顧揚(yáng)

執(zhí)法檢查是人大監(jiān)督工作的一種重要方式。從1993年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》[1]制定實(shí)施至2019年底，全國人大常委會共開展了130次執(zhí)法檢查，檢查了79部法律的實(shí)施情況，取得了良好的成效。目前，執(zhí)法檢查不僅是一種推動法律有效實(shí)施、正確實(shí)施的監(jiān)督方式，也是全國人大常委會委員、專委會委員和代表在閉會期間參與最多的監(jiān)督工作，還是上下級人大之間工作交流和業(yè)務(wù)聯(lián)系的重要平臺。在發(fā)揮其重要作用的同時，執(zhí)法檢查在實(shí)踐中也存在一些不足，比如特點(diǎn)不夠突出、定位不夠精準(zhǔn)，效果有時難以達(dá)到預(yù)期。執(zhí)法檢查要發(fā)揮應(yīng)有作用，首先需要找準(zhǔn)定位、突出自身特點(diǎn)，有一些問題需要深入研究加以明晰。

一、執(zhí)法檢查的主體

2006年監(jiān)督法出臺前，關(guān)于人大執(zhí)法檢查的主體問題，曾有過一些不同的觀點(diǎn)。對于人大常委會這一主體，各方面基本沒有什么異議，爭論主要集中在專門委員會是否可以作為執(zhí)法檢查的主體，因?yàn)?993年的《若干規(guī)定》中明確提出了專門委員會可以開展執(zhí)法檢查。《監(jiān)督法》實(shí)施后，《若干規(guī)定》隨后也被廢止，專門委員會的執(zhí)法檢查主體地位不再被提及，但新的問題又出現(xiàn)了：執(zhí)法檢查的主體，到底是人大常委會，還是人大常委會執(zhí)法檢查組？從法律條文上看，這個問題并不存在，因?yàn)椤侗O(jiān)督法》第二十二條規(guī)定，“各級人民代表大會常務(wù)委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查”，第二十七條規(guī)定，“常務(wù)委員會的執(zhí)法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對其研究處理情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布”。從字面上看來，人大常委會當(dāng)然是執(zhí)法檢查的主體，但是事實(shí)上，執(zhí)法檢查組將執(zhí)法檢查報告提請常委會審議后，并沒有一個適當(dāng)?shù)某绦颍瑢?zhí)法檢查組的報告轉(zhuǎn)化為人大常委會的報告。人大常委會實(shí)行委員會制，而非首長負(fù)責(zé)制，一份報告的標(biāo)題如果以人大常委會開頭，需要由常委會全體組成人員的過半數(shù)通過。實(shí)踐中，全國人大常委會全體會議聽取執(zhí)法檢查報告后，還會召開分組會議對報告進(jìn)行審議，審議過程中常委會組成人員會提出修改意見，往往也會對報告表示贊同和肯定，但是閉幕會的表決事項(xiàng)中從來沒有出現(xiàn)過執(zhí)法檢查報告。正是因?yàn)檫@一程序上的缺失，雖然《監(jiān)督法》中有“常務(wù)委員會的執(zhí)法檢查報告”的明確表述，目前全國人大常委會組織開展的執(zhí)法檢查的報告卻并未以全國人大常委會署名，而是以“全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于《××法》實(shí)施情況的報告”作為標(biāo)題，報告抬頭才是全國人大常委會，即執(zhí)法檢查報告的起草者、責(zé)任者是全國人大常委會執(zhí)法檢查組，而報告的對象是全國人大常委會。

其實(shí)這一問題不僅存在于執(zhí)法檢查報告的形成過程中，在審議意見的產(chǎn)生過程中同樣存在。《監(jiān)督法》第十四條和第二十七條規(guī)定，人大常委會組成人員對專項(xiàng)工作報告和執(zhí)法檢查報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。審議執(zhí)法檢查報告和專項(xiàng)工作報告時，由于缺乏表決通過程序，人大常委會自身無法形成對報告的審議意見，只能由常委會辦公廳綜合常委會組成人員的審議發(fā)言，形成常委會組成人員對報告的審議意見。這一審議意見是委員個人意見的集合，不代表人大常委會的意志，也不適合讓有關(guān)單位“落實(shí)”，因此監(jiān)督法中使用了“研究處理”這一措辭進(jìn)行模糊處理。“一府兩院”收到審議意見后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真研究，而后對各項(xiàng)意見進(jìn)行分類處理，其中可以吸收采納的建議，根據(jù)意見進(jìn)行落實(shí)，不完全符合實(shí)際或缺乏可操作性的建議，采用其他適當(dāng)方式進(jìn)行處理。處理過程中，“一府兩院”有自主裁量權(quán)進(jìn)行判斷、選擇和取舍。制定《監(jiān)督法》時的考慮，可能是常委會會期較短、議程有限，審議通過所有執(zhí)法檢查報告和審議意見有一定操作難度。但是既然已經(jīng)明確人大常委會是執(zhí)法檢查的主體，又明確了執(zhí)法檢查報告是“常務(wù)委員會的執(zhí)法檢查報告”，缺少表決通過程序確實(shí)是個值得商榷的問題。

二、執(zhí)法檢查的特點(diǎn)和優(yōu)勢

人大的執(zhí)法檢查，同行政性的檢查以及一般性的工作檢查有很大區(qū)別，也具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢。區(qū)別的根源是人大獨(dú)特的政治地位，以及憲法法律賦予的獨(dú)特監(jiān)督職權(quán)。人大監(jiān)督不是“單打獨(dú)斗”，而是黨和國家監(jiān)督制度的組成部分。作為人大監(jiān)督的一種方式，執(zhí)法檢查不必要也不可能解決某個領(lǐng)域的全部問題，應(yīng)當(dāng)選準(zhǔn)角度、集中力量，與其他各類監(jiān)督各有側(cè)重。正確認(rèn)識同其他檢查尤其是行政性檢查的區(qū)別，了解并發(fā)揮自身的優(yōu)勢，是開展好執(zhí)法檢查的必要前提。

1.在目標(biāo)任務(wù)方面，行政性檢查是結(jié)果導(dǎo)向型的，而人大執(zhí)法檢查是問題導(dǎo)向型的，兩者有明顯區(qū)別。行政性檢查所考量的，是政府及其下屬部門的具體行政行為是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，主要目的是督促一定結(jié)果的達(dá)成和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以2017年國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會開展的“全國安全生產(chǎn)大檢查”為例，檢查的目的是通過集中開展安全生產(chǎn)檢查，“依法嚴(yán)懲一批違法違規(guī)行為，徹底治理一批重大事故隱患，關(guān)閉取締一批違法違規(guī)和不符合安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，聯(lián)合懲戒一批嚴(yán)重失信企業(yè)，問責(zé)曝光一批責(zé)任不落實(shí)、措施不力的單位和個人，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)安全防范責(zé)任和措施，堅決遏制重特大事故”[2]。這份檢查通知確立的目標(biāo)非常明確，想要實(shí)現(xiàn)的結(jié)果和最終的落腳點(diǎn)就是“堅決遏制重特大事故”，是典型的結(jié)果導(dǎo)向。而人大執(zhí)法檢查所考量的，主要是法律實(shí)施中存在哪些問題，主要目的是發(fā)現(xiàn)問題并提出解決方案，而非追求某個結(jié)果。以2016年全國人大常委會《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》執(zhí)法檢查為例，目的是“通過執(zhí)法檢查，全面了解安全生產(chǎn)法的貫徹實(shí)施情況，圍繞法律實(shí)施中存在的突出矛盾和問題，督促法律實(shí)施機(jī)關(guān)采取有效措施，進(jìn)一步貫徹落實(shí)法律有關(guān)制度和規(guī)定”[3]。從中可以看出，發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施中存在的問題和督促解決這些問題，是全國人大本次執(zhí)法檢查的目標(biāo)。而2007年實(shí)施的監(jiān)督法，雖然沒有明確指出執(zhí)法檢查的目標(biāo)任務(wù)，但在第二十六條對執(zhí)法檢查報告的內(nèi)容作出了規(guī)定，“執(zhí)法檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組應(yīng)當(dāng)及時提出執(zhí)法檢查報告，由委員長會議或者主任會議決定提請常務(wù)委員會審議。 執(zhí)法檢查報告包括下列內(nèi)容：（一）對所檢查的法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評價，提出執(zhí)法中存在的問題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議;（二）對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議”。從報告應(yīng)當(dāng)包括的第一項(xiàng)內(nèi)容中可以看出，尋找到執(zhí)法中存在的問題，并提出改進(jìn)建議，是執(zhí)法檢查的重要任務(wù)。因此，堅持問題導(dǎo)向的目標(biāo)設(shè)定，是人大執(zhí)法檢查的重要特點(diǎn)，也是落實(shí)監(jiān)督法的題中之義。誠然，追求結(jié)果的行政性檢查，也會探究實(shí)際工作中存在的問題并著力解決，尋找和解決問題的人大執(zhí)法檢查，也會評估工作的結(jié)果，但都只是作為達(dá)到目標(biāo)的手段或是判斷依據(jù)，而非目標(biāo)本身。

2.在檢查的著眼點(diǎn)和實(shí)施方法上，兩種檢查也有很大區(qū)別。行政性檢查主要關(guān)注行為的有效性，即政府的行為能否產(chǎn)生計劃中的效果。關(guān)注的焦點(diǎn)和考量的依據(jù)，還是行為的效果，或者說是工作成績。與此相應(yīng)的，行為有效性判斷往往需要采取定量分析的方法，因此行政性檢查的方案中，通常會設(shè)定數(shù)量指標(biāo)，以便對某項(xiàng)行政工作的效果進(jìn)行考核。仍以2017年的“全國安全生產(chǎn)大檢查”為例，檢查通知中附有考核方案，方案后還附有工作考評細(xì)則?？荚u細(xì)則對于考評內(nèi)容設(shè)置了考評要點(diǎn)，并就各項(xiàng)要點(diǎn)設(shè)定了評分標(biāo)準(zhǔn)。例如對于“認(rèn)真整改治理一批突出問題和重大隱患情況”的考評內(nèi)容，考評要點(diǎn)設(shè)置為“落實(shí)國務(wù)院安委會安全生產(chǎn)巡查及今年以來明察暗訪發(fā)現(xiàn)的問題和隱患整改責(zé)任措施，確保整改到位”，評分的標(biāo)準(zhǔn)是“從問題隱患清單中抽取10項(xiàng)以上重點(diǎn)問題隱患進(jìn)行實(shí)地核查，問題整改措施不落實(shí)，隱患整改不到位的，每項(xiàng)扣0.2分，扣完為止”[4]。作為督促完成工作任務(wù)、實(shí)現(xiàn)檢查目標(biāo)的手段，以定量分析方式進(jìn)行的考核是行政性檢查激勵機(jī)制的前一半，后一半主要是依據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎勵和懲戒。2017年安全生產(chǎn)大檢查的考核結(jié)果，就直接納入當(dāng)年省級政府安全生產(chǎn)工作考核的總評分，直接影響政府相關(guān)負(fù)責(zé)人的年度考核。在另外一些行政性檢查中，獎勵和懲戒體現(xiàn)得更加直接，有的與被考核方下一年度審批權(quán)限掛鉤，有的更是與官員職務(wù)升遷甚至任免掛鉤。

與行政性檢查聚焦行為有效性不同，人大執(zhí)法檢查主要聚焦行為的合法性。對行為合法性的考量，主要方法是依據(jù)所檢查的法律規(guī)定，觀察和研究被檢查對象的行為，作出行為是否符合法律要求的判斷，檢查的著眼點(diǎn)在行為本身而非行為的效果。換言之，人大執(zhí)法檢查主要關(guān)注的是檢查對象的所作所為是否嚴(yán)格依法進(jìn)行，權(quán)力使用是否有法律依據(jù)，而非某項(xiàng)工作的成績。即使某項(xiàng)工作的效果并不盡如人意，但只要履行了法律職責(zé)，所有行為依法開展，在合法性方面就無可厚非。就像對企業(yè)而言，嚴(yán)格依照公司法開展經(jīng)營，并不能保證公司運(yùn)營良好，更不能保證公司能夠?qū)崿F(xiàn)盈利，因?yàn)檫@并不是公司法的功能。制定公司法的目的是“規(guī)范公司的組織和行為，保護(hù)公司、股東和債權(quán)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”[5]，依照公司法開展經(jīng)營活動，并不能保證公司決策正確和管理高效，只能保證公司不被處罰或吊銷執(zhí)照，離實(shí)現(xiàn)盈利還有很遠(yuǎn)的距離。對于“一府一委兩院”來說，情況也是一樣，依法行政和依法司法，并不必然實(shí)現(xiàn)成功治理，因?yàn)樾袨榈暮戏ㄐ圆⒉槐厝粠碛行?。以全國人大常委?019年開展的《水污染防治法》執(zhí)法檢查為例，檢查中發(fā)現(xiàn)，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的政府環(huán)保部門，對企業(yè)污水處理和排放的監(jiān)測非常嚴(yán)格，管轄區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)企業(yè)都做到了依法處理和排放，但是由于經(jīng)濟(jì)活動非?；钴S，土地開發(fā)強(qiáng)度很大，生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量眾多且十分密集，即使所有企業(yè)都做到依法處理和達(dá)標(biāo)排放，水質(zhì)和環(huán)境依然不容樂觀。在這種情況下，雖然從行政性檢查的角度看，工作有效性有所欠缺，但從人大執(zhí)法檢查的立場出發(fā)，在合法性方面無法苛責(zé)地方政府，需要思考的是法律本身應(yīng)如何就不同地區(qū)的不同情況作出因地制宜的規(guī)定。而正是由于人大執(zhí)法檢查聚焦合法性的特點(diǎn)，在檢查中定性分析的運(yùn)用更為普遍，因?yàn)楹戏ㄐ耘袛嗤行耘袛嗖煌?，不太容易通過數(shù)量指標(biāo)進(jìn)行評估，法律規(guī)定本身未設(shè)置數(shù)量指標(biāo)的，一般不會以定量分析的結(jié)果作為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

3.在發(fā)現(xiàn)問題的處置方式上，兩種檢查也區(qū)別明顯。在行政性檢查中，檢查組通常有一定權(quán)限直接對發(fā)現(xiàn)的問題或個案進(jìn)行處置。如在2017年的安全生產(chǎn)大檢查中，檢查通知要求，“對檢查發(fā)現(xiàn)的每一項(xiàng)違法違規(guī)行為，要依法嚴(yán)格落實(shí)查封、扣押、停電、停供民用爆炸物品、吊銷證照和停產(chǎn)整頓、關(guān)閉取締、上限處罰、追究法律責(zé)任‘四個一律等執(zhí)法措施”[6]。而人大執(zhí)法檢查組發(fā)現(xiàn)問題或個案后，通常不直接進(jìn)行處置，在全國人大常委會的執(zhí)法檢查方案中，一般都會要求檢查組“不直接處理檢查中發(fā)現(xiàn)的具體案件”。處置方式的不同，源自不同檢查主體與被檢查方關(guān)系的區(qū)別，行政性的檢查，主要是上級政府對下級政府或工作部門的檢查。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十五條規(guī)定，“全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院”，第五十九條規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)……（二）領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作;（三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令”。因此，基于上下級政府之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在行政性檢查中，上級政府或部門派出的檢查組通常有權(quán)對下級政府和部門管轄范圍內(nèi)的一些個案直接進(jìn)行處理，這往往意味著對下級政府和部門的決定、命令等作出了“改變或者撤銷”。

與政府間關(guān)系不同，上下級人大之間不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。上下級人大之間的關(guān)系并沒有明確法律規(guī)定，較為一致的認(rèn)識，是一種“法律上監(jiān)督、業(yè)務(wù)上指導(dǎo)、工作上聯(lián)系”的關(guān)系[7]。人大和“一府一委兩院”之間的關(guān)系，是憲法明確規(guī)定的“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，這種監(jiān)督的方式和后果在監(jiān)督法中有明確規(guī)定，并沒有授權(quán)人大常委會越俎代庖，直接對檢查中發(fā)現(xiàn)的案件進(jìn)行處理。而且，按照《監(jiān)督法》的規(guī)定，人大常委會的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是同級監(jiān)督，即監(jiān)督對象是本級而非下級機(jī)關(guān)[8]，因此人大執(zhí)法檢查中不直接處理個案，是基于對上下級人大之間關(guān)系以及人大和“一府一委兩院”之間關(guān)系的認(rèn)識作出的決定，是“依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序”[9]開展執(zhí)法檢查的體現(xiàn)。此外，人大執(zhí)法檢查不直接處理具體案件，不意味著“不理會”具體案件，對于檢查中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性、典型性的案例，執(zhí)法檢查組可以選擇研究提煉后寫入執(zhí)法檢查報告，并提出有針對性的建議;對于檢查過程中發(fā)現(xiàn)的個案，情節(jié)嚴(yán)重的可以在執(zhí)法檢查報告附件中予以曝光，一般性的可以由人大信訪部門按照規(guī)定轉(zhuǎn)地方政府或有關(guān)部門處理。

4.同行政性檢查，以及其他一般性的工作檢查相比，人大執(zhí)法檢查最突出的特點(diǎn)和優(yōu)勢，在于能夠?qū)Ψ杀旧磉M(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)論對法律進(jìn)行修改完善。這一特點(diǎn)和優(yōu)勢的來源，是人大立法機(jī)關(guān)的獨(dú)特地位和職權(quán)。作為立法機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督方式，人大執(zhí)法檢查解決問題的路徑有兩個方向：其一，是法律不存在問題而實(shí)施不到位的，著力推動法律的實(shí)施;其二，是法律存在漏洞或滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的，著手修改法律?！侗O(jiān)督法》第二十六條為此提供了依據(jù)：“執(zhí)法檢查報告包括下列內(nèi)容：（一）對所檢查的法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評價，提出執(zhí)法中存在的問題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議;（二）對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議?！迸c此相對應(yīng)的，執(zhí)法檢查所關(guān)注的內(nèi)容也有兩個不同方向，一是對法律實(shí)施情況的評估，二是對立法質(zhì)量的評估。每一份執(zhí)法檢查報告都會涵蓋這兩個方面內(nèi)容，但根據(jù)不同法律的不同情況，在篇幅和力度上會有所側(cè)重。執(zhí)法檢查組在檢查過程中，發(fā)現(xiàn)法律不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況確需修改的，可以在報告中提出修改完善法律的建議，并根據(jù)立法法的有關(guān)規(guī)定，向常委會法制工作委員會提出建議，將有關(guān)法律的修改工作列入常委會立法規(guī)劃和年度立法工作計劃。而根據(jù)執(zhí)法檢查報告的評估結(jié)論，對現(xiàn)行法律進(jìn)行修改完善，是人大立法機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)雙重身份所產(chǎn)生的獨(dú)特優(yōu)勢。

三、如何突出人大特點(diǎn)開展好執(zhí)法檢查

人大執(zhí)法檢查要取得好的效果，必須找準(zhǔn)自身定位，凸顯人大特點(diǎn)。作為“人大推動法律貫徹實(shí)施、推進(jìn)法治國家建設(shè)的主要手段”[10]，從指導(dǎo)思想到評判標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)同行政性檢查明顯區(qū)分開，尤其是在追求的目標(biāo)效果方面，不應(yīng)當(dāng)混同于行政性檢查，更不應(yīng)以處理了多少個案、處分了多少責(zé)任人等等作為檢查實(shí)效的證明，這些不屬于人大執(zhí)法檢查的職責(zé)范圍，也不是人大執(zhí)法檢查的題中之義。人大執(zhí)法檢查要緊緊圍繞法律規(guī)定開展，實(shí)際操作過程中，檢查一部法律時，首先要對照法律條款逐條進(jìn)行檢查，全面了解掌握法律的實(shí)施情況，同時也不可平均用力，要抓住重點(diǎn)，對重要法律規(guī)則、法律制度進(jìn)行深入研究剖析。

1.探索開展法律評估

《監(jiān)督法》要求，執(zhí)法檢查報告要對所檢查的法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評價，提出改進(jìn)執(zhí)法工作的建議，并對有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議。而《立法法》第六十三條規(guī)定：“全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以組織對有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評估。評估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報告?！眱刹糠商岢隽祟愃频囊?，不過《監(jiān)督法》對評價的內(nèi)容進(jìn)行了明確的界定，而《立法法》雖然設(shè)置了立法后評估制度，卻并沒有說明這一評估制度到底是要評估什么內(nèi)容，以及實(shí)現(xiàn)什么目的。不過從常理出發(fā)，對法律進(jìn)行評估，內(nèi)容無非是法律實(shí)施情況和立法質(zhì)量，這一點(diǎn)也可以從相關(guān)的地方性法規(guī)和全國人大常委會的實(shí)踐中得到佐證。如《南京市人大常委會立法后評估辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱立法后評估，是指在本市地方性法規(guī)實(shí)施后，根據(jù)立法目的，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，對立法質(zhì)量、實(shí)施效果等情況進(jìn)行全面調(diào)查和綜合評價，為修改、廢止地方性法規(guī)提供參考，提出改進(jìn)立法、執(zhí)法等工作的意見、建議?！痹诠ぷ鲗?shí)踐中，全國人大常委會法工委曾在2010年結(jié)合科技進(jìn)步法執(zhí)法檢查，就科技進(jìn)步法和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法中的幾項(xiàng)制度開展過立法后評估[11]，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會[12]曾于2012年結(jié)合執(zhí)法檢查，就殘疾人保障法部分制度進(jìn)行了立法后評估[13]，評估報告中均包含了對實(shí)施情況的評估結(jié)論。不論側(cè)重點(diǎn)和角度如何，從制度設(shè)計上來看，評估法律實(shí)施情況和立法質(zhì)量，當(dāng)然是執(zhí)法檢查的重要內(nèi)容。因此，改進(jìn)完善執(zhí)法檢查工作，首先要圍繞法律實(shí)施情況和立法質(zhì)量開展好評估工作。評估除由人大常委會執(zhí)法檢查組自行開展外，還可以委托第三方進(jìn)行。2019年，全國人大常委會在水污染防治法以及中小企業(yè)促進(jìn)法等執(zhí)法檢查中，已經(jīng)嘗試引入第三方評估進(jìn)行探索，取得了良好的效果。第三方評估的合理性，在于部分檢查的法律具有較強(qiáng)的專業(yè)性和科學(xué)性。以水污染防治法為例，法律規(guī)定中涉及大量科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)，想要全面準(zhǔn)確掌握法律實(shí)施情況，需要一定規(guī)模的專家隊(duì)伍，具有有效的監(jiān)測和檢驗(yàn)力量，以及相應(yīng)的實(shí)驗(yàn)室、儀器設(shè)備等硬件支撐。在以往常規(guī)的執(zhí)法檢查中，即使檢查組吸收個別專家參與，也不能全面滿足實(shí)際需求，因此主要的數(shù)據(jù)和信息來源，還是政府部門及其下屬機(jī)構(gòu)。引入類似中國工程院這樣的第三方機(jī)構(gòu)開展法律實(shí)施情況評估，不但可以彌補(bǔ)執(zhí)法檢查組在檢查一些法律時技術(shù)力量不足的問題，還可以提供科學(xué)、中立、獨(dú)立的數(shù)據(jù)和信息，為檢查組全面準(zhǔn)確掌握情況提供參考。不過，目前全國人大常委會在執(zhí)法檢查中開展的評估，主要對象還是法律實(shí)施情況，較少涉及立法質(zhì)量，因此在方案和報告中都稱為“法律實(shí)施情況評估”[14]，一定程度上也是為了同立法后評估相區(qū)別。不過事實(shí)上，評估是提出建議的必要前提，缺少對實(shí)施情況的評估，就無法提出改進(jìn)執(zhí)法工作的建議;沒有對立法質(zhì)量的評估，很難提出修改完善法律的建議。因此，進(jìn)一步拓展和深化評估工作，將對立法質(zhì)量的評估納入人大執(zhí)法檢查，作為執(zhí)法檢查報告不可或缺的重要內(nèi)容，是凸顯人大特點(diǎn)和優(yōu)勢，從而改進(jìn)完善執(zhí)法檢查工作的很好的切入點(diǎn)。

2.把握重要制度和條文

一部法律中有很多條文，設(shè)計的制度也有不少，但是重要的制度、條文可能就是為數(shù)不多的幾條，抓住這些制度和條文，對評估法律和推動法律實(shí)施有提綱挈領(lǐng)的作用。人大執(zhí)法檢查要取得好的效果，需要在宏觀把握、全面評估、逐條分析的基礎(chǔ)上找出重要制度和條文，集中力量開展檢查和評估。

（1）重視法律中新設(shè)和特色的制度。每部法律中都會有一些條文，是在重申一些制度，又或者是從不同角度對現(xiàn)存制度進(jìn)一步加以詮釋和細(xì)化。例如《勞動法》中對勞動合同作了一般性規(guī)定，而《勞動合同法》則是對勞動合同制度的細(xì)化和展開。由于法律之間存在交叉重疊，又或是一般法與特別法的關(guān)系，這種重申性的制度規(guī)定比比皆是。但除此之外，法律中也往往會有一些創(chuàng)設(shè)性的新制度，這些新設(shè)制度通常是一項(xiàng)立法的精髓所在，也是立法價值的真正體現(xiàn)，因?yàn)樗鼈儗却娴臋?quán)利義務(wù)關(guān)系，以及現(xiàn)有的利益格局進(jìn)行了調(diào)整和改變。例如在《旅游法》中，第三十五條規(guī)定：“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益。 旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。但是，經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外。發(fā)生違反前兩款規(guī)定情形的，旅游者有權(quán)在旅游行程結(jié)束后三十日內(nèi)，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨款，或者退還另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目的費(fèi)用。”這一條款就創(chuàng)設(shè)了一個全新的制度，對旅行社的行為進(jìn)行了限制和規(guī)范，并設(shè)計出先行墊付退貨款的制度，強(qiáng)化對消費(fèi)者的保護(hù)。顯然這一制度改變了現(xiàn)有的利益格局，旅行社、導(dǎo)游等從業(yè)者必須改變一些行為模式，相應(yīng)的產(chǎn)品設(shè)計和報價等也會有廣泛調(diào)整。但也正是因此，這項(xiàng)制度是否能夠得到正確實(shí)施，是否會引起強(qiáng)烈反彈也難以在法律實(shí)施前準(zhǔn)確預(yù)知。在執(zhí)法檢查中，應(yīng)當(dāng)重視這一類的制度和承載這些制度的條文，因?yàn)檫@些制度出臺后，現(xiàn)有的游戲參與者的行為都需要作出改變，以應(yīng)對新的游戲規(guī)則。而法律的實(shí)施絕非文本公布后的自然結(jié)果，新制度究竟能否立住、生命力如何、對行業(yè)生態(tài)起了正向還是反向的作用，這些都應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法檢查中找到答案。

（2）回顧立法過程，尋找矛盾焦點(diǎn)。制定法律是一項(xiàng)重大且審慎的工程，立法工作復(fù)雜、艱難而漫長，通常情況下新制定一部法律，從立項(xiàng)、啟動到審議通過，至少需要兩到三年的時間。立法過程是不斷研究完善法律框架、條文和制度的過程，也是各方博弈和平衡的過程。在此過程中，各種相左的觀點(diǎn)層出不窮，尖銳對立的意見也并不罕見。而在法律中，最核心、最要害的條款，通常也就是立法過程中爭論最多、博弈最激烈的條款。一個條款在立法中數(shù)易其稿，各方面通過多種渠道反映意見，正說明其一定觸動了各相關(guān)方的利益，具有相當(dāng)?shù)闹匾?。待法律出臺后，實(shí)施當(dāng)中阻力最大的，往往也就是這些條款。對于人大常委會來說，作為立法機(jī)關(guān)，對法律的制定過程和其中的波折與爭論，了解的最為清楚詳盡。人大執(zhí)法檢查組在制訂執(zhí)法檢查方案時，應(yīng)回顧立法過程，尋找法律案起草進(jìn)程中爭論的焦點(diǎn)，將這些條款確定為檢查的重點(diǎn)，集中力量進(jìn)行評估。

3.區(qū)分法律和法律規(guī)則的不同類別

對于不同的法律規(guī)則，人大執(zhí)法檢查采用的方法和手段并不完全一致。鑒于不同的法律規(guī)則具有不同的特點(diǎn)，開展執(zhí)法檢查前應(yīng)該先對法律本身進(jìn)行分析，區(qū)分法律規(guī)則的類別，采取不同的方法和手段有針對性地進(jìn)行檢查。對于具體法律規(guī)則來說，法理學(xué)中對法律規(guī)則的分類，有不同的角度和標(biāo)準(zhǔn)，如根據(jù)功能分為調(diào)控性規(guī)則與構(gòu)成性規(guī)則，根據(jù)確定性程度分為確定性規(guī)則、委托性規(guī)則和準(zhǔn)用性規(guī)則等。對于人大執(zhí)法檢查具有較強(qiáng)指導(dǎo)意義的一種分類，是根據(jù)規(guī)則對主體行為和權(quán)利的限制范圍與程度，分為強(qiáng)行性規(guī)則和任意性規(guī)則。強(qiáng)行性規(guī)則規(guī)定主體必須為或不為一定行為，而任意性規(guī)則允許主體在一定范圍內(nèi)自行選擇或協(xié)商確定為或不為一定行為。一般情況下，執(zhí)法檢查的重點(diǎn)，應(yīng)在強(qiáng)行性規(guī)則中尋找，因?yàn)槿我庑砸?guī)則沒有確定行為模式，也就很難評價實(shí)施情況。強(qiáng)行性規(guī)則又可進(jìn)一步分為命令性規(guī)則和禁止性規(guī)則，多數(shù)法律中，禁止性規(guī)則相較于命令性規(guī)則數(shù)量較少，且要求相對較為明確具體，如《水污染防治法》第六十四條規(guī)定，“在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止設(shè)置排污口”，這樣的規(guī)則十分易于檢查和評價。而同一部法律中的第四十八條，是命令性規(guī)則，“企業(yè)應(yīng)當(dāng)采用原材料利用率高、污染物排放量少的清潔工藝，并加強(qiáng)管理，減少水污染物的產(chǎn)生”，雖然措辭也使用了“應(yīng)當(dāng)”，但具體要求中“原材料利用率高、污染物排放量少”很難評判，檢查的可操作性相對較弱?？偠灾?，執(zhí)法檢查要取得效果，不但要重視法律理論，更要考慮檢查工作實(shí)際。從執(zhí)法檢查可操作性的角度，應(yīng)當(dāng)更多地將強(qiáng)行性規(guī)則列為檢查重點(diǎn)，而在強(qiáng)行性規(guī)則中，更適合進(jìn)行檢查和評判的禁止性規(guī)則應(yīng)得到更多重視。

其實(shí)同具體規(guī)則一樣，法律本身也有一些不同的特點(diǎn)。例如一些促進(jìn)型的法律，大都是多目標(biāo)功能的，以2019年全國人大常委會檢查的《中小企業(yè)促進(jìn)法》為例，在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展上，需顧及方方面面的利益和關(guān)切，有很多目標(biāo)、利益都是相互制約甚至沖突的，需要在立法和實(shí)施過程中進(jìn)行平衡。這也是公共管理的常態(tài)，即多目標(biāo)管理，各方面需求和利益都要納入指標(biāo)體系，不可能為了追求一個單一目標(biāo)而放棄其余目標(biāo)。與之相對應(yīng)的，是一些控制型的法律，環(huán)保方面的法律就是其中的典型。如《水污染防治法》，法律的目標(biāo)是單向的，即防治水污染，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也較為單一。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)的平衡，僅在立法過程中考慮，實(shí)施過程中不應(yīng)納入需要考慮的相關(guān)因素。對于這一類的法律，一些檢查手段如暗訪、突擊檢查等會比較有效，因?yàn)榉勺钪饕娜蝿?wù)是制止某些行為，暗訪等手段會使這些行為暴露。而對于多目標(biāo)的促進(jìn)型法律而言，暗訪等手段就不一定適合，效果一般也不盡如人意。

四、關(guān)于修改完善監(jiān)督法中有關(guān)執(zhí)法檢查部分的建議

自2007年《監(jiān)督法》實(shí)施以來，全國人大常委會和地方各級人大常委會經(jīng)過十多年的積極探索和不懈努力，已經(jīng)就人大監(jiān)督工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在豐富和完善監(jiān)督工作方式上，進(jìn)行了不少創(chuàng)新性的嘗試，對于《監(jiān)督法》中一些滯后于實(shí)踐、不能適應(yīng)實(shí)際工作需要的內(nèi)容，也有了比較一致的認(rèn)識。目前，《監(jiān)督法》的修改已經(jīng)列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃二類項(xiàng)目，全國人大常委會辦公廳也曾專門就此開展過研究，并提出了修改建議。對于執(zhí)法檢查這一重要章節(jié)，如果啟動監(jiān)督法修改，有以下幾點(diǎn)建議可供參考。

1.明確執(zhí)法檢查的目標(biāo)

現(xiàn)行《監(jiān)督法》中，第四章“法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查”，較為宏觀地規(guī)定了執(zhí)法檢查的程序，但是并沒有明確執(zhí)法檢查是什么，也沒有指出執(zhí)法檢查需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。作為人大監(jiān)督的基礎(chǔ)性法律，對重要的監(jiān)督方式缺少明確的目標(biāo)設(shè)定，確實(shí)是一個缺憾。實(shí)踐中，各級人大在開展執(zhí)法檢查時，有時候存在目標(biāo)模糊、定位不清、混同于行政性檢查或其他一般性檢查的現(xiàn)象，一定程度上根源于此。因此，在未來的修改完善工作中，建議在本章明確點(diǎn)出執(zhí)法檢查的目標(biāo)，如“執(zhí)法檢查的目的，是評估法律法規(guī)實(shí)施情況和立法質(zhì)量，提出改進(jìn)執(zhí)法工作和對法律、法規(guī)進(jìn)行修改完善的建議”。有了明確的目標(biāo)任務(wù)的指引，各級人大在開展檢查時會更具針對性。

此外，對于目前《監(jiān)督法》中所使用的“評價”一詞，筆者建議根據(jù)2019年全國人大常委會的實(shí)踐，改為“評估”。因?yàn)閺恼Z義上來說，“評價”更側(cè)重主觀價值判斷，而評估更側(cè)重通過客觀事實(shí)進(jìn)行分析判斷，執(zhí)法檢查在性質(zhì)上與“評估”一詞的含義更為契合。

2.厘清執(zhí)法檢查與立法后評估的關(guān)系

《監(jiān)督法》和《立法法》對于法律出臺后的評估工作，設(shè)置了相似的制度。雖然從名稱上看區(qū)別明顯，但是實(shí)際上很難區(qū)分，操作起來手段、方式基本一致。在全國人大常委會的實(shí)踐中，立法后評估開展較少，很大程度上是因?yàn)樵谥贫仍O(shè)計和實(shí)踐操作中，執(zhí)法檢查事實(shí)上起到了立法后評估的作用。而且近年來，執(zhí)法檢查的力度不斷增強(qiáng)，以2019年全國人大常委會的執(zhí)法檢查為例，全年共對六部法律開展了檢查，委員長會議全體組成人員都參加了執(zhí)法檢查，赴地方的每一個檢查小組都由委員長或者副委員長擔(dān)任組長，參加檢查的既有常委會委員、全國人大代表，也有國務(wù)院部門的負(fù)責(zé)人和相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，而在以前，檢查組通常由專門委員會的主任委員或者副主任委員帶隊(duì)，相比之下現(xiàn)在的檢查力度和地方黨政機(jī)關(guān)的重視程度都有明顯提升。在執(zhí)法檢查力度持續(xù)增強(qiáng)的情況下，無論是專門委員會還是常委會工作機(jī)構(gòu)，獨(dú)立開展立法后評估，都很難動用同執(zhí)法檢查類似的力量和資源，效果自然也難以企及。因此，即使是集中嘗試開展的幾年間，立法后評估也常常結(jié)合相關(guān)法律的執(zhí)法檢查一并進(jìn)行，以常委會執(zhí)法檢查組的活動為依托。目前來看，執(zhí)法檢查一般是對整部法律進(jìn)行全面評估，而立法后評估更具靈活性，可以就整部法律開展評估，也可以針對法律中的個別制度和條款進(jìn)行。若啟動修法進(jìn)程，建議就執(zhí)法檢查制度和立法后評估制度做一研究梳理，厘清兩者之間的關(guān)系，使理論和條款更加清晰，制度和流程更具可操作性。

3.設(shè)置報告通過程序

如前文所述，《監(jiān)督法》既已經(jīng)明確人大常委會是執(zhí)法檢查的主體，又明確了執(zhí)法檢查報告是“常務(wù)委員會的執(zhí)法檢查報告”，缺少一定的程序?qū)?zhí)法檢查組的報告轉(zhuǎn)化為常委會的報告，確實(shí)有改進(jìn)完善的必要?？紤]到執(zhí)法檢查動員的資源力量非常雄厚，過程中開展了大量考察調(diào)研，起草報告時也進(jìn)行了反復(fù)斟酌，并廣泛征求了各方面的意見，報告通常較為成熟，提出的建議也有較強(qiáng)的針對性和可操作性。因此在修改完善《監(jiān)督法》時，可以將執(zhí)法檢查報告同常委會組成人員審議意見區(qū)別處理，增設(shè)報告的表決通過程序，使執(zhí)法檢查組的報告能夠順利轉(zhuǎn)化為人大常委會的報告，提升執(zhí)法檢查的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。從工作角度看，目前就全國人大常委會而言，執(zhí)法檢查穩(wěn)定在每年6項(xiàng)左右，在每年至少6次的常委會會議上，增加6項(xiàng)表決內(nèi)容并不至于給會議組織工作帶來沉重負(fù)擔(dān)。

注釋：

[1]以下簡稱《若干規(guī)定》。

[2][6]《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會關(guān)于開展全國安全生產(chǎn)大檢查的通知》。

[3]全國人大常委會《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》執(zhí)法檢查方案，2016年。

[4]《安全生產(chǎn)大檢查工作考評細(xì)則》。

[5]《公司法》第一條。

[7]五屆全國人大常委會第十七次會議結(jié)束后，全國人大常委會舉行列席會議的各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負(fù)責(zé)同志座談會，彭真副委員長在會上發(fā)表講話時說，全國人大常委會與各省、自治區(qū)、直轄市的關(guān)系，是聯(lián)系關(guān)系、法律性質(zhì)的監(jiān)督關(guān)系，不是上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

[8]《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第五條規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法。

[9]參見栗戰(zhàn)書在第十三屆全國人大常委會第四次會議上的講話，載中國人大網(wǎng)：http：//npc.people.com.cn/n1/2018/0719/c14576-30157617.html.

[10]參見王晨：《充分發(fā)揮執(zhí)法檢查推動作用，促進(jìn)我國醫(yī)藥事業(yè)健康發(fā)展》，載新華網(wǎng)：http：//www.xinhuanet.com/2017-03/29/c_1120719994.htm.

[11]參見全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于立法后評估試點(diǎn)工作情況的報告，載中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2011-09/16/content_1671754.htm.

[12]2018年3月更名為全國人大監(jiān)察司法委員會。

[13]參見全國人民代表大會內(nèi)務(wù)司法委員會關(guān)于《中華人民共和國殘疾人保障法》立法后評估的報告，載中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2012-11/12/content_1745510.htm.

[14]參見《全國人大常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國水污染防治法〉實(shí)施情況的報告》。