■肖 濱 卜 熙

［內(nèi)容提要］長(zhǎng)期以來(lái)，西方學(xué)界對(duì)中國(guó)政治體制及其國(guó)家治理體系既具剛性權(quán)威又存彈性治理的特征進(jìn)行了各種解釋?zhuān)虮荛_(kāi)黨政關(guān)系這一重要視角，同時(shí)忽略層級(jí)變量，難以解釋到位。就此而言，“地方黨委書(shū)記任職人大常委會(huì)主任的三種模式”提供了一個(gè)非常值得分析的案例：在省、地市、縣鄉(xiāng)三層格局中，出現(xiàn)了“省級(jí)兼任化-縣鄉(xiāng)專(zhuān)職化-市級(jí)彈性化”的差異結(jié)構(gòu)。為什么黨政職務(wù)在不同層級(jí)出現(xiàn)了相反的任職模式？研究發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家治理中，這種差異結(jié)構(gòu)分別彰顯了黨政體制“權(quán)威統(tǒng)合-有效治理-靈活調(diào)適”的功能特征，且形成合力統(tǒng)一服務(wù)于黨的“一核統(tǒng)領(lǐng)”。在中國(guó)多層級(jí)的黨政體制中，這種差異化的制度結(jié)構(gòu)促進(jìn)了政權(quán)和治權(quán)的有機(jī)平衡，將權(quán)威統(tǒng)領(lǐng)和有效治理整合為一體。

改革開(kāi)放四十余年，中國(guó)不僅創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)奇跡，也保持了政治秩序的長(zhǎng)期穩(wěn)定。在這個(gè)過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一的領(lǐng)導(dǎo)核心，始終要面臨兩個(gè)挑戰(zhàn)：一是面對(duì)復(fù)雜的體制變革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，如何實(shí)現(xiàn)彈性的有效治理；二是面對(duì)政治和社會(huì)秩序的穩(wěn)定問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)剛性的權(quán)威統(tǒng)領(lǐng)。事實(shí)證明，中國(guó)政治體制及其國(guó)家治理體系在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)有效地實(shí)現(xiàn)了剛性權(quán)威與彈性治理的有機(jī)統(tǒng)一。針對(duì)這一現(xiàn)象，西方學(xué)界進(jìn)行了各種演繹和闡釋?zhuān)呀?jīng)提煉了不少概念，例如“碎片化權(quán)威體制”（fragmented authoritarianism）、“分權(quán)式權(quán)威體制”（decentralized authoritarianism）、“協(xié)商性權(quán)威體制”（consultative authoritarianism）等等，積累了不少成果（Lieberthal &Lampton，1992；Landry，2008；Chen，2010；Xu，2011；Teets，2013）。

然而，現(xiàn)有的研究成果尚存兩個(gè)缺憾。第一，縱向上多忽略了層級(jí)這一變量的影響。中國(guó)的政治與治理體制均是多層級(jí)體系，但學(xué)界流行“中央與地方”二分的方式，并習(xí)慣于在這一框架下展開(kāi)研究，涉及了權(quán)力關(guān)系、職能關(guān)系、財(cái)政關(guān)系等一系列議題（Oi，1992；Qian &Weingast，1997；林尚立，1998；謝慶奎，2000）。這種兩分法雖然能夠清晰地展現(xiàn)央地之間的互動(dòng)關(guān)系，但也天然地將地方維度視為一個(gè)同構(gòu)整體，忽略了地方各個(gè)層級(jí)的特性。第二，橫向上多避開(kāi)了黨政關(guān)系這一場(chǎng)域。①在多數(shù)情況下，學(xué)者們?cè)谟懻搰?guó)家與社會(huì)關(guān)系時(shí)，沒(méi)有把政黨帶入進(jìn)行討論。即使一些時(shí)候納入了黨政關(guān)系的維度，也只是將黨、政視為一個(gè)同質(zhì)的治理主體，大多數(shù)情況下用政府特性一言以蔽之。但經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，政黨所具有的政治屬性與政府所呈現(xiàn)的治理屬性，都提醒我們不能將它們完全混為一談。由是，一些學(xué)者呼吁不僅要把政黨帶回來(lái)，更要帶進(jìn)來(lái)（景躍進(jìn)，2019）。近來(lái)，周雪光等學(xué)者把目光也聚焦到了黨政關(guān)系上，他們從具體的制度入手，發(fā)現(xiàn)“關(guān)于黨政領(lǐng)域及其關(guān)系的基礎(chǔ)性知識(shí)難以尋覓，如黨政領(lǐng)域中的不同機(jī)構(gòu)、職位的規(guī)章制度、權(quán)威關(guān)系、人事安排等基礎(chǔ)性問(wèn)題仍然是一個(gè)黑箱。這在黨政關(guān)系居于核心地位的國(guó)家，實(shí)在是匪夷所思”（周雪光等，2020）。

因此，上述兩點(diǎn)缺憾不可避免地會(huì)造成現(xiàn)有理論的縫隙和實(shí)證場(chǎng)域的缺失。為此，本文希望通過(guò)對(duì)一個(gè)“反常規(guī)”制度設(shè)計(jì)的深度分析來(lái)填補(bǔ)缺憾。具體而言，我們將以地方（省、地市、縣鄉(xiāng)）黨委書(shū)記任職人大常委會(huì)主任（人大主席）的三種模式（兼職-混合-專(zhuān)任）作為分析案例，來(lái)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。之所以選擇這一案例，是因?yàn)檫@是一個(gè)兼具最大相似性和最大相異性的制度設(shè)計(jì)，同時(shí)又直接關(guān)涉層級(jí)特性和黨政關(guān)系，將縱向與橫向的互動(dòng)結(jié)合起來(lái)，這為我們理解中國(guó)政治體制及其國(guó)家治理體系如何兼容權(quán)威性和靈活性提供了一個(gè)非常好的切入點(diǎn)，有益于實(shí)現(xiàn)知識(shí)積累和理論突破。

一、上下異構(gòu)：差異化的制度設(shè)計(jì)

黨委和人大是中國(guó)政治體制中極為關(guān)鍵的兩個(gè)組織。一個(gè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，另一個(gè)是憲法規(guī)定的國(guó)家及各級(jí)地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，兩者之間如何協(xié)調(diào)，會(huì)對(duì)中國(guó)的政治行政過(guò)程產(chǎn)生重大影響。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，“人民代表大會(huì)制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排”。理順黨委與人大的關(guān)系，既是全面依法治國(guó)背景下加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵舉措，又是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要方式。在實(shí)踐中，一種理順兩者關(guān)系的具體辦法是規(guī)定地方黨委書(shū)記任職人大常委會(huì)主任（人大主席）的方式。

值得注意的是，中央對(duì)地方提出了上下不一致的任職要求。②從20 世紀(jì)90 年代開(kāi)始，中央陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于地方黨委書(shū)記如何任職人大常委會(huì)主任（人大主席）的規(guī)定。首先，對(duì)于省一級(jí)，在2002 年地方換屆時(shí)中央就明確要求采取“一肩挑”的方式：省委書(shū)記除非兼任中央政治局委員外，一般應(yīng)被推薦為本省人大常委會(huì)主任候選人。這一規(guī)定延續(xù)至今。其次，對(duì)于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，中共中央在2015 年6 月轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），這一文件明確了縣、鄉(xiāng)采取“兩分開(kāi)”的方式：縣鄉(xiāng)人大常委會(huì)主任（人大主席）實(shí)行專(zhuān)職配備。最后，對(duì)于市一級(jí)，中央至今尚無(wú)規(guī)定，由地方自主選擇。這樣，地方黨委書(shū)記任職人大常委會(huì)主任（人大主席）的格局就形成了“省級(jí)兼任化”“縣鄉(xiāng)專(zhuān)職化”“市級(jí)彈性化”三種模式。那么，為什么類(lèi)似的黨政職務(wù)在不同層級(jí)卻出現(xiàn)了相反的任職模式呢？

如果再考慮到中國(guó)政治體制縱向高度同構(gòu)的特征，這種任職差異的現(xiàn)象就更讓人困惑了。不同層級(jí)黨政部門(mén)職責(zé)同構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置往往是上下對(duì)口、左右對(duì)齊，相應(yīng)的任職方式一般是上行下效，例如從省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)到鄉(xiāng)長(zhǎng)，無(wú)一不是兼任同級(jí)黨委的副書(shū)記。然而，黨委書(shū)記與人大常委會(huì)主任（人大主席）的任職差異歷經(jīng)十?dāng)?shù)年，不僅未能調(diào)整為上下一致，反而出現(xiàn)了上下異構(gòu)且差距逐漸拉大的趨勢(shì)。根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，2007 年至2017年，省一級(jí)的兼任比例基本維持在70%以上，而市一級(jí)則從40%下降到25%左右，任職模式的層級(jí)差異愈發(fā)明顯。

這一現(xiàn)象至少包含兩個(gè)矛盾的面向。一方面，由于黨和國(guó)家機(jī)關(guān)在縱向的職責(zé)、職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置上上下同構(gòu)，每個(gè)地方層級(jí)都要處理類(lèi)似的黨政關(guān)系，表現(xiàn)出問(wèn)題要素的同構(gòu)性（朱光磊、張志紅，2005）；另一方面，在制度上卻存在著上下不一致的安排，表現(xiàn)出處理方式的差異性。因此，它是一種差異化的制度設(shè)計(jì)，一反常規(guī)的上下對(duì)口設(shè)置，而呈現(xiàn)出上下異構(gòu)的特點(diǎn)。更進(jìn)一步，我們還應(yīng)看到的是，這種差異化設(shè)計(jì)的目的都是為了鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，本文將其概括為“一核統(tǒng)領(lǐng)下的差異化格局”。

要理解這一現(xiàn)象，我們需要弄清以下問(wèn)題：首先，決定不同層級(jí)黨政任職模式的制度因素有何差異？具體來(lái)說(shuō)，為什么影響省級(jí)采取兼任的因素對(duì)其他層級(jí)作用較小，而影響縣鄉(xiāng)級(jí)采取專(zhuān)任的因素在其他層級(jí)又沒(méi)那么突出？其次，不同層級(jí)差異化的制度設(shè)計(jì)是如何服務(wù)于“一核統(tǒng)領(lǐng)”的？具體來(lái)說(shuō)，為什么相反的制度設(shè)計(jì)借助各自的層級(jí)作為載體，都發(fā)揮了鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的作用？

中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)代，在這一重要節(jié)點(diǎn)重新審視中國(guó)政治體制及其國(guó)家治理體系有豐富的意義。理論上，我們希望通過(guò)呈現(xiàn)“一核統(tǒng)領(lǐng)下的差異化格局”這種看似矛盾而實(shí)際巧妙的制度設(shè)計(jì)，與其他視角下解讀中國(guó)政治特征和治理策略的研究形成互補(bǔ)，推動(dòng)國(guó)家治理體系的理論研究。政策實(shí)踐上，我們呈現(xiàn)的是一個(gè)“反常規(guī)”的制度設(shè)計(jì)，不僅能與傳統(tǒng)的上下同構(gòu)形成認(rèn)知張力，更能清晰展現(xiàn)一個(gè)執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)在政治實(shí)踐中相互作用以推動(dòng)政權(quán)與治權(quán)同步加強(qiáng)的過(guò)程，促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)踐的能力提升。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

為什么相似的制度環(huán)境會(huì)出現(xiàn)相異的制度模式呢？梳理而言，既有研究從縱向和橫向兩個(gè)維度為我們提供了理論資源。

（一）縱向的解釋維度：中央與地方

從縱向維度來(lái)看，相應(yīng)的理論解釋集中在了“中央與地方”關(guān)系這一分析框架下。具體來(lái)說(shuō)，中央集權(quán)強(qiáng)調(diào)決策一統(tǒng)與地方分權(quán)強(qiáng)調(diào)執(zhí)行靈活的矛盾塑造了一種差異化的制度模式或行為方式。

首先，央地之間存在集權(quán)和分權(quán)的悖論（周黎安，2008）。中央集權(quán)會(huì)驅(qū)使政府面臨的制度環(huán)境、激勵(lì)結(jié)構(gòu)趨于統(tǒng)一化，而地方性差異又要求各地各級(jí)政府在實(shí)際工作中因地制宜、靈活處理（周雪光，2011）。尤其在中國(guó)這種人口眾多、幅員遼闊、文化習(xí)俗差異巨大的國(guó)家，用一種模式貫穿到底既不理性，也不實(shí)際（Spires，2011；陳家建等，2013）。

其次，集權(quán)要求和分權(quán)需求的結(jié)構(gòu)性矛盾導(dǎo)致了各級(jí)政府的行政過(guò)程出現(xiàn)決策和執(zhí)行分離的現(xiàn)象（周雪光，2017）。一方面，中央要求地方要對(duì)上級(jí)的決策無(wú)條件服從，即一統(tǒng)決策；另一方面，中央又默認(rèn)地方可以保留一定的自由裁量權(quán)，即靈活執(zhí)行。決策一統(tǒng)與執(zhí)行靈活之間的張力催生出一系列偏離中央政策的行為模式，例如象征性執(zhí)行、選擇性實(shí)施、上下合謀等等（周雪光，2009；徐剛、楊雪非，2017）。

從現(xiàn)有央地關(guān)系的解釋路徑來(lái)看，差異化制度模式的出現(xiàn)多被視為地方根據(jù)轄區(qū)實(shí)際主動(dòng)偏移中央的政策規(guī)定，以及中央“睜一只眼閉一只眼”默許的結(jié)果。本質(zhì)上講，這是一種策略性應(yīng)對(duì)的方式。但實(shí)際上，包括本文案例在內(nèi)的許多實(shí)踐顯示，這種制度差異不一定是地方層面自下而上偏移的結(jié)果，而可能是中央自上而下有意設(shè)計(jì)出來(lái)的。從近些年中央在房地產(chǎn)調(diào)控政策上強(qiáng)調(diào)“一城一策”，在疫情防控上提出“分區(qū)分級(jí)”等指導(dǎo)意見(jiàn)中可見(jiàn)端倪。這提示我們要將觀察視角從策略性行為轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)和體制層面。

此外，受西方研究的影響，央地二分的范式長(zhǎng)期居于主流，多層級(jí)體制的特性往往被忽略。這主要是因?yàn)榇蟛糠治鞣絿?guó)家的層級(jí)關(guān)系相對(duì)較少，對(duì)層級(jí)特征并不太敏感。例如，美國(guó)政治學(xué)和行政學(xué)的研究就多集中在“聯(lián)邦政府”和“州政府”上。中國(guó)不一樣，它的政治體制及其國(guó)家治理體系是一個(gè)多層級(jí)架構(gòu)，從中央到地方有五級(jí)之多，數(shù)量多于國(guó)際上的大多數(shù)國(guó)家，這意味著中國(guó)的治理環(huán)境更加豐富且具層次感，它更需要決策者有的放矢地去適應(yīng)地區(qū)和不同層級(jí)的異質(zhì)性（Lisebet and Gary，2003）。

事實(shí)上，近些年一些研究也開(kāi)始討論不同層級(jí)在國(guó)家治理過(guò)程中的角色差異。例如，賀東航、孔繁斌認(rèn)為中國(guó)公共政策具有“層級(jí)性治理”的屬性，省、市在公共政策執(zhí)行過(guò)程中扮演推動(dòng)者和協(xié)調(diào)者的角色，而縣一級(jí)是實(shí)際執(zhí)行者，直接關(guān)系政策能否實(shí)現(xiàn)（賀東航、孔繁斌，2011）。周雪光、練宏將中央政府（上級(jí)政府）視為項(xiàng)目的委托方，將中間政府視為管理方，將基層政府視為代理方，認(rèn)為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)在不同層級(jí)政府之間的分布，會(huì)導(dǎo)致高度關(guān)聯(lián)型、松散關(guān)聯(lián)型、發(fā)包制、聯(lián)邦制等不同的控制權(quán)類(lèi)別，從而催生出有差異的政府行為（周雪光、練宏，2012）。丁軼發(fā)現(xiàn)，面對(duì)慈善組織的治理，不同層級(jí)政府聚焦的合法性屬性并不一致，由此誘發(fā)的治理行為也存在差異：中央政府更關(guān)注政治合法性，在分類(lèi)控制的基礎(chǔ)上模糊治理，中間政府則重視行政合法性與法律合法性，采取模糊發(fā)包的治理方式，而基層政府所強(qiáng)調(diào)的是行政合法性問(wèn)題，一般采取嵌入式監(jiān)管（丁軼，2018）。陳天祥、鄭佳斯注意到了政社互動(dòng)中“多層級(jí)政府”的事實(shí)，指出初始委托方主要基于“正式合同”作出行為選擇，中間委托代理方則傾向于“隱性契約”互動(dòng)方式，終端代理方則會(huì)在“正式合同”和“隱性契約”之間尋找生存空間（陳天祥、鄭佳斯，2016）。

因此，我們需要拓展央地關(guān)系的分析框架，打破將地方視為一個(gè)同構(gòu)整體的思維定式，明確地方維度的多層級(jí)屬性，將層級(jí)作為一個(gè)重要變量納入解釋中國(guó)政治體制及其國(guó)家治理的制度差異中。

（二）橫向的解釋維度：國(guó)家與社會(huì)

從橫向維度來(lái)看，在不同層級(jí)中，國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)程度是有差異的。越到基層，政府系統(tǒng)與社會(huì)接觸越頻繁，國(guó)家與社會(huì)的聯(lián)系更為緊密，反之則是另一種情況。從這一解釋維度出發(fā)，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的結(jié)合程度會(huì)影響不同層級(jí)制度模式與國(guó)家角色所呈現(xiàn)的面向。

各級(jí)政府所面臨的治理環(huán)境并不是同構(gòu)的。高層級(jí)的互動(dòng)對(duì)象主要在體制內(nèi)部，而低層級(jí)的互動(dòng)對(duì)象則更多在體制外部。中國(guó)政府的行政過(guò)程是一種“行政發(fā)包制”的模式，由上級(jí)將執(zhí)行具體事務(wù)的責(zé)任層層發(fā)包給下級(jí)，由基層政府去履行“屬地責(zé)任”，行使治理地方、服務(wù)社會(huì)的權(quán)力和責(zé)任（周黎安，2014）。這一模式不僅能因地制宜，還能夠分散風(fēng)險(xiǎn)。上級(jí)政府盡可能地把管治民眾的責(zé)任交于地方，避免與社會(huì)產(chǎn)生直接沖突，這就形成了一種上下分治的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，即“中央集中治官，地方分散治民，通過(guò)治官間接治民”（曹正漢，2011；曹正漢、周杰，2013）。事實(shí)上，這也造成民眾對(duì)不同層級(jí)的“國(guó)家”存在大相徑庭的感知。例如，李連江的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民之中對(duì)政府存在著一種差序信任格局，即他們對(duì)政府人員的信任會(huì)隨著政府層級(jí)的升高而提升（李連江，2012）。

面對(duì)存在差異的治理環(huán)境，會(huì)造成不同層級(jí)政府對(duì)制度、政策與行為的選擇存在差別。閻小駿發(fā)現(xiàn)，更高層級(jí)的政府會(huì)更關(guān)注政治性因素，例如政治訴求、宗教與民族問(wèn)題；而較低層級(jí)的政府則將注意力多放在識(shí)別和調(diào)處日常經(jīng)濟(jì)社會(huì)的糾紛和沖突（閻小駿，2017：192）。吳建南等人基于對(duì)歷年中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的分析發(fā)現(xiàn)，相比其他層級(jí)，縣（區(qū)）一級(jí)的創(chuàng)新舉措最多、創(chuàng)新精神最強(qiáng)（吳建南等，2011）。究其原因，在地方層面，省、市兩級(jí)既不承受最終壓力也不直接面對(duì)矛盾，矛盾和壓力主要集中在縣鄉(xiāng)，這種結(jié)構(gòu)塑造了它們?cè)谡邎?zhí)行和管理創(chuàng)新中的突出角色（周振鶴，1995）。

然而，現(xiàn)有研究在談及國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)時(shí)，往往回避政黨而只談?wù)?，僅在政府與民眾、政府與市場(chǎng)的場(chǎng)域中討論體制特征，缺少了黨政視域下的探討。日前，一些學(xué)者不斷地呼吁“要從政黨角度來(lái)思考當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”（林尚立，2002），“要把政黨帶回到國(guó)家結(jié)構(gòu)中來(lái)”（景躍進(jìn)，2019）。為什么要重視黨政視域呢？事實(shí)上，黨政關(guān)系才是中國(guó)政治體制及其國(guó)家治理體系中最根本的結(jié)構(gòu)性特征。中國(guó)是一黨執(zhí)政的單一制國(guó)家，中國(guó)的政治體制及其國(guó)家治理體系都是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立和運(yùn)轉(zhuǎn)的，不管是政治實(shí)踐還是行政過(guò)程，執(zhí)政黨都處于發(fā)起點(diǎn)的位置。實(shí)際上，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系不過(guò)是黨政關(guān)系的延伸，受到了黨領(lǐng)導(dǎo)下黨政互動(dòng)的深刻影響。

一些研究雖然納入了黨政互動(dòng)的因素，但其局限還在于多用國(guó)家的概念將政黨和政府一體化，而實(shí)際上卻以政府的行政行為作替代，無(wú)法區(qū)分“國(guó)家”到底呈現(xiàn)的是政黨還是政府，或是兩者混合的特征（蔡禾，2012）。要知道，政府和政黨有各自的邏輯進(jìn)路——政府之于治理，政黨之于政治，兩者目標(biāo)有本質(zhì)差異——政府更強(qiáng)調(diào)發(fā)展效率和治理有效性，而政黨更注重政黨權(quán)威和政權(quán)穩(wěn)定性。因此，不同層級(jí)黨政關(guān)系的松緊程度也會(huì)塑造“國(guó)家”這個(gè)角色在面對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)時(shí)的差異面向。如果不加以區(qū)分，我們很難理解為什么有的層級(jí)展現(xiàn)政治化臉譜，著重強(qiáng)調(diào)政權(quán)是否穩(wěn)定、權(quán)威是否彰顯，而有的層級(jí)則呈現(xiàn)行政化面孔，更關(guān)注治理是否有效、經(jīng)濟(jì)是否發(fā)展。

一些學(xué)者已經(jīng)在“政黨-國(guó)家-社會(huì)”三者的框架下展開(kāi)了一些討論（周雪光，2016）。雖然有的討論已經(jīng)涉及了執(zhí)政黨與政府系統(tǒng)的差異，但其最終落腳點(diǎn)卻始終囿于國(guó)家的行政面向。近來(lái)的相關(guān)研究將這三者的關(guān)系進(jìn)行了細(xì)分：執(zhí)政黨與政府的關(guān)系、執(zhí)政黨與社會(huì)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系，在理論上提供了不少資源，但尚缺具體的案例佐以說(shuō)明（景躍進(jìn)，2019）。

綜上所述，納入層級(jí)作為變量，將視域轉(zhuǎn)向黨政關(guān)系，不僅可以成為既有視角的一種擴(kuò)展，也給我們提供了一個(gè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)積累和理論發(fā)展的空間。

（三）一個(gè)拓展的分析框架：政權(quán)與治權(quán)的平衡

在國(guó)家統(tǒng)治與國(guó)家治理中，中國(guó)形成了一種有特色的黨政體制結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖1）。一方面它具有科層制式縱向延伸的層級(jí)架構(gòu)，另一方面每個(gè)層級(jí)又是橫向黨政“雙軌一體”的組織體系（景躍進(jìn)等［主編］，2016）。這種黨政結(jié)構(gòu)在國(guó)家治理上實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政黨的政治功能與政府系統(tǒng)（廣義上的政府，包括了立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等）的行政功能的有機(jī)統(tǒng)一（王浦劬、湯彬，2019）。為了更好地理解政治功能與行政功能的差別，我們將其劃分為政權(quán)維度的功能與治權(quán)維度的功能，這構(gòu)成了國(guó)家統(tǒng)治權(quán)威性和治理有效性?xún)蓚€(gè)方面。

圖1：分析框架

政權(quán)與治權(quán)維度的分析框架，最早可源于孫中山對(duì)國(guó)家統(tǒng)治權(quán)力的劃分：“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫做政權(quán)；治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權(quán)。一個(gè)是管理政府的力量，一個(gè)是政府自身的力量?！保ā秾O文選集》，2006）在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)代中國(guó)的政治實(shí)際，肖濱等人對(duì)這一分析框架進(jìn)行了細(xì)化和修正，“政權(quán)”的定位應(yīng)是國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的歸屬與掌控，強(qiáng)調(diào)的是誰(shuí)來(lái)掌控國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的問(wèn)題，其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是合法性與權(quán)威導(dǎo)向；而“治權(quán)”則是對(duì)國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的行使與運(yùn)用，關(guān)鍵在于如何有效運(yùn)轉(zhuǎn)，其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是有效性與績(jī)效導(dǎo)向。因此，制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)可以從這兩個(gè)方面予以考慮（肖濱，2015；肖濱、方木歡，2017）。

一方面，在政權(quán)維度上，為了創(chuàng)造穩(wěn)定的政治與社會(huì)秩序，要確保政黨權(quán)威性。這種權(quán)威性體現(xiàn)為執(zhí)政黨的核心主導(dǎo)性，它要讓執(zhí)政黨對(duì)政府系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威控制，能夠用最短時(shí)間凝聚共識(shí)，形成合力，最大范圍地動(dòng)員各方面的力量，從而保證政治領(lǐng)導(dǎo)，提升政治能力，鞏固政治穩(wěn)定和深化政治發(fā)展。因此，它需要一個(gè)具有政治功能的權(quán)威統(tǒng)領(lǐng)體系，有力地執(zhí)掌政權(quán)。

另一方面，在治權(quán)維度上，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展是主要目標(biāo)，要確保治理有效性。改革開(kāi)放以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為基礎(chǔ)的治理有效性一直被視為國(guó)家有效性的重要來(lái)源。隨著現(xiàn)代化的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，不僅在經(jīng)濟(jì)層面，治理的有效性范圍還延展到了公民參與、社會(huì)保障、公共政策等層面，通過(guò)供給公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。因此，它需要政府系統(tǒng)的各大組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下保持適度的獨(dú)立性與專(zhuān)注度，高效地履行好自身的行政職能，有效地行使治權(quán)。

不同層級(jí)面臨的政權(quán)與治權(quán)的緊迫性是不一樣的。中國(guó)政治體制中有五個(gè)層級(jí)，除中央以外，地方層級(jí)包括了省、市、縣和鄉(xiāng)。每一地方層級(jí)確實(shí)都面臨著相似的制度要素，例如都要處理上下級(jí)關(guān)系，都要與社會(huì)進(jìn)行互動(dòng)。它們雖然要素同構(gòu)，但絕非同質(zhì)，因?yàn)椴煌厮嫉谋壤泻艽蟮牟煌瑥亩鴮?dǎo)致制度環(huán)境存在差異?！爸醒胝渭瘷?quán)，地方行政分權(quán)”是長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界對(duì)中國(guó)政治體制的一個(gè)基本認(rèn)識(shí)。在現(xiàn)實(shí)中，政治集權(quán)與行政分權(quán)不是一個(gè)定性的劃分，從中央到地方（從省開(kāi)始就屬于地方層面）不會(huì)馬上出現(xiàn)質(zhì)變，它是借助層級(jí)關(guān)系逐漸變化的。也即是說(shuō)，政權(quán)維度的需求從高層級(jí)到低層級(jí)逐漸降低，而治權(quán)維度的需要?jiǎng)t逐漸提升。通俗地說(shuō)，省一級(jí)要比市一級(jí)更講求政治功能，市一級(jí)又要比縣一級(jí)更強(qiáng)調(diào)政治性，行政功能則反之。我們從“壓力型體制”“層層加碼”等現(xiàn)象中可見(jiàn)一斑（榮敬本等，1998；周黎安等，2015）。

這決定了不同層級(jí)所呈現(xiàn)出的角色特征和工作重點(diǎn)是不同的。為滿(mǎn)足政權(quán)維度的需求，越高的層級(jí)越以政治性工作為核心，尤其是抓好“人”這一命脈工作，把控好干部的政治方向，確保黨有足夠的權(quán)威統(tǒng)領(lǐng)機(jī)制去維護(hù)秩序、鞏固政權(quán)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)；同時(shí)也能夠在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)迅速凝聚共識(shí)，進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，開(kāi)展有效的運(yùn)動(dòng)式治理。其次，為滿(mǎn)足治權(quán)維度的需求，越低的層級(jí)越以事務(wù)性工作為重點(diǎn)，著重把握“事”這一基礎(chǔ)工作。越靠近基層，縱向的議價(jià)能力越低，但橫向的自主空間越大，這決定了基層會(huì)削弱政治色彩而強(qiáng)化市場(chǎng)與社會(huì)活動(dòng)，例如發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、提供公共服務(wù)，從而維護(hù)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮常規(guī)事務(wù)的行政治理功能（錢(qián)穎一等，1993），“準(zhǔn)公司制”“地方政府即廠商”“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”等描述基層政府特征的一系列學(xué)術(shù)概念已經(jīng)為基層政府面向社會(huì)和市場(chǎng)的治理屬性提供了注腳（周黎安，2018；Walder，1995；楊善華、蘇紅，2002）。

由此，在縱向維度上，中國(guó)政治體制及其國(guó)家治理體系通過(guò)層級(jí)分工可以實(shí)現(xiàn)“上政下治”的結(jié)構(gòu)性均衡。

據(jù)此，我們提出第一個(gè)命題：層級(jí)越高，國(guó)家角色越強(qiáng)調(diào)政權(quán)維度的政治集權(quán)；層級(jí)越低，則越強(qiáng)調(diào)治權(quán)維度的治理分權(quán)。

每個(gè)層級(jí)如何凸顯政治功能或治理功能呢？本文認(rèn)為，這經(jīng)由橫向上黨政關(guān)系的松緊程度來(lái)實(shí)現(xiàn)。上文已經(jīng)說(shuō)明，相較于西方，中國(guó)實(shí)行的是一種特別的黨政體制，體現(xiàn)為執(zhí)政黨與政府的“一體雙軌”，也有學(xué)者稱(chēng)之為“黨政雙軌結(jié)構(gòu)”（胡偉，1998：292—295），這意味著每個(gè)層級(jí)都有政黨系統(tǒng)與國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)。毫無(wú)疑問(wèn)，政黨系統(tǒng)更強(qiáng)調(diào)政治屬性，而國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)更注重治理屬性。在制度、政策與國(guó)家行為更需要強(qiáng)調(diào)政治功能的情況下，黨政之間的結(jié)合會(huì)更加緊密；同樣的，當(dāng)執(zhí)政黨更希望凸顯治理功能的情況下，黨政之間的界限會(huì)更加明確，在國(guó)家治理中的分工也會(huì)更加精細(xì)。

那么，執(zhí)政黨又是如何調(diào)節(jié)每個(gè)層級(jí)上黨政之間松緊關(guān)系的呢？在政治生態(tài)中，政黨擁有較高的自主權(quán)，既可以融入國(guó)家機(jī)構(gòu)，也可以超脫于國(guó)家機(jī)構(gòu)。一方面，在凸顯政治功能的情況下，政黨系統(tǒng)較深程度地嵌入國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)，與國(guó)家機(jī)構(gòu)產(chǎn)生緊密的聯(lián)系，極致的情況下甚至可以完全融入國(guó)家機(jī)構(gòu)中。例如，20世紀(jì)80年代有學(xué)者就曾建議將中央政治局這一執(zhí)政黨的決策核心納入憲法規(guī)定的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大中（景躍進(jìn)，2019）。另一方面，在凸顯治理功能的情況下，政黨系統(tǒng)也可以適度脫嵌，超脫于國(guó)家機(jī)構(gòu)之外，保持兩者適度的獨(dú)立性和自主性（閻小駿，2016：127）。

政黨融入國(guó)家機(jī)構(gòu)，并不是要取代這些組織，也不是替代它們?nèi)プ鲂姓ぷ鳎ň败S進(jìn)，2019）。事實(shí)上，中國(guó)共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)前中國(guó)政治與政府過(guò)程的核心要義，但執(zhí)政黨也認(rèn)識(shí)到只有通過(guò)遵循和運(yùn)作立法、行政、司法等一系列國(guó)家制度（即黨作為建基于國(guó)家體制內(nèi)的一個(gè)結(jié)構(gòu)性和制度型的力量），才能更好地保障和維系自己的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（景躍進(jìn)等［主編］，2016）。因此，執(zhí)政黨是通過(guò)綜合運(yùn)用一系列“交叉連線”的制度安排（喬納蒂，2002），將政黨體系和廣義國(guó)家體系勾連起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)嵌入程度的深淺不同，如任職規(guī)定、歸口管理、設(shè)立黨組、把控人大及政協(xié)代表中的黨員比重等。

由此，在橫向維度上，中國(guó)政治體制及其國(guó)家治理體系通過(guò)黨政的結(jié)合程度可以實(shí)現(xiàn)“政治集權(quán)、治理分權(quán)有機(jī)轉(zhuǎn)換”的功能性均衡。

據(jù)此，我們提出第二個(gè)命題：當(dāng)凸顯政權(quán)維度的政治性集權(quán)時(shí)，黨政邊界更為模糊，執(zhí)政黨融入國(guó)家機(jī)構(gòu)的程度越深；當(dāng)凸顯治權(quán)維度的行政性分權(quán)時(shí)，黨政邊界更為明確，執(zhí)政黨融入國(guó)家機(jī)構(gòu)的程度越淺。

那么，本案例中的兼任（一肩挑）和專(zhuān)任（兩分開(kāi)）的任職方式又如何能影響黨政關(guān)系的松緊程度？在等級(jí)制組織中，“一把手”擁有最重要的決策權(quán)，對(duì)“一把手”采取不同的任職方式會(huì)對(duì)組織產(chǎn)生重要影響，其具體的作用機(jī)制如下：

首先，兼任滿(mǎn)足了跨組織決策的合法性機(jī)制。從根本原則上說(shuō)，黨的意志、國(guó)家意志與人民意志是高度統(tǒng)一和一致的。在制度運(yùn)作程序上，依據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，人民通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，而作為代表最廣大人民利益的中國(guó)共產(chǎn)黨在集中人民意志后形成黨的政策與主張，通過(guò)人大的法定程序，上升為國(guó)家意志，成為國(guó)家的法律和決定。通過(guò)兼任兩個(gè)組織的“一把手”，地方黨委可以跨越制度壁壘協(xié)調(diào)政治行為，使整個(gè)政權(quán)系統(tǒng)能夠協(xié)調(diào)有序，避免自相矛盾、相互僵持（Cho，2002）。

其次，兼任可以解決組織之間信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。借助兼任者共同的身份，信息得以在兩個(gè)組織之間暢通交換。與此同時(shí)，日常的頻繁互動(dòng)也能建構(gòu)組織之間的認(rèn)同感和忠誠(chéng)感（Xia，1997）。

最后，兼任使決策與執(zhí)行更好地銜接。在國(guó)家治理中，“黨委決定，各方去辦”，但由于信息不對(duì)稱(chēng)或信息再解讀可能存在障礙，國(guó)家機(jī)構(gòu)在執(zhí)行黨委決策時(shí)很可能會(huì)有偏差和出入。兼任改善了決策與執(zhí)行分離的情況，較好地避免了“兩張皮”的問(wèn)題。因此，兼任在一定程度上模糊了黨政邊界。

既然兼任能發(fā)揮如此多的正功能，為何不一以貫之呢？這是因?yàn)?，過(guò)度兼任同樣可能產(chǎn)生負(fù)功能?！耙患缣簟钡姆绞焦倘皇裹h政緊密結(jié)合，有力地塑造了政治權(quán)威和保證絕對(duì)的政治領(lǐng)導(dǎo)，但正如學(xué)界指出的，長(zhǎng)期的運(yùn)動(dòng)式治理、過(guò)多的黨政領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置會(huì)導(dǎo)致治理負(fù)荷加重。兼任過(guò)多或范圍過(guò)廣，有可能出現(xiàn)組織職能的超載與官員角色的混淆，產(chǎn)生邊際效益遞減的結(jié)果。

有選擇地采取專(zhuān)任則可以彌補(bǔ)過(guò)度兼任的負(fù)功能（朱光磊，2008）。具體來(lái)說(shuō)，一方面，從組織層面厘清了職責(zé)邊界。專(zhuān)任保持了組織相對(duì)的獨(dú)立性，在具體事務(wù)上賦予組織較為充分的自主權(quán)，這有利于鼓勵(lì)組織發(fā)揮職能作用。另一方面，從個(gè)體層面明確了工作分工。官僚個(gè)體在面對(duì)多任務(wù)環(huán)境時(shí)，往往不能實(shí)現(xiàn)有效的注意力分配，導(dǎo)致一些工作會(huì)有偏廢（都淦，2008）。專(zhuān)任能減少多任務(wù)的情境，幫助官員集中精力履行本職工作，使之不再分身乏術(shù)。因此，專(zhuān)任能夠使黨政分工更為明確。

概言之，無(wú)論是政權(quán)維度還是治權(quán)維度，實(shí)質(zhì)上都是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的不同面向。根據(jù)國(guó)家治理的目標(biāo)與需求，執(zhí)政黨借助了多層級(jí)的特征將其錯(cuò)位設(shè)計(jì)，通過(guò)調(diào)整黨政結(jié)合的程度靈活切換。由此，政權(quán)與治權(quán)既實(shí)現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性平衡，也實(shí)現(xiàn)了功能性平衡，從而形成了“一核統(tǒng)領(lǐng)”的整體合力，目的是創(chuàng)造國(guó)家治理的最優(yōu)績(jī)效。

三、案例：地方黨委書(shū)記任職人大常委會(huì)主任的三種模式

本文選擇地方黨委書(shū)記任職人大常委會(huì)主任（人大主席）的三種模式作為探討體制特征的具體案例，以期由小見(jiàn)大地剖析“一核統(tǒng)領(lǐng)下的差異化格局”的多個(gè)切面。選擇這一案例主要有四點(diǎn)考量：第一，政策具有難得的對(duì)稱(chēng)性。它涉及不同層級(jí)同一類(lèi)黨政關(guān)系（黨委和人大）和同一對(duì)職務(wù)關(guān)系（黨委書(shū)記和人大常委會(huì)主任），具有高度可比性。第二，政策目標(biāo)具有一致性。關(guān)于地方黨委書(shū)記與人大常委會(huì)主任（人大主席）的任職規(guī)定雖是有上下差異的，但都服務(wù)于加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)這一目標(biāo)。第三，這一系列任職規(guī)定的設(shè)計(jì)主體是一致的，即中央。中國(guó)政治實(shí)踐的“根”在中央，觀察中央的決策可以更好地理解整個(gè)體制的特征。第四，政策發(fā)起點(diǎn)在執(zhí)政黨。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)政治體制與國(guó)家治理體系的領(lǐng)導(dǎo)核心，由黨發(fā)起的制度設(shè)計(jì)更能體現(xiàn)國(guó)家意圖。

本文的數(shù)據(jù)和資料主要來(lái)源于三種方式。第一，查閱地方黨政領(lǐng)導(dǎo)資料庫(kù)、地方年鑒、地方史志等材料以獲取各地黨委書(shū)記任職人大常委會(huì)主任（人大主席）的情況，對(duì)于缺失信息的地區(qū)則通過(guò)電話(huà)咨詢(xún)的方式補(bǔ)齊數(shù)據(jù)。第二，對(duì)任職于地方黨委和人大的十余名官員進(jìn)行了深度訪談，各個(gè)層級(jí)均有分布。第三，查閱官方公開(kāi)文件、規(guī)劃綱要、人事規(guī)定等，梳理歷史流變和制度現(xiàn)狀。

（一）制度規(guī)定

第一，省級(jí)兼任化。1992 年，中共中央在有關(guān)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）換屆選舉的文件中提出，可以提名當(dāng)?shù)厥∥瘯?shū)記作為人大常委會(huì)主任的候選人；1998 年，中組部要求省人大常委會(huì)主任盡量安排黨委書(shū)記兼任；2002 年11 月，黨的十六大召開(kāi)，提出“依法執(zhí)政”目標(biāo)。隨后中央出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，各省省委書(shū)記除非兼任中央政治局委員，一般應(yīng)被推薦為本省人大常委會(huì)主任的候選人（張書(shū)林，2013）。從1992 年的“可以提名”到1998 年的“盡量安排”，再到2002年的“應(yīng)該”，規(guī)定由“柔性”變?yōu)椤皠傂浴薄?/p>

第二，縣鄉(xiāng)專(zhuān)職化。2015 年的《若干意見(jiàn)》對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的人大常委會(huì)主任（人大主席）任職方式作出了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)專(zhuān)職主席1 人，提名為縣級(jí)人大代表人選，有條件的地方，可以配備專(zhuān)職副主席”，“縣級(jí)人大常委會(huì)主任實(shí)行專(zhuān)職配備，列席黨委常委會(huì)會(huì)議”。

第三，市級(jí)彈性化。至今，中央出臺(tái)了對(duì)省一級(jí)主要采取兼任，對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)采取專(zhuān)職的任職指導(dǎo)意見(jiàn)，但對(duì)市一級(jí)尚無(wú)具體規(guī)定。于是，我們看到了不同地區(qū)的不同趨勢(shì)：一方面是“去兼任化”，例如早在2009 年湖北省就曾發(fā)文規(guī)定，“市人大常委會(huì)一般配備專(zhuān)職主任”；③另一方面卻是“再兼任化”，例如2016年湖南省決定實(shí)行地級(jí)市人大常委會(huì)主任由同級(jí)黨委書(shū)記兼任的模式。④

圖2：省、市、縣級(jí)黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的比例（2015年）

圖3：省、市級(jí)黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的比例變化（2007年—2017年）

（二）現(xiàn)實(shí)格局

地方的現(xiàn)實(shí)格局也體現(xiàn)了中央的制度安排。首先，從同一時(shí)間點(diǎn)的比較來(lái)看，黨委書(shū)記兼任同級(jí)人大常委會(huì)主任的比例從高到低呈階梯狀下降趨勢(shì)：2015 年，省一級(jí)達(dá)到77.42%，到市一級(jí)時(shí)卻驟跌至25%，到縣一級(jí)更是只有15.1%（邱雨、宋春娟，2016）。如圖2 所示，這一數(shù)據(jù)清晰地勾勒出一幅“上兼下專(zhuān)”的任職圖譜，契合了制度規(guī)定中的“省級(jí)兼任化-市級(jí)彈性化-縣鄉(xiāng)專(zhuān)職化”任職結(jié)構(gòu)安排。

其次，從不同時(shí)間點(diǎn)的變遷來(lái)看，不同層級(jí)地方黨委書(shū)記任職人大常委會(huì)主任的差異已經(jīng)維持多年，甚至有擴(kuò)大的趨勢(shì)（見(jiàn)圖3）。以省、市兩級(jí)為例，2007 年至2017 年，省一級(jí)的兼任比例基本維持在70%以上，兼任化幾乎成為“標(biāo)配”，而市一級(jí)從2007 年的峰值約40%下降到2013 年的谷值約23%，后又緩慢上升到約29%，彈性特征彰顯。

此外，市級(jí)彈性化還體現(xiàn)在不同省份各個(gè)地市任職方式的懸殊差異，如表1 所示。根據(jù)2007年—2017 年的任職情況，各地區(qū)可劃分為三種類(lèi)型：第一，穩(wěn)定專(zhuān)職型。北京、天津、河北、青海、海南等5個(gè)?。ㄖ陛犑校┑乃惺校ㄖ陛犑惺休爡^(qū)）均沒(méi)有采取過(guò)兼任方式，內(nèi)蒙古、福建、江西、重慶、吉林、新疆、山西、云南等8個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的地市偶有采取兼任方式，但水平較低。第二，穩(wěn)定兼任型。江蘇、廣東、廣西、湖北等4 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的地市維持較高兼任水平。第三，搖擺變動(dòng)型。西藏、甘肅、四川、安徽等4 個(gè)省（自治區(qū)）從高兼任水平轉(zhuǎn)向完全不兼任或低兼任水平；湖南、黑龍江等2個(gè)省份從低兼任水平轉(zhuǎn)向高兼任水平。⑤

表1：2007年—2017年各地區(qū)兼任類(lèi)別變遷

最后，縣鄉(xiāng)專(zhuān)職化在現(xiàn)實(shí)中也全面鋪開(kāi)。據(jù)《南方都市報(bào)》報(bào)道，自2016 年上半年開(kāi)始，全國(guó)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉相繼展開(kāi)，在這次換屆中縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的人大常委會(huì)主任（人大主席）統(tǒng)一調(diào)整為不由同級(jí)黨委書(shū)記兼任。⑥

為進(jìn)一步解讀“一核統(tǒng)領(lǐng)下的差異化格局”的現(xiàn)象，下面我們將結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具體分析“省級(jí)兼任化-縣鄉(xiāng)專(zhuān)職化-市級(jí)彈性化”所展現(xiàn)的功能特征。

四、省級(jí)兼任化：“一核統(tǒng)領(lǐng)”的權(quán)威剛性

從2002 年開(kāi)始的各省（自治區(qū)、直轄市）換屆，中央對(duì)省委書(shū)記任職省人大常委會(huì)主任的方式進(jìn)行了統(tǒng)一，省一級(jí)以兼任為主的方式延續(xù)至今。根據(jù)報(bào)道，這一安排源于黨的十六大提出了“依法執(zhí)政”的目標(biāo)，明確執(zhí)政黨要依照法律進(jìn)入國(guó)家政權(quán)并在其中處于主導(dǎo)地位，依照法律從事管理活動(dòng)。⑦在制度環(huán)境的要求下，黨的執(zhí)政權(quán)力需要通過(guò)人大的法定權(quán)力落地。同時(shí)，在國(guó)家治理中黨的決策一般通過(guò)政府具體實(shí)施，而人大有權(quán)決定、監(jiān)督甚至否定政府的決策與執(zhí)行，從而影響黨委的中心工作，這決定了兩者之間的關(guān)系更強(qiáng)調(diào)配合而非制衡。因此，為避免權(quán)力體系的混淆和失序，有必要對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行統(tǒng)一和整合。省級(jí)兼任化強(qiáng)調(diào)了權(quán)威服從的面向，直接體現(xiàn)的是政權(quán)維度的權(quán)威剛性。

（一）人事權(quán)力：黨管干部

黨管干部是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最直接體現(xiàn)。發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，首要前提是保證黨對(duì)干部任用擁有決定性權(quán)力。黨委系統(tǒng)的干部可由上一級(jí)黨委直接任免，然而，國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)的干部需要經(jīng)過(guò)兩種程序的認(rèn)定：黨的提名推薦與人大的選舉或表決。在省一級(jí)，省人大及其常委會(huì)選舉和任免的對(duì)象都是體制內(nèi)的高級(jí)官員。任免的職位越高，政治因素所起的作用就越強(qiáng)（孔飛力，2014：261）。

省人大的選舉對(duì)象是一批中管干部?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》）規(guī)定，包括省人大常委會(huì)主任、副主任、省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)、省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)、省檢察院院長(zhǎng)等職務(wù)由省人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。在人事關(guān)系上，這些職務(wù)屬于中組部管轄的范疇，其候選人在正式選舉前已經(jīng)過(guò)中央的醞釀、考核、選拔與批復(fù)，是中央對(duì)全局的整體設(shè)計(jì)的一部分。省委是黨中央在地方的最高代理人，落實(shí)中管干部的人事部署需要省委與省人大及其常委會(huì)的協(xié)作。除中管干部外，省人大常委會(huì)的任免對(duì)象還包括了大部分省管干部?！兜胤浇M織法》還規(guī)定，“根據(jù)省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)的提名，省人大常委會(huì)決定本級(jí)人民政府秘書(shū)長(zhǎng)、廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、委員會(huì)主任的任免”。省管干部屬于地方層面管轄干部中的最高級(jí)別職務(wù)，這些職務(wù)背后是關(guān)鍵的行政權(quán)力，要統(tǒng)領(lǐng)本地區(qū)政治和行政的方向，首先要保證省委牢牢掌握這一批省管干部的任命權(quán)。

在“黨委決定，各方去辦”的常規(guī)狀態(tài)下，黨委把好決策關(guān)就可以了。然而，由于認(rèn)識(shí)上不到位、理解上偏差甚至有主觀上故意等可能性，有些時(shí)候國(guó)家機(jī)構(gòu)在執(zhí)行上未必就符合黨委決策的意圖。在兼任的狀態(tài)下，書(shū)記直接掌控了從決策到執(zhí)行的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程，可以避免上述問(wèn)題的出現(xiàn)。因此，省委書(shū)記通過(guò)兼任省人大常委會(huì)主任能夠進(jìn)行有效的權(quán)力統(tǒng)合，牢牢保證黨管干部原則的落地。

（二）制度保障：立法協(xié)調(diào)

立法是協(xié)調(diào)地方利益格局的重要工具，而省級(jí)人大及其常委會(huì)擁有區(qū)域內(nèi)唯一的、完整的立法權(quán)限?，F(xiàn)代化國(guó)家的要素之一就是法治化，黨的十九大強(qiáng)調(diào)，“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面”，這意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治的聯(lián)系更為緊密，提升了立法過(guò)程中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的緊迫性和重要性。

從外部環(huán)境來(lái)看，由于省一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的法規(guī)要在全省區(qū)域內(nèi)實(shí)施，是影響人數(shù)最多、適用范圍最廣的地方性法規(guī)。同時(shí)，立法還涉及協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益關(guān)系和多元的利益目標(biāo)，不僅要體現(xiàn)黨委的戰(zhàn)略意圖，還要優(yōu)化政府的履職環(huán)境和回應(yīng)民眾的各類(lèi)訴求，這意味著人大憑借立法職能在政策磋商、利益協(xié)調(diào)方面的角色愈發(fā)重要。黨委是黨政體制中的核心，要掌握決策的主導(dǎo)權(quán)，勢(shì)必需要加強(qiáng)對(duì)立法過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)。

從內(nèi)部控制來(lái)看，立法權(quán)力會(huì)向主任會(huì)議集中，主任會(huì)議的主導(dǎo)權(quán)又向主任集中。因此，立法權(quán)力通過(guò)傳導(dǎo)在某種程度上會(huì)向人大常委會(huì)主任集中。在組織架構(gòu)上，主任會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)；在職權(quán)資源上，主任會(huì)議擁有對(duì)程序和內(nèi)容的實(shí)質(zhì)處置權(quán)；通過(guò)科層等級(jí)和黨組機(jī)制，主任會(huì)議的決策很大程度上會(huì)體現(xiàn)人大常委會(huì)主任的個(gè)人色彩（馮亮、何俊志，2018）。因此，加強(qiáng)對(duì)立法過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)，最有效的方式是加強(qiáng)對(duì)人大常委會(huì)主任這一角色的領(lǐng)導(dǎo)，黨委通過(guò)掌握這一角色的職權(quán)，可以更有效地把控和協(xié)調(diào)立法的方向和過(guò)程。

（三）運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)：財(cái)政資源

保證黨委對(duì)地區(qū)事務(wù)的統(tǒng)一決策是確保黨委總攬全局的重要前提?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》賦予了地方黨委決策權(quán)：“黨的地方委員會(huì)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展……以及涉及全局性的重大問(wèn)題作出決策”。與此同時(shí)，在法律規(guī)定下地方人大也擁有對(duì)本地區(qū)事務(wù)的決定權(quán)：“地方各級(jí)人大及其常委會(huì)享有本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)決定權(quán)”。黨委的決策權(quán)與省人大及其常委會(huì)的決定權(quán)存在重疊部分。因此，必須理順黨委決策權(quán)和人大決定權(quán)的關(guān)系。

其中，財(cái)政預(yù)算是轄區(qū)事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要資源，也是治理地區(qū)最為重要的事項(xiàng)之一。省級(jí)財(cái)政預(yù)算的方案會(huì)先由省政府及相關(guān)部門(mén)完成，再遞交省委常委會(huì)審議“定盤(pán)子”“定調(diào)子”。然而，省委常委會(huì)的通過(guò)并不代表直接生效。根據(jù)法律要求，省級(jí)財(cái)政預(yù)算的正式生效是從省人大審議通過(guò)起，若沒(méi)有通過(guò)則不具備合法性。財(cái)政預(yù)算是省委總攬全局所依賴(lài)的重要資源，省一級(jí)的治理規(guī)模和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響進(jìn)一步提升了省級(jí)財(cái)政預(yù)算的關(guān)鍵地位，一旦因溝通不足、理解偏差和技術(shù)失誤等原因造成未獲通過(guò)，打亂當(dāng)?shù)氐念A(yù)算周期，就會(huì)對(duì)轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。省委書(shū)記兼任省人大常委會(huì)主任后，一方面借助日常工作在黨委和人大之間傳遞組織信息，提高預(yù)算法案的合理性；另一方面通過(guò)掌握人大常委會(huì)主任的職權(quán)把控預(yù)算表決的時(shí)機(jī)，提高預(yù)算法案被代表認(rèn)可的可能性。

（四）權(quán)力傳導(dǎo)：以橫領(lǐng)縱

通過(guò)權(quán)力和等級(jí)的傳導(dǎo)，省委在“塊”上對(duì)省人大的統(tǒng)領(lǐng)也可以同步加強(qiáng)在“條”上，提升省一級(jí)對(duì)市、縣、鄉(xiāng)等層級(jí)人大的統(tǒng)領(lǐng)力度。省一級(jí)的人民代表大會(huì)是地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)，雖然上下級(jí)人大并沒(méi)有被定義為領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但在現(xiàn)實(shí)情況中，下級(jí)人大的決議必須報(bào)上級(jí)人大備案通過(guò)，而上級(jí)人大有權(quán)撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)臎Q定。這意味著省人大擁有地方權(quán)力機(jī)關(guān)的最高糾偏權(quán)。省委對(duì)省人大的直接掌控，意味著也對(duì)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)人大進(jìn)行了把控，即使出現(xiàn)偏差，也可以及時(shí)糾正。湖南省有一個(gè)省級(jí)人大干預(yù)市級(jí)人大決議的典型案例。2007 年1 月，郴州市人民代表大會(huì)選舉許某擔(dān)任郴州市人民檢察院檢察長(zhǎng)。同年9 月，一份由省人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)的“不批準(zhǔn)任命許某職務(wù)的議案”被呈遞湖南省人大常委會(huì)表決通過(guò)，最終許某沒(méi)有通過(guò)任命。⑧

綜上所述，中國(guó)是一個(gè)以“省”為主要地方建制的國(guó)家，這決定了省委在這一政治層級(jí)中必須是實(shí)權(quán)單位。一方面，中央與省一級(jí)直接互動(dòng)，落實(shí)黨中央的戰(zhàn)略意圖和工作部署主要在省委；另一方面，省委對(duì)地方事務(wù)擔(dān)負(fù)第一責(zé)任，但在具體事務(wù)上面對(duì)的是抽象的遼闊疆域，這使得省委與省人大的互動(dòng)關(guān)系更偏向于政權(quán)屬性而非治權(quán)屬性，更強(qiáng)調(diào)權(quán)威服從。因此，省級(jí)兼任化的運(yùn)行核心是權(quán)力統(tǒng)合，它是“一核統(tǒng)領(lǐng)”的剛性體現(xiàn)：省委書(shū)記通過(guò)兼任的方式高度統(tǒng)領(lǐng)人大，直接掌控省人大常委會(huì)主任這一職務(wù)資源，加強(qiáng)省委對(duì)省人大的全面領(lǐng)導(dǎo)。

五、縣鄉(xiāng)專(zhuān)職化：“一核統(tǒng)領(lǐng)”的治理彈性

2015 年的《若干意見(jiàn)》要求，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的人大常委會(huì)主任和人大主席實(shí)行專(zhuān)職配置。隨后兩年內(nèi)，全國(guó)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大的換屆工作相繼完成，這兩個(gè)層級(jí)的黨委書(shū)記和人大常委會(huì)主任（人大主席）“一肩挑”的歷史被終結(jié)，縣鄉(xiāng)專(zhuān)職化成為主流?；厮菡呶谋?，政策意義被表述為“鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，堅(jiān)持人民主體地位，充分發(fā)揮基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，健全基層國(guó)家政權(quán)體制，夯實(shí)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)”。從中可見(jiàn)，規(guī)定出臺(tái)的主要目的是要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、發(fā)揮職能作用，從而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，更強(qiáng)調(diào)的是治權(quán)維度的治理有效性。

（一）直接選舉與機(jī)構(gòu)虛化

縣鄉(xiāng)人大承擔(dān)著直接選舉人大代表的艱巨任務(wù)。根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，省、市兩級(jí)人大代表采取間接選舉產(chǎn)生，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表采取直接選舉產(chǎn)生。一方面，直接選舉的程序遠(yuǎn)遠(yuǎn)復(fù)雜于間接選舉。直選包括設(shè)立選舉組織機(jī)構(gòu)、選區(qū)劃分、選民登記、代表候選人的提名和確定、候選人的宣傳介紹、選舉投票、確定當(dāng)選和代表資格審查、代表辭職和罷免代表等九個(gè)環(huán)節(jié)。另一方面，直選代表的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)間接選舉。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2016 年，全國(guó)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉將有9 億多選民參加，直接選舉產(chǎn)生250 多萬(wàn)名人大代表，占各級(jí)人大代表總數(shù)的95%。⑨

然而，工作任務(wù)量與機(jī)構(gòu)人員數(shù)形成錯(cuò)配，制造了任務(wù)完成的緊張性。省、市兩級(jí)人大機(jī)構(gòu)完整、人員編制多，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置單一、人員編制少。甚至有些縣區(qū)的人大只有兩個(gè)編制：一個(gè)主任和一個(gè)副主任。若人大常委會(huì)主任再由黨委書(shū)記兼任的話(huà)，就成了“一人委”的局面。任務(wù)艱巨與資源稀缺的矛盾導(dǎo)致許多項(xiàng)目“寫(xiě)在紙上，掛在墻上，就是沒(méi)有落在行動(dòng)上”，⑩基層政權(quán)機(jī)構(gòu)虛化的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，尤其不利于代表直選工作的完成。

（二）“上面千條線”與“下面一根針”

“一把手”的兼任加劇了機(jī)構(gòu)虛化的狀況。壓力型體制下各級(jí)層層加碼，任務(wù)到達(dá)基層已是過(guò)度負(fù)荷。在這種情況下，個(gè)體稀缺的注意力資源被激烈爭(zhēng)奪，尤其是“一把手”（周雪光、艾云，2010；練宏，2016）。黨委作為每一層級(jí)的運(yùn)轉(zhuǎn)軸心，即便書(shū)記兼任了其他職務(wù)，其工作重心仍然會(huì)在黨委。因此，在兼任的情況下，黨委書(shū)記也很少過(guò)問(wèn)人大的工作，結(jié)果是“兼而不顧”，出現(xiàn)“副手當(dāng)家”的局面，由某一排名靠前的副主任來(lái)主持人大的實(shí)際工作。在這種情況下，基層人大有可能連常規(guī)職能也難以履行，常常淪為擺設(shè)裝點(diǎn)門(mén)面。某鎮(zhèn)一位前人大工作人員坦言：“閉會(huì)期間人大會(huì)議基本沒(méi)有，活動(dòng)也是應(yīng)付一下。甚至有相當(dāng)一部分地區(qū)，沒(méi)有選舉任務(wù)的時(shí)候，連人代會(huì)都不開(kāi)?！?1

不僅領(lǐng)導(dǎo)如此，即使是基層人大的工作人員也難以專(zhuān)注完成本職工作。“上面千條線，下面一根針”生動(dòng)地描述了基層事務(wù)的困境。越到基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)治理者的角色越為明顯，黨委、政府和人大的界限越模糊，人大干部往往也會(huì)在其他組織擔(dān)任職務(wù)，要處理人大以外的其他事務(wù)。由于分工不清甚至高度合一，干部身兼數(shù)職卻被要求以行政事務(wù)為重心，在人大工作上容易“種了別人的自留地，荒了自家的責(zé)任田”，不利于基層政權(quán)機(jī)關(guān)的建設(shè)。

兼任還可能會(huì)壓縮對(duì)政府的監(jiān)督空間?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)雖層級(jí)較低但五臟俱全，黨政職責(zé)的劃分不如高層級(jí)明確，而基層黨委要擔(dān)負(fù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)發(fā)展的責(zé)任，政府的各種行為往往是黨委授意或共同決策的結(jié)果。若黨委再直接掌控人大的職權(quán)資源，就會(huì)削弱人大對(duì)政府的監(jiān)督和建議空間。過(guò)度“一肩挑”的方式可能會(huì)加劇基層政權(quán)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)虛設(shè)、職能虛化的緊張局面，甚至出現(xiàn)“治理空心化”現(xiàn)象，使得基層民主建設(shè)推進(jìn)緩慢、亂象頻出。

（三）主官專(zhuān)職與機(jī)構(gòu)實(shí)化

人大常委會(huì)主任（人大主席）的專(zhuān)職配備可以有效發(fā)揮縣鄉(xiāng)人大的職能作用，實(shí)化政權(quán)機(jī)關(guān)，鞏固基層政權(quán)。首先，專(zhuān)職配備意味著對(duì)個(gè)體職能的劃分和界定。人大常委會(huì)主任（人大主席）專(zhuān)注于人大的本職工作，尤其是組織完成縣鄉(xiāng)人大代表的直選工作。一名人大干部指出：“人大主任專(zhuān)了，人大常委會(huì)才硬了，人大代表就活了，人民代表大會(huì)實(shí)了。”12

其次，這一職務(wù)可以用作激勵(lì)工具，通過(guò)對(duì)個(gè)體施以晉升的強(qiáng)激勵(lì)來(lái)提升人大績(jī)效?？h鄉(xiāng)人大常委會(huì)主任（人大主席）的職級(jí)是同級(jí)官員中的最高級(jí)別，一方面可以安排那些擔(dān)任過(guò)重要職務(wù)但年齡超過(guò)核心領(lǐng)導(dǎo)崗位規(guī)定的干部，通過(guò)職務(wù)的晉升激勵(lì)其發(fā)揮余熱，提升人大的資源和能力；另一方面可以作為年輕干部歷練或轉(zhuǎn)崗的平臺(tái)。在干部的選拔任用上，年齡是一個(gè)“硬指標(biāo)”。若一個(gè)干部在年齡期限內(nèi)未能晉升到某一職級(jí)，就會(huì)抵達(dá)“天花板”。例如，鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有諸多職能部門(mén)（局、委），領(lǐng)導(dǎo)編制有限，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有黨委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)、人大主席為正科級(jí)職務(wù)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部年紀(jì)較輕，晉升訴求強(qiáng)烈，而晉升屬于強(qiáng)激勵(lì)，強(qiáng)激勵(lì)之下更容易出政績(jī)，從而提升組織績(jī)效。

最后，基層政權(quán)機(jī)關(guān)的實(shí)化還包括監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。專(zhuān)職拓寬了人大的監(jiān)督空間，甚至可以成為高層級(jí)的信號(hào)源。配備專(zhuān)職人大常委會(huì)主任（人大主席），使得人大的獨(dú)立性增強(qiáng)，一旦基層黨委和政府的行為超越風(fēng)險(xiǎn)臨界值，出現(xiàn)干部落選或任免未通過(guò)、重大政策被否決、工作報(bào)告未通過(guò)等事件時(shí)，通過(guò)媒體報(bào)道、輿情傳播的方式可以向更高層級(jí)發(fā)出信號(hào)，實(shí)現(xiàn)及時(shí)的介入和糾偏。因此，橫向監(jiān)督的強(qiáng)化還提升了縱向監(jiān)督的可能性。在橫縱監(jiān)督的交織下，尋租空間被壓縮，以執(zhí)行政策為主的縣政、鄉(xiāng)政會(huì)更加清明，治理績(jī)效相應(yīng)提高。

綜上所述，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)處于政治層級(jí)中的末端，在體制內(nèi)的分工主要是政策執(zhí)行。同時(shí)，縣鄉(xiāng)也是國(guó)家與民眾的連接點(diǎn)，是公共產(chǎn)品和服務(wù)的最主要供給者，其工作績(jī)效直接關(guān)系到民眾對(duì)執(zhí)政者的滿(mǎn)意度。因此，無(wú)論是直選的任務(wù)要求，還是基層任務(wù)環(huán)境的約束，或是機(jī)構(gòu)實(shí)化的需求，都要求開(kāi)放出人大常委會(huì)主任（人大主席）這一職務(wù)資源，更好地發(fā)揮縣鄉(xiāng)人大的職能作用。因此，縣鄉(xiāng)專(zhuān)職化體現(xiàn)出“一核統(tǒng)領(lǐng)”中治理主導(dǎo)的特征，縣委、鄉(xiāng)黨委間接把控而非直接掌控縣鄉(xiāng)人大，讓黨委、人大、政府各司其職又整體配合，“三駕馬車(chē)”形成合力，整體提升基層治理和民主建設(shè)的有效性，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，進(jìn)而加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

六、市級(jí)彈性化：“一核統(tǒng)領(lǐng)”的靈活切換

至今，中央仍未對(duì)市一級(jí)黨委書(shū)記任職人大常委會(huì)主任有明確的要求，保持地方事情地方選擇。市一級(jí)無(wú)論是環(huán)境還是規(guī)模上差異都很大。例如，同為地級(jí)市，呼和浩特市的面積達(dá)到26.2 萬(wàn)平方公里，而舟山、珠海、中山等市的面積不足2000 平方公里，相差上百倍。同時(shí)，市一級(jí)既要扮演一定的公共服務(wù)供給者角色，又要將上一級(jí)發(fā)包的任務(wù)轉(zhuǎn)包給下一級(jí)。因此，無(wú)論是地區(qū)異質(zhì)性還是需求多元性，都要求市一級(jí)因地制宜、循勢(shì)而為?？梢哉f(shuō)，市一級(jí)彰顯了靈活調(diào)試的動(dòng)態(tài)特征。

（一）因地制宜的需求

市人大的職權(quán)與省一級(jí)類(lèi)似，但權(quán)限和影響范圍相對(duì)較小。首先是立法權(quán)。2015 年，《憲法修正案》正式將地方立法權(quán)賦予設(shè)區(qū)的市，但其制定的地方性法規(guī)需要報(bào)省人大備案，這意味著市一級(jí)的立法過(guò)程不僅受到同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，還受到省人大的指導(dǎo)，市人大成為完全的自主行動(dòng)者的可能性較低。其次是人事權(quán)。市人大要選舉一部分省管干部，如“一府兩院”的主要領(lǐng)導(dǎo)；而常委會(huì)任免的主要是市管干部（處級(jí)），在干部等級(jí)序列中處于中間層次，落選或不通過(guò)造成的負(fù)面影響較小。此外，市人大代表采取間接選舉的方式，而且擁有專(zhuān)門(mén)的選舉委員會(huì)，工作量要根據(jù)市一級(jí)的規(guī)模而定。這些特征都展現(xiàn)了市人大極強(qiáng)的靈活性，這也使得市委和市人大的關(guān)系不能“一刀切”，要因時(shí)因地因事制宜。

（二）常規(guī)狀態(tài)：“兩分開(kāi)”

中國(guó)當(dāng)前的國(guó)家治理仍然主要是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在常規(guī)狀態(tài)下，市一級(jí)的任職方式是“兩分開(kāi)”，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)的職能作用。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，近十余年，市一級(jí)以專(zhuān)職為主，其變遷趨勢(shì)大致可以分為兩個(gè)階段（見(jiàn)圖3）。2007年至2013年，市（直轄市市轄區(qū)）的兼任比例逐年降低，從峰值40.21%降到谷值23.45%，下降比例達(dá)16.76%，專(zhuān)職趨勢(shì)愈發(fā)明顯。2013 年以后，市（直轄市市轄區(qū)）的兼任比例有所回升，但上升幅度較小，基本保持穩(wěn)定?？傮w來(lái)看，更多的地區(qū)正在釋放出市（直轄市市轄區(qū)）人大常委會(huì)主任這個(gè)正廳級(jí)的職位資源。

（三）特殊狀態(tài)：“一肩挑”

在特殊狀態(tài)下，市委和市人大之間的關(guān)系會(huì)從“兩分開(kāi)”轉(zhuǎn)向“一肩挑”。例如，當(dāng)發(fā)生諸如人大代表賄選、重大人事不通過(guò)等事件時(shí)，會(huì)帶來(lái)一系列政治壓力，有效治理的需求被權(quán)威統(tǒng)領(lǐng)的需求迅速取代，任職方式會(huì)發(fā)生改變，黨政關(guān)系的互動(dòng)也相應(yīng)地轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威面向。2013 年，湖南省衡陽(yáng)市發(fā)生人大代表賄選案后，引發(fā)了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)注。隨后湖南省委向中央遞交的整改意見(jiàn)中就提到：“湖南將實(shí)行地級(jí)市人大常委會(huì)主任由同級(jí)黨委書(shū)記兼任，并在該年換屆選舉時(shí)調(diào)整到位，確保黨對(duì)人大工作的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

總結(jié)而言，地市在體制中處于中間層次，這決定了市一級(jí)雖然擁有較為全面的職權(quán)，但受到省一級(jí)的監(jiān)督，雖然需要直接向民眾生產(chǎn)和提供部分公共服務(wù)與產(chǎn)品，但也要充當(dāng)委托人將治理目標(biāo)發(fā)包給縣、鄉(xiāng)兩級(jí)。因此，市一級(jí)會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際在政權(quán)（權(quán)力統(tǒng)合）和治權(quán)（有效治理）之間動(dòng)態(tài)調(diào)整。由于自主空間較大，政治生態(tài)、激勵(lì)工具、路徑依賴(lài)等都可能成為遵循的依據(jù)，任職方式比較靈活。中央保留市一級(jí)的地方自主權(quán)，同樣也體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的靈活性和調(diào)適性。

七、理論探討：一重邏輯下的三種模式

綜上所述，地方黨委書(shū)記任職人大常委會(huì)主任（人大主席）的差異化制度設(shè)計(jì)是在層級(jí)因素和黨政關(guān)系緊密程度的考量下塑造出來(lái)的。省一級(jí)既是中央的直接代理人，又是地方的最高代表，中央對(duì)地方重要的人事布局和重大的項(xiàng)目建設(shè)都需要省里的積極配合。因此，省一級(jí)普遍采取兼任方式，從政權(quán)維度出發(fā)強(qiáng)調(diào)權(quán)威服從?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)以執(zhí)行上級(jí)決策和為民眾提供公共服務(wù)為主，要避免治理空心化，就需要發(fā)揮不同機(jī)構(gòu)的職能專(zhuān)業(yè)性，形成分工協(xié)作的合力，從治權(quán)維度出發(fā)強(qiáng)調(diào)有效治理，鞏固基層政權(quán)。因此，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)采取專(zhuān)職方式。市一級(jí)既有一定的決策職能，也有一定的執(zhí)行功能，往往受到多種因素的影響，需要依照整體環(huán)境和地區(qū)實(shí)際在政權(quán)維度和治權(quán)維度之間動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過(guò)分析這一現(xiàn)象，我們可以從更宏大的視角去探究黨政體制運(yùn)行的奧秘，歸納和提煉體制運(yùn)行的制度邏輯和具體的操作模式：“一核統(tǒng)領(lǐng)”邏輯。目前中國(guó)政治體制的基本格局是，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家政權(quán)和治權(quán)（肖濱，2015）。一切政治組織、國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)都要圍繞著堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)進(jìn)行（景躍進(jìn)等［主編］，2016）。一核統(tǒng)領(lǐng)，即由中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨政體制的典型特征是執(zhí)政黨融于國(guó)家，執(zhí)政權(quán)力與國(guó)家權(quán)力高度結(jié)合，這意味著中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)始終在國(guó)家的政治生活中起到統(tǒng)領(lǐng)主導(dǎo)作用。當(dāng)前，現(xiàn)代化發(fā)展對(duì)政治的需求不是單一的而是多重的，如沈大偉所言，“維護(hù)黨的執(zhí)政地位是根本底線，與之同時(shí)如何維持乃至提高執(zhí)政合法性和執(zhí)政能力則是重要挑戰(zhàn)”（沈大偉，2011）。從上述討論中，我們可以發(fā)現(xiàn)不同層級(jí)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)存在差異，如高層的政治失序化、基層的治理空心化和中層的多元異質(zhì)性。為了應(yīng)對(duì)不同層級(jí)的特點(diǎn)和需要，“一核統(tǒng)領(lǐng)”邏輯會(huì)演化出具有權(quán)力統(tǒng)合特征的統(tǒng)合模式、強(qiáng)調(diào)治理有效的治理模式和側(cè)重靈活調(diào)適的權(quán)變模式等具體的操作模式。

其一，統(tǒng)合模式。這一模式強(qiáng)調(diào)對(duì)政權(quán)的掌控，直接回應(yīng)了“維護(hù)黨的執(zhí)政地位是根本底線”這一最為基礎(chǔ)但最為重要的要求，往往運(yùn)用于較高層級(jí)。統(tǒng)合意味著整合國(guó)家權(quán)力，集中政治資源以避免政治的失序化，例如省級(jí)兼任化就體現(xiàn)出權(quán)力統(tǒng)合的特征。它強(qiáng)調(diào)權(quán)威服從的面向，即堅(jiān)決維護(hù)執(zhí)政黨權(quán)威，服從黨的領(lǐng)導(dǎo)和安排，偏向政治屬性。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，統(tǒng)合模式的運(yùn)行路徑是：在組織層面，通過(guò)制度使不同系統(tǒng)之間緊密聯(lián)系，頻繁互動(dòng)，模糊系統(tǒng)的邊界甚至使它們重合在一起；在個(gè)體層面，通過(guò)人員的交叉任職，黨委系統(tǒng)直接掌控國(guó)家系統(tǒng)的職權(quán)資源，借助科層關(guān)系將失序風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化、可控化。

其二，治理模式。這一模式強(qiáng)調(diào)治權(quán)的運(yùn)用，其側(cè)重點(diǎn)在于推動(dòng)國(guó)家機(jī)構(gòu)有效履職，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、民主參與等方式綜合提升黨的執(zhí)政合法性，多運(yùn)用于基層。治理的內(nèi)涵是指國(guó)家機(jī)關(guān)社會(huì)團(tuán)體職能作用的發(fā)揮，它偏重績(jī)效屬性，強(qiáng)調(diào)的是治理有效的面向，例如縣鄉(xiāng)專(zhuān)職化體現(xiàn)出的是有效治理的特征，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。必須明確的是，治理績(jī)效并非直接來(lái)源于高強(qiáng)度的國(guó)家控制，權(quán)威體系不會(huì)直接生產(chǎn)出治理的有效性，還得依賴(lài)政策過(guò)程的技術(shù)運(yùn)用（吉登斯，1998）。因此，治理模式的運(yùn)行路徑是：在組織層面，適度劃分地方政黨系統(tǒng)和國(guó)家系統(tǒng)的邊界，保持各自獨(dú)立性，鼓勵(lì)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)職能；在個(gè)體層面，對(duì)身份、職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行清晰界定，激勵(lì)個(gè)人專(zhuān)注于本職工作，履行職責(zé)。

其三，權(quán)變模式。這一模式強(qiáng)調(diào)對(duì)政權(quán)與治權(quán)實(shí)行動(dòng)態(tài)的、靈活切換的過(guò)程。中國(guó)地域遼闊、民族多元、文化異質(zhì)性強(qiáng)，其治理負(fù)荷極其龐大。許多省份的人口比世界上大多數(shù)國(guó)家的人口還要多，管理模式要受到信息、預(yù)算和管理負(fù)荷的約束，難以用一種模式橫切到邊、縱貫到底（李侃如，2010；周雪光，2016）。因此，在統(tǒng)合模式和治理模式之間還存在著一個(gè)結(jié)合實(shí)際進(jìn)行選擇的權(quán)變模式，這在中間層級(jí)頗為常見(jiàn)，例如市級(jí)彈性化彰顯的就是靈活調(diào)試的動(dòng)態(tài)特征。權(quán)變模式的運(yùn)行路徑是：因地、因時(shí)、因勢(shì)地選擇權(quán)威統(tǒng)合或是靈活治理，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)威和績(jī)效的動(dòng)態(tài)平衡。

在“一核統(tǒng)領(lǐng)下的差異化格局”中，“一核統(tǒng)領(lǐng)”體現(xiàn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)，“差異化格局”則將政權(quán)維度與治權(quán)維度的需求與回應(yīng)巧妙地結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了黨既牢牢掌控政權(quán)，同時(shí)又靈活運(yùn)作治權(quán)的目標(biāo)，使政權(quán)的權(quán)威性和治權(quán)的有效性在很大程度上獲得了結(jié)構(gòu)和功能上的平衡。由此，黨政結(jié)構(gòu)充分展現(xiàn)了中國(guó)政治體制及其國(guó)家治理體系既有差異性也有統(tǒng)一性。

從具體層面來(lái)看，黨的“一核統(tǒng)領(lǐng)”演繹出多種模式，塑造了制度設(shè)計(jì)的差異性。它在省一級(jí)以統(tǒng)合模式創(chuàng)造政治秩序的穩(wěn)定，在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)以治理模式驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加強(qiáng)民主建設(shè)，在市一級(jí)采取權(quán)變模式實(shí)現(xiàn)因地制宜。“向上權(quán)威服從，向下有效治理，中間靈活變通”的有效性統(tǒng)一于“一核統(tǒng)領(lǐng)”的合法性之中，這樣，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家治理體系在大國(guó)統(tǒng)治和治理中展現(xiàn)出了政權(quán)的剛性權(quán)威和治權(quán)的彈性運(yùn)作。

從整體層面來(lái)看，三種模式整體服務(wù)于黨的“一核統(tǒng)領(lǐng)”，確保了制度目標(biāo)的統(tǒng)一性。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，“一核統(tǒng)領(lǐng)”是黨的領(lǐng)導(dǎo)穩(wěn)固有效的政治保障，不同層級(jí)的黨政互動(dòng)呈現(xiàn)出的差異特征也是有意識(shí)的政黨調(diào)適的結(jié)果，它能夠有針對(duì)性地回應(yīng)多元的政治需求和應(yīng)對(duì)執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。

改革開(kāi)放四十余年來(lái)，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了波瀾壯闊的歷史性飛躍。中國(guó)共產(chǎn)黨在體制運(yùn)行和國(guó)家治理中融合了多種模式的效用，助益經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和政治秩序的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了治權(quán)的有效和政權(quán)的穩(wěn)固。隨著改革開(kāi)放的深化與發(fā)展，國(guó)內(nèi)外學(xué)者已漸漸形成一個(gè)共識(shí)：中國(guó)政治體制及其國(guó)家治理體系擁有強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性。然而，多數(shù)西方研究是從中央與地方、國(guó)家與社會(huì)的視角去討論這一體制的特征，結(jié)果是多見(jiàn)地方少見(jiàn)層級(jí)，多見(jiàn)政府少見(jiàn)政黨，這樣沒(méi)有細(xì)分層級(jí)特征，忽略中國(guó)共產(chǎn)黨一核領(lǐng)導(dǎo)這一前提的理論解釋在中國(guó)的語(yǔ)境下是懸空的。本研究從一個(gè)具體的制度案例切入，納入層級(jí)變量與黨政關(guān)系的視域，以小見(jiàn)大地分析中國(guó)政治體制及其國(guó)家治理體系是如何實(shí)現(xiàn)剛性權(quán)威和彈性治理的有機(jī)統(tǒng)一，可以成為現(xiàn)有相關(guān)研究的一個(gè)有益補(bǔ)充和拓展。

注釋?zhuān)?/p>

①?gòu)V義的黨政關(guān)系包含了執(zhí)政黨與立法、行政和司法等國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，狹義的黨政關(guān)系主要指執(zhí)政黨與政府之間的關(guān)系。2017年3月5日，時(shí)任中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書(shū)記王岐山參加十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議北京代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“在中國(guó)歷史傳統(tǒng)中，‘政府’歷來(lái)是廣義的，承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府”。因此，本文使用的黨政關(guān)系概念中的“政”采用的是廣義政府的內(nèi)涵。

②憲法規(guī)定的層級(jí)包括：中央、省（自治區(qū)、直轄市）和縣（市、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）。實(shí)際上中國(guó)治理層級(jí)形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)。其中，地方層級(jí)涵蓋了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。

③吳耀謙：《市縣黨委書(shū)記兼任人大職務(wù)格局改變，分設(shè)漸成趨勢(shì)》，澎湃新聞網(wǎng)，https://www.thepaper.cn/news-Detail_forward_1254289。

④中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委：《中共湖南省委關(guān)于巡視“回頭看”整改情況的通報(bào)》，人民網(wǎng)，http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0826/c64371-28668333.html。

⑤根據(jù)全國(guó)31個(gè)省份內(nèi)的市（區(qū)）級(jí)單位黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的比例自高到低將各省的兼任類(lèi)別劃分為五個(gè)類(lèi)別，分別為：完全不兼任、低兼任、一般、高兼任、完全兼任。

⑥程姝雯、王秀中：《人大主任不再由縣委書(shū)記兼任》，載《南方都市報(bào)》2017 年5 月14 日，第AA08 版，轉(zhuǎn)引自?shī)W一網(wǎng)，http://epaper.oeeee.com/epaper/A/html/2017-05/14/content_29498.htm。

⑦張國(guó)棟：《盤(pán)點(diǎn)近年高官任免新氣象中共執(zhí)政新理念得凸顯》，鳳凰網(wǎng)，http://news.ifeng.com/special/gaocengrenshi/xgbd/200709/0929_2066_258006_2.shtml。

⑧符向軍：《期待“不批準(zhǔn)”不再是新聞》，中國(guó)法院網(wǎng)，https://www.chinacourt.org/article/detail/2007/10/id/268837.shtml。

⑨羅沙、榮啟涵：《全國(guó)9億多選民將參加新一輪縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-03/09/c_1118281946.htm。

⑩筆者于2017 年12 月16 日對(duì)D 省人大辦公廳工作人員LXY的訪談。

11 筆者于2017 年12 月14 日對(duì)D 省M 市某鎮(zhèn)原人大主席XMX的訪談。

12 筆者于2017 年12 月17 日對(duì)A 省C 市人大 選舉處工作人員CJZ的訪談。