黃文瀚

無論立法者具備多么高超精湛的立法技術(shù)，在面對未知的突發(fā)事件時，總是無法預(yù)測所有情境下所需要的規(guī)則，這種認(rèn)知的邊界使得應(yīng)急性法律規(guī)范總是含有大量的開放性概念(open texture)。在哈特看來，并不存在有限特征的世界，人類在預(yù)知未來上的無能為力造成了立法目標(biāo)的不確定性，特殊法律規(guī)范中所使用的語言，自然呈現(xiàn)出超過一般化規(guī)則的典范(paradigm)。(1)H.L.A.哈特：《法律的概念》，許家馨、李冠宜譯，法律出版社，2015年，第117頁。許多法學(xué)研究者認(rèn)為，社會概念相較于自然概念在法律理論范疇中更能辨認(rèn)社會目標(biāo)，探討“時間空間”比 “公共利益”、“權(quán)利義務(wù)”更不容易引發(fā)概念認(rèn)定上的爭議，比如王貴松教授認(rèn)為:“數(shù)字與時間顯然是確定性的法律概念”(2)“法律概念按照確定性的程度，可以分為確定性法律概念和不確定法律概念兩種。前者是指意思確定、具有一義性的法律概念，通常只有數(shù)字、時間等屬于此類；而后者則是指意思不確定、具有多義性的法律概念。”參見王貴松：《行政法上不確定法律概念的具體化》，《政治與法律》2016年1期。。的確，時間正如時鐘指針?biāo)鶚?biāo)刻的客觀存在那樣，是清晰簡單的慣常規(guī)則(conventional law)。在日常情境下，依照經(jīng)驗性的認(rèn)識就足夠我們運用時間概念，即便有一些疑問，我們也可以通過法律解釋等方式予以補足。但在突發(fā)狀態(tài)下，人們無法根據(jù)直覺的判斷達成一項決定，也沒有充足的時間來請示與研究。在“時間就是生命”的風(fēng)險管理中，不確定的法律概念與時間緊迫的狀態(tài)為我們具體認(rèn)定應(yīng)急法律規(guī)范中的時間概念增加了困難。這些時間概念在應(yīng)急法律體系中扮演著什么樣的角色？又可以產(chǎn)生何種應(yīng)急效能？這些問題甚少被關(guān)注，甚至被誤認(rèn)為是自明之理。而實際上，時間正是讓應(yīng)急法律規(guī)范有效運作的內(nèi)在規(guī)則。

一、我國應(yīng)急法律規(guī)范中的時間概念

德國當(dāng)代社會學(xué)家盧曼(Niklas Luhmann)曾感慨整個世界正邁向風(fēng)險社會，“或許我們除了冒險別無選擇”(3)參見Niklas Luhmann：A sociological Theory, Translated by Rhodes Barrett. Walter de Gruyter & Co, 1993, p.218.?，F(xiàn)代社會除了承受古典時期經(jīng)歷的自然災(zāi)害外，還面臨諸如“核泄漏”、“基因風(fēng)險”等科技危機以及在社會交往更加頻繁背景下的“傳染病擴散”、“群體性事件”等公共危機。風(fēng)險的共生與增生構(gòu)成了社會轉(zhuǎn)型過程中獨特的風(fēng)景。(4)江必新，王紅霞：《國家治理現(xiàn)代化與社會治理》，法律出版社，2015年，第145頁。突發(fā)事件從前期衍變到后期爆發(fā)是一個連續(xù)性的過程，在這一過程中，時間是應(yīng)對危機時最緊缺的核心資源。法律在這種非常態(tài)時期對社會力量的整合聯(lián)動起著至關(guān)重要的作用，而時間又是應(yīng)急響應(yīng)的重中之重。

應(yīng)急法律規(guī)范中不確定的概念，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的分類。在學(xué)術(shù)界占據(jù)主流的是巴霍夫與烏勒的經(jīng)驗性與價值性概念的兩分法，以及科勒主張的經(jīng)驗、價值、傾向的三分法。然而，突發(fā)事件中的概念未必都能被日常經(jīng)驗所感知。比如傳染病疫情防控中涉及大量醫(yī)學(xué)專業(yè)知識，而病毒在傳播過程中的變異又可能會超越現(xiàn)有的醫(yī)學(xué)認(rèn)知，因此應(yīng)急法律的立法目標(biāo)并不是解決能被日常經(jīng)驗所理解的問題，這導(dǎo)致其相較于一般法律而言存在大量專業(yè)性概念。對應(yīng)急法律的思考限制在人文社會科學(xué)領(lǐng)域，遠(yuǎn)不如穿梭在自然與人文兩者之間更為精妙，而應(yīng)急法律中時間的特質(zhì)，就是融合了不同類型的概念。

(一)描述性的時間概念

描述性的時間概念通?？梢酝ㄟ^觀察與推論發(fā)現(xiàn)。可以直接觀察的無須多言，需要推論的時間概念一般不具備獨立的計時屬性，其文義與外沿通常需要借助其他描述的映射，其內(nèi)容需要通過其他概念才得以表征。(5)Lakoff G, Jonhson M. Metaphors we live by. Chicago: The University of Chicago Press, 1980,pp.3-6.比如我國《破壞性地震應(yīng)急條例》中的“臨震應(yīng)急期”、“震后應(yīng)急期”概念，從文義結(jié)構(gòu)分析，“臨震”是將要發(fā)生的自然災(zāi)害，而應(yīng)急是管理判斷，法律擬制涵蓋兩個前提性條件，一是有地震預(yù)報發(fā)布，二是發(fā)布主體必須是省、自治區(qū)、直轄市人民政府，兩者缺一不可，否則“臨震應(yīng)急期”這一時間概念就無法現(xiàn)實存在。顯然，“臨震應(yīng)急期”這一時間概念無法獨立表現(xiàn)，必須借助其他概念，它才能被人們理解。而這個時間的期限同樣受到自然與人文兩者的約束：首先它被震情的自然事實所確立，其次根據(jù)震情的常態(tài)進行法律擬制，設(shè)定一般期限為10日?！罢鸷髴?yīng)急期”也是同理。在應(yīng)急法律規(guī)范中的描述時間通常包括多個獨立的子概念，這些概念互有關(guān)聯(lián)性與次序性，臨震應(yīng)急期在關(guān)聯(lián)性上必須先有地震現(xiàn)象發(fā)生(預(yù)測發(fā)生)，才可能存在應(yīng)急管理的需要；在次序性上，必須先有臨震預(yù)報，政府才能采取臨震應(yīng)急方案。關(guān)聯(lián)性是衡量應(yīng)急管理措施比例原則的進路，地震的震情預(yù)測越嚴(yán)重，地方政府可以采取的應(yīng)急響應(yīng)等級就越高，而次序性為評價政府的行政行為是否符合法律程序提供標(biāo)準(zhǔn)?！胺墒怯烧Z言所構(gòu)建而成的，語言的文義代表著法律的含義并基于此被公眾所理解”(6)約翰·吉本斯：《法律語言學(xué)導(dǎo)論》，程朝陽等譯，法律出版社，2007年，第2頁。，描述性的時間概念強調(diào)從社會視角去理解自然時間，并為應(yīng)急管理建立科學(xué)意義上的時間軸。由于政府決策者即無法完全預(yù)測自然災(zāi)害的事實危險，也無法對自然科學(xué)有全方位的認(rèn)識，這也為專家參與緊急決策，多方參與風(fēng)險治理的管理現(xiàn)代化提供了必要補充。

(二)詮釋性的時間概念

在審視我們認(rèn)為的自明之理時，以及一個法律概念出現(xiàn)在法律條文中時，我們必須意識到空洞的時間既無法直接指引行為，更無法使人們在協(xié)作與交往中產(chǎn)生共同的時間意識。法律在應(yīng)對突發(fā)事件時，調(diào)動各主體的時間意識絕不是建立在作為自明之理的時間上，而是通過詮釋(解釋)的方式將時間作為理解法律程序的媒介(7)判斷余地理論的代表烏勒認(rèn)為，在適用規(guī)范性概念時，必須在法律概念與法律效果之間插入一個媒介概念。參見王天華：《行政法上的不確定法律概念》，《中國法學(xué)》2016年3期。，這種詮釋在應(yīng)急法律規(guī)范中有兩種框架。第一種是以時間概念去填補其他法律概念，用時間去解釋其他。比如在《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》第二章中對“重大”這一概念就使用了時間來詮釋，特別重大事故、重大事故、較大事故如何認(rèn)定，這些顯然無法根據(jù)經(jīng)驗來獲得概念上的共識，時間充當(dāng)了重要的判斷媒介。第二種時間概念是不明確的，需要用其他法律概念或者時限來兜底。在應(yīng)急法律規(guī)范中最常見的莫過于“及時”、“立即”這些模糊的時間概念。如《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理條例》第三章第二十條規(guī)定：“事故應(yīng)急指揮機構(gòu)或者電力監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時發(fā)布有關(guān)事故影響范圍、處置工作進度、預(yù)計恢復(fù)供電時間等信息?！痹摋l例第二十三條規(guī)定:“事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定開展事故調(diào)查，并在下列期限內(nèi)向組織事故調(diào)查組的機關(guān)提交事故調(diào)查報告”,在這里， “及時”的最低要求顯然是在法定調(diào)查期限到達之前。在法律實證主義者眼中，或許這種概念并不滿足他們期望的確定性(certainty),但在哈特看來，把詮釋性的規(guī)則(interpretive)說成是傳統(tǒng)法律所承認(rèn)的一部分仍是一個不錯的選擇，這是立法視角延伸的一種方式。通過在詮釋性的時間概念中設(shè)置時效機制來調(diào)動應(yīng)急響應(yīng)尤有必要。應(yīng)急管理的基本目標(biāo)之一就是實現(xiàn)對社會時間的整合，然而詮釋性的時間概念在實踐中往往不被重視，人們更在乎的是后果，當(dāng)危險來臨時行政機關(guān)是否能有效應(yīng)對，有效便是及時，不有效便是不及時。在后果主義的導(dǎo)向下，這些時間概念更多只會有“啟發(fā)式”的效果。(8)參見雷磊：《法律概念是重要的嗎》，《法學(xué)研究》2017年4期。但當(dāng)行政機關(guān)面臨下一個“及時”的判斷時，是否能保持足夠的敏銳？ 這為行政管理帶來了認(rèn)定上的負(fù)擔(dān)。

應(yīng)急法律規(guī)范中并不總是包含×日+×小時這類可以直接適用的自然時間，如果對這些模糊的時間概念不放在法定化的框架內(nèi)辨析，那么管理者就會漫無標(biāo)準(zhǔn)地進行解讀。(9)于立深：《行政事實認(rèn)定中不確定法律概念的解釋》，《法制與社會發(fā)展》2016年6期。這些以平息危險狀態(tài)為最終目的的時間概念在某種程度上應(yīng)當(dāng)有法律意義上的共識，否則我們將會在一個又一個的突發(fā)事件中手忙腳亂。關(guān)于時間概念的分類標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的方法，但應(yīng)急法律規(guī)范中的時間概念在表征上總是保持著復(fù)合的結(jié)構(gòu)，內(nèi)容具有多來源性與開放性。時間概念無論是對應(yīng)急管理的時期描述還是時限催促，其最終都指向同一個目標(biāo)域——風(fēng)險治理中的“時效”。

二、時間概念與時效機制的互構(gòu)互動

在法律上反復(fù)提及時間概念的出發(fā)點是為了通過規(guī)范來聚合所有人的時間，凡是法律標(biāo)注了一定的時間概念，那么在這個時間范圍內(nèi)人們的行為就不是隨意的，或者說就具備“義務(wù)性”。當(dāng)所有人遵循著法律所規(guī)定的時間指引，就會產(chǎn)生對抗共時態(tài)危機的一種合力，但這種合力并不必然會產(chǎn)生效率。在緊急狀態(tài)下，恐慌情緒的蔓延甚至?xí)?dǎo)致應(yīng)急管理中失范的行為，彼此消磨、拉扯往往會消耗最佳時間，最終導(dǎo)致應(yīng)對失敗。立法者深諳此道，在時間概念的設(shè)計中補充了一系列規(guī)則來把應(yīng)急管理的要素組合起來。這種組合不是隨意、雜亂、無序的，他們在法律中被有意識地設(shè)定，可以產(chǎn)生應(yīng)急管理中的效能。因此，應(yīng)急法律規(guī)范中的時間何以產(chǎn)生時效？這是國家風(fēng)險治理中重要的隱含邏輯。

(一)通過排列時序來構(gòu)建時效

當(dāng)管理者被突如其來的危機驚醒，根據(jù)法律規(guī)定，同時擺在決策者面前的有多個選項。比如當(dāng)破壞性地震爆發(fā)時，發(fā)布預(yù)警、情況調(diào)查、上級報告等行為都必須在短時間內(nèi)完成。羅森塔爾(Uriel Rosenthal)認(rèn)為“危機應(yīng)對中時間壓力與不確定極高，必須對其做出關(guān)鍵決策?！?10)Uriel Rosenthal, Michal T. Charles, Coping with crises: the management of Disasters, Riots, and Terrorism. Springfield, Charles C Thomas Publisher,1989,p.10.在應(yīng)急管理中，只有對不同的管理行為進行次序上的安排，設(shè)定不同的優(yōu)先級，才有助于政府管理者解決關(guān)鍵問題。這在各類應(yīng)急法律規(guī)范中主要以時序的方式表現(xiàn)出來：

1.a. 發(fā)生前(后)、發(fā)生時(中)、結(jié)束前(后)。

b. 重大動物疫情發(fā)生后，縣級以上人民政府獸醫(yī)主管部門應(yīng)當(dāng)及時提出疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)的處理方案……重大動物疫情應(yīng)急處理中，縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，做好……自疫區(qū)內(nèi)最后一頭(只)發(fā)病動物及其同群動物處理完畢起……(《重大動物疫情應(yīng)急條例》第四章第35條、36條、40條)

2.a. 優(yōu)先、第一時間、先期。

b. 全面調(diào)查本地區(qū)、本單位第一時間可調(diào)用的應(yīng)急隊伍、裝備、物資、場所等應(yīng)急資源狀況和合作區(qū)域內(nèi)可請求援助的應(yīng)急資源狀況……(《突發(fā)應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第三章第15條第2款)

……其他部門有通信設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為破壞性地震應(yīng)急工作服務(wù)。(《破壞性地震應(yīng)急條例》第五章第26條)

3.a. 同時。

b. 接到報告的地方人民政府、衛(wèi)生行政主管部門依照本條例規(guī)定報告的同時，應(yīng)當(dāng)立即組織力量對報告事項調(diào)查核實、確證，采取必要的控制措施，并及時報告調(diào)查情況。(《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三章第22條)

應(yīng)急法律規(guī)范的制定者通過前后、優(yōu)先、同時這些時序指引特殊狀態(tài)下的行為秩序，將不同的法律概念串聯(lián)起來，通過有機組合來為應(yīng)急管理釋放時間資源，減輕時間壓力。

(二)通過規(guī)制時限來保障時效

在所有的法律規(guī)范中做出時限的要求，不外乎是避免拖延與推諉，防止破壞正常的時序。應(yīng)急法律規(guī)范相較于一般性的法律在時限上表現(xiàn)出更強烈的“緊迫性”，最直接的表征就是，在近乎所有的突發(fā)事件先期處置中，都是以小時為單位，而并不是以自然日為單位?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件管理條例》中標(biāo)注的最長報告時限為2小時，《重大動物疫情應(yīng)急條例》中規(guī)定的最長報告時限為4小時(除向國務(wù)院報告在4小時內(nèi)，其他類型報告一般在1小時或2小時內(nèi))，雖然在其他應(yīng)急法律規(guī)范中很多都是使用及時、立即這類不確定的詮釋性時間概念，但根據(jù)應(yīng)急法律規(guī)范即時報告的原則，應(yīng)當(dāng)對類似的概念采用相同的法律解釋標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)急報告時限一般為2小時內(nèi)，應(yīng)急管理者可以根據(jù)突發(fā)事件的類型不同，事故災(zāi)害劃分等級不同，在1小時內(nèi)與4小時內(nèi)進行裁量。任何規(guī)則的存在都包含著規(guī)律的行為模式，在同一標(biāo)準(zhǔn)框架內(nèi)去解釋不確定的時間概念，有助于填補其他時間概念時限的缺失，為適法者提供時效上的鞭策。我們在理解這些概念時，應(yīng)當(dāng)趨向于在規(guī)范性進路中審視應(yīng)急法律體系，分離出時間概念的不同結(jié)構(gòu)與外延，找到同一概念的取向脈絡(luò)，假設(shè)法律的字義仍有不同解釋空間，優(yōu)先采納最貼近現(xiàn)實治理需要的規(guī)定意向及規(guī)范目的之解釋。(11)卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館，2013年，第196頁。

(三)通過集聚時間來放大時效

在時效維度中，時間本質(zhì)上是社會時間，即在社會分工與合作體系下，通過人的召集與協(xié)作來實現(xiàn)從自然時間到社會時效的轉(zhuǎn)換。(12)參見張康之：《論效率概念中的時間及其資源化》，《學(xué)?！?019年第2期。中國的應(yīng)急管理體系是以政府為主導(dǎo)的，在應(yīng)急法律規(guī)范中表現(xiàn)出自上而下的“領(lǐng)導(dǎo)—行動”模式，強大的動員能力背后也是人的時間集聚，奧斯汀“服從命令的習(xí)慣”在應(yīng)急法律規(guī)范中對各主體指出一個簡單的命令：應(yīng)急法律施加的義務(wù)必須被普遍地遵從，這一服從自然包括在服從時間上的安排。簡而言之，舉辦一場會議，需要所有與會人員安排其作息時間，只有這樣才能在同一時間完成共同活動，這也是應(yīng)急法律中可以快速形成應(yīng)對能力的時間邏輯。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例中的反應(yīng)機制為例，如圖1所示。

圖1 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中的反應(yīng)機制(13)作者根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中相關(guān)規(guī)定整理、繪制。

這一時效機制通過授予縣級人民政府衛(wèi)生行政主管部門可以垂直向上報告至國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門的權(quán)力，使得報告信息大大降低了時序損耗與時限的拖延。如果嚴(yán)格按照逐級上報的時序與法律規(guī)定的時限，這一過程可能長達9小時，而集中時間管理，使得重大突發(fā)衛(wèi)生事件可以在4小時內(nèi)直接上報至國務(wù)院。這也是應(yīng)急法律規(guī)范中放大時效的重要手段。

康德在《純粹理性批判》一書中將時間概念作為“可感知世界的形式原則”。(14)康德：《康德著作全集》(第二卷)，李秋零譯，人民大學(xué)出版社，2004年，第405頁。我國應(yīng)急法律規(guī)范中的描述性時間概念為我們適用不同的突發(fā)事件規(guī)范提供了參照，詮釋性的時間概念基于語言的彈性賦予了應(yīng)急規(guī)范的時間維度，大大地影響了我們對于其他法律概念的判斷。正是基于時間概念在應(yīng)急規(guī)范中的大量運用，我們通過時間序列、時間限制、時間聚集這三種主要路徑，激發(fā)應(yīng)對突發(fā)事件危機的時間效能。然而時效機制并不是在任何應(yīng)急法律規(guī)范中都能得到很好的呈現(xiàn)，對于行政管理者而言，在適用法律規(guī)范中還面臨很多“時間間隙”。這些問題將是國家風(fēng)險治理現(xiàn)代化所必須認(rèn)真對待的。

三、應(yīng)急法律時效機制的優(yōu)化——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例

我國的應(yīng)急法制建設(shè)始于20世紀(jì)90年代，當(dāng)時汲取了切爾諾貝利核電站事故的教訓(xùn)，率先制定了《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》，而后在2003年抗擊非典疫情以后，基于公共衛(wèi)生事件的復(fù)雜性，我國開始大規(guī)模推進應(yīng)急管理體系建設(shè)，現(xiàn)階段我國的應(yīng)急規(guī)范體系大致可概括為二階四層，第一階是應(yīng)急法律法規(guī)，其又細(xì)分為應(yīng)急法律與應(yīng)急法規(guī)，前者包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》 《傳染病防治法》等法律，后者包括《破壞性地震應(yīng)急條例》 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法規(guī)。第二階是應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)預(yù)案的制定主體不同，可分為國家級應(yīng)急預(yù)案與地方應(yīng)急預(yù)案，國家級預(yù)案是應(yīng)急預(yù)案的主體，數(shù)量繁多，譬如《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》 《國家突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案》等，地方預(yù)案一般是地方政府根據(jù)上位法與管理實際所制定的，比如江蘇省連云港市根據(jù)上級核電站管理法律法規(guī)，頒布實施《連云港市核電站事故場外應(yīng)急預(yù)案》。應(yīng)急法制的發(fā)展為迅速應(yīng)對突發(fā)事件提供了規(guī)范依據(jù)，但應(yīng)急法制中諸多時效機制缺乏明確規(guī)劃等弊病，這些未曾被法律研究者關(guān)注的問題，或?qū)⒅苯佑绊懙胤秸趯雇话l(fā)公共衛(wèi)生事件中的實踐效能。

(一)法律規(guī)范中的時效機制缺失的補足

所有應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的成功經(jīng)驗無一不與及時迅速的處置時間有關(guān)涉，特別是在“信息流通”與“人口流動”的高度粘合型現(xiàn)代化社會，包括傳染病在內(nèi)的衛(wèi)生危機極容易被放大與增生。為了及時應(yīng)對這一問題，相關(guān)的公共衛(wèi)生法律主要是在傳染病的發(fā)現(xiàn)、報告、公開、管制、診療五大環(huán)節(jié)作出了時效要求，上文中所提到的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理條例》報告的時效機制便是立法者有意安排之一，遺憾的是這一時效機制在突發(fā)過程中尚有不明確之處。以傳染病信息公開環(huán)節(jié)為例，《傳染病防治法》第三十五條的預(yù)警通報與第三十八條的信息公布都只用了“及時”這一表意不確定、需詮釋的時間概念，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理條例》也僅用“信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確、全面”來概括。反倒是2019年修訂的《信息公開條例》有關(guān)于時限的限制，結(jié)合該條例第二十條與第二十六條的規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警信息應(yīng)當(dāng)自政府信息形成之日起20個工作日內(nèi)公開，在其他法律法規(guī)關(guān)于此項時效機制立法缺失現(xiàn)狀下，這是我們唯一能明確的時間限制，但20天的時限在肆虐的傳染病面前顯然難以滿足“及時”這一現(xiàn)實需要。簡而言之，我國的應(yīng)急法律規(guī)范并沒有清楚的既存規(guī)則來回應(yīng)公眾對于信息公開的期待。

與報告制度一樣，通過限制時限來防止拖延是確保時效最直接的手段。在信息發(fā)布的決策過程中可以允許行政管理者有維護穩(wěn)定的考量，但在疫情面前，時間管理與病毒擴散才是最直接尖銳的沖突，將“及時”的理解丟給地方政府裁量，也讓地方政府陷入兩難境地。德沃金曾指控英美法系的法官在司法過程中的裁量是不正義的，因為這是一種溯及既往的或事后的造法，這違反了行為人在當(dāng)時合理的期望。(15)H.L.A.哈特：《法律的概念》，許家馨、李冠宜譯，法律出版社，2015年，第243頁。如果我們遵循同樣的法律邏輯，時間概念的解釋必須基于法律對這一問題設(shè)置了一定的具體化門檻，并且與事實關(guān)聯(lián)必須有最低的法律限度，否則政府對時間概念的裁量余地就難以稱作規(guī)范(emessensnorm)。(16)參見卡爾-埃博哈特·海因：《不確定法律概念和判斷余地——一個教義學(xué)問題的法理思考》，曾韜譯，《財經(jīng)法學(xué)》2017年01期，第99頁。或許當(dāng)初立法者在面對未知的局限性上，認(rèn)為將這些時間概念讓行政機關(guān)根據(jù)面臨的實際問題來裁量或許更便利，但缺失時效機制的參與，也讓地方政府風(fēng)險治理面臨極大的不確定性，在《傳染病防治法》等應(yīng)急法律法規(guī)中規(guī)定更為具體的時效應(yīng)是立法工作的重要方向。

(二)法律規(guī)范中已有時效的優(yōu)化與提速

美國早在1946年就在亞特蘭大建立了疾病預(yù)防與控制中心(CDC)，2000年下設(shè)專門的傳染病中心(NCID)，根據(jù)美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法案》與《全國緊急狀態(tài)法》,美國疾控中心在美國衛(wèi)生部(HHS)的指揮下建立起一套快速的反應(yīng)模式，其中規(guī)定CDC的工作人員在接到報告電話后10分鐘內(nèi)，立即按程序通報給有關(guān)部門，20分鐘內(nèi)醫(yī)生、生物學(xué)家等專業(yè)團隊?wèi)?yīng)可以電話咨詢，8小時以內(nèi)預(yù)備隊員與處置人員應(yīng)在現(xiàn)場開展工作。另外，CDC搭建的城市地區(qū)醫(yī)療快速反應(yīng)系統(tǒng)(NRMRS)要求包括公安消防、醫(yī)療衛(wèi)生等所有能“第一時間”參與的專業(yè)部門必須在48小時內(nèi)反應(yīng)，醫(yī)療裝備、監(jiān)測試劑等衛(wèi)生資源應(yīng)在12小時內(nèi)到達現(xiàn)場。(17)參見張曉新，等：《美國急性傳染病的預(yù)防控制體系》，《中國醫(yī)院》2003年第8期。這種明確的時間規(guī)定，有利于應(yīng)急法律規(guī)范中時效機制的優(yōu)化。

當(dāng)突發(fā)衛(wèi)生事件發(fā)生時，出于公共利益的需要，地方政府往往會采取一系列的措施來保障公眾健康安全，也正是基于這種正當(dāng)性，當(dāng)法律法規(guī)不明確的時候，政府在此范圍內(nèi)容易采取較平時更多的限制性手段并偏向更加嚴(yán)格的解釋裁量，這是行政應(yīng)急權(quán)力擴張的重要表現(xiàn)。從表面上看，更加嚴(yán)格的手段有助于疫情防控，但任何手段與目的相適應(yīng)都內(nèi)含程度性的要求，一旦過界就可能適得其反。從時效機制優(yōu)化的角度來看，如果行政權(quán)力長期采用最嚴(yán)格的措施就容易消耗人力資源與其背后的時間資源，只有減少與主要工作關(guān)聯(lián)度較低的時間資源消耗，才能投入更多的時間資源用于其他重要過程。在傳染病的疫情防控中，最容易讓政府緊張并過嚴(yán)實施的便是“隔離”措施。對于已經(jīng)確診的病人及病原體攜帶者進行隔離治療是可以理解的，但對于那些不是密切接觸者的觀察隔離，在資源緊張狀態(tài)下沒有法律明確的解除隔離機制，既會產(chǎn)生人身權(quán)利受限的詬病，也不利于集中資源來優(yōu)化疫情防治的效能。(18)有學(xué)者批評《傳染病防治法》關(guān)于隔離措施的法律規(guī)定過于模糊、權(quán)利義務(wù)不明確，容易造成政府執(zhí)法的合法性依據(jù)不足，不利于相對人的權(quán)利保護和社會秩序的穩(wěn)定。參見詹振運，張朝霞：《論傳染病防治中人身自由即時強制制度之優(yōu)化》，《法學(xué)論壇》2019年第11期。在《傳染病防治法》中解除隔離根據(jù)第四章第四十一條之規(guī)定主要由地方政府來決定并宣布，法律對此并沒有進一步細(xì)化。而美國關(guān)于隔離措施的立法規(guī)制與疏解密度上較我國具體得多，根據(jù)《美國法典》(U. S. Code)第42篇公共健康與福利(The Public Health and Welfare)第一章公共衛(wèi)生服務(wù)(Public Health Service)第6節(jié)隔離檢查(Chapter F)中第70.15-70.16條明確規(guī)定了采取隔離的醫(yī)學(xué)審查與隔離措施解除的評估程序，包括可以依個人申請安排醫(yī)學(xué)監(jiān)測來解除隔離，可以允許隔離人在條件允許的情況下自辯與討論，解釋隔離檢查的過程等一系列內(nèi)容。(19)42.U.S.C. CFR§§70.15-70.16。雖然美國法律對于隔離措施總體上是尊重醫(yī)學(xué)判斷，但這也為地方政府隔離措施過嚴(yán)留下了規(guī)制空間，既有利于人權(quán)保障，也有利于集中優(yōu)先資源，擴大時間效能。

(三)法律規(guī)范中時效機制的適用

法律的制定必須思考的要素之一就是適用性的問題，在應(yīng)急法律規(guī)范中，立法者無法掌握未知世界的信息，因此總是自覺或不自覺地留下許多“時間間隙”讓應(yīng)對者裁量，這使得時效機制的法律規(guī)制密度相較于其他法律機制要明顯更低，造成法律適用上的缺陷。第一個缺陷是我們的應(yīng)急法律體系中的時效機制并不是一個通用的體系，而是一個個分散且模糊的適用規(guī)則。從法律法規(guī)的位階來看，下位法一般是上位法的具體化，正如憲法精神與意志仰仗于部門法的實現(xiàn)。但是在大量的應(yīng)急法律規(guī)范中卻不盡如此，經(jīng)筆者統(tǒng)計，在起到總綱作用的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中涉及時間概念的條文占總條文數(shù)的39%，這一數(shù)據(jù)在《傳染病防治法》中為29%，而在《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案中》只有22%。這從一個側(cè)面表明，在法律制定的過程中，下位法并沒能夠很好地將上位法的時間概念時效化，反而使得行政部門在適法過程中首先追尋比下位法更具體的上位法，而高階法律難以在立法過程中面面俱到，這直接導(dǎo)致時效機制整體上存在大量模糊、空白的間隙。全景式的國家治理現(xiàn)代化必須打破割據(jù)式的立法規(guī)范，并且注重下位法以及應(yīng)急預(yù)案的實踐性與時效性，較多地使用模糊的時間概念與較少的增設(shè)時效條款，使得下位法比上位法更不具有適用性。第二個缺陷在于時效規(guī)則的靜態(tài)性并不能滿足突發(fā)事件應(yīng)對的動態(tài)性，突發(fā)事件的諸多不確定性加劇了原本靜態(tài)概念的模糊性。以《傳染病防治法》為例，層出不窮的新型病毒遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了立法者的認(rèn)知，如果任何一種新型疾病都必須由國務(wù)院衛(wèi)生部門報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，這極易誘發(fā)地方政府在新型病毒疫情初期的懶政。美國CDC在早年就曾提出通過修訂法案，為了掌握應(yīng)對新型病毒的主動權(quán)，建議以癥狀來界定病人，以取代僵化的傳染病清單。(20)參見雷娟：《美國傳染病強制醫(yī)療制度及啟示》，《比較法研究》2014年第6期。這一思路值得法學(xué)與醫(yī)學(xué)等部門共同研究來更新應(yīng)急法律規(guī)范中的列舉模式，這樣可以更快地讓地方政府產(chǎn)生警惕意識，讓法律規(guī)范中的時效機制盡早啟動并介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中。

四、結(jié) 語

人類社會面臨過許多突如其來的意外，這些歷史警醒著我們，面對突發(fā)事件必須要快速及時的反應(yīng)與靈活規(guī)范的管理。時間的資源化與時效機制的規(guī)范化為國家應(yīng)對突發(fā)事件提供了加速度。在應(yīng)急法律規(guī)范中，時間概念已經(jīng)超出牛頓物理學(xué)參數(shù)意義下的時間觀，立法者通過有意識的設(shè)計來使得所有的應(yīng)對措施可以在分工與協(xié)作的社會框架內(nèi)完成有效率的運轉(zhuǎn)，并且在面對重大突發(fā)事件的加速障礙中獲得對時間結(jié)構(gòu)調(diào)整的革命性動力。(21)哈爾特穆特·羅薩: 《加速: 現(xiàn)代社會中時間結(jié)構(gòu)的改變》，董璐譯，北京大學(xué)出版社，2015年，第180頁。這種動力能否被人們所感知并通過法律的形式加以確立，應(yīng)是我們在應(yīng)對每一次突發(fā)事件中所必須思考的深層次問題。