田夢(mèng)懿

【摘要】科學(xué)事業(yè)單位從事探索性、創(chuàng)造性科學(xué)研究活動(dòng)，具有知識(shí)和人才獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重要力量。？本文根據(jù)OE所所處的特定環(huán)境，對(duì)當(dāng)前單位內(nèi)部控制管理存在的問題進(jìn)行分析，著重從內(nèi)部控制環(huán)境、單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和單位業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)部等方面提出改進(jìn)建議，以促進(jìn)OE所內(nèi)部控制的建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】?jī)?nèi)部控制??科學(xué)事業(yè)單位??體系構(gòu)建

一、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制概念、要素及目標(biāo)分析

（一）科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控?？茖W(xué)事業(yè)單位有其特熟悉性，其內(nèi)部控制為以科研成果作為導(dǎo)向，?在完成國(guó)家科技任務(wù)的科研活動(dòng)中，為保障組織權(quán)利規(guī)范有序、科學(xué)運(yùn)行、防范風(fēng)險(xiǎn)而建立的一整套內(nèi)部管理系統(tǒng)，具體表現(xiàn)為單位內(nèi)部建立的各項(xiàng)規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的審批流程、內(nèi)部信息溝通與監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與報(bào)告等。

（二）科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制要素分析

企業(yè)內(nèi)部控制五要素包括內(nèi)部控制環(huán)境、控制活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督，科學(xué)事業(yè)單位大多也是作為獨(dú)立法人單位存在，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)中也必須在市場(chǎng)環(huán)境的引導(dǎo)下開展科研生產(chǎn)活動(dòng)，但科研事業(yè)單位處在特殊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，有國(guó)家給予財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，經(jīng)費(fèi)不足又必須參與技術(shù)研發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來爭(zhēng)取更多經(jīng)費(fèi)。科研事業(yè)單位聚焦國(guó)家重大需求，不以盈利為絕對(duì)發(fā)展目標(biāo)，也就科研事業(yè)單位在內(nèi)部控制具體實(shí)施中不同于企業(yè)。

（三）科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)控控制目標(biāo)分析

內(nèi)部控制包括五個(gè)目標(biāo)：1.合法合規(guī)下運(yùn)行各種經(jīng)營(yíng)管理;2.運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)的安全;3.真實(shí)有效完整的財(cái)務(wù)報(bào)告和其他相關(guān)信息;4.經(jīng)營(yíng)效率和效果的提高;5.最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。作為科學(xué)事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制的目標(biāo)也可按照企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)結(jié)合具體實(shí)際也可分為5個(gè)方面：

（1）合法合規(guī)是科學(xué)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的基本保證。與企業(yè)控制層面比較來看其范疇相同，作為科學(xué)事業(yè)單位同樣不能超越國(guó)家法律法規(guī)，要在其基本框架范圍內(nèi)進(jìn)行科研活動(dòng)。

（2）合理保證科學(xué)事業(yè)單位資產(chǎn)的安全和使用效益?？茖W(xué)事業(yè)單位的資產(chǎn)為國(guó)有資產(chǎn)，現(xiàn)金、銀行存款、科研儀器設(shè)備等資產(chǎn)都存在被貪污、挪用、盜竊的風(fēng)險(xiǎn)，所以必須加強(qiáng)內(nèi)部控制，確保單位資產(chǎn)的安全完整。

（3）科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息和相關(guān)報(bào)告的完整真實(shí)得以保證。財(cái)務(wù)信息是對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的客觀記錄和反映，完整真實(shí)的財(cái)務(wù)信息才能使管理層有效掌握運(yùn)營(yíng)進(jìn)展，也是責(zé)任解脫的重要手段。真實(shí)完整的財(cái)務(wù)信息都需要內(nèi)部控制的保證。

（4）需有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。我國(guó)的科學(xué)事業(yè)單位掌握了大量的公共資源，由于監(jiān)督力度不力等因素，在公共資源的分配過程中舞弊和貪污事件時(shí)有發(fā)生，對(duì)納稅人也是種不負(fù)責(zé)任的行為，更甚于是對(duì)國(guó)家公共資源的極大浪費(fèi)。對(duì)該項(xiàng)內(nèi)部控制的加強(qiáng)是科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。

（5）不斷提高公共服務(wù)的效率和效果?？茖W(xué)事業(yè)單位作為國(guó)家投入和建立的資源集中單位，有其整體責(zé)任使命。其為社會(huì)提供科研公共服務(wù)的效率和效果直接影響職責(zé)履行的好壞。其職責(zé)的最終履行是通過內(nèi)部控制體系的建立健全來促進(jìn)的。

二、OE所內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境存在的問題

在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，OE所設(shè)立了八個(gè)職能處，由科技處下轄管理十一個(gè)研究室和四個(gè)試制加工中心，也結(jié)合了業(yè)務(wù)特點(diǎn)對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)置，從表面上看明確了職責(zé)權(quán)限。但從中國(guó)現(xiàn)有科學(xué)事業(yè)單位的傳統(tǒng)來看，課題制為主導(dǎo)的研究氛圍必然影響科研管理部門權(quán)限，很多科研任務(wù)無法按計(jì)劃開展。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估存在的問題

從OE所實(shí)際運(yùn)行情況來分析，當(dāng)科研任務(wù)新領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，管理層更多的是采取風(fēng)險(xiǎn)避免措施，保守且不利于單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，缺乏有效的整體風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)規(guī)劃，靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)更是全面避免。在研發(fā)新領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)分析中，過多考慮資金投入、人力投入以及資產(chǎn)投入等風(fēng)險(xiǎn)，其決策也受該分析政策的影響。但在現(xiàn)實(shí)中科研領(lǐng)域的研發(fā)往往是存在風(fēng)險(xiǎn)的，不是一再回避，而是應(yīng)該采取有效的分析手段對(duì)該經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行全方位地分析，權(quán)衡得失，科學(xué)是允許失敗的，沒有一次性成功的科學(xué)。各管理部門應(yīng)從外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，制定風(fēng)險(xiǎn)防范策略和措施，分析科學(xué)研發(fā)工作中的風(fēng)險(xiǎn)。相容崗位部分尚未相互分離，OE所基本確保了不相容崗位相互分離，建立了相應(yīng)的分離措施，但在部分崗位上尚未做到不相容崗位分離。

（三）內(nèi)部控制活動(dòng)存在的問題

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行率不高一直是OE所存在的問題，單位年度經(jīng)費(fèi)實(shí)施預(yù)算編制滯后，每年二季度預(yù)算下發(fā)，前期工作相對(duì)滯緩，預(yù)算編制沒有真正考慮標(biāo)準(zhǔn)和程序，以經(jīng)費(fèi)使用超支與否作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，未建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系。以使用國(guó)庫集中支付項(xiàng)目的預(yù)算評(píng)價(jià)來看，按類款項(xiàng)使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)，很多科研項(xiàng)目的預(yù)算完全“拍腦袋”，到實(shí)際使用時(shí)與項(xiàng)目預(yù)算無法完全對(duì)應(yīng)，很多經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)支付，造成預(yù)算執(zhí)行率低下，被財(cái)政部通報(bào)批評(píng)。在人力資源政策方面，在年底員工績(jī)效考核上流于形式，還是按照傳統(tǒng)的課題負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)勵(lì)制實(shí)施。這些人事考核及分配體系極大影響了新進(jìn)員工的積極性。

三、應(yīng)對(duì)措施及內(nèi)部控制體系構(gòu)建

針對(duì)OE所內(nèi)部控制的存在的問題，對(duì)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)具體活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行構(gòu)建，使各項(xiàng)工作能夠在事前、事中和事后都能夠得到有效的控制。

（一）內(nèi)部環(huán)境控制建設(shè)

1.內(nèi)部控制部門職責(zé)進(jìn)一步明確

OE所現(xiàn)主要由八個(gè)職能處，根據(jù)現(xiàn)有編制將文書檔案、科技、人事、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、保密、質(zhì)量和內(nèi)部審計(jì)工作明確，有效梳理各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)明確、風(fēng)險(xiǎn)策略確定、相應(yīng)并及時(shí)健全內(nèi)控制度和實(shí)施措施，督促所有在職員工認(rèn)真執(zhí)行所有內(nèi)控體系規(guī)定。以質(zhì)量?jī)?nèi)控職責(zé)體系為例，質(zhì)量體系作為軍工科研裝備任務(wù)必要認(rèn)證條件，必須建立明確的質(zhì)量責(zé)任體系的建立。另外，傳統(tǒng)的課題制已不適用于單位的整體發(fā)展，現(xiàn)電子口、航天口的單位已基本實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目統(tǒng)籌管理，一方面科研人員安心于自身工作的開展，另一方面也便于資源的集中調(diào)配，提高科研生產(chǎn)效率。

2.加強(qiáng)內(nèi)部控制有效執(zhí)行

各職能處室梳理本部門業(yè)務(wù)流程，包括工作、資產(chǎn)管理工作、基建建設(shè)工作、簽入簽出合同管理、政府采購管理、科研生產(chǎn)管理等項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的匯總分析，每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)點(diǎn)都有明確的執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)運(yùn)作環(huán)境和實(shí)施情況細(xì)化每個(gè)業(yè)務(wù)流程。單位良好的內(nèi)部控制必須由完善的內(nèi)控制度，如各種財(cái)務(wù)內(nèi)控制度、人事內(nèi)控制度、資產(chǎn)內(nèi)控制度、科研內(nèi)控制度、質(zhì)量?jī)?nèi)控制度等，這些制度的制定和修訂并加以有效實(shí)施才能保證內(nèi)部控制體系真正的貫徹實(shí)施，同時(shí)制定監(jiān)督和獎(jiǎng)懲方案，才能形成內(nèi)控執(zhí)行機(jī)制。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)部控制建設(shè)

1.制定內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)

事業(yè)單位往往忽略此項(xiàng)工作，通過分析認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制作符合單位實(shí)施條件的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)象，才進(jìn)而確定風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)，對(duì)每個(gè)控制對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)有側(cè)重點(diǎn)，如：銀行資金支付的控制目標(biāo)是確保在單位審批權(quán)限內(nèi)支付資金并確保其完整安全，基建項(xiàng)目的控制目標(biāo)則是在確保工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)的情況下不超出預(yù)算控制范圍。OE所應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注科研業(yè)務(wù)開展層面的風(fēng)險(xiǎn)控制，研發(fā)領(lǐng)域的與時(shí)俱進(jìn)，科研設(shè)備材料等采購的質(zhì)量把關(guān)，合同簽入簽出的管理、科研任務(wù)節(jié)點(diǎn)完成情況等，這樣才能有效制定符合本單位風(fēng)險(xiǎn)控制的應(yīng)對(duì)措施。

2.內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)措施

內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)分析必須基于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，以定量分析、定性分析兩種方法對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性以及對(duì)單位戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響程度和狀況進(jìn)行全方位的綜合評(píng)價(jià)，以便為制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略、應(yīng)對(duì)措施的選擇提供詳細(xì)分析。OE所在風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告形成后，各相關(guān)部門提出解決方案，經(jīng)管理層評(píng)價(jià)分析后選擇最能滿足戰(zhàn)略需求和效益的方案予以實(shí)施。在保密內(nèi)部控制上，對(duì)所有泄密事項(xiàng)必須實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)全規(guī)避，在對(duì)外投資上根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境和相應(yīng)技術(shù)平臺(tái)運(yùn)作的可能性盡量選擇低風(fēng)險(xiǎn)的方案，如果從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略角度出發(fā)，可以適當(dāng)?shù)牟捎蔑L(fēng)險(xiǎn)承受方案，以確保未來的整體發(fā)展。以上應(yīng)對(duì)策略的選擇，還需要各職能處室有針對(duì)性地設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制方法給以保障。

3.進(jìn)一步將不相容崗位分離

明確職責(zé)權(quán)限，特別是采購事項(xiàng)，科研人員只負(fù)責(zé)技術(shù)研發(fā)，采購事項(xiàng)不再參與，科研人員根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展和項(xiàng)目預(yù)算提出采購指標(biāo)后，資產(chǎn)采購部門負(fù)責(zé)按照國(guó)家相應(yīng)法律法規(guī)政策進(jìn)行采購，將購買行為與使用行為分離。

（三）業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)部控制

1.提高預(yù)算執(zhí)行率

各部門和各課題組要根據(jù)項(xiàng)目的來源和性質(zhì)的不同，分別按照相應(yīng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法要求，嚴(yán)格按批準(zhǔn)的《經(jīng)費(fèi)預(yù)算書》的預(yù)算科目和預(yù)算額度控制使用，準(zhǔn)確計(jì)算直接費(fèi)和間接費(fèi)并予以分類。財(cái)務(wù)處作為核算部門應(yīng)全面掌握不同科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算口徑和額度，要大力降低成本，量入為出，避免赤字運(yùn)行，嚴(yán)禁超預(yù)算開支各類費(fèi)用。對(duì)大型設(shè)備、級(jí)別較高的材料、外協(xié)外包等作出具體執(zhí)行問題分析，找出財(cái)政預(yù)算執(zhí)行緩慢的原因，如招標(biāo)未完成，設(shè)備禁運(yùn)，施工設(shè)計(jì)變更等問題，及時(shí)解決問題，不是單純的催報(bào)，不停留于紙面數(shù)據(jù)分析，深入了解項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)而促進(jìn)財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率的上升。

2.優(yōu)化部門績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)考核控制

績(jī)效考核在事業(yè)單位的方式方法和執(zhí)行情況還是比較滯后，現(xiàn)階段對(duì)部門考核還是偏重于合同簽訂經(jīng)費(fèi)量，個(gè)人考核以部門領(lǐng)導(dǎo)意志為主要評(píng)判點(diǎn)?？?jī)效獎(jiǎng)勵(lì)考核在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，各種可實(shí)施且有效的考核指標(biāo)才是發(fā)展的重點(diǎn)。OE所必須執(zhí)行行之有效并不斷改進(jìn)完善的技術(shù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)、職能管理目標(biāo)考核管理制度以及建立個(gè)人考核績(jī)效制度，并完善績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度?？蒲谢A(chǔ)研究的展開、應(yīng)用基礎(chǔ)科學(xué)的實(shí)施、優(yōu)秀人才的凝聚和培養(yǎng)、新領(lǐng)域的開拓都離不開有效的考核指標(biāo)和激勵(lì)政策。根據(jù)單位實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況按照研究室分類管理的原則，比如對(duì)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室實(shí)行科研目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相結(jié)合的考核方式，主要考核指標(biāo)包括：研究水平與貢獻(xiàn);包括定位、研究方向及承擔(dān)國(guó)家重要任務(wù)情況，代表性研究成果與國(guó)際學(xué)術(shù)影響;隊(duì)伍建設(shè)與人才培養(yǎng);包括隊(duì)伍結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)，青年骨干人才、領(lǐng)軍人才的培養(yǎng)，研究生培養(yǎng);開放交流與運(yùn)行管理;研究室運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

四、結(jié)語

好的內(nèi)部控制保證了科學(xué)事業(yè)單位能優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高科研生產(chǎn)質(zhì)量，促進(jìn)平穩(wěn)發(fā)展。科學(xué)事業(yè)單位如何建立有效的內(nèi)部控制體系，需要通過借鑒國(guó)內(nèi)外內(nèi)部控制相關(guān)理論，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也必不可少。需要各單位找準(zhǔn)自身定位，設(shè)立合理的目標(biāo)，根據(jù)實(shí)際情況探索和設(shè)計(jì)適合科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)控體系，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，不斷提升自身核心競(jìng)爭(zhēng)力。

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