李 豐

（四川大學(xué)錦城學(xué)院 財會系，成都 611731）

一、問題提出

隨著全球經(jīng)濟的不斷發(fā)展，日益頻繁的人類活動對地球帶來的影響越加顯著。根據(jù)聯(lián)合國和世界氣象組織發(fā)布的《2019年全球氣候狀況聲明》，繼2018年全球溫室氣體排放達到歷史最高水平，2019年溫室氣體濃度持續(xù)增加，并成為全球有記錄以來第二熱的年份，到2019年結(jié)束時，全球平均溫度比估計的工業(yè)化前水平高出1.1℃[1]。由于氣候變暖，陸地和海洋熱量的增加，海平面上升加速和積冰融化，對全球社會經(jīng)濟發(fā)展、人類健康、糧食安全以及陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)造成極大影響。

降低溫室氣體排放是全球各國共同面臨的挑戰(zhàn)。1992年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確立國際合作應(yīng)對氣候變化基本原則，并明確發(fā)達國家率先減排以及對發(fā)展中國家提供資金技術(shù)支持的義務(wù)；1997年，《京都議定書》提出了三大履約機制：聯(lián)合履行機制（JI）、排放貿(mào)易機制（IET）和清潔發(fā)展機制（CDM），并為締約方超出限額的排放量提供了合理的交易途徑；2015年12月，《巴黎協(xié)定》首次做出應(yīng)對全球氣候變化的行動安排，核心內(nèi)容是全球各國政府應(yīng)加強氣候行動的國際間合作，將全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平2℃，并將1.5℃作為努力的目標(biāo)，同時盡快實現(xiàn)溫室氣體排放達峰；2018年12月，托維茲氣候變化大會完成了《巴黎協(xié)定》實施細則談判，制定各締約方自主貢獻導(dǎo)則，設(shè)計透明度框架等。通過對碳排放定價以控制溫室氣體的排放是目前全球國家和地區(qū)政府應(yīng)對行動中最重要的措施。據(jù)世界銀行2019年碳定價現(xiàn)狀與趨勢報告，在185 個向《巴黎協(xié)定》提交國家自主貢獻（NDCs）的締約方中，有96 個締約方（其溫室氣體排放量占全球的55%）表示正在規(guī)劃實施或考慮將碳定價作為實現(xiàn)減排承諾的工具。截止2019年4月1日，全球各個國家和地區(qū)共實施或計劃實施57項碳定價政策，涵蓋了全球20%的溫室氣體排放[2]。

中國在“十一五”規(guī)劃中提出節(jié)能減排目標(biāo)，開啟了向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。2019年的政府工作報告提出的優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加快火電、鋼鐵行業(yè)超低排放改造，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、開發(fā)可再生清潔能源等綠色發(fā)展生態(tài)文明方針，都是進一步推進低碳國家戰(zhàn)略的貫徹落實。2013年起，我國陸續(xù)建立碳排放試點交易市場，數(shù)據(jù)表明，試點市場地區(qū)在降低碳排放總量和強度方面效果顯著的同時，各試點市場也表現(xiàn)出一些問題，如交易試點均為獨立的封閉市場，市場整體流通性較弱，交易品品種單一。各試點市場交易量和交易價格的不均衡，2019年度試點市場中交易量最高4.46億噸，最低5.11 萬噸，交易單價最高83.27 元/噸，最低6.91 元/噸；各試點市場均顯示出交易主體偏少、結(jié)構(gòu)不合理，交易頻率以及成交量低等特征；交易主要集中在履行期前二個月左右，也表明試點市場明顯的被動履約市場的特性，從而制約其發(fā)揮減排的效用。全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的框架設(shè)計宗旨是，以更少資源消耗和環(huán)境代價獲得更多產(chǎn)出，實現(xiàn)減排目標(biāo)。

本文擬通過比較京津兩地試點市場的表現(xiàn)數(shù)據(jù)，說明行業(yè)總額核定、覆蓋范圍、配額分配方式是如何影響碳交易市場表現(xiàn)；通過兩地試點電力市場履約情況驗證政策體系與市場健康程度以及碳價格水平的關(guān)聯(lián)性。關(guān)注在全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)框架下，以市場制度體系建設(shè)、MRV條例、法律框架為基礎(chǔ)支撐，如何做到分階段、分步驟實施逐步推進的方式，通過經(jīng)濟手段和市場實現(xiàn)減排。

二、文獻綜述

通過碳排放定價的經(jīng)濟手段來降低溫室氣體的排放，在實踐中主要有碳稅和碳排放權(quán)交易（ETS）兩種形式。Haites 從環(huán)境，企業(yè)成本，財政和行政問題等方面對比了碳排放權(quán)交易和碳稅的表現(xiàn)，在環(huán)境有效性和成本效益的主要標(biāo)準(zhǔn)上，ETS 的表現(xiàn)要好于碳稅[3]。碳排放權(quán)交易的概念早在1968年由美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯提出，其原理是在一定時期碳排放主體有權(quán)在分配的碳排放配額內(nèi)在向大氣排放碳污染物，對于減排需求較高，排放量不夠的排控主體，可在設(shè)立的碳交易市場上購入一定的碳排放量，以滿足自身減排的需求，而對于排放碳污染物后配額仍有剩余的主體，則可以將自己多余的碳排放量進入碳交易市場中進行出售。碳交易，排放權(quán)交易市場的作用、配額分配方式以及圍繞定價的交易機制一直是學(xué)界關(guān)注的重點。曾剛、萬志宏認(rèn)為，碳排放權(quán)本質(zhì)上是對環(huán)境容量資源的限量使用[4]。沈洪濤等研究發(fā)現(xiàn)，碳排放權(quán)交易政策的實施能有效促使企業(yè)碳減排[5]。王文軍、傅崇輝、趙黛青認(rèn)為，碳排放交易體系由劃分覆蓋范圍、設(shè)定總量目標(biāo)、確立分配機制、交易管理、建立MRV條例、法律框架等內(nèi)容構(gòu)成[6]。邵鑫瀟、張瀟、蔣惠琴認(rèn)為，由于減排成本和政策因素等影響，碳排放權(quán)交易體系覆蓋行業(yè)的選擇和納入時間要考慮行業(yè)排放量以及排放強度，以增強市場的運行效率[7]。Christoph 通過對2020 氣候政策目標(biāo)下的國際配額市場模擬，得出擴大行業(yè)覆蓋率使得大多數(shù)國家的經(jīng)濟狀況更好的結(jié)論[8]。張昕認(rèn)為，碳總量的設(shè)定決定配額分配的合理性[9]。碳配額總量設(shè)定應(yīng)與經(jīng)濟增長目標(biāo)，國家發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境減排計劃等聯(lián)系起來。王江、王逸陽認(rèn)為，碳排放權(quán)的初始分配是指掌握環(huán)境資源管理權(quán)的國家向排放主體分配碳排放份額的過程[10]。1990年，美國國會發(fā)布的《清潔大氣法修改方案》，首次提出了無償分配、拍賣分配等方案。李奇?zhèn)フJ(rèn)為，碳配額的分配方式直接影響碳交易價格和成交量[11]。Miketa A，Schrattenholzer L 按人均碳排放量進行核算，發(fā)展中國家應(yīng)擁有較多的碳排放權(quán)，工業(yè)化國家在碳排放強度相同的情況下會擁有較多的碳排放權(quán)[12]。對于配額分配的實踐方面，多數(shù)國家和地區(qū)在碳交易市場建設(shè)的初期一般采用的是免費分配配額的方式。張鴻云櫻從法律角度界定了碳排放權(quán)無償配額的屬性，認(rèn)為政府發(fā)放無償配額，是因為本國存在具有國際競爭力的企業(yè)以及防止發(fā)生碳泄漏的情況，并且在設(shè)計無償分配碳配額要考慮各行業(yè)和企業(yè)的具體狀況[13]。拍賣分配方式是政府對初始配額用有償拍賣的方式向企業(yè)進行分配。張紅亮認(rèn)為，有償分配經(jīng)濟效益優(yōu)勢更加明顯，拍賣收入能夠用于CO2減排設(shè)施和項目的建設(shè)，長期看更有利于減排目標(biāo)的實現(xiàn)[14]。不過國內(nèi)外專家對配額使用無償還是有償?shù)姆绞接胁煌目捶?。GAGELMANN F 研究配額對市場流動性、波動和公司投資決策時認(rèn)為，發(fā)現(xiàn)基準(zhǔn)法優(yōu)于拍賣法[15]，總的來說，二種分配方式對減排都有一定的影響，不過一致的看法是初期采用無償分配，在合適的時候在適當(dāng)?shù)男袠I(yè)采取有償分配，或者使用混和分配方法，可以明確價格信號提高資源使用效率，是更加有效的作法。趙選民、魏雪認(rèn)為，市場的活躍度與能源的價格負(fù)相關(guān)[16]，而碳價格是碳排放交易市場機制的核心。王文舉、趙艷認(rèn)為，碳定價分為直接定價的總量—交易機制和間接定價的項目抵消機制和碳稅[17]。張婕、孫立紅、邢貞采用ARCH 模型簇對我國碳試點市場價格特征進行了分析，并提出相關(guān)建議[18]。Shen 等認(rèn)為，目前的試點市場平均碳價依然偏低，不利于減排目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)通過增加主體的方式使社會各方廣泛參和監(jiān)管[19]。

三、中國碳交易市場現(xiàn)狀分析

中國是全球第一大能源消耗國，也是溫室氣體的主要排出國。根據(jù)麥肯錫2019 中國報告中指出，中國的GDP 占全球總量的16%，而碳排放量卻占全球排放總量的28%。如何減少能源消耗總量，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，將高碳結(jié)構(gòu)為特點的經(jīng)濟向可持續(xù)發(fā)展的綠色低碳轉(zhuǎn)型，是自“十一五”以來國家的國家戰(zhàn)略。不少發(fā)達國家和地區(qū)已先于我國建立并運行了碳交易市場，據(jù)世界銀行發(fā)布的《2019年碳定價現(xiàn)狀與趨勢》報告，截止2019年，全球已經(jīng)有28 個碳排放交易系統(tǒng)以及29 個國家或地區(qū)水平的碳稅等定價政策。全球最早的碳排放體系是2005年歐盟碳排放交易體系（簡稱EU ETS），除此以外，還有美國芝加哥氣候交易機制、英國排放權(quán)交易所、澳大利亞國家信托、東京都碳排放交易市場以及韓國碳排放交易市場等。2017年12月，隨著國家發(fā)改委發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，以發(fā)電行業(yè)為突破口，開展主體間以履約為目的現(xiàn)貨交易，宣告總體設(shè)計的全國碳交易體系和碳交易市場建設(shè)的正式啟動。按照國家發(fā)改委的計劃，2018—2020年在完成以電力行業(yè)為突破口的全國碳交易市場的初期建設(shè)后，全國1700 家火電企業(yè)基本分配到配額并納入控排范圍。預(yù)計納入體系的碳排放量將超過30億噸，預(yù)期超過歐盟碳排放交易系統(tǒng)而成為全球最大的碳市場，并計劃在市場成熟運行后，進一步擴大市場覆蓋范圍，爭取實現(xiàn)2030年左右碳放排達峰的目標(biāo)。

（一）碳排放交易系統(tǒng)的發(fā)展歷程

碳排放交易體系設(shè)計的核心由覆蓋范圍、配額總量、配額分配、測算報告核算（MRV 機制）、履約考核、交易管理以及法律框架等因素共同構(gòu)成。作為應(yīng)對氣候變化的實質(zhì)性行動，在學(xué)習(xí)和借鑒全球已有的碳交易市場的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2011年10月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，采取的“試點先行，全國推廣”的模式，批準(zhǔn)上海、北京、廣東、深圳、天津、湖北、重慶七省市開展碳交易試點工作（表1），并隨后于2016年新增了四川和福建兩個試點（四川省能權(quán)市場2019年9月試運行開始首單能權(quán)交易，預(yù)計2020年開展配額現(xiàn)貨交易）。

各試點地域分布上跨越東、中、西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有自身不同特征，從而使試點市場的情況具有比較強的全面性和代表性。經(jīng)過幾年的運行，試點市場運行基本平穩(wěn)。在降低碳強度和減少碳排放的效果上，試點地區(qū)均明顯優(yōu)于非試點地區(qū)，而且碳排放市場覆蓋行業(yè)的控排企業(yè)碳排放總量和排放強度均實現(xiàn)雙降，通過碳市場控制溫室氣體排放的效果得到顯現(xiàn)。以試點的京津地區(qū)為例，2014年至2019年，京津冀三地空氣中細顆粒物（PM2.5）年均濃度均呈下降趨勢，其中北京市從2014年的85.9 微克/立方米降至2019年的42微克/立方米，下降51%，京津冀區(qū)域下降46%，空氣質(zhì)量明顯改善。

表1 全國試點交易市場概況

（二）碳排放交易市場的現(xiàn)狀

截止到2108年底，8 個碳市場試點地區(qū)的碳排放配額成交量（表2）超過2.5億噸二氧化碳當(dāng)量，交易額約55億元，平均成交單價21.50 元/噸，市場覆蓋電力、鋼鐵、水泥、交通、建筑、服務(wù)業(yè)等二十多個行業(yè)，以及近三千企業(yè)納入履約重點控排單位。

表2 截止2018年全國試點碳市場配額累計交易情況

1.初步建立了從上到下具有一定約束力的政策體系

從國家層面來看，2009年，國務(wù)院首次將2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值CO2 相對2005年下降40%—50%作為約束指標(biāo)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃；2011年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》正式批準(zhǔn)上海、深圳、北京等七地開展試點工作，國家陸續(xù)出臺了一系列的政策法規(guī)指導(dǎo)減排和節(jié)能工作以及碳交易市場的建立以及規(guī)范（表3）。

從地方層面看，各試點地區(qū)根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展情況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，分別制定排放權(quán)交易試點市場的實施方案，建立交易平臺和注冊登記系統(tǒng)。2013年6月18日至2014年6月19日，7 個碳交易試點陸續(xù)上線交易。各試點均對碳排放交易管理辦法、溫室氣體的核查規(guī)范、配額分配、碳排放交易規(guī)則等制定和發(fā)布了相關(guān)政策。2013—2016年，北京出臺超過15項的政策，2013—2017年天津、廣東出臺近十項政策，內(nèi)容涵蓋各自地區(qū)的總量計算，配額分配方式以及交易管理和履約機制等，支持和推進當(dāng)?shù)厥袌龅挠行蜻\行。

表3 碳排放交易相關(guān)政策

2.各地區(qū)結(jié)合自身經(jīng)濟發(fā)展情況分別確定覆蓋范圍

碳排放市場設(shè)計中的行業(yè)覆蓋，在很大程度上決定減排目標(biāo)是否能最終實現(xiàn)，并作為關(guān)鍵性因素決定了配額總量以及交易總量。碳交易市場的排控覆蓋范圍分為氣體范圍和行業(yè)范圍。從覆蓋氣體種類上，除重慶將聯(lián)合國清潔發(fā)展機制中涉及六種溫室氣體全部納入控排范圍以外，其他試點市場到目前均只將二氧化碳納入控排范圍；從行業(yè)上來看，各試點地區(qū)都從市場運行開始，將能源生產(chǎn)行業(yè)（如電力、熱力）以及高碳結(jié)構(gòu)的工業(yè)和制造行業(yè)（如鋼鐵、化工、建材等）納入排控范圍。同時各地區(qū)根據(jù)其不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點納入其特色產(chǎn)業(yè)，北京、深圳將建筑和服務(wù)業(yè)等納入控排行業(yè)，上海根據(jù)實際情況納入民航和港口業(yè)，廣東納入紡織陶瓷業(yè)等（表4）。

表4 碳排放試點地區(qū)行業(yè)覆蓋情況

此外，各試點地區(qū)從市場開始就將本地區(qū)主要用能單位納入交易體系，這一舉措對于抓住重點環(huán)節(jié)以達到實現(xiàn)CO2和溫室氣體減排起到了重要作用。

3.實行總量控制，以免費分配為主的配額分配方式

一段指定期間的碳配額總量設(shè)定最終由碳排放總量決定，它是碳排放權(quán)具有稀缺性并成為交易商品的前提。各試點市各地區(qū)采取的做法均為結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)以及行業(yè)歷史能源消費量從上而下，綜合考慮確定其的配額總量。

配額分配方法分為免費分配、拍賣分配和混合分配三種。免費分配是指各地區(qū)以碳核算為基礎(chǔ)，設(shè)定目標(biāo)配額總額，并在主體間進行免費分配配額。8 個試點交易市場主要采了免費分配的方法。具體到行業(yè)的額度分配，各試點則根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及納入行業(yè)分別設(shè)定不同的分配方式。試點交易地區(qū)除深圳直接采取的行業(yè)基準(zhǔn)法，重慶采取的自主申報政府核準(zhǔn)辦法以外，其它試點省市均采用歷史法、歷史強度法和行業(yè)基準(zhǔn)法結(jié)合的方法（表5）。

表5 試點市場配額分配方法

有償分配通過拍賣來實現(xiàn)，政府留出一定的配額分配余量，在市場有需求時拿出來拍賣。試點市場都在政策上對配額拍賣留出空間，但實際進行初始配額拍賣的只有廣東、深圳和湖北交易市場[20]，有償分配且比例都較低。廣東試點設(shè)定電力行業(yè)有償分配5%，其他行業(yè)則為3%。

4.逐步建立碳市場并開始交易，形成碳價格

試點省市均相繼成立了各自的環(huán)境交易所，并通過完成場內(nèi)交易形成碳定價。自成立以來，試點地區(qū)市場保持不同程度的活躍和有效，從交易量和交易價格來看，各地市場的交易量逐年增加，2018年1—12月除四川外的8 個試點累計成交量近6700 噸二氧化碳當(dāng)量，累計成交金額16億元（圖1—圖2）。各試點配額交易價格差距較大，2018年全國各試點市場的平均交易單價23 元/噸，其中北京、上海配額價格較高，天津、重慶價格較低，最高的北京和最低的重慶相差14 倍（圖3）；從長期價格數(shù)據(jù)看，深圳和重慶在市場設(shè)立初期價格變化最為激烈，湖北的交易價格一直比較平穩(wěn)；從趨勢上看，重慶、廣東、深圳、天津的市場成交價格呈現(xiàn)下降趨勢，北京、湖北市場波動相對平穩(wěn)并呈現(xiàn)上升趨勢。廣東、深圳、湖北的成交量和成交額較大，重慶、天津的成交量和成交額相對較小，各市場均表現(xiàn)出來一年靠近履約期月份的成交價格和成交量顯著高于非履約期價格。

圖1 2018年試點地區(qū)配額成交量

圖2 2018年試點地區(qū)配額成交額

圖3 2018年試點地區(qū)配額平均成交單價

從交易品種上看，除碳配額交易之外，各市場在設(shè)立初期就接受項目抵消機制作為碳市場的補充履約手段。項目抵消機制的減排量由核證減排量（CER）、自愿減排計劃以及林業(yè)碳匯項目共同構(gòu)成。目前國碳交易試點市場的項目抵消主要來源于國內(nèi)核證減排量（CCER）項目。試點地區(qū)在抵消比例、允許進行抵消項目產(chǎn)生地和產(chǎn)生時間均做了不同的規(guī)定。從各試點市場的成交情況來看，項目抵消占總交易的比例不大。2018年履約期北京共成交CCER項目30個，成交量160 萬噸，成交額910 萬元，占市場總量很小一部份。市場履約交易的CCER 單價普遍低于配額價格。2018年北京地區(qū)CCER項目成交均價僅為9.21 元/噸，遠遠低于其52.76 元/噸的配額交易價格。

5.初步建立了核算、報告和核查體系

2008—2010年石漠化綜合治理試點期間，貴州省省級財政每年每個治理縣均安排了10萬元的經(jīng)費專門用于石漠化綜合治理效益監(jiān)測工作。該縣石漠化綜合治理監(jiān)測主要由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土四個部門負(fù)責(zé)，監(jiān)測工作開展得相對正常。成為重點治理縣之后，因省級監(jiān)測補助經(jīng)費取消，地方財力不足等原因，此項工作改由縣林業(yè)局一個部門單獨負(fù)責(zé)，監(jiān)測重點被壓縮到林業(yè)措施（封育及人工造林）相關(guān)指標(biāo)，其他措施監(jiān)測工作開展不夠正常，整個監(jiān)測工作質(zhì)量出現(xiàn)下滑趨勢。由于監(jiān)測面被縮窄，監(jiān)測指標(biāo)不足，監(jiān)測質(zhì)量下降，影響了對石漠化綜合治理效益的全面準(zhǔn)確評價和后續(xù)治理工作的科學(xué)決策。

碳交易核查體系MRV 由監(jiān)測（monitoring）、報告（reporting）和核查（verification）三個部分組成[21]，主要作用是量化碳排放數(shù)據(jù)確保數(shù)據(jù)的質(zhì)量，是碳交易制度順利進行的基礎(chǔ)。2014年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放交易管理暫行辦法》規(guī)定排控企業(yè)為監(jiān)測主體，應(yīng)用計算法測量法對CO2的排放情況進行監(jiān)督；并對CO2的排放活動按各試點的要求提供詳細程度不同的報告；所有的交易試點地區(qū)均由第三方核查機構(gòu)對排放的情況進行核查。目前，所有省、自治區(qū)和直轄市已經(jīng)向國家主管部門報送了經(jīng)過核算的擬納入全國體系的重點排放單位的歷史數(shù)據(jù)，并且已經(jīng)啟動建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易結(jié)算系統(tǒng)和重點排放單位碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)。

四、全國碳市場構(gòu)建的關(guān)鍵

北京和天津均為2013年底建成并第一批開展碳交易的試點市場，同處一個地理位置，兩地市場表現(xiàn)出比較不同的情況：截止2018年底，北京碳配總量占全國試點市場總配額的4.18%，成交量和成交額分別占全國的19%和20%，平均履約單價57.96 元/噸，申請開戶機構(gòu)近千家，成交量、成交額、市場均價及交易活躍度均居全國前列。天津碳配額總量占全國試點市場總配額的13.10%，成交量和成交額分別占全國的1.94%和1.17%，其平均交易單價4.33元（表6），是所有市場中最低，成交次數(shù)和成交金額在試點市場中也處于比較低的水平，且市場交易均價呈現(xiàn)明確的下降走勢，市場表現(xiàn)不活躍。

表6 截止2018年底京津試點市場交易情況概況

2019年，北京碳市場交易額同比增長25%，交易價格同比增長43%，市場的交易量、成交價格和交易活躍程度是驗證市場交易體有效性的重要指標(biāo)，活躍的市場交易能促進價值發(fā)現(xiàn)，從而影響企業(yè)資源的配置，實現(xiàn)政策的引導(dǎo)作用。本部分通過對比京津地區(qū)市場表現(xiàn)和電力行業(yè)履行情況，探究影響碳交易市場運行的關(guān)鍵點，以期對全國性碳交易市場的設(shè)計提供參考性意見。

（一）覆蓋范圍和行業(yè)門檻設(shè)定影響市場主體的數(shù)量

碳排放市場設(shè)計中的行業(yè)覆蓋在很大程度上決定減排目標(biāo)是否能最終實現(xiàn)，并作為關(guān)鍵性因素決定了配額總量以及交易總量。截止2018年底，北京的碳交易市場涉及發(fā)電、供熱、水泥、石化等七個行業(yè)。行業(yè)內(nèi)控排標(biāo)準(zhǔn)為5000 噸當(dāng)量以上的企業(yè)納入覆蓋范圍。在這樣的安排下，北京共有903 家企業(yè)作為重點控排企業(yè)納入履約管控范圍。天津碳交易市場在設(shè)計時，將包括電力、熱力、鋼鐵等五個行業(yè)，以及行業(yè)內(nèi)排放標(biāo)準(zhǔn)為20000 噸當(dāng)量以上的企業(yè)納入覆蓋范圍，具有履約義務(wù)的重點控排企業(yè)為107 家（表7）。與北京相比，行業(yè)內(nèi)排放標(biāo)準(zhǔn)寬松使得很多在覆蓋行業(yè)內(nèi)的企業(yè)也被排除在排控重點企業(yè)之外，所以天津市場中參與交易的主體明顯偏少。

（二）配額總量設(shè)定和配額分配方式影響市場交易量

從國際上已建成的碳排放市場的經(jīng)驗可得知，配額總量設(shè)定的合理對市場后期交易情況影響很大。歐盟碳交易體系第一、二階段就因為總量設(shè)定過于寬松，導(dǎo)致碳排放量過剩，碳價奇低，市場一度失效[22]。配額總量越小，企業(yè)的市場交易需求就會越大，涉及的行業(yè)的減排動力就越大。2013年以來，全國的試點市場的累計分配配額超過12.21億噸（福建省的配額未發(fā)布）。天津配額總量1.61億噸，占試點市場總配額的13.1%，對107 家控排履約企業(yè)來講，配額過于寬松。市場上反映出，2018年6月1日到2019年6月，天津碳市場沒有線上交易，線下的協(xié)議成交也不連續(xù)，市場很不活躍。通過市場交易傳導(dǎo)減排的政策效果不理想。

配額總量供應(yīng)由配額分配方?jīng)Q定。合理的碳配額的設(shè)定應(yīng)以科學(xué)準(zhǔn)確的碳核算為基礎(chǔ)的，并通過核查每年的行業(yè)報告或企業(yè)報告數(shù)據(jù)進行逐年的調(diào)整。配額核定設(shè)計不合理，政策不連續(xù)，既會影響碳市場交易的交易情況，也不能達到預(yù)期設(shè)定的減排目標(biāo)。

北京供熱、火力發(fā)電企業(yè)2013—2016年配額分配方法均為歷史排放強度，2017年發(fā)電企業(yè)（熱電聯(lián)產(chǎn)）調(diào)整為基于“碳排放強度行業(yè)基準(zhǔn)值”的行業(yè)基準(zhǔn)線法?！疤寂欧艔姸刃袠I(yè)基準(zhǔn)值”，是代表行業(yè)基準(zhǔn)水平的單位活動碳排放量。根據(jù)北京市企業(yè)（單位）配額核定方法（2018版），具體計算方法為：

控排企業(yè)配額=上年實際產(chǎn)量×基準(zhǔn)值×年度下降系數(shù)核定配額×本年產(chǎn)量修正因子。

對比天津地區(qū)，開市以來，天津市場配額總規(guī)模1.6億噸，累計成交量卻只0.21億噸，成交配額僅占總配額13.12%，不僅遠低于北京市場，而且以交易量為表現(xiàn)的活躍程度為全部試點市場中最低。究其原因，除了其行業(yè)門檻高以外，天津市場采用歷史法分配是重要的影響因素。歷史法是向排控企業(yè)發(fā)放的當(dāng)年配額以歷史數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，具體又分為歷史排放法和歷史強度法。根據(jù)《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，天津電力企業(yè)采用的是歷史強度法，其計算方法為：

發(fā)電企業(yè)配額=當(dāng)年發(fā)電量×上年單位發(fā)電量二氧化碳排放量×控排系數(shù)

熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)配額=（當(dāng)年發(fā)電量×上年年單位發(fā)電量二氧化碳排放量+當(dāng)年年供熱量×上年年單位供熱量二氧化碳排放量）×控排系數(shù)

相比北京的行業(yè)基準(zhǔn)線法，歷史強度法分配的免費配額寬松，企業(yè)履約壓力相對較小。根據(jù)中國碳交易市場的數(shù)據(jù)，2016年天津市場僅有22 天交易，這和天津2016年度累計一千萬噸以上的贏余配額直接相關(guān)。履約壓力不大，自然參與市場交易意愿就不高。不僅如此，天津市的排控系數(shù)政策連貫性也不強，同樣是電力系統(tǒng)為例，2017年度配額分配方案中的超臨界和亞臨界機組的控排系數(shù)采用政府公布的0.95。2018年度配額分配方案，超臨界機組計算碳配額的控排系數(shù)已從0.95 提高至0.995，亞臨界機組的控排系數(shù)從0.95 提高至0.98。配額寬松再加上排控系數(shù)較上一年回退，直接造成控排企業(yè)碳排放量富余，碳價格走低，交易量減少不足為奇。

（三）受多重因素影響的交易價格和流動性表現(xiàn)各異

碳交易價格的變動直接反映碳交易市場機制的有效性和合理性。和其它商品的價格一樣，碳價格也由市場的供求關(guān)系決定并受多重因素共同影響。行業(yè)覆蓋和行業(yè)門檻決定市場交易主體的參與數(shù)量；配額分配方法確定的配額總量多少，影響市場主體進入市場履約的交易量，并共同影響交易價格；碳配額量越低，碳價就越高；北京市場由于較嚴(yán)格的行業(yè)門檻和配額分配方式，企業(yè)排控任務(wù)壓力稍大，市場配額供給又相對更少，成交的價格明顯高于天津[23]。2018、2019年北京地區(qū)成交均價分別為57.96 元/噸和83.27 元/噸，同期天津地區(qū)均價僅為12.12 元/噸以及14 元/噸（圖4）。

交易方式也同樣對成交價格產(chǎn)生影響，目前碳排放交易所的交易方式分為線上交易和線下協(xié)議轉(zhuǎn)讓二種。碳交易市場規(guī)定，單筆配額交易數(shù)量達到1 萬噸或以上的交易，需采用線下協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式完成。線下協(xié)議交易方式的設(shè)計初衷是，為了避免數(shù)量大而相對集中的交易會引起市場價格波動對市場主體形成沖擊，但是在實際執(zhí)行過程中，由于天津地區(qū)配額設(shè)置寬松，部分市場主體配額剩余量很高，這部份盈余配額只能通過協(xié)議交易進行成交，而這種大額交易的配額價格通常偏低。這種價格偏低的線下成交進一步拉低了市場平均交易價格，而且減少了線上成交的機會。2018年6月—2019年6月，天津碳市場近一年來基本都為線下協(xié)議交易，不僅交易價格偏低，而且由于沒有線上交易，不能形成持續(xù)的價格走勢，使得天津的碳交易市場幾乎失效。

圖4 2018—2019年北京、天津市場平均成交單價

（四）項目抵消機制的設(shè)計進一步影響交易品種和成交情況

北京允許控排企業(yè)使用CCER 節(jié)能項目碳減排量，林業(yè)碳匯項目碳減排量及“我自愿每周再少開一天車”減排量來抵消控排企業(yè)一定數(shù)量的碳排放，規(guī)定CCER和林業(yè)碳匯項目抵消使用比例不得高于當(dāng)年排放配額數(shù)量的5%，其中來自京外項目產(chǎn)生的核證自愿減排量不超過2.5%?！拔易栽该恐茉偕匍_一天車”減排量抵消比例不高于20%。項目類型上，北京市限制HFCs、PFCs、N2O、SF6 等工業(yè)氣體項目和水電項目。天津市允許使用的CCER 必須是1 類且來自于二氧化碳氣體項目，要求項目必須是一半來自天津，由于天津本地滿足要求的CCER 幾乎沒有，天津市場很難實現(xiàn)使用CCER 抵消機制這種操作方式來履約。

五、對于全國統(tǒng)一交易市場政策建議

自2018年國務(wù)院機構(gòu)改革將應(yīng)對氣候變化的職能調(diào)整到生態(tài)環(huán)境部，2019年1月17日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好2018年度碳排放報告與核查及排放監(jiān)測計劃制定工作的通知》，要求各地做好碳排放報告以及核查、復(fù)查報送工作。通知要求的工作內(nèi)容對完善配額分配方法夯實了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為后續(xù)配額分配方案的出臺提供科學(xué)的依據(jù)。2019年4月，生態(tài)環(huán)境部首次對外發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》是碳市場建設(shè)的立法保障和全國性碳市場運行的基礎(chǔ)，標(biāo)志著全國碳排放市場的制度建設(shè)取得重要進展。

運行幾年來，各個試點交易市場在覆蓋范圍、標(biāo)準(zhǔn)、配額分配方法、溫室氣體排放核查規(guī)范等方面進行了不同維度的探索，與國際成熟的市場相比，我國試點碳市場流動性仍然不夠，交易量占配額總量中的比例較低，換手率不高（平均不到5%），平均交易價格偏低，良好的價格機制尚未形成。由于各試點間存在較大差異，全國市場建立沒有現(xiàn)成經(jīng)驗參照，從試點市場轉(zhuǎn)向全國統(tǒng)一市場的過程充滿很多不確定性。全國碳市場要在考察全國各地區(qū)、各行業(yè)的不同發(fā)展水平的基礎(chǔ)后，進行碳市場的頂層設(shè)計和各類配套制度建設(shè)。

（一）進一步完善頂層設(shè)計，增強市場自身效率

為推進全國碳排放交易市場建設(shè)，國家先后制定了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》等碳市場相關(guān)法規(guī)和政策，推動全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)，并陸續(xù)發(fā)布了24 個行業(yè)企業(yè)排放核算報告指南和13項碳排放核算國家標(biāo)準(zhǔn)。全國碳市場的設(shè)計要以巴黎協(xié)定的自主貢獻出發(fā)，考慮到國民經(jīng)濟的增長而設(shè)定每一年全國的排放總量，頂層設(shè)計上要有更為清晰的路線圖，同時在進行相關(guān)配套的政策框架的制定時，保證政策之間的協(xié)調(diào)性以降低相關(guān)主體應(yīng)對政策的成本。在初期階段做好目前正在運行的試點市場與即將在建的全國市場之間的對接，預(yù)留與未來和其它政策的連接空間，協(xié)同治理，避免重復(fù)建設(shè)[24]。

（二）結(jié)合國家發(fā)展規(guī)劃綜合考慮，采取分階段、漸進式行業(yè)覆蓋策略

碳排放體系建立的目的是為降低溫室氣體的排放強度，全球碳交易市場中第一大的歐盟和第二大的美國給我們帶來很多啟示。從國家發(fā)展規(guī)劃、國家減排目標(biāo)出發(fā)，將行業(yè)排放總量以及行業(yè)排放強度作為考慮的首要因素。行業(yè)碳排放總量反映一個行業(yè)碳排放的總體情況，行業(yè)排放強度衡量單位GDP 增長引致的CO2排放量[25]。經(jīng)濟增加主要由高排放量和高排放強度的行業(yè)貢獻時，說明此經(jīng)濟體為高碳結(jié)構(gòu)特征的經(jīng)濟體。經(jīng)濟增長速度高于碳排放增長速度，稱為相對脫鉤；如果經(jīng)濟穩(wěn)定增長而碳排放量減少，稱為絕對脫鉤，也說明該地區(qū)進入低碳發(fā)展模式[26]。

目前全球最大最成熟的碳排放市場歐盟碳排放體系采取的就是漸進式的行業(yè)覆蓋策略，首先將排放量大的高碳行業(yè)納入。根據(jù)我國的實際情況，工業(yè)制造業(yè)是目前碳排放量最大的部門，占整個國家總排放的1/2 以上，將電力、鋼鐵、石化這些排放量大和排放強度強的工業(yè)企業(yè)強制納入碳交易市場對國家減排目標(biāo)的實現(xiàn)最有效。

選擇電力行業(yè)作為全國性碳交易市場的突破口，是考慮到我國的電力結(jié)構(gòu)仍以燃煤的火電為主，電力行業(yè)是重要的能源轉(zhuǎn)換行業(yè)和溫室氣體排放源[27]。燃煤發(fā)電機組平均運行年齡為12年左右，百萬千瓦機組平均運行年齡5年左右，經(jīng)濟運行碳鎖定效應(yīng)明顯。而且電力行業(yè)歷史統(tǒng)計口徑統(tǒng)一，數(shù)據(jù)規(guī)范，排放情況集中，易于測量、報告和核算。

對于納入控排行業(yè)的企業(yè)采用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的做法，建議對于不同的行業(yè)對應(yīng)不同的門檻設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)?？梢詤⒄战梃b的有：歐盟的碳排放體系設(shè)計中，對納入覆蓋的不同行業(yè)分容量門檻和產(chǎn)能門檻分別設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)；新西蘭對不同的行業(yè)按排放量、產(chǎn)能和能耗來設(shè)置門檻。采用這樣的設(shè)計思路，會有效增加覆蓋行業(yè)的潛在交易主體，使得市場交易的參與度和活躍程度更高。

除此以外，確定行業(yè)覆蓋時，還要基于效率和成本原則，考慮到企業(yè)參與碳交易的能力和政府的管理成本。初期如果覆蓋行業(yè)多，行業(yè)門檻標(biāo)準(zhǔn)過低，在前期進行碳核算以及后期檢測以及市場監(jiān)管成本會很高，不符合成本原則[28]。從高碳結(jié)構(gòu)的工業(yè)開始，分階段實施的行業(yè)覆蓋。從電力開始，逐步引入石化、化工、建材、鋼鐵、造紙等重點行業(yè)，并且在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中加入服務(wù)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)。在逐步擴大覆蓋范圍的同時創(chuàng)造市場需求，吸引更多行業(yè)和企業(yè)參與。

（三）在適度偏緊總量目標(biāo)前提下，優(yōu)化配額分配方式，逐步提高有償分配的比例

全國碳市場建設(shè)要在適度從緊、循序漸近的碳排放總量設(shè)定原則下，將配額分配方式應(yīng)從目前的歷史法和歷史法為主向行業(yè)基準(zhǔn)法為主流過渡，并最終全面替代歷史法。以鼓勵企業(yè)提高能效水平，提升減排技術(shù)和管理水平，推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)的升級和經(jīng)濟的質(zhì)量增長。

同時積極探討免費配額分配為主，配合拍賣為輔的混和分配模式的可行性，逐步提高配額拍賣的有償分配比例。有償分配有助于企業(yè)理解配額的資產(chǎn)性和對碳價值的進一步發(fā)現(xiàn)。歐盟在第一階段全部采用免費模式，到第三階段有償分配就達到57%。而美國加利福尼亞州2020年以后全部實行有償分配。具體進行有償拍賣制度設(shè)計時，特別需要注意如何保證拍賣價格反映市場價格水平。試點市場曾出現(xiàn)2014年深圳進行的配額拍賣底價不到市場平均價格的二分之一的情況，廣東省底價過高的配額拍賣也對市場價格和流動性產(chǎn)生過負(fù)面影響。

（四）增加交易品種，嘗試碳排放交易、碳稅項目抵消機制組合實施的可操作性

碳排放權(quán)交易市場有兩類基礎(chǔ)產(chǎn)品，一類為政策制定者初始分配給企業(yè)的減排量（即配額），另外一類就是CCER，采用新能源等方式自愿減排，這種自愿減排量經(jīng)過國家認(rèn)證之后，就可以稱為CCER。它可以在控排企業(yè)履約時用于抵消部分碳排放使用，不僅可以適當(dāng)降低企業(yè)的履約成本，同時也能給減排項目帶來一定收益，推動企業(yè)從高碳排放經(jīng)營向低碳化發(fā)展。CCER項目大多是非化石能源類、以及能提高能效的綠色、低碳環(huán)保類項目，能有效地連接碳市場和可再生能源，有利于實現(xiàn)減排目標(biāo)。國家在配額發(fā)放時應(yīng)統(tǒng)籌考慮配額和CCER 的數(shù)量總量，并保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場下，設(shè)置CCER 抵消政策時應(yīng)消除地域割裂的影響。

全國統(tǒng)一的交易市場設(shè)計應(yīng)考慮將碳稅作為碳交易機制補充手段的可操作性，碳稅的目的是利用經(jīng)濟手段減少化石燃料的消耗從而減少CO2的排放。碳配額交易是政府確定總排放量，市場決定碳價；而碳稅則是政府確定碳價，市場決定排放水平。除通常按石油、天然氣、煤炭等化石燃料中碳含量的比例來征收以外，歐盟中有些國家還針對航空業(yè)、航海征收，同碳總量控制的交易機制相比，碳稅管理成本較低。國家可以分階段、分地區(qū)和行業(yè)而采取試點的形式推行碳稅和碳交易多重減排政策組合方案。

（五）鼓勵碳金融創(chuàng)新，最大程度地發(fā)揮市場的減排效應(yīng)

試點碳交易所都進行過碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新的嘗試，除了碳期貨等少數(shù)產(chǎn)品外，試點碳金融產(chǎn)品的交易并不活躍，且通常停留在首單效應(yīng)。相較于歐盟碳市場，試點碳市場的碳金融創(chuàng)新還處于起步階段；目前試點市場參與主體結(jié)構(gòu)單一，市場內(nèi)的交易絕大多數(shù)為控排企業(yè)的交易行為，機構(gòu)和個人投資者比例極少。國外經(jīng)驗顯示，引導(dǎo)各類金融機構(gòu)參與到碳市場中，是吸引更多的交易主體，增加交易次數(shù)，豐富市場信息，發(fā)揮市場配置作用的關(guān)鍵。針對目前試點市場較單一的碳金額產(chǎn)品現(xiàn)狀，引進機構(gòu)投資者，大力推進包括碳交易類、碳融資類、碳支持類產(chǎn)品在內(nèi)的碳配額質(zhì)押貸款、碳基金、碳配額托管，綠色債券等業(yè)務(wù)，探索以配額核證減排為標(biāo)的碳質(zhì)押、碳抵押、配額回購以及碳交易期貨等碳金融產(chǎn)品。引進做市商制度，研究市場內(nèi)互換、掉期、對沖等多種形式風(fēng)險管理產(chǎn)品，減少履約與非履約期之間的價格波動，穩(wěn)定碳交易價格，在日漸增高的環(huán)境管理風(fēng)險形式下，增加企業(yè)對沖風(fēng)險的能力。真正地實現(xiàn)將碳市場從履約驅(qū)動型市場特征轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值驅(qū)動型市場轉(zhuǎn)化，從而達到減排效應(yīng)的最大化。

六、結(jié)語

經(jīng)過近年的努力，我國應(yīng)對氣候變化的措施取得了顯著成效。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2019年度報告》，2018年中國碳排放強度同比下降約4%，超過年度預(yù)期目標(biāo)0.1 個百分點，比2005年下降45.8%，基本扭轉(zhuǎn)了溫室氣體排放快速增長的局面，為實現(xiàn)“十三五”應(yīng)對氣候變化目標(biāo)，落實到2030年的國家自主貢獻奠定了堅實基礎(chǔ)。發(fā)電行業(yè)為突破的全國碳排放市場的啟動，更是向市場傳遞國家減排控制目標(biāo)將愈加嚴(yán)格的信號。

從長遠地看，碳交易市場會對我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和企業(yè)產(chǎn)生深遠的影響，是我國完成減排任務(wù)，走經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展道路的必然選擇。合理的碳價格、活躍以及有規(guī)模的市場是發(fā)揮其節(jié)能減排作用的關(guān)鍵。碳價過低不利于通過價格過低促進減排，同樣一個有規(guī)模的碳交易市場也不能只依靠排控企業(yè)履約需求來支撐。全國性碳交易要結(jié)合中國產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟狀況的實際，科學(xué)設(shè)計總量，合理分配配額，完善定價機制；并探討引進機構(gòu)投資者，開發(fā)多種交易產(chǎn)品，發(fā)展碳金融以連接資本市場，進而擴大市場規(guī)模，增加市場活性，充分發(fā)揮其利用價格機制進行調(diào)節(jié)的作用；同時，加強市場的制度建設(shè)，通過嚴(yán)格的市場監(jiān)管、合理的違約懲罰力度，增強市場自身的運行效率，服務(wù)綠色發(fā)展的國家戰(zhàn)略。