秦瓊　江歡　金維才

[摘要]文章基于多源流理論的視角，以高職院校建設(shè)政策變遷為主線，運(yùn)用質(zhì)性分析工具Nvivo11，對2005—2019年我國高職院校建設(shè)的相關(guān)政策文本進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)：我國高職院校建設(shè)政策變遷經(jīng)歷了示范性高職院校建設(shè)、骨干高職院校建設(shè)、優(yōu)質(zhì)高職院校建設(shè)、高水平高職院校建設(shè)四個(gè)階段;每一階段政策的變遷都是問題源流、政策源流和政治源流交匯的結(jié)果，體現(xiàn)著不同力量的博弈。文章進(jìn)一步提出：我國高職院校政策變遷具有進(jìn)程連續(xù)、動(dòng)力單一、政策同形、速度頻密等特點(diǎn)，需警惕身份固化、激發(fā)主體參與、展現(xiàn)話語特色、重視后期建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]多源流;高職院校建設(shè);政策變遷;文本分析

[作者簡介]秦瓊（1990- ），男，安徽淮北人，江蘇開放大學(xué)，研究實(shí)習(xí)員，碩士;江歡（1991- ），女，安徽寧國人，江蘇開放大學(xué)，研究實(shí)習(xí)員，碩士。（江蘇? 南京? 210036）金維才（1963- ），男，安徽無為人，安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，教授，碩士生導(dǎo)師。（安徽? 蕪湖? 241000）

[中圖分類號(hào)]G718.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1004-3985（2020）10-0005-08

“高職教育政策事關(guān)高職院校的生存發(fā)展?！雹?019年《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出“啟動(dòng)實(shí)施中國特色高水平高等職業(yè)學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃”。此后，教育部、財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》（以下簡稱“雙高計(jì)劃”）和《中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃項(xiàng)目遴選管理辦法（試行）》等配套文件。一系列政策的出臺(tái)在為新時(shí)代建設(shè)什么樣的高職院校、怎樣建設(shè)高職院校指明方向的同時(shí)，也引發(fā)了學(xué)者的思考。“雙高計(jì)劃”的提出是否偶然？它與“示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃”有著怎樣的聯(lián)系？從“示范性”到“高水平”，我國高職院校建設(shè)政策經(jīng)歷了怎樣的演進(jìn)歷程，是什么力量在推動(dòng)政策的變遷？這一政策變遷具有哪些特點(diǎn)和問題？

從研究現(xiàn)狀來看，當(dāng)前學(xué)界對高職教育政策進(jìn)行了翔實(shí)的研究，明確了我國高職教育政策演變的歷程，探析了我國高職教育政策變遷的深層力量，為高職教育政策的研究打下了深厚的根基。但是，目前研究仍存在不足。一是政策研究的視角單一?！半m然當(dāng)前學(xué)界已經(jīng)形成了有很大影響力的政策變遷理論，如倡導(dǎo)聯(lián)盟理論、多源流理論和間斷均衡理論”②，但鮮有運(yùn)用到高職教育政策變遷的研究中。一些學(xué)者在探究政策變遷時(shí)僅僅解釋了是什么原因推動(dòng)了政策的產(chǎn)生，卻未解釋這些問題是如何進(jìn)入決策者的視野并上升為國家行動(dòng)的。同時(shí)，在分析政策變遷的動(dòng)力時(shí)忽視了人的因素，如政策共同體的作用。二是政策研究的主題宏大。當(dāng)前的研究多從恢宏的歷史廣角對我國高職教育政策變遷進(jìn)行分析，鮮有關(guān)注其改革發(fā)展中的中觀或微觀政策，如高職院校建設(shè)政策等。三是政策分析的方法單一。以往的政策研究中，學(xué)者們或基于某一視角對政策過程進(jìn)行分析，或基于某一工具對政策文本進(jìn)行研究，缺少兩者的有機(jī)結(jié)合。

據(jù)此，本文基于多源流理論的視角，以高職院校建設(shè)政策的變遷為主線，運(yùn)用質(zhì)性分析工具Nvivo11，對2005年以來有關(guān)高職院校建設(shè)的政策文本進(jìn)行研究，力圖展現(xiàn)我國高職院校建設(shè)政策的演進(jìn)歷程，呈現(xiàn)我國高職院校建設(shè)政策變遷的背后力量，揭示我國高職院校建設(shè)政策變遷的特點(diǎn)，分析我國高職院校建設(shè)政策變遷中的問題，從而為我國高職院校建設(shè)政策的完善提供參考。

一、我國高職院校建設(shè)政策變遷歷程的質(zhì)性分析

在專題的統(tǒng)領(lǐng)下按照時(shí)間的順序反映高等教育的發(fā)展趨勢和重要事件，是亞瑟·科恩研究美國高等教育通史的獨(dú)特方法。其中，“發(fā)展趨勢主要指長期以來始終如一的發(fā)展方向;事件是指那些影響發(fā)展趨勢的重大事件;時(shí)期是指發(fā)生重大事件的那段時(shí)間;專題是發(fā)展趨勢和事件的統(tǒng)一”③。這里我們借鑒這一方法，根據(jù)專題、事件、趨勢和時(shí)期這四條主線，利用質(zhì)性研究工具Nvivo11，對2005—2019年我國高職院建設(shè)的政策文本進(jìn)行分析，以此探尋其政策變遷的歷程。首先，利用Nvivo11的外部數(shù)據(jù)導(dǎo)入功能導(dǎo)入所獲得的政策文本。本研究所獲的政策文本主要來自教育部部門網(wǎng)站、部分?。ㄊ校┙逃龔d網(wǎng)站、北大法寶網(wǎng)和中國高職高專網(wǎng)，包括國家和地方政府兩個(gè)層面的政策文件。其次，建立事件、趨勢、時(shí)期三個(gè)子節(jié)點(diǎn)，對所獲得的政策文本進(jìn)行開放式編碼，將反映同一主題的政策編碼置于同一節(jié)點(diǎn)下。最后，對節(jié)點(diǎn)進(jìn)行拆分、整合，形成了示范性高職院校建設(shè)等四個(gè)專題，見下頁表1。

（一）示范性高職院校建設(shè)階段（2005—2010年）

此階段的政策專題是示范性高職院校建設(shè)。2005年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》明確提出：“實(shí)施職業(yè)教育示范性院校建設(shè)計(jì)劃……重點(diǎn)建設(shè)100所示范性高等職業(yè)院校?！睘橥苿?dòng)這一計(jì)劃的實(shí)施，規(guī)范和加強(qiáng)國家示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃的管理，教育部和財(cái)政部分別于2006年和2007年出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》和《國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃管理暫行辦法》兩個(gè)配套文件?！笆痉缎愿呗氃盒＝ㄔO(shè)計(jì)劃”從2006年起正式實(shí)施，分三批建設(shè)，每批建設(shè)周期為3年。2006年立項(xiàng)建設(shè)28所，2007年立項(xiàng)建設(shè)42所，2008年立項(xiàng)建設(shè)30所，分別于2009年、2010年和2011年完成驗(yàn)收。

（二）骨干高職院校建設(shè)階段（2010—2015年）

此階段的政策專題是骨干高職院校建設(shè)。2010年出臺(tái)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出“支持高等職業(yè)教育示范校建設(shè)”。為貫徹落實(shí)《綱要》精神，擴(kuò)大示范院校建設(shè)范圍，2010年出臺(tái)了《教育部? 財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”實(shí)施工作的通知》，提出“新增100所左右骨干高職建設(shè)院?！??！肮歉筛呗氃盒＝ㄔO(shè)計(jì)劃”從2010年起正式實(shí)施，共確立100所建設(shè)院校，分三批建設(shè)，分別于2010年、2011年、2012年啟動(dòng)。每批院校的建設(shè)周期為3年，最后一批建設(shè)院校于2015年完成驗(yàn)收。

（三）優(yōu)質(zhì)高職院校建設(shè)階段（2015—2018年）

此階段的政策專題是優(yōu)質(zhì)高職院校建設(shè)。2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出“改革創(chuàng)新高等職業(yè)教育”。為進(jìn)一步推動(dòng)高職教育創(chuàng)新發(fā)展，2015年出臺(tái)的《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）》明確提出“鼓勵(lì)支持地方建設(shè)一批優(yōu)質(zhì)?？聘叩嚷殬I(yè)院校”。優(yōu)質(zhì)高職院校建設(shè)由省級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)，2016年出臺(tái)措施，2018年年底前完成。2019年7月1日，教育部發(fā)布了《關(guān)于公布〈高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）〉項(xiàng)目認(rèn)定結(jié)果的通知》，認(rèn)定優(yōu)質(zhì)專科高等職業(yè)院校200所。

（四）高水平高職院校建設(shè)階段（2019年至今）

此階段的政策專題是高水平高職院校建設(shè)。事實(shí)上，早在2014年，教育部等六部門在《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》中就明確提出“到2020年要建成一批高水平職業(yè)院?！薄樨瀼芈鋵?shí)《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》的精神，2019年4月教育部、財(cái)政部先后印發(fā)了“雙高計(jì)劃”的系列文件。目前“雙高計(jì)劃”入選名單已正式公布，每五年一個(gè)支持周期，2019年啟動(dòng)第一輪建設(shè)。

二、我國高職院校建設(shè)政策變遷動(dòng)力的多源流考察

“多源流分析是用來解釋政策如何制定的一種方法，可用這種方法解釋政策形成的過程?！雹茉摾碚撟钤缬擅绹呖茖W(xué)家約翰·W.金登在《議程、備選方案與公共政策》一書中提出。他在修正“垃圾桶模型”的基礎(chǔ)上提出：“在決策系統(tǒng)中存在三條過程溪流，即‘問題溪流‘政策溪流‘政治溪流，它們相互獨(dú)立并按自己的動(dòng)態(tài)特性和規(guī)則發(fā)展。在有些關(guān)鍵的匯合處，問題、政策、政治這三條溪流匯聚在一起，此時(shí)政策之窗打開?！雹?/p>

（一）問題源流：內(nèi)外需求激發(fā)高職院校建設(shè)政策變遷

“問題源流或是一些系統(tǒng)的指標(biāo)，或是像危機(jī)和災(zāi)難這樣的焦點(diǎn)事件，或是對現(xiàn)行項(xiàng)目運(yùn)行情況的反饋?！雹薹治霭l(fā)現(xiàn)，不同階段頒布的高職院校建設(shè)政策不外乎兩個(gè)目的：一是回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的外在需求，二是推進(jìn)高職院校高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要。這些問題之所以受到政府的關(guān)注，可能源于某些指標(biāo)的變化，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí);可能源于一次危機(jī)事件，如高職教育規(guī)模的擴(kuò)大使得質(zhì)量問題凸顯;也可能源于項(xiàng)目運(yùn)行的反饋，如對示范（骨干）高職院校建設(shè)計(jì)劃實(shí)施中的問題反饋。這些構(gòu)成了高職院校建設(shè)政策變遷的問題源流。

1.服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的外在需求?！皬慕逃耐獠筷P(guān)系規(guī)律來看，教育必須與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。”⑦“職業(yè)教育是與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的教育類型?！雹嗥渲?，培養(yǎng)高素質(zhì)技能人才是職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系的紐帶。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式逐漸轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步升級(jí)，需要與之適應(yīng)的人才結(jié)構(gòu)。以2005—2018年三次產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)值為例，2005年，三次產(chǎn)業(yè)占我國GDP的比重分別為5.2%、50.5%和44.3%;到2018年，三次產(chǎn)業(yè)占我國GDP的比重分別為4.2%、36.1%和59.7%。從變化中可以看出，第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)逐漸成為我國的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，見圖1。這就需要國家制定相關(guān)政策，引導(dǎo)高職院校不斷調(diào)整戰(zhàn)略發(fā)展方向、更新專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的人才。這在不同階段高職院校建設(shè)政策的目的表達(dá)中得到印證?！笆痉缎愿呗氃盒＝ㄔO(shè)計(jì)劃”是為“增強(qiáng)培養(yǎng)面向先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)高技能人才的能力”。推行“骨干高職院校建設(shè)計(jì)劃”則是為“滿足建設(shè)人力資源強(qiáng)國發(fā)展戰(zhàn)略的需要”。優(yōu)質(zhì)高職院校建設(shè)需要“在社會(huì)服務(wù)能力提升等方面率先取得突破”。建設(shè)高水平高職院校則是為了“提升高職學(xué)校服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的能力”。

2.推進(jìn)高職院校高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要。1999—2005年，我國高職教育經(jīng)歷了規(guī)模擴(kuò)張階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年，全國共有高職（專）院校1147所，在校學(xué)生795.5046萬人，已占據(jù)高等教育的“半壁江山”。高職院校規(guī)模的擴(kuò)張帶來了質(zhì)的問題?！耙阅呈》菪律鷪?bào)到率為例，2002年該省高職高專新生報(bào)到率為70.8%， 2.9萬新生沒有報(bào)到，其中辦學(xué)條件相對較差， 教學(xué)質(zhì)量普遍不高是導(dǎo)致該問題主要原因?！雹釣榇?，示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)把改革與發(fā)展的重點(diǎn)放到加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)和提高教育質(zhì)量上來，骨干高職院校建設(shè)計(jì)劃要求提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和辦學(xué)水平。

雖然示范性和骨干院校建設(shè)計(jì)劃取得了顯著成效，但在建設(shè)過程中也涌現(xiàn)出一系列問題，“其實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)仍然存在較大差距， 且對于高等職業(yè)教育吸引力的提升作用也比較有限”⑩。由此，建設(shè)均衡優(yōu)質(zhì)的高職院校被提上日程。2015年出臺(tái)的《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）》，明確要求優(yōu)質(zhì)高等專科學(xué)校要在整體實(shí)力、人才培養(yǎng)和辦學(xué)質(zhì)量上取得突破。

進(jìn)入新時(shí)代，我國高職教育的主要矛盾隨之轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗內(nèi)找嬖鲩L的高質(zhì)量職業(yè)教育需求與不平衡不充分的高職教育發(fā)展之間的矛盾。根據(jù)教育部2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年全國共有高職（專科）院校1418所。而教育部認(rèn)定的優(yōu)質(zhì)高職院校僅有200所。高質(zhì)量的需求與低質(zhì)量的供給間的矛盾日益突出。此外，近年來多所高職院校錄取分?jǐn)?shù)線超過本科錄取分?jǐn)?shù)線，也在一定程度折射出人們對高質(zhì)量高職教育的需求。時(shí)代呼喚高水平的高職院校，人民需要高質(zhì)量的高職教育。為此，“雙高計(jì)劃”明確提出“強(qiáng)化內(nèi)涵建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展”。

（二）政策源流：政策共同體助推高職院校政策變遷

“政策源流是指政策建議產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計(jì)以及受到重視的過程，政策建議提案一般由政策共同體提出，政府官員、學(xué)者、政策研究者、規(guī)劃與評估辦公室和預(yù)算辦公室的人員、利益集團(tuán)的分析人員等都可能參與其中?！?1“專家們通過提出議案、演講、證言、論文以及會(huì)談——實(shí)踐著他們的思想?！?2

1.中央和地方政府的行動(dòng)。中央政府的相關(guān)政策行動(dòng)是推動(dòng)政策形成的關(guān)鍵因素。通過對中央政府有關(guān)教育、職業(yè)教育、高職教育的重要政策文件進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)不同階段出臺(tái)的高職院校建設(shè)政策是貫徹中央政府決策部署的重要舉措，見表2。例如，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出“重點(diǎn)建設(shè)100所示范性高等職業(yè)院?！保呱恕笆痉缎愿呗氃盒＝ㄔO(shè)計(jì)劃”;為貫徹《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》關(guān)于“支持高等職業(yè)教育示范校建設(shè)”的精神，教育部、財(cái)政部推出了示范高職院校建設(shè)2.0版——“骨干高職院校建設(shè)計(jì)劃”。

地方政府在政策形成過程中扮演著重要角色。一般而言，在一項(xiàng)政策出臺(tái)后，各?。ㄊ校?huì)根據(jù)本地的實(shí)際發(fā)展情況，制定相關(guān)的政策文件，見表2。示范性高職院校建設(shè)實(shí)施之后，相關(guān)?。ㄊ校┲朴喠耸〖?jí)示范院校建設(shè)方案，如江蘇省發(fā)布了《關(guān)于開展省級(jí)示范性高等職業(yè)院校建設(shè)的通知》。從不同?。ㄊ校┑恼咴捳Z表述來看，在優(yōu)質(zhì)高職院校建設(shè)計(jì)劃實(shí)施之后、高水平高職院校建設(shè)計(jì)劃正式推出之前，關(guān)于建設(shè)什么樣的高職院校，各?。ㄊ校┐嬖谡J(rèn)知和實(shí)踐上的差異。例如，浙江、湖北、山東等省提出建設(shè)若干所優(yōu)質(zhì)高職院校，黑龍江、江蘇、江西等省提出建設(shè)一批高水平高職院校，廣東省提出建設(shè)一流高職院校。不同?。ㄊ校┑膶?shí)踐為高職院校建設(shè)政策的變遷貢獻(xiàn)了地方經(jīng)驗(yàn)。

2.學(xué)者的研究與建議。通過檢索、分析有關(guān)高職院校建設(shè)的研究文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們關(guān)于高職院校建設(shè)的研究主題與我國高職院校建設(shè)的政策階段劃分具有很強(qiáng)的一致性。一項(xiàng)政策的出臺(tái)往往會(huì)引發(fā)學(xué)者的研究與討論。在示范性院校和骨干院校建設(shè)階段，學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)在于示范性（骨干）院校建設(shè)的成效與問題;在優(yōu)質(zhì)院校建設(shè)階段，學(xué)者們對我國高職教育的變化進(jìn)行了探討，并對優(yōu)質(zhì)院校建設(shè)的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)及路徑進(jìn)行了分析;在高水平院校建設(shè)階段，學(xué)者們集中探討了中國特色高水平高職院校建設(shè)的理論與行動(dòng)。

然而，高職院校建設(shè)的研究并不總是滯后于高職院校建設(shè)政策的提出。在示范院校建設(shè)后期，一些學(xué)者對我國高職教育的政策演進(jìn)進(jìn)行了展望。馬樹超等人提出“同時(shí)啟動(dòng)100所骨干院校分批建設(shè)”13。在骨干院校建設(shè)即將結(jié)束之際，王曉東等人對優(yōu)質(zhì)院校進(jìn)行了專題調(diào)研，提出“示范性高職院校建設(shè)在前，其后才有優(yōu)質(zhì)高職院校建設(shè)”14。在國家正式提出“雙高計(jì)劃”之前，周建松提出：“當(dāng)前高職領(lǐng)域迫切需要來一個(gè)重大計(jì)劃進(jìn)行內(nèi)涵推動(dòng)，比較貼切的概念應(yīng)是高職教育高水平學(xué)校建設(shè)和高水平專業(yè)建設(shè)，簡稱‘雙高建設(shè)計(jì)劃?！?5這些適當(dāng)超前的研究為不同階段高職院校建設(shè)政策的制定提供了堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)。

（三）政治源流：意識(shí)形態(tài)引領(lǐng)高職院校建設(shè)政策變遷

“政治源流對于議程狀態(tài)具有明顯的促進(jìn)或抑制作用，由國民情緒、利益集團(tuán)競爭、政府的變更等因素構(gòu)成?！?6“將政治源流中的三個(gè)維度（國民情緒、利益集團(tuán)、換屆）整合為一個(gè)概念變量——執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)，對于那些擁有相對集權(quán)的政治系統(tǒng)和強(qiáng)有力的政黨的國家來說是很有意義的?！?7在考察高職院校建設(shè)政策變遷的政治源流時(shí)，我們采用了扎哈里爾迪斯的“政治意識(shí)形態(tài)”這一概念。政治意識(shí)形態(tài)往往體現(xiàn)在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要報(bào)告和重要講話中。在這里我們選取了黨的十六大、十七大、十八大、十九大報(bào)告中關(guān)于職業(yè)教育和高等教育的重要論述，以及黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在第四次全國教育工作會(huì)議和全國教育大會(huì)上的重要講話，以此探析政治源流對高職院校建設(shè)政策變遷的影響。

2002年，黨的十六大報(bào)告提出“加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)”。此階段我國高職院校的辦學(xué)基礎(chǔ)薄弱，為此，國務(wù)院做出大力發(fā)展職業(yè)教育的決定，重點(diǎn)建設(shè)100所示范性高職院校。2007年，黨的十七大報(bào)告提出“大力發(fā)展職業(yè)教育”，由此進(jìn)一步推動(dòng)了示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃的實(shí)施。2010年，第四次全國教育工作會(huì)議召開，胡錦濤提出“推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，必須促進(jìn)教育公平;推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，必須重視教育質(zhì)量”。溫家寶提出“近年來，我們對教育結(jié)構(gòu)進(jìn)行了較大調(diào)整，加快了職業(yè)教育發(fā)展，但仍不能滿足需求”。為進(jìn)一步促進(jìn)教育公平，推進(jìn)示范院校建設(shè)，擴(kuò)大重點(diǎn)院校建設(shè)范圍，教育部、財(cái)政部發(fā)布通知，決定新增100所左右骨干高職建設(shè)院校。

2012年，黨的十八大報(bào)告提出“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。為落實(shí)黨的十八大報(bào)告精神，2014年國務(wù)院做出了加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定。為了構(gòu)建現(xiàn)代職教體系，《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》出臺(tái)，提出建成一批高水平職業(yè)院校。2017年，黨的十九大報(bào)告提出“完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作”。職教興國被提上日程。2018年全國教育大會(huì)召開，李克強(qiáng)總理針對職業(yè)教育提出“辦好職業(yè)院校，堅(jiān)持面向市場、服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)的辦學(xué)方向，推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)更多高技能人才”。隨后，國務(wù)院于2019年印發(fā)了《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，正式啟動(dòng)實(shí)施“雙高計(jì)劃”。

三、我國高職院校建設(shè)政策變遷的理性思考

本研究基于政策文本的分析，得出我國高職院校建設(shè)政策變遷經(jīng)歷了示范性高職院校建設(shè)、骨干高職院校建設(shè)、優(yōu)質(zhì)高職院校建設(shè)、高水平高職院校建設(shè)四個(gè)階段?；诙嘣戳骼碚搶ξ覈呗氃盒＝ㄔO(shè)政策變遷進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)每一階段政策之窗的打開都是問題、政策和政治三條源流交匯的結(jié)果，在不同階段、不同源流起著不同的推動(dòng)作用，存在力量的博弈。我國高職院校建設(shè)的政策變遷具有進(jìn)程連續(xù)、動(dòng)力單一、政策同形、速度頻密等特點(diǎn)，需警惕身份固化、激發(fā)主體參與、展現(xiàn)話語特色、重視后期建設(shè)。

（一）我國高職院校建設(shè)政策變遷歷程呈現(xiàn)連續(xù)性，需警惕身份固化

提升質(zhì)量、服務(wù)發(fā)展是我國高職院校建設(shè)政策變遷的兩條問題源流。從不同階段的政策文本來看，這兩個(gè)問題源流始終貫穿于高職院校建設(shè)的政策文本中，在一定程度上展現(xiàn)了我國高職院校建設(shè)政策變遷的延續(xù)性。比如，示范（骨干）高職院校大多數(shù)被認(rèn)定為優(yōu)質(zhì)高職院校，“雙高計(jì)劃”的遴選學(xué)校需是被認(rèn)定的省級(jí)及以上優(yōu)質(zhì)高職學(xué)校，這體現(xiàn)了“扶優(yōu)扶強(qiáng)”的政策導(dǎo)向，有利于推動(dòng)高職院校向更高水平發(fā)展。然而，政策變遷所帶來的身份固化的現(xiàn)象同樣需要警惕。以教育部公布的優(yōu)質(zhì)?？圃盒Ｃ麊螢槔?，其認(rèn)定通過的200所優(yōu)質(zhì)高職院校中，有141所為前期立項(xiàng)建設(shè)的示范性或骨干高職院校;從地區(qū)分布來看，東部地區(qū)（96所）、中部地區(qū)（54所）、西部地區(qū)（50所），排名前三的省份皆在東部。借助政策的優(yōu)勢，這些優(yōu)質(zhì)院校也基本進(jìn)入各?。ㄊ校┕镜摹半p高計(jì)劃”推薦名單。而近期教育部公布的56所高水平高職院校也全是前期立項(xiàng)建設(shè)的示范性或骨干高職院校。這進(jìn)一步加劇了身份的固化，由此引發(fā)了高職院校發(fā)展的“馬太效應(yīng)”。

（二）我國高職院校政策變遷的動(dòng)力較為單一，需激發(fā)主體參與

有學(xué)者指出：“縱觀 40 年來高職教育政策的演變歷程，集權(quán)管理模式仍然是高職教育政策的主要特征?！?8這一特征也深深體現(xiàn)在我國高職院校建設(shè)政策的變遷中?？傮w來看，我國高職院校建設(shè)的政策變遷是一種“自上而下”的政府行為，其中，政治源流引領(lǐng)著我國高職院校建設(shè)政策的變遷;中央政府的政策決定在高職院校建設(shè)政策變遷的過程中起著主導(dǎo)作用;地方政府部門多是執(zhí)行上級(jí)決定;專家學(xué)者也大都在政策出臺(tái)后才開展某一主題的研究，且隨著政策主題的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，難以提出有針對性的政策建議;高職院校在歷次政策變遷中更沒有發(fā)揮主體性作用。

隨著政策變遷的推進(jìn)，這一趨勢有所好轉(zhuǎn)。在優(yōu)質(zhì)院校建設(shè)向高水平院校建設(shè)變遷的過程中，不同?。ㄊ校ㄔO(shè)什么樣的高職院校展開了探索，紛紛出臺(tái)了相關(guān)政策文件，如有的省份提出建設(shè)優(yōu)質(zhì)高職院校，有的省份提出建設(shè)高水平高職院校，還有的省份提出建設(shè)一流高職院校。在這一階段，專家學(xué)者的智庫作用也有所發(fā)揮，提出了盡快啟動(dòng)“雙高計(jì)劃”等政策建議。不同政策主體的積極參與，有力推動(dòng)了我國高職院校建設(shè)政策的變遷。但是，在這一變遷中，政府的“外推力”依然遠(yuǎn)甚于院校自身的“內(nèi)生力”。如何激發(fā)院校的內(nèi)生動(dòng)力，成為高職院校建設(shè)政策需要破解的難題。

（三）我國高職院校建設(shè)政策變遷趨向政策同形，需展現(xiàn)話語特色

政策同形體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是不同階段高職院校建設(shè)的政策具有相似性。骨干高職院校建設(shè)計(jì)劃是示范高職院校建設(shè)計(jì)劃的延續(xù)，其管理方式也參照示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃執(zhí)行;示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃和高水平高職院校建設(shè)計(jì)劃的建設(shè)方式和管理模式相同，都是采取分批建設(shè)、項(xiàng)目管理，遵循院校申報(bào)——省級(jí)推薦——中央教育主管部門審核立項(xiàng)的遴選方式。二是我國高職院校建設(shè)的政策變遷與我國一流大學(xué)建設(shè)的政策變遷具有相似性。“示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃常被稱為高職的‘211工程，兩者具有內(nèi)在邏輯的一致性?！?9“雙高計(jì)劃”和“雙一流”建設(shè)在政策話語表述上具有很強(qiáng)的相似性。從某種意義上來說，正是作為高等教育金字塔頂端的“211工程”“985工程”以及“雙一流”建設(shè)，催生了作為金字塔底座的高職院校建設(shè)政策的演進(jìn)與躍升。

由此，高職院校政策的制定需要體現(xiàn)話語特色。這種話語特色一方面體現(xiàn)在不同階段高職院校建設(shè)政策的制定過程中。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的不斷優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)、人才需求規(guī)格也幾經(jīng)轉(zhuǎn)變，這就需要有不同的高職院校建設(shè)政策與之適應(yīng)。如果高職院校建設(shè)政策還是固守傳統(tǒng)，簡單照搬原有政策行動(dòng)或管理模式，恐難以走出圍墻，開拓創(chuàng)新。另一方面，高職院校建設(shè)政策話語的特色體現(xiàn)在與一流大學(xué)建設(shè)政策的比較中。如果說一流大學(xué)建設(shè)政策背后體現(xiàn)的是“大學(xué)之大”的高等性意蘊(yùn)和“大學(xué)之學(xué)”的學(xué)術(shù)性特色，那么高職院校建設(shè)政策除了體現(xiàn)“高職之高”的高等性意蘊(yùn)之外，還應(yīng)體現(xiàn)“高職之職”的職業(yè)性特色。

（四）我國高職院校建設(shè)政策變遷速度過于頻密，需重視后期建設(shè)

高校的建設(shè)與發(fā)展是一個(gè)周期過程，很難在短時(shí)間內(nèi)取得成效。從我國高職院校建設(shè)政策施行的時(shí)間維度來看，2005—2019年間，我國高職院校建設(shè)政策變更過于頻密。其中，示范性高職院校、骨干高職院校的建設(shè)周期為5年，優(yōu)質(zhì)院校建設(shè)從臺(tái)政策到完成周期只有3年。在政策頻變的過程中還存在重評審輕建設(shè)、重結(jié)果輕過程的傾向。這使得建設(shè)后期的高職院校發(fā)展出現(xiàn)了政策真空?！半p高計(jì)劃”5年一個(gè)支持周期，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、有進(jìn)有出，即是重視后期建設(shè)的政策轉(zhuǎn)向。

無論是示范性高職院校建設(shè)計(jì)劃，還是高水平高職院校計(jì)劃，其政策出發(fā)點(diǎn)都是提高我國高職教育質(zhì)量，而政策落腳點(diǎn)皆是提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。為此，高職院校建設(shè)政策的制定不能簡單地以立項(xiàng)建設(shè)多少“示范性”或“高水平”高職院校為目標(biāo)，而應(yīng)將建設(shè)重點(diǎn)放在人才培養(yǎng)上。此外，還要重視過程監(jiān)管、質(zhì)量評估，建立淘汰機(jī)制，為高職院校建設(shè)的全過程提供政策引導(dǎo)。

[注釋]

①18潘懋元，朱樂平.高等職業(yè)教育政策變遷邏輯：歷史制度主義視角[J].教育研究，2019（3）：117，121.

②柏必成.改革開放以來我國住房政策變遷的動(dòng)力分析——以多源流理論為視角[J].公共管理學(xué)報(bào)，2010（4）：76.

③（美）亞瑟·科恩.美國高等教育通史[M].李子江，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2010：4.

④17（美）薩巴蒂爾.政策過程理論[M].彭宗超，鐘開斌，譯.北京：生活.讀書.新知三聯(lián)書店，2004：92，92.

⑤⑥111216（美）約翰·W.金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌，方興，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：19，19，110，19，103.

⑦潘懋元.高等教育論述精要[M].福州：福建教育出版社，2015：19.

⑧吳一鳴.我國高等職業(yè)教育政策演進(jìn)、動(dòng)力與調(diào)適（1996—2015年）[J].教育發(fā)展研究，2015（19）：10.

⑨張保來.河南省高職高專新生報(bào)到率下降原因與對策[J].黑龍江高教研究，2004（5）：72.

⑩郝天聰，石偉平.從示范到優(yōu)質(zhì)：我國高職院校發(fā)展模式的反思與前瞻[J].高校教育管理，2017（4）：25.

13馬樹超，胡秀錦.我國高職教育的發(fā)展趨向與政策展望[J].教育發(fā)展研究，2009（9）：68.

14王曉東.優(yōu)質(zhì)高職院校建設(shè)專題調(diào)研報(bào)告[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2014（35）：15.

15周建松.基于內(nèi)涵發(fā)展的高水平高職院校建設(shè)[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2017（34）：80.

19賀武華.政策同形：“國家示范性高職院校建設(shè)”政策制定的一種解釋[J].職業(yè)技術(shù)教育，2009（19）：41.