李 曉 晟

(河北地質(zhì)大學(xué) 商學(xué)院，河北 石家莊 050031)

為提高行政效率，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，2013年11月，中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會決定推行政府部門行政權(quán)力清單制度[1]。2015年，中央頒布了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，對權(quán)責(zé)清單制度具體實施環(huán)節(jié)和流程進行了明確規(guī)定[2]。建立政府部門權(quán)責(zé)清單制度，符合國家的要求和政策，也符合建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)實需求[3]。河北省頒行了一系列政策，推進行政部門權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)。2015年，河北省政府印發(fā)《關(guān)于推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》，要求深入推進市、縣建立權(quán)責(zé)清單制度；2017年，河北省政府印發(fā)《河北省2017年政務(wù)公開工作要點的通知》，把制定和公開權(quán)責(zé)清單作為信息公開的重要任務(wù)予以明確。

河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)取得了一定成果。但是沒有科學(xué)的評價，難以知曉權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)總體目標和階段性目標在各個部門的實現(xiàn)程度，難以對相關(guān)部門進行考核和獎懲，權(quán)責(zé)清單制度缺乏執(zhí)行力。對河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果進行全面、科學(xué)、定性與定量相結(jié)合的評價，發(fā)現(xiàn)問題并進行針對性的改進和完善，成為值得研究的問題。尋找關(guān)鍵指標，利用層次分析法建立河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型，以定量檢查行政權(quán)責(zé)清單制度推行效果，針對不足探索改進策略。以石家莊市旅游發(fā)展委員會為例，通過案例研究，說明評價模型在實踐中的應(yīng)用，使河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型能夠在實踐中得到更好的普及和應(yīng)用。

一、文獻綜述

國外沒有行政權(quán)責(zé)清單的概念，所以缺乏行政權(quán)責(zé)清單的相關(guān)理論研究。國外對于提高行政效率進行了一些成功的實踐，中國政府部門行政權(quán)力清單制度改革的主要目的也是為了提高行政效率，兩者的主要目標是一致的。20世紀90年代以后，美國、日本和西歐等發(fā)達國家為了提高行政效率，普遍進行了行政現(xiàn)代化的改革。行政現(xiàn)代化的內(nèi)容包括簡化行政審批流程、強化行政部門外部監(jiān)督以及加強行政部門績效考評等方式。例如，美國政府對行政審批進行流程再造、明確各部門權(quán)責(zé)以及利用現(xiàn)代技術(shù)進行行政績效評估，在交通運輸、有線電視和電信等領(lǐng)域成功地進行了行政審批改革。國內(nèi)學(xué)者對行政權(quán)責(zé)清單制度改革進行了一些研究。任小龍以上海科委為例，從權(quán)力制約和制度有效性等方面對權(quán)責(zé)清單制度提出了完善的對策[4]。戴鴻通過研究提出實現(xiàn)行政審批權(quán)責(zé)清單制度合法化的策略：嚴格遵循法律機制，創(chuàng)建完善責(zé)任機制，全面落實監(jiān)督機制[5]。孫祥生認為應(yīng)當堅持以人民為中心的理念，提升行政權(quán)責(zé)清單制度實施的效果，提高公眾的滿意度[6]。王夢華認為順利推行行政審批清單制度要做到依法推進簡政放權(quán)，政府各部門做到權(quán)責(zé)明晰且一致，并建設(shè)監(jiān)督機制[7]。李夢立足山西省實際，提出優(yōu)化山西行政權(quán)責(zé)清單制度的建議[8]。楊美山認為中國行政權(quán)責(zé)清單制度改革已經(jīng)進入攻堅階段，要實現(xiàn)清單改革動態(tài)化，強化清單改革監(jiān)督管理，加快清單改革法制建設(shè)，完善清單改革評估機制[9]。

因為具體實施條件存在差異，國外提高政府行政效率的實踐經(jīng)驗只能在河北省行政權(quán)責(zé)清單制度改革中有限地借鑒。國內(nèi)學(xué)者普遍認同權(quán)責(zé)清單制度勢在必行，但對于落實權(quán)責(zé)清單制度的舉措集中于定性研究和理論研究，定量研究和實踐研究不足，特別是缺乏對行政權(quán)責(zé)清單制度實施效果的定量評價。該文結(jié)合定量研究與定性研究，初步建立河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型，通過評價發(fā)現(xiàn)問題、解決問題并持續(xù)改進，促進河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度的不斷完善。

二、河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度評價指標體系的建立

根據(jù)學(xué)者們以往的研究，結(jié)合河北省的具體條件，尋找和篩選影響河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果的關(guān)鍵評價指標，初步建立科學(xué)、合理、全面且主客觀結(jié)合的河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價指標體系，科學(xué)地對河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施情況進行評價，以發(fā)現(xiàn)問題并進行持續(xù)改進。影響河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果的主要指標見表1。

表1 影響河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果的主要指標

三、河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型的建立

結(jié)合定性與定量分析，科學(xué)選擇河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價方法，確定評價方法涉及的指標權(quán)重，驗證指標權(quán)重的科學(xué)性和有效性，建立河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型。

(一)方法選擇

科學(xué)評價河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果需要定性分析與定量分析相結(jié)合。但權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價涉及一些主觀性的心理感應(yīng)指標，難以量化。層次分析法是一種主觀和客觀相結(jié)合的量化評價方法[10]。該文采用層次分析法(AHP)，根據(jù)影響河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果的關(guān)鍵因素設(shè)計層次模型，對河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果進行評價。

層次分析法是一種半定性分析方法[11]。在構(gòu)造層次指標體系之后，通過專家、學(xué)者和權(quán)威人士對各指標重要性進行比較，確定指標權(quán)重，從而引入量化分析，輔助進行決策[12]。

(二)評價指標權(quán)重的確定

建立層次模型后，對專家展開問卷調(diào)查，確定層次模型指標的權(quán)重，并驗證權(quán)重的有效性。

1．層次模型的構(gòu)建

將效率性、合法性、完備性、透明性和可控性5方面評價指標納入一個統(tǒng)一的分析框架，構(gòu)建河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價的層次模型(表2)。河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型由以下3個層次組成：(1)目標層(G)：總目標——河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果。(2)準則層(C)：包括河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果的5個組成因子——效率性(C1)、合法性(C2)、完備性(C3)、透明性(C4)和可控性(C5)。(3)評價層(P)：包括15個河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價指標。

表2 河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型

2.層次模型權(quán)重的計算

層次模型權(quán)重的確定需要專家對各評價指標的相對重要性進行打分，并根據(jù)專家打分對層次模型權(quán)重進行計算，對層次模型權(quán)重的合理性進行檢驗。

(1)對專家的問卷調(diào)查

權(quán)重分析的全部數(shù)據(jù)來自于對河北北方學(xué)院、河北大學(xué)和河北師范大學(xué)行政管理專家的問卷調(diào)查。將河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果指標體系按層次結(jié)構(gòu)編制成問卷，對河北北方學(xué)院、河北大學(xué)和河北師范大學(xué)的專家進行了調(diào)查，請專家就各指標對其上一級指標的重要性進行排序打分，打分標準如表3所示。共發(fā)放問卷7張，回收7張，其中6張有效。

表3 九階標度的含義

(2)準則層指標對目標層的權(quán)重計算

經(jīng)專家打分，得到準則層對目標層的評價矩陣。對取得的數(shù)據(jù)進行處理，得到了準則層指標相對于目標層的相對重要度，即權(quán)重(表4)。

表4 準則層指標Ci對目標層G的相對重要度

一致性指標CI=0.0270，矩陣階數(shù)n=5時查得RI=1.12，隨機一致性比值CR=0.0241<0.1，判斷矩陣具備良好一致性。

(3)評價層指標對準則層指標的權(quán)重計算

類同于準則層指標對目標層的權(quán)重計算，根據(jù)評價層對準則層的評價矩陣，得到了評價層指標相對于準則層指標的權(quán)重(表5)。

表5 評價層指標Pj對準則層指標Ci的相對重要度

(4)層次總排序一致性檢驗

=0.2625×0+0.2115×0.0405+0.2156×0.0168+0.1509×0.0205+0.1594×0

=0.0153

=0.2625×0+0.2115×0.58+0.2156×0.92+0.1509×0.92+0.1594×0

=0.4599

總判斷矩陣具備良好一致性，數(shù)據(jù)處理所得權(quán)重值均有效。河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型在理論上是成立的。

(5)權(quán)重總結(jié)

根據(jù)以上計算分析，對權(quán)重進行總結(jié)(表6)。

表6 各指標的權(quán)重

河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型各指標權(quán)重值得到了確認，評價模型總體通過了檢驗。河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型在理論上是有效的。

四、石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價

為了驗證河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型在實踐中的有效性，并在實踐中推廣河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型，以石家莊市旅游發(fā)展委員會為例，進行河北省行政權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價。利用河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型，通過訪談和調(diào)查問卷方式收集數(shù)據(jù)，評價石家莊市旅游發(fā)展委員會2018年行政權(quán)責(zé)清單制度實施效果，發(fā)現(xiàn)存在的主要問題，并提出進一步完善石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度的策略。

(一)評價對象的選取

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)的可得性和有效性選擇行政權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價的對象，確定對2018年石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度實施效果進行評價。

石家莊市旅游發(fā)展委員會是主管石家莊市旅游業(yè)管理工作的市政府直屬機構(gòu)。2017年，石家莊市旅游發(fā)展委員會通過石家莊市文化廣電和旅游局官方網(wǎng)站公布了石家莊市旅游發(fā)展委員會權(quán)力清單和行政審批后續(xù)監(jiān)管清單，2018年對責(zé)任清單進行了更新。選擇河北省石家莊市旅游發(fā)展委員會2018年部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果作為評價對象，具有很強的針對性。

(二)數(shù)據(jù)的采集

對于石家莊市旅游發(fā)展委員會部門權(quán)責(zé)清單制度的實施效果難以找到固定的評價標準，原因如下：1.國外沒有行政權(quán)責(zé)清單制度，難以從國外找到評價的客觀參考標準；2.行政權(quán)責(zé)清單制度在中國是新生事物，難以從歷史上找到評價的客觀標準；3.因為地域、經(jīng)濟、技術(shù)以及文化等差異，中國不同地區(qū)和不同層次的政府部門也難以統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單制度實施效果的評價標準。

建立行政權(quán)責(zé)清單目的在于提高行政效率。行政效率高低的評價標準是行政服務(wù)對象是否滿意。所以，該文以石家莊市旅游發(fā)展委員會的服務(wù)對象的主觀滿意度作為權(quán)責(zé)清單制度實施效果的評價標準。石家莊市旅游發(fā)展委員會的服務(wù)對象通過問卷進行打分的分值為1、3、5、7和9分，分別代表很差、差、一般、好和很好。通過行政服務(wù)對象主觀滿意度的量化，實現(xiàn)主觀與客觀評價相結(jié)合。

采取“訪談+問卷”的方式，采集石家莊市旅游發(fā)展委員會權(quán)責(zé)清單制度實施效果2018年相關(guān)數(shù)據(jù)。由石家莊市旅游發(fā)展委員會的服務(wù)對象對問卷進行打分。2018年9—12月，對石家莊旅游業(yè)管理者、石家莊旅游從業(yè)者、石家莊游客和石家莊市民進行了訪談和問卷調(diào)查。共發(fā)放調(diào)查問卷150份，回收有效問卷132份，按打分的平均值進行計算(表7)。

表7 對石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度2018年實施效果的評價

(三)數(shù)據(jù)分析

根據(jù)數(shù)據(jù)對石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度實施效果進行分析。

1.目標層評分分析

總體來看，石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度2018年實施效果最后評分為5.34分，評分中等，說明石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)在2018年取得了初步成果。

2.準則層評分分析

透明性(C4)評分較低，只有3.64分，說明2018年石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度缺乏各級監(jiān)督。

3.評價層評分分析

部門間協(xié)調(diào)(P2)評分較低，說明2018年石家莊市旅游發(fā)展委員與其他政府部門的橫向溝通不足。符合法規(guī)(P3)評分4.29分，反映了2018年權(quán)責(zé)清單制度缺乏適用法律保障的現(xiàn)狀。制度的全面性(P6)評分3.36分，反映了石家莊市旅游發(fā)展委員會缺少行政負面清單的現(xiàn)狀。上級監(jiān)督(P11)、民眾監(jiān)督(P12)和專業(yè)評價(P13)評分分別只有4.36、2.52和0分，說明2018年石家莊市旅游發(fā)展委員會權(quán)責(zé)清單制度缺少外部監(jiān)督和第三方的專業(yè)評價。

五、石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度存在的主要問題

通過數(shù)據(jù)分析，結(jié)合對行政專家和石家莊市旅游發(fā)展委員會工作人員的深度訪談，發(fā)現(xiàn)2018年石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度存在以下主要問題。

(一)缺乏法律保障

中國行政權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)時間短，建立和完善法律法規(guī)的條件不成熟，目前中國并沒有關(guān)于行政權(quán)責(zé)清單的相關(guān)法律出臺。石家莊市旅游發(fā)展委員會權(quán)責(zé)清單制度由石家莊市旅游發(fā)展委員會進行整理、公布和實施，但缺乏法律約束力。即使石家莊市旅游發(fā)展委員會行政人員違反了權(quán)責(zé)清單制度，也只會受到內(nèi)部的相關(guān)懲治，而不是承擔明確的法律或社會責(zé)任。

(二)制度動態(tài)調(diào)整困難

石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度制訂的依據(jù)往往是已有的實踐及對未來變化有限的前瞻，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，原行政權(quán)責(zé)清單制度會逐漸過時。綠色旅游、旅游民宿和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的發(fā)展，需要石家莊市旅游發(fā)展委員會相應(yīng)調(diào)整原有的行政權(quán)責(zé)清單。

(三)缺乏外部監(jiān)督

行政權(quán)責(zé)清單的制訂具有一定的部門獨立性。石家莊市旅游發(fā)展委員會自行劃定權(quán)力范圍，而不是由上級限定，這樣會削弱上級部門對下級部門的管理效力。作為服務(wù)對象的民眾很少參與石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單的制訂。民眾對于石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度的制訂依據(jù)、公開渠道以及具體內(nèi)容都缺乏了解。目前，河北省各級政府對權(quán)責(zé)清單效果的評估程序和標準等沒有具體規(guī)定，只能進行內(nèi)部主觀評估，而不是第三方客觀評估。

(四)制度改革缺乏公開性

石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單包括權(quán)力清單、責(zé)任清單和行政負面清單，但石家莊市旅游發(fā)展委員會只公開了權(quán)力清單和責(zé)任清單，缺乏行政負面清單。權(quán)力清單和責(zé)任清單內(nèi)容缺乏細節(jié)上的說明，尚需細化完善。

(五)行政權(quán)責(zé)清單缺乏部門特殊性

石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單要根據(jù)部門管理對象的特點，限定部門權(quán)責(zé)清單的方向、內(nèi)容和程度。石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單應(yīng)進一步體現(xiàn)管理對象的行業(yè)特點、地域特點和發(fā)展趨勢，緊密結(jié)合部門管理對象的實際情況加以制訂和完善。

六、石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度完善的策略

針對石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度存在的主要問題，根據(jù)現(xiàn)實條件和提高行政效率的目標，提出石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度完善策略。

(一)國家和河北省加快行政權(quán)責(zé)清單相關(guān)法制建設(shè)

行政權(quán)責(zé)清單制度初步實施后，國家應(yīng)根據(jù)實踐經(jīng)驗，根據(jù)對制度推行條件變化的前瞻，加快出臺行政權(quán)責(zé)清單制度相關(guān)法律法規(guī)。河北省各級政府盡快將各部門內(nèi)部制定的日常規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為地方性法律法規(guī)，對行政權(quán)責(zé)清單產(chǎn)生法律約束力。

(二)石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度改革動態(tài)化

石家莊市旅游發(fā)展委員會要針對行政權(quán)責(zé)清單制度制定修改日程并且規(guī)范修改程序，根據(jù)社會與經(jīng)濟發(fā)展的要求，適時對行政權(quán)責(zé)清單制度進行調(diào)整，深化完善合理的條款，適時刪除過時的條款。

(三)加強對石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度改革的監(jiān)督

1.加強內(nèi)部監(jiān)督。通過石家莊市政府內(nèi)部的紀檢部門和人民代表大會等，對石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度改革進行內(nèi)部監(jiān)督。

2.加強外部監(jiān)督。通過政府外部的媒體、非政府組織和民眾等進行外部監(jiān)督。拓寬石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度的公開渠道，增加民眾監(jiān)督舉報的途徑，保護舉報者的隱私和權(quán)益，有效監(jiān)督石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度改革。

3.加強專業(yè)監(jiān)督。引入第三方機構(gòu)對石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度實施效果進行評估，提出專業(yè)化的建議，提高石家莊市旅游發(fā)展委員會的行政效率與行政質(zhì)量。

(四)促進石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單制度改革透明化

石家莊市旅游發(fā)展委員會公開權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容與范圍，不但要公開權(quán)責(zé)清單與責(zé)任清單，還要制訂和公開行政負面清單。除一級項目清單內(nèi)容外，更要公開細節(jié)內(nèi)容，配以簡單明了的業(yè)務(wù)辦理流程圖。石家莊市旅游發(fā)展委員會利用微信和微博等現(xiàn)代平臺，向民眾公開清單改革的相關(guān)內(nèi)容與進展，使民眾熟悉相關(guān)行政審批等業(yè)務(wù)辦理流程，并聽取民眾的反饋，提高了民眾的參與度。

(五)構(gòu)建石家莊市旅游發(fā)展委員會特殊的制度生態(tài)環(huán)境

根據(jù)石家莊市旅游發(fā)展委員會管理對象的特點、需求和發(fā)展趨勢，以及法律法規(guī)和上級文件的規(guī)定，確定石家莊市旅游發(fā)展委員會行政權(quán)責(zé)清單的目標、方向、內(nèi)容和范圍，體現(xiàn)部門管理對象的行業(yè)特點、地域特點和發(fā)展趨勢。

只有對河北省政府部門權(quán)責(zé)清單制度進行全面、科學(xué)和客觀的評價，才能發(fā)現(xiàn)河北省政府部門權(quán)責(zé)清單制度實施與目標和計劃之間的差距，才能不斷進行改進和完善。該文利用層次分析法，建立河北省行政部門權(quán)責(zé)清單制度實施效果評價層次模型，以石家莊市旅游發(fā)展委員會2018年行政權(quán)責(zé)清單制度實施效果為例進行了評價，發(fā)現(xiàn)問題并提出了改善建議，對于促進河北省政府部門權(quán)責(zé)清單制度改革的順利進行具有重要的實踐意義。