(rèn)知不確定性申明義務(wù)。在重大公共衛(wèi)生事件中，掌握信息控制權(quán)的專家在履行信息性質(zhì)發(fā)布義務(wù)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循科學(xué)性原則，履行發(fā)布信息的風(fēng)險(xiǎn)警示義務(wù)，減少因?yàn)榭茖W(xué)認(rèn)知不明所帶來(lái)的誤導(dǎo)性宣傳，對(duì)未履行疾控信息風(fēng)險(xiǎn)警示義務(wù)且造成嚴(yán)重后果的單位和個(gè)人追究法律責(zé)任。

（四）對(duì)病毒毒性認(rèn)知不足導(dǎo)致公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的恐慌加大

在疫情防控過(guò)程中，確定新冠病毒的毒性尤為重要。“非典”病毒的致死率達(dá)到10%，而中東呼吸綜合征病毒致死率達(dá)到37%;流感病毒的致死率一般低于0.1%。本次新冠病毒的致死率在疫情暴發(fā)初期被估計(jì)為2%。由于武漢市病床床位在疫情暴發(fā)初期供應(yīng)不足，很多患者未確診便過(guò)世了，無(wú)法計(jì)算出準(zhǔn)確的致死率，新冠病毒的致死率在一定程度上被低估。

1.回顧性總結(jié)不足，過(guò)度依賴核酸檢測(cè)，對(duì)毒性強(qiáng)度估計(jì)不足

（1）對(duì)致死程度把握不足。李文亮醫(yī)生年僅34歲病逝，說(shuō)明此病毒對(duì)年輕人威脅也很大。他得到了非常好的醫(yī)療護(hù)理卻依然去世，說(shuō)明病毒（至少在某個(gè)階段對(duì)某一部分人）毒性巨大。他在2019年12月30日就知道疫情暴發(fā)，警惕性很高，并采取了一系列防護(hù)舉措，卻依然在2020年1月8-10日間被傳染，說(shuō)明病毒傳染性極強(qiáng);他在1月10-30日做了多次核酸檢測(cè)，一直呈陰性（未確診），直到2月1日才確診，2月6日晚被病毒攻擊致死。這與“年輕人患新冠肺炎不易致死”的早期防疫認(rèn)知明顯不符（見(jiàn)圖1、圖2）。

（2）核酸檢測(cè)結(jié)果的假陰性，導(dǎo)致確診困難，收治入院困難。確診病例須核酸測(cè)試顯示陽(yáng)性，但并不是所有患者在核酸檢測(cè)中都呈陽(yáng)性。由于不同的試劑精準(zhǔn)程度有差別，核酸對(duì)于已確診的病人陽(yáng)性率也只在30%～50%之間。在湖北已出現(xiàn)核酸檢測(cè)漏掉后又確診的病人，他很長(zhǎng)時(shí)間被列為疑似病例。疑似病例居家觀察，臨床病例社區(qū)觀察，不計(jì)入湖北省公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之中。以2月12日湖北省疫情領(lǐng)導(dǎo)小組公布新算法，將臨床病例計(jì)入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，前期的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與后期的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不一致。突如其來(lái)的疫情導(dǎo)致病人數(shù)量大增，醫(yī)用物資不足，大量的標(biāo)本未檢測(cè)，許多病人未收入院。

2.病床的公示情況與實(shí)際不符，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不全

武漢互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室違反《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的信息報(bào)道規(guī)定，床位數(shù)據(jù)公布不完整，公示的空床位數(shù)與實(shí)際情況不符。其中，2月1日之前和2月3、6、8日武漢市沒(méi)有公布床位數(shù)據(jù)，床位數(shù)據(jù)無(wú)法形成連續(xù)的采集樣本（見(jiàn)表6）。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十四條第四項(xiàng)、第五項(xiàng)規(guī)定：“發(fā)布三級(jí)、四級(jí)警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，定時(shí)向社會(huì)發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息和分析評(píng)估結(jié)果，并對(duì)相關(guān)信息的報(bào)道工作進(jìn)行管理”。據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委新增確診人數(shù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，得出2月5日當(dāng)天缺365個(gè)床位，公示卻顯示空120個(gè)床位。即使空床位數(shù)量存在動(dòng)態(tài)變化，但2月1日到7日一周時(shí)間床位數(shù)只增長(zhǎng)了2390個(gè)，這期間確診人數(shù)達(dá)到11618人，床位增幅遠(yuǎn)小于確診人數(shù)增幅，這些床位僅用來(lái)救治確診病人就已經(jīng)不夠，很難出現(xiàn)床位空余的情況。

三、隔離措施認(rèn)知不足導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患

（一）隔離資源不足導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患

1.早期湖北省政府對(duì)發(fā)熱和普通肺炎群體的救治工作不力

根據(jù)最新版《診療方案》，疑似病例的臨床表現(xiàn)條件為：發(fā)熱或呼吸道癥狀，肺炎影像學(xué)特征，白細(xì)胞或淋巴細(xì)胞計(jì)數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)。為了嚴(yán)格把握確診患者，降低誤判的系數(shù)，采取試劑+核酸測(cè)試盒+cT影像學(xué)三重疊加確診。在最新標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之前，湖北省以外地區(qū)要符合臨床3項(xiàng)指標(biāo)，湖北省只要符合臨床2項(xiàng)指標(biāo)。在2020年2月底，疫情最嚴(yán)重的湖北地區(qū)暫無(wú)對(duì)于發(fā)熱、普通肺炎和無(wú)癥狀患者的特別措施，發(fā)熱和普通肺炎群體一旦就醫(yī)，就會(huì)裸露在傳染風(fēng)險(xiǎn)之中。這些患者的具體人數(shù)官方渠道并沒(méi)有公布或及時(shí)更新（見(jiàn)表7）。

2.早期疑似病例（四級(jí)）的居家隔離方式容易導(dǎo)致以家庭為單位的傳播

疑似患者由于床位供應(yīng)不足采取居家隔離，變成家庭范圍內(nèi)移動(dòng)的傳染源，全家感染的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)加大，這種隔離方式持續(xù)到2月5日才開(kāi)始有所改變。究其根本原因，是床位的實(shí)際供應(yīng)能力遠(yuǎn)達(dá)不到有床位需求的病人增長(zhǎng)量。根據(jù)《緊急通知》里規(guī)劃的時(shí)間表，任務(wù)量完成情況堪憂，即使在中央督導(dǎo)組監(jiān)督下，武漢部分地區(qū)政策的執(zhí)行力度仍然不夠，這讓焦急等待入院的患者生命健康遭受了巨大威脅。

3.早期臨床病例（二級(jí)）的集中隔離違反國(guó)家衛(wèi)健委診療方案的治療規(guī)定

測(cè)試盒顯示陰性，CT顯示感染，稱為臨床。武漢市委副書(shū)記胡立山表示：“集中隔離疑似患者，CT片上有肺炎，沒(méi)有確定疑似的，我們也集中進(jìn)行隔離”。在《診療方案（試行第五版）》中，“各級(jí)各類(lèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)務(wù)人員發(fā)現(xiàn)符合病例定義的疑似病例和臨床診斷病例后，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行隔離治療，疑似病例和臨床診斷病例要單間隔離，對(duì)疑似病例和臨床診斷病例要盡快采集標(biāo)本進(jìn)行病原學(xué)檢測(cè)?！焙笔〉男姓綦x措施違反《診療方案（試行第五版）》中臨床診斷病例的單間隔離規(guī)定。湖北省政府對(duì)于臨床診斷病例的具體人數(shù)和隔離場(chǎng)所并沒(méi)有作出詳細(xì)公示，公眾無(wú)法得知是否有臨床診斷病人的專門(mén)集中隔離點(diǎn)。

4.確診（三級(jí)）的方艙大通鋪違反《診療方案（試行第五版）》中單間隔離規(guī)定

第一，輕癥包括確診的輕癥和疑似的輕癥兩種。緊急建立的方艙醫(yī)院只是確診輕癥的隔離社區(qū)，輕癥疑似和僅滿足發(fā)熱或呼吸道癥狀的病人不應(yīng)集中隔離，方艙醫(yī)院至少應(yīng)當(dāng)分成兩類(lèi)，并且兩種類(lèi)型的輕癥病人不能在同一個(gè)方艙醫(yī)院隔離。第二，方艙醫(yī)院內(nèi)部床位設(shè)置違反第五版診療方案中疑似病例要單間隔離的規(guī)定。王辰院士認(rèn)為：“確診患者的交叉感染不是突出問(wèn)題，方艙醫(yī)院沒(méi)有額外增加風(fēng)險(xiǎn)。由于是確診患者，病原相同，交叉感染這個(gè)問(wèn)題不是突出問(wèn)題。入院前除新型冠狀病毒核酸檢測(cè)陽(yáng)性外，還會(huì)經(jīng)過(guò)流感抗原篩查，盡最大可能避免可能的生物安全風(fēng)險(xiǎn)?；颊咧g其他一些疾病的交叉感染其實(shí)在任何醫(yī)院、任何社區(qū)都存在這種可能性，方艙醫(yī)院沒(méi)有額外增加這種風(fēng)險(xiǎn)?！弊鳛閼?zhàn)時(shí)簡(jiǎn)易措施的方艙醫(yī)院盡管對(duì)防疫至關(guān)重要，但是不得不說(shuō)是由于缺乏充足的傳染病醫(yī)療資源，不得不將確診患者裸露在新的交叉感染風(fēng)險(xiǎn)面前，哪怕這一交叉感染風(fēng)險(xiǎn)概率只有1%，按照傳染病的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，都是要防范的。第三，方艙醫(yī)院收治輕癥患者，但一些看似輕癥的患者，或者早期無(wú)癥狀的患者，有可能是潛伏的毒王，大通鋪極容易交叉感染造成新的風(fēng)險(xiǎn)，不能以為確診患者癥狀較輕，就不采取單間隔離，大通鋪的存在導(dǎo)致傳染病疾控面臨失控的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）控制傳染源不力導(dǎo)致疾控失序

1.疾控初期確診檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于苛刻，造成感染者治療被拖延

根據(jù)1月18日衛(wèi)健委新修訂的《全國(guó)各省（區(qū)、市）首例新型冠狀病毒感染的肺炎病例確認(rèn)程序》，對(duì)于武漢之外的其他省市，審核不僅要經(jīng)過(guò)省一級(jí)，還要上報(bào)國(guó)家，并由專家小組評(píng)估，三輪都確認(rèn)，才能確診。這意味著檢測(cè)流程存在一定的程序簡(jiǎn)化空間，特殊時(shí)期下的風(fēng)險(xiǎn)行政行為要靈活應(yīng)對(duì)病毒變化，并牢記“傳染病，確診標(biāo)準(zhǔn)弄得太緊，放掉有病的人，對(duì)社會(huì)危害很大”。截至2月初，湖北的多數(shù)患者從發(fā)病到確診一直存在一個(gè)煎熬的等待期。疫情防控初期設(shè)置的確診檢測(cè)流程與標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于苛刻，造成病人未得到及時(shí)救治，還造成大量的交叉?zhèn)魅?。中疾控病毒所原副所長(zhǎng)舒躍龍說(shuō)，“病毒核酸檢測(cè)這個(gè)事情不難，簡(jiǎn)單培訓(xùn)就可以實(shí)現(xiàn)?！毙l(wèi)健委和疾控部門(mén)本應(yīng)當(dāng)在最短的時(shí)間里將病毒檢測(cè)確診權(quán)限下放，并由專業(yè)人員培訓(xùn)基層技術(shù)人員操作使用病毒檢測(cè)試劑盒，提高檢測(cè)速度，縮短發(fā)病到確診的“時(shí)間差”，防止未確診病人的交叉感染，但直到1月29日湖北省政府才把檢測(cè)權(quán)限下放。

2.疾控初期分類(lèi)不明容易造成風(fēng)險(xiǎn)

觀察分為醫(yī)學(xué)觀察型和臨床觀察型，醫(yī)學(xué)觀察型要求居家隔離，是指與病人有密切接觸的人;臨床觀察型區(qū)別于臨床診斷，是指有癥狀而尚未確診的待查求醫(yī)者。疫情暴發(fā)早期，因醫(yī)療資源短缺，大量患者得不到測(cè)試盒，也難以排上隊(duì)進(jìn)行cT影像學(xué)檢測(cè)，但有不明原因發(fā)燒、咳嗽癥狀的求醫(yī)者，在醫(yī)療資源有限、一床難求的情況下，醫(yī)療機(jī)構(gòu)沒(méi)有確立待診求醫(yī)者的法律地位，非法律主體的就醫(yī)權(quán)難以獲得法律的保障。針對(duì)這一實(shí)際情況，國(guó)家衛(wèi)健委應(yīng)根據(jù)疫情疾控需求，創(chuàng)立新的法律概念——觀察，分為醫(yī)學(xué)觀察和臨床觀察，以保障眾多求醫(yī)者的合法權(quán)益。

四、及時(shí)運(yùn)用法律機(jī)制。堵住次生風(fēng)險(xiǎn)漏洞

此次疫情防控過(guò)程中之所以出現(xiàn)諸多的治理困境，其根源在于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠。2月3日中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)提出：要針對(duì)本次疫情中暴露出的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系等重要舉措。疫情防控不僅需要防范主要風(fēng)險(xiǎn)，還要防范次生風(fēng)險(xiǎn)。此次疫情的突發(fā)，不僅是對(duì)國(guó)家整體治理能力的一次考驗(yàn)，而且對(duì)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提出了更高的要求。今后，疫情防控部門(mén)應(yīng)當(dāng)采用法律標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)防死守所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，尤其是次生風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)——主要體現(xiàn)在因疾控承受能力有限所帶來(lái)各種疫情擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，根據(jù)防控需要構(gòu)建具體法律標(biāo)準(zhǔn)予以及時(shí)應(yīng)對(duì)。

（一）明確傳染病分級(jí)預(yù)警的風(fēng)險(xiǎn)法律機(jī)制

1.確立衛(wèi)生健康風(fēng)險(xiǎn)警示制度

吹哨人（Whistleblower）的概念起源于英國(guó)，是指警察發(fā)現(xiàn)有案件發(fā)生時(shí)，吹響哨子以引起他人的注意，澳大利亞、加拿大、日本、英國(guó)等都通過(guò)全面和專門(mén)的立法來(lái)保護(hù)公共部門(mén)吹哨人，比如美國(guó)有《吹哨人保護(hù)法》，日本有《公益通報(bào)者保護(hù)法》等。2019年9月6日，在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件中，我國(guó)首次提出了“吹哨人”等制度，但未進(jìn)行專門(mén)立法。若我國(guó)有類(lèi)似的法律，對(duì)李文亮醫(yī)生等告知重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員及時(shí)予以嚴(yán)格保護(hù)和重獎(jiǎng)，武漢疫情在一定程度上也不會(huì)錯(cuò)失疾控的黃金期。

2.嚴(yán)格執(zhí)行分級(jí)預(yù)警機(jī)制

分級(jí)預(yù)警是指按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢(shì)和可能造成的危害程度，根據(jù)預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)級(jí)別的預(yù)警發(fā)布。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件決策等風(fēng)險(xiǎn)行政領(lǐng)域，預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)按照相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定執(zhí)行，一般按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展趨勢(shì)和可能造成的危害程度，分成一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條規(guī)定：本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。該法第四條規(guī)定，國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。要求各級(jí)政府嚴(yán)格執(zhí)行分級(jí)預(yù)警機(jī)制。

3.建立兜底風(fēng)險(xiǎn)警告機(jī)制

該機(jī)制運(yùn)用底線思維對(duì)衛(wèi)生健康方面存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前告知，并進(jìn)行預(yù)防宣傳和社會(huì)合作動(dòng)員。風(fēng)險(xiǎn)告知義務(wù)是指關(guān)系公眾衛(wèi)生健康的相關(guān)責(zé)任單位應(yīng)提示公眾防范風(fēng)險(xiǎn)，例如對(duì)不適應(yīng)癥狀的藥品增加告知清單等。建議有關(guān)部門(mén)將公告衛(wèi)生健康風(fēng)險(xiǎn)作為一項(xiàng)法定義務(wù)，寫(xiě)進(jìn)衛(wèi)生健康法規(guī)之中。

4.建立公共健康標(biāo)識(shí)機(jī)制

該機(jī)制的建立象征著社會(huì)通過(guò)有組織的努力來(lái)預(yù)防疾病、延長(zhǎng)生命和保護(hù)健康，是公共衛(wèi)生健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中的方向性符號(hào)。建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)在疫情結(jié)束后，強(qiáng)化公共健康標(biāo)識(shí)立法工作，對(duì)未及時(shí)標(biāo)識(shí)健康隱患的主體必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）排除影響衛(wèi)生健康知情權(quán)的憲法和法律障礙

疫情結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)就疫情防控過(guò)程中出現(xiàn)的法律空白地帶或存在漏洞的地方及時(shí)明示立法。

1.行政機(jī)關(guān)不得妨礙衛(wèi)生健康知情權(quán)

不得以內(nèi)部通報(bào)的形式公開(kāi)妨礙公眾衛(wèi)生健康知情權(quán)。衛(wèi)生健康知情權(quán)是衛(wèi)生健康權(quán)的下位概念，是由健康權(quán)派生出的權(quán)利類(lèi)型，具有憲法性權(quán)利及其派生性權(quán)利保障的法律地位。公民有權(quán)依據(jù)衛(wèi)生健康知情權(quán)排除影響衛(wèi)生健康知情權(quán)的憲法和法律障礙。

2.行政機(jī)關(guān)不得誤導(dǎo)公眾

行政機(jī)關(guān)不得以防止恐慌為由不通報(bào)、慢通報(bào)甚至錯(cuò)誤通報(bào)信息誤導(dǎo)公眾。對(duì)錯(cuò)誤行為主體要按照政務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

（三）完善疾控問(wèn)責(zé)的政務(wù)責(zé)任體系

疫情結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)完善疾控政務(wù)問(wèn)責(zé)體系。一是加強(qiáng)政務(wù)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的及時(shí)性。2011年由武漢市發(fā)起隨后推及湖北省各地的“治庸問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”和“電視問(wèn)政”，曾把湖北省的問(wèn)責(zé)制推向高潮。如今回頭看來(lái)，這類(lèi)自上而下的以“同體問(wèn)責(zé)”為主的行政問(wèn)責(zé)沒(méi)有形成長(zhǎng)期機(jī)制，也可以說(shuō)沒(méi)有在很大程度上提高行政治理的反應(yīng)能力和應(yīng)變速度。此次武漢疫情充分說(shuō)明若無(wú)完善的“異體問(wèn)責(zé)”機(jī)制，不夠徹底的問(wèn)責(zé)“游戲”將會(huì)“輪番登場(chǎng)”。行政問(wèn)責(zé)不是全能政府的路徑依賴與遮羞布，而是依法治國(guó)、民主動(dòng)員與積累的必然結(jié)果。在維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)民眾的問(wèn)責(zé)訴求，對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問(wèn)責(zé)調(diào)查，以便有效地消弭公眾的不滿情緒，促進(jìn)中央政令暢通。二是政務(wù)問(wèn)責(zé)對(duì)象的全覆蓋。將政務(wù)問(wèn)責(zé)納入法治化軌道，政府主管領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、直接責(zé)任人、決策者和參考者分別按照其在怠政過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任大小，應(yīng)根據(jù)公職人員政務(wù)處分的種類(lèi)（警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除）分別承擔(dān)相應(yīng)的政務(wù)處分責(zé)任。

（四）完善疾控治理的第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

面對(duì)突發(fā)疫情，“一方有難八方支援”的汶川精神能不能適用于新冠肺炎疫情治理？這需要考慮多方面因素：傳染病重癥醫(yī)療資源異地調(diào)配的有限性，傳染病醫(yī)療資源異地轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)性和不適應(yīng)性等。針對(duì)病毒防治的特性，對(duì)就地隔離、異地支援、轉(zhuǎn)移異地等問(wèn)題，應(yīng)組織第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)異地轉(zhuǎn)移、對(duì)口支援等措施進(jìn)行論證和疾控風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)評(píng)估，謹(jǐn)慎地做出行政決策，防止風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)散。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，法律是完全沒(méi)有感情的神祗的體現(xiàn)，法律能保障人民生活的福祉，法律能有效預(yù)防公共衛(wèi)生事件中的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)任何突發(fā)傳染性疫情，政府在疾控行政行為過(guò)程中，在疫情萌芽期就應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，推進(jìn)信息的公開(kāi)性和透明度，有利于將病毒擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)遏制在萌芽狀態(tài)。在疾控過(guò)程中，依法落實(shí)“隔離+收治”的疾控原則，采取“寧可錯(cuò)殺一千，不可放過(guò)一人”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，果斷排查感染人群，封堵傳播渠道，鎖定傳染源。通過(guò)立法授權(quán)中華醫(yī)學(xué)會(huì)承擔(dān)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的職責(zé)，以保證疫情時(shí)期的權(quán)威信息發(fā)布，通過(guò)立法授權(quán)中華醫(yī)學(xué)會(huì)篩選出言論市場(chǎng)中自發(fā)產(chǎn)生的優(yōu)秀第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，作為輿論場(chǎng)的燈塔。通過(guò)立法授權(quán)中華醫(yī)學(xué)會(huì)等組織在重大衛(wèi)生事件決策過(guò)程中發(fā)揮智力支持作用，更充分地調(diào)動(dòng)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)承擔(dān)傳染病防治、宣傳、協(xié)調(diào)救治的職責(zé)，形成全國(guó)上下一心、協(xié)同共治的疫情防控治理體系，確保打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。

（責(zé)任編輯：李海中）