陳虎 孫彥叢

【摘要】立足于政府機構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)的主要內(nèi)容，探討現(xiàn)階段阻礙內(nèi)部控制充分發(fā)揮作用的“痛點”及問題，闡述政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺的建設(shè)步驟、框架和具體內(nèi)容，并以典型流程場景為例，展示再造后的標(biāo)準(zhǔn)化流程如何幫助政府機構(gòu)實現(xiàn)內(nèi)部控制的高效率?；诖耍岢稣畽C構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺應(yīng)具備的六大主要特點以及帶來的收益。

【關(guān)鍵詞】政府機構(gòu);內(nèi)部控制;信息化平臺;流程再造

【中圖分類號】 F235.1? ? ?【文獻標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）07-0053-8

一、引言

政府機構(gòu)內(nèi)部控制是為確保政府機構(gòu)有效履行公共受托責(zé)任，杜絕資源浪費、徇私舞弊、濫用職權(quán)、管理不當(dāng)?shù)刃袨槎⒌目刂屏鞒?、機制與制度體系。自2012年起財政部陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策規(guī)范，將內(nèi)部控制建設(shè)提升至國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度。內(nèi)部控制信息化是內(nèi)部控制制度實施與落地的重要途徑，通過將崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程與規(guī)則制度固化在信息系統(tǒng)中，利用信息化手段來提升內(nèi)部控制管理的集約化和科學(xué)化，從而提升內(nèi)部控制管理水平，保證政府機構(gòu)各項活動的合法合規(guī)和資金的安全可控，最大限度地消除人為因素的影響，提高和改善公共服務(wù)的效率與效果，實現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化與常態(tài)化。

隨著時代的發(fā)展、技術(shù)的進步以及改革的深化，傳統(tǒng)的財務(wù)管理模式已無法滿足政府機構(gòu)決策發(fā)展的需求，必須從降低成本、提高效率、合理分配與利用資源、高效使用信息化技術(shù)、實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益最大化的角度創(chuàng)新政府財務(wù)管理模式，以逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

二、政府機構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)的主要內(nèi)容

2012年11月29日，財政部正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），并從2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位中正式施行?！秲?nèi)控規(guī)范》中將內(nèi)部控制定義為：單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。內(nèi)部控制貫穿于政府經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等全過程，按照流程分析其中可能存在的風(fēng)險，根據(jù)風(fēng)險點有針對性地制定管控制度及措施，是推進政府治理現(xiàn)代化、落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、提高政府財務(wù)信息質(zhì)量和公信力的有效手段。

《內(nèi)控規(guī)范》首次結(jié)合我國行政事業(yè)單位的組織和業(yè)務(wù)特點，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系進行了系統(tǒng)性的規(guī)定。不同于企業(yè)內(nèi)部控制五要素理論，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系分為單位層面、業(yè)務(wù)層面、評價與監(jiān)督三個部分。其中：單位層面內(nèi)部控制是業(yè)務(wù)層面業(yè)務(wù)運行所依存的運行環(huán)境[1] ，主要包括組織架構(gòu)設(shè)計、運行機制建設(shè)、關(guān)鍵崗位管理、會計人員控制、信息系統(tǒng)建設(shè)五個方面;業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制是對單位具體業(yè)務(wù)的行為規(guī)范，主要包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、合同管理、建設(shè)項目管理和資產(chǎn)管理;評價與監(jiān)督是內(nèi)部控制得以有效實施的保障，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

預(yù)算是根據(jù)單位的職責(zé)、任務(wù)和發(fā)展計劃編制的財務(wù)收支計劃，預(yù)算管理是政府機構(gòu)財務(wù)工作的基礎(chǔ)依據(jù)，也是實施內(nèi)部控制的關(guān)鍵。收支管理包括收入管理和支出管理，是對政府機構(gòu)資金流的直接管控，若對收支管控不當(dāng)，則會影響資金的安全性。政府采購是指在法律允許的范圍內(nèi)使用財政資金，以合同形式進行工程或服務(wù)的有償購買、租賃、委托等，進而提高政府采購資金的使用效益，增強預(yù)算約束力[2] 。合同管理是實現(xiàn)政府經(jīng)濟業(yè)務(wù)合規(guī)性目標(biāo)的重要保障，有效的合同管理能夠加強對經(jīng)濟行為的監(jiān)督與管控。建設(shè)項目管理是對政府自行或委托其他單位新建、改建或擴建建筑物和構(gòu)筑物等項目的控制，實施建設(shè)項目管理可以降低工程建設(shè)過程中的風(fēng)險。資產(chǎn)管理是政府機構(gòu)行政運行和業(yè)務(wù)履職的重要保障。

內(nèi)部控制建設(shè)是一項逐漸推廣、單位逐漸適應(yīng)的長期且持續(xù)的工作，其控制的對象是單位發(fā)生的所有經(jīng)濟活動，并應(yīng)“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”構(gòu)建事前規(guī)劃、事中控制、事后監(jiān)控的動態(tài)過程及機制?！耙灶A(yù)算管理為主線”進行管控的目的在于實現(xiàn)資源的有效配置和公平公正，以及提高和改善資金的使用效率和效果;“以資金管控為主線”進行管控的目的在于對經(jīng)濟行為進行制度規(guī)范，保障各項經(jīng)濟活動的合法合規(guī)和各項資金的安全運行。在新經(jīng)濟形勢的內(nèi)部控制建設(shè)要求下，政府機構(gòu)應(yīng)積極開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，突出內(nèi)部控制建設(shè)過程中的新范圍、新目標(biāo)、新思路、新方法、新任務(wù)。

三、政府機構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)的主要“痛點”

《內(nèi)控規(guī)范》等制度為我國政府機構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)提供了一個路徑明確、框架清晰、內(nèi)容全面的指引，建立了一系列圍繞“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”、反對貪污腐敗、反對鋪張浪費、反對徇私舞弊、厲行勤儉節(jié)約的制度。在這些政策制度的要求下，各級政府機構(gòu)的內(nèi)部控制建設(shè)工作正在有序地推進。但內(nèi)部控制建設(shè)是一項長期的系統(tǒng)工程，并非在短期內(nèi)能夠一蹴而就[3] ，目前在很多政府機構(gòu)內(nèi)仍存在一些“痛點”或待改進的問題阻礙著內(nèi)部控制作用的充分發(fā)揮。

1. 內(nèi)部控制措施未形成系統(tǒng)體系或可操作性不強。內(nèi)部控制的核心和重點環(huán)節(jié)在于業(yè)務(wù)流程和控制方法體系，業(yè)務(wù)流程和控制方法的合理性和有效性直接決定著內(nèi)部控制的目標(biāo)是否可以實現(xiàn)、效果是否可以顯現(xiàn)。雖然很多政府機構(gòu)出臺了相應(yīng)的規(guī)章制度，但是由于對內(nèi)部控制制度的認識不全面或不深入，導(dǎo)致具體的內(nèi)部控制措施未形成系統(tǒng)體系或可操作性不強，出現(xiàn)崗位權(quán)限設(shè)置不清晰、審批不按照規(guī)定制度執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行彈性較大等問題，致使內(nèi)部控制制度在具體執(zhí)行的過程中受阻，執(zhí)行效果不理想。

2. 內(nèi)部控制覆蓋面不完整。內(nèi)部控制在操作過程中應(yīng)按照具體風(fēng)險點來制定相應(yīng)的制度或要求，但有些機構(gòu)仍存在內(nèi)部控制覆蓋面不完整的情況，僅覆蓋部分風(fēng)險點或未及時捕捉新出現(xiàn)的風(fēng)險點[4] 。這很可能是因為對風(fēng)險點的排查不夠或監(jiān)控不足，導(dǎo)致風(fēng)險評估存在一定的偏差。

3. 信息溝通不暢。我國政府機構(gòu)呈現(xiàn)明顯的多層級分布特點，上下級或者不同地區(qū)之間存在較高的溝通成本，從而導(dǎo)致“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象的出現(xiàn)。信息數(shù)據(jù)之間的分散與割裂阻礙了內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行，同時使得掌握政府機構(gòu)全局信息的難度較大。

4. 監(jiān)督機制缺乏或監(jiān)督力度不夠。信息不對稱往往也可能導(dǎo)致監(jiān)督職能的缺位。由于難以把控整個經(jīng)濟活動中資金的變動情況，同時以往的審計監(jiān)督主要集中在事后處理，因此很多政府機構(gòu)對資金的管理缺乏事前、事中的有效控制[5] 。沒有完善的監(jiān)督機制或監(jiān)督力度不夠，使得內(nèi)部控制的有效性執(zhí)行并未得到實質(zhì)性的檢驗。

5. 無法完全滿足政府會計改革新形勢下的要求。2017年11月9日，財政部印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》（簡稱《新制度》），要求各行政事業(yè)單位自2019年1月1日起施行?！缎轮贫取穼φ畷嬏岢隽恕叭p”創(chuàng)新，即通過發(fā)揮預(yù)算會計和財務(wù)會計的“雙功能”，依靠收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制的“雙基礎(chǔ)”，最終輸出財務(wù)報告和決算報告的“雙報告”?！缎轮贫取返陌l(fā)布促使我國政府會計向前邁出創(chuàng)新性的一大步，其與政府機構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)也是相輔相成、相互協(xié)同的，皆為加強國家治理的重要內(nèi)容及手段。政府會計改革可以對政府預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)管理的信息進行可持續(xù)分析，有效指引內(nèi)部控制建設(shè)的方向;內(nèi)部控制建設(shè)也可以充分地支持政府會計改革落地。因此，在新形勢下，很多政府機構(gòu)的會計制度及相應(yīng)的系統(tǒng)工具已不能完全滿足發(fā)展需求。

面對以上問題，政府機構(gòu)迫切需要搭建內(nèi)部控制信息化平臺，通過將業(yè)務(wù)流程、信息流程、控制流程進行有機的結(jié)合，將內(nèi)部控制業(yè)務(wù)、制度要求、控制方法嵌入系統(tǒng)，利用控制預(yù)設(shè)與后臺計算實現(xiàn)內(nèi)部控制應(yīng)達到的效果，從“人控”轉(zhuǎn)向“機控”，減少人為干預(yù)或舞弊的可能性，幫助內(nèi)部控制制度在單位內(nèi)得到全面的貫徹和嚴(yán)格的執(zhí)行，從而建立長效管理機制。同時，各信息系統(tǒng)之間有機連接，實現(xiàn)對業(yè)務(wù)信息和財務(wù)信息的實時、動態(tài)、全過程監(jiān)控，進而提升工作效率、降低潛在風(fēng)險，促使政府會計職能從會計核算型向內(nèi)部控制管理型轉(zhuǎn)變、從資金監(jiān)管型向決策支持型轉(zhuǎn)變。

四、政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺建設(shè)

政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化以組織目標(biāo)與問題為導(dǎo)向，對政府經(jīng)濟活動中可能存在的各項風(fēng)險進行防范與監(jiān)控，利用信息共享和數(shù)據(jù)融合的特點提升系統(tǒng)的協(xié)同管理能力。信息系統(tǒng)在內(nèi)部控制信息化平臺的建設(shè)過程中扮演著三種重要的角色：一是提高政府財務(wù)業(yè)務(wù)流程運作的效率;二是實現(xiàn)政府各項活動數(shù)據(jù)與信息的互聯(lián)互通;三是實現(xiàn)政府財務(wù)決策支持。

（一）政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺建設(shè)步驟

構(gòu)建政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺的步驟如下：①建立財務(wù)共享服務(wù)中心。通過財務(wù)共享服務(wù)中心的建設(shè)，完成內(nèi)部控制信息化平臺中財務(wù)共享平臺相關(guān)系統(tǒng)的建設(shè)，如電子報賬系統(tǒng)、共享運營系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、電子影像系統(tǒng)、電子檔案系統(tǒng)等，從線下轉(zhuǎn)為線上，基本實現(xiàn)在線自助報銷、后臺自動審核、賬表自動生成。②搭建內(nèi)部控制流程信息化系統(tǒng)。在建立財務(wù)共享服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，進一步建設(shè)內(nèi)部控制信息化平臺中的預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等信息系統(tǒng)，提升管理效率及內(nèi)部控制成效。③建立決策支持系統(tǒng)。通過內(nèi)部控制信息化平臺中財務(wù)共享服務(wù)相關(guān)系統(tǒng)以及預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同管理系統(tǒng)的建設(shè)，搭建決策支持系統(tǒng);通過財務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的連接來采集、加工、報送數(shù)據(jù)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)分析模型，支撐管理決策。

（二）政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺框架及內(nèi)容

政府機構(gòu)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的核心是預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、合同管理、建設(shè)項目管理以及資產(chǎn)管理六大業(yè)務(wù)，故內(nèi)部控制信息化平臺的構(gòu)建也需圍繞以上六大業(yè)務(wù)流程，以其為核心進一步深化、對接其他業(yè)務(wù)。以中興新云政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺為例，其具體系統(tǒng)框架如圖1所示。

政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺系統(tǒng)主要包括八個部分，分別是預(yù)算管理系統(tǒng)、電子報賬相關(guān)系統(tǒng)、專項支出相關(guān)系統(tǒng)、銀政互聯(lián)系統(tǒng)、核算管理相關(guān)系統(tǒng)、決算管理系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺和決策支持系統(tǒng)。

1. 預(yù)算管理系統(tǒng)。政府預(yù)算是一種政府收支計劃，是制定政府計劃和政策的重要載體及工具[6] 。預(yù)算管理是在財政預(yù)算的整體框架及要求范圍內(nèi)，對政府機構(gòu)預(yù)算資金收支全過程的管理。政府機構(gòu)預(yù)算管理主要包括：預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行與控制、決算以及預(yù)算績效評價。其中，預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點，預(yù)算審批是預(yù)算管理的核心，預(yù)算調(diào)整是預(yù)算管理可操作性和有效性的體現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行與控制是決定預(yù)算管理質(zhì)量的關(guān)鍵，決算是對預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)，預(yù)算績效評價是對預(yù)算執(zhí)行效果的反饋。

預(yù)算管理系統(tǒng)是政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺中非常重要的一個系統(tǒng)，涉及從預(yù)算編制、上報、下達，到預(yù)算執(zhí)行、提醒、控制等的全過程管理，旨在保證各項花銷有據(jù)可循、合理合規(guī)。其中，預(yù)算控制主要是對政府機構(gòu)各類費用申請、財務(wù)報銷、借款和支出核算等業(yè)務(wù)進行控制，通過設(shè)定控制標(biāo)準(zhǔn)、要求與規(guī)則來支撐更精細化的預(yù)算管理要求，根據(jù)業(yè)務(wù)需求支持控制業(yè)務(wù)不允許發(fā)生、在業(yè)務(wù)發(fā)生時給予警告、通過消息對相關(guān)人員進行提醒等。

預(yù)算管理系統(tǒng)與電子報賬系統(tǒng)對接，實現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)與執(zhí)行數(shù)據(jù)的交互;與決算管理系統(tǒng)對接，完成決算數(shù)據(jù)與預(yù)算數(shù)據(jù)的相互比照;與決策支持系統(tǒng)對接，動態(tài)顯示預(yù)算關(guān)鍵指標(biāo)數(shù)據(jù)及指標(biāo)實際執(zhí)行情況，為科學(xué)決策提供支持。系統(tǒng)功能模塊包括：預(yù)算體系設(shè)置、預(yù)算錄入、預(yù)算批復(fù)與下達、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分解、預(yù)算執(zhí)行與控制等。

2. 電子報賬相關(guān)系統(tǒng)。電子報賬相關(guān)系統(tǒng)的位置處于核算系統(tǒng)與銀政互聯(lián)系統(tǒng)前端，包括電子報賬系統(tǒng)、共享運營系統(tǒng)、電子影像系統(tǒng)和電子檔案系統(tǒng)，是財務(wù)的中臺系統(tǒng)。中臺系統(tǒng)連接業(yè)務(wù)和財務(wù)，使財務(wù)處理更自動化，還可以在業(yè)務(wù)處理的過程中同時觸發(fā)財務(wù)處理，實現(xiàn)業(yè)務(wù)和財務(wù)的深度融合。

（1）電子報賬系統(tǒng)。電子報賬系統(tǒng)定位為員工預(yù)算審批、決算審批、供應(yīng)商報賬、財務(wù)報賬等業(yè)務(wù)一體化處理平臺，提供單據(jù)填寫、業(yè)務(wù)審批、財務(wù)審核等功能。在電子報賬系統(tǒng)中可內(nèi)嵌各種費用標(biāo)準(zhǔn)，實時展現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)金額和標(biāo)準(zhǔn)檢驗結(jié)果;內(nèi)嵌紅綠燈規(guī)則，直觀反映填單質(zhì)量;內(nèi)嵌審批規(guī)則，自動進行流程分配;內(nèi)嵌預(yù)算審批控制標(biāo)準(zhǔn)，實施預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)控。電子報賬系統(tǒng)在提高業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)效率的同時，通過控制規(guī)則內(nèi)嵌加強對各類開支合理合規(guī)性的管控，幫助政府機構(gòu)有效落實內(nèi)部控制，提高工作效率和各部門對財務(wù)服務(wù)的滿意度。系統(tǒng)功能模塊包括：個人相關(guān)、預(yù)算審批、借款申請、費用報銷、采購報銷、還款管理、付款申請、收入管理、總賬憑證管理等。

（2）共享運營系統(tǒng)。共享運營系統(tǒng)包括共享中心作業(yè)平臺、財務(wù)業(yè)務(wù)統(tǒng)一處理平臺、共享中心運營管理平臺。系統(tǒng)內(nèi)置任務(wù)調(diào)度機制、績效管理機制、運營監(jiān)控機制及統(tǒng)一會計引擎等，旨在提高共享中心運營效率。系統(tǒng)功能模塊包括：任務(wù)處理、運營監(jiān)控、憑證管理、付款確認、對賬管理、績效管理、查詢分析等。

（3）電子影像系統(tǒng)。電子影像系統(tǒng)可以將合同、報賬、核算等環(huán)節(jié)各類實物單據(jù)轉(zhuǎn)換為電子影像，實現(xiàn)電子信息采集、影像傳輸、集中存儲和調(diào)閱管理，并且支持對其他類型影像（如財務(wù)報表、銀行回單）的采集、管理和調(diào)閱。電子影像系統(tǒng)與電子報賬系統(tǒng)、電子檔案系統(tǒng)相結(jié)合，實現(xiàn)全生命周期的電子化管理。系統(tǒng)功能模塊包括：影像采集（影像掃描、條碼識別、條碼分組）、影像傳輸（及時上傳、影像安全）、影像處理（影像審核、退回修正）以及查詢管理（影像調(diào)閱、影像日志、統(tǒng)計分析）模塊[7] 。

（4）電子檔案系統(tǒng)。電子檔案系統(tǒng)基于安全性、實用性和開放性原則，將財務(wù)與業(yè)務(wù)相關(guān)系統(tǒng)產(chǎn)生的各類信息、紙質(zhì)單據(jù)轉(zhuǎn)化為電子檔案，以減少實物檔案的郵寄成本和保管成本，提升檔案管理效率，保障檔案管理安全。系統(tǒng)功能主要包括檔案歸檔（憑證打印、憑證匹配、憑證分冊、憑證入柜）和檔案查詢借閱（檔案查詢、檔案借閱、庫房管理）兩個模塊。

3. 專項支出相關(guān)系統(tǒng)。專項支出是指由財政部門、上級單位或其他機構(gòu)撥入，面向指定項目或用途并需單獨報賬的專項資金。政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺專項支出相關(guān)系統(tǒng)包括合同管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、建設(shè)項目管理系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)和人事工資系統(tǒng)，各個系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)、相互制約，形成業(yè)務(wù)小循環(huán)，以實現(xiàn)內(nèi)部控制高效落地。

（1）合同管理系統(tǒng)。合同管理系統(tǒng)利用信息化手段規(guī)范政府機構(gòu)合同管理流程，支持政府機構(gòu)合同登記、審批、備案、變更、跟蹤、歸檔等，實現(xiàn)合同收付款全過程電子化管理。通過合同相關(guān)流程再造與優(yōu)化，提升工作效率，實現(xiàn)政府機構(gòu)內(nèi)部信息共享。系統(tǒng)功能模塊包括：合同模板管理、合同登記、合同審批、合同備案、合同階段管理、合同支付、合同變更管理、合同臺賬管理、合同歸檔、合同借閱等。

（2）資產(chǎn)管理系統(tǒng)。資產(chǎn)管理系統(tǒng)主要實現(xiàn)“采購（預(yù)算編制、采購申請、文件批準(zhǔn)）→跟蹤（合同簽訂、付款結(jié)算、查詢資產(chǎn)狀態(tài)）→管理（倉儲管理、配發(fā)啟用、日常管理）→退役（報廢處置、上繳）”的國有資產(chǎn)全周期管理，動態(tài)監(jiān)控資產(chǎn)全貌，方便資產(chǎn)的調(diào)度與分配，最大限度提高資產(chǎn)的使用效率與價值。系統(tǒng)功能模塊包括：資產(chǎn)計劃、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)卡片、資產(chǎn)日常管理、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)處置、統(tǒng)計報表等。

（3）建設(shè)項目管理系統(tǒng)。建設(shè)項目管理系統(tǒng)圍繞項目庫和資金流，通過建立“項目立項→概預(yù)算→招標(biāo)→合同管理→項目跟蹤督導(dǎo)→工程結(jié)算→驗收決算→財務(wù)檔案→項目評價”的全過程系統(tǒng)，構(gòu)建符合政府機構(gòu)基建管理要求的體系，實現(xiàn)項目前期、中期、后期的全周期管理，幫助相關(guān)政府機構(gòu)合理、科學(xué)地投資各類基本建設(shè)，有效防范資金使用風(fēng)險。系統(tǒng)功能模塊包括：項目立項、項目實施、項目管理、項目庫管理、統(tǒng)計查詢等。

（4）采購管理系統(tǒng)。采購管理系統(tǒng)主要負責(zé)政府機構(gòu)所需商品、設(shè)備、物資、工程等的采購。通過規(guī)范采購流程、打造“三公（公開、公平、公正）平臺”，形成“采購資金預(yù)算→采購計劃→采購執(zhí)行→采購支付→采購驗收→采購檔案”的全過程管理，為管理部門、采購人、代理機構(gòu)、供應(yīng)商、監(jiān)督部門、社會公眾提供“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)范透明、資源共享、安全高效”的采購系統(tǒng)，實現(xiàn)政府采購全流程操作電子化、全過程監(jiān)控實時化、全方位審計自動化、全覆蓋管理一體化。系統(tǒng)功能模塊包括：采購需求管理、采購計劃管理、采購申請管理、中標(biāo)登記、采購合同、采購執(zhí)行、采購驗收、采購支付、信息統(tǒng)計等。

（5）人事工資系統(tǒng)。人事工資系統(tǒng)是政府機構(gòu)信息系統(tǒng)規(guī)范化、信息化、自動化和智能化不可或缺的一部分[8] 。人事工資系統(tǒng)支持政府機構(gòu)基于組織架構(gòu)和職務(wù)體系搭建工資體系，靈活制定人事工資方案、標(biāo)準(zhǔn)及計算規(guī)則，智能處理工資信息調(diào)整、審核，與銀政互聯(lián)系統(tǒng)對接，自動支付工資和生成工資憑證，實現(xiàn)工資核算與財務(wù)核算、成本計算的一體化操作。系統(tǒng)功能模塊包括：員工信息管理、人事管理、工資核算、工資管理、工資報表、統(tǒng)計管理等。

4. 銀政互聯(lián)系統(tǒng)。通過接口平臺，銀政互聯(lián)系統(tǒng)在專線連接和靈活安全的配置下建立了政府財務(wù)管理信息系統(tǒng)和外部銀行之間安全暢通的信息交互通道，保證了高效集中、安全可控的資金支付與資金調(diào)撥，如圖2所示。

通過銀政互聯(lián)系統(tǒng)，財務(wù)人員無需登錄網(wǎng)上銀行，利用自身財務(wù)系統(tǒng)即可進行銀行賬戶管理、余額查詢、支付、對賬、公務(wù)卡還款、信息下載等操作，免去在網(wǎng)銀系統(tǒng)中再次錄入的過程，在有效提高工作效率、降低財務(wù)管理成本的同時，實現(xiàn)業(yè)務(wù)一站式操作、自動化處理，保證政府資金不落地支付和監(jiān)控對賬等。系統(tǒng)功能模塊包括：賬戶管理、支付管理、賬單查詢、銀行對賬等。

5. 核算管理相關(guān)系統(tǒng)?！缎轮贫取犯淖兞艘酝鶈我坏暮怂慊A(chǔ)，構(gòu)建了一種“預(yù)算會計與財務(wù)會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，要求統(tǒng)一會計制度，加強財務(wù)會計的功能，完善報表體系，增加制度的可操作性，因此政府機構(gòu)需重新規(guī)劃、整合和再造核算管理信息系統(tǒng)，以適應(yīng)《新制度》改革的業(yè)務(wù)要求。從信息流轉(zhuǎn)的角度看，核算管理相關(guān)系統(tǒng)包括會計核算系統(tǒng)、合并報表系統(tǒng)、信息披露系統(tǒng)，如圖3所示。

（1）會計核算系統(tǒng)。會計核算系統(tǒng)的起點是會計分錄，終點是會計報表。在《新制度》的要求下，會計核算系統(tǒng)除了滿足傳統(tǒng)的財務(wù)核算功能，還需要預(yù)置政府會計科目體系，引入“5+3”的會計要素。系統(tǒng)采用“一筆業(yè)務(wù)、一張憑證、兩類核算、各自平衡”的思路，自動完成財務(wù)會計采用權(quán)責(zé)發(fā)生制、預(yù)算會計采用收付實現(xiàn)制的“雙基礎(chǔ)”會計處理，當(dāng)財務(wù)會計下的“財政撥款收入”“零余額賬戶用款額度”“庫存現(xiàn)金”“銀行存款”和“其他貨幣資金”等科目發(fā)生增減變動時，預(yù)算會計應(yīng)同時進行會計處理。會計核算系統(tǒng)利用信息化手段，實現(xiàn)平行記賬自動化、資產(chǎn)核算智能化、報表生成一鍵化、操作界面可視化。系統(tǒng)功能模塊包括：憑證審核、憑證打印、賬簿管理、結(jié)賬管理、資產(chǎn)管理、折舊攤銷、資產(chǎn)賬務(wù)、資產(chǎn)處置、財務(wù)會計報表、預(yù)算會計報表等。

（2）合并報表系統(tǒng)。合并報表系統(tǒng)通過從業(yè)務(wù)系統(tǒng)和核算系統(tǒng)抽取數(shù)據(jù)，按照合并規(guī)則進行數(shù)據(jù)的檢驗和轉(zhuǎn)換合并，抵銷財務(wù)報表主體之間相關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)，客觀核算一級政府機構(gòu)的整體財務(wù)狀況和運營成果，實現(xiàn)數(shù)據(jù)收集、傳遞、合并、展示的一體化，提供更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)全貌。合并報表系統(tǒng)通過代替繁瑣易錯的手工操作，以及報表檢查、自動對賬、自動調(diào)整、自動抵銷等功能，大幅縮短合并報表的編制周期，提高財務(wù)管理工作效率。系統(tǒng)功能模塊包括：主數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)抽取、數(shù)據(jù)調(diào)整、數(shù)據(jù)錄入、數(shù)據(jù)合并、報表展示等。

（3）信息披露系統(tǒng)。信息披露系統(tǒng)也是政府機構(gòu)核算一體化的重要組成部分。信息披露系統(tǒng)通過從其他財務(wù)信息系統(tǒng)中采集需要披露的數(shù)據(jù)信息，經(jīng)過系統(tǒng)分析、整理、加工、審批后，按照法定形式展示政府機構(gòu)的財務(wù)狀況、各類預(yù)算執(zhí)行情況和“三公經(jīng)費”等財務(wù)信息并傳達給政府財務(wù)信息需求者，力圖提高政府財務(wù)信息披露的透明性、公開性、及時性、真實性、完整性和充分性。系統(tǒng)功能模塊包括：數(shù)據(jù)報送、數(shù)據(jù)接收、數(shù)據(jù)審核、信息披露等。

6. 決算管理系統(tǒng)。出于各方面原因，政府機構(gòu)的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果可能與預(yù)算計劃不完全一致，預(yù)算執(zhí)行情況如何、是否完成收支任務(wù)、收支是否平衡等都需要通過政府決算準(zhǔn)確地反映出來。政府決算是指展示政府機構(gòu)年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和情況的會計報告，包括報表和文字說明兩部分，是綜合反映本部門或單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和財務(wù)收支狀況的總結(jié)性文件。決算管理系統(tǒng)幫助預(yù)算單位實現(xiàn)線上編制并報送決算報告。按照財政部統(tǒng)一管理規(guī)范的要求，中央部門決算報表使用統(tǒng)一的軟件和報表格式，因此決算管理系統(tǒng)提供與財政部年度決算軟件一致的報表。同時，系統(tǒng)具備手工調(diào)整賬務(wù)數(shù)據(jù)的功能，可根據(jù)單位實際情況自定義決算報告，與預(yù)算管理系統(tǒng)和核算系統(tǒng)連接實現(xiàn)一鍵取數(shù)，最終完成智能校驗、自動分析、快速生成決算報告，并提供導(dǎo)入中央部門決算系統(tǒng)功能。決算管理系統(tǒng)可以幫助預(yù)算單位開展更為精準(zhǔn)的量化分析，推動決算分析機制步入常態(tài)化、規(guī)范化、科學(xué)化、合理化。系統(tǒng)模塊功能包括：決算表樣導(dǎo)入、數(shù)據(jù)填報、數(shù)據(jù)匯總、數(shù)據(jù)審核、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)導(dǎo)出、決算批復(fù)等。

7. 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺。數(shù)據(jù)管理是系統(tǒng)發(fā)揮控制作用的基礎(chǔ)與依據(jù)，通過對各類數(shù)據(jù)全過程的監(jiān)控與管理，對經(jīng)濟活動數(shù)據(jù)、系統(tǒng)運行數(shù)據(jù)、內(nèi)部控制痕跡數(shù)據(jù)進行規(guī)范統(tǒng)一、集中存儲、實時調(diào)用，形成數(shù)據(jù)池，幫助實現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘與分析?；A(chǔ)數(shù)據(jù)平臺是政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺的公共數(shù)據(jù)管理平臺，實施對政府預(yù)算數(shù)據(jù)、項目數(shù)據(jù)、收支數(shù)據(jù)、采購數(shù)據(jù)、合同數(shù)據(jù)、資產(chǎn)數(shù)據(jù)、人員數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)的管理，同時也為其他信息系統(tǒng)提供組織架構(gòu)、用戶權(quán)限、公共數(shù)據(jù)、消息通知、公告、日志等基礎(chǔ)服務(wù)，在減少運維人員數(shù)據(jù)維護工作量的同時，保證各系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性?；A(chǔ)數(shù)據(jù)平臺還支持在同一環(huán)境下內(nèi)設(shè)不同行政組織、財務(wù)組織、預(yù)算組織，靈活地滿足各單位行政管理和預(yù)核算管理要求等。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺具體功能框架如圖4所示。

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺的亮點在于：①設(shè)置業(yè)務(wù)類型與預(yù)算科目、會計科目的映射關(guān)系，實現(xiàn)單據(jù)提交時按照規(guī)則占用相應(yīng)預(yù)算科目的預(yù)算，以及自動生成記賬分類，同時根據(jù)組織機構(gòu)、單據(jù)類型設(shè)置對應(yīng)的審批流程，提供靈活的流程執(zhí)行機制;②預(yù)設(shè)費用標(biāo)準(zhǔn)模塊，對差旅、因公出國（境）、會議、培訓(xùn)、接待等費用標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行配置，設(shè)置相應(yīng)的控制方式，并向報賬系統(tǒng)提供標(biāo)準(zhǔn)查詢和校驗接口;③支持合同臺賬和計劃臺賬管理，允許將已簽訂的合同和已審批的計劃錄入系統(tǒng)并在提單時進行關(guān)聯(lián);④系統(tǒng)保留所有用戶登錄、用戶操作、領(lǐng)導(dǎo)審批、財務(wù)審核、管理員配置等的相關(guān)記錄，采用雙重簽名機制，杜絕信息被篡改，保障安全性和可靠性。

8. 決策支持系統(tǒng)。決策的基礎(chǔ)是信息，決策的過程即為信息采集、存儲、處理、分析、利用以及形成新信息的過程。隨著信息資源的開發(fā)利用和共享互通日漸被重視，政府機構(gòu)由以往的“被動執(zhí)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃記Q策”、“經(jīng)驗依據(jù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)據(jù)依據(jù)”、“事后諸葛”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑邦A(yù)測”。在大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息化新技術(shù)的支持下，政府機構(gòu)正在構(gòu)建一個面向政府決策者和公眾參與者，可度量、可分析、可模擬、可跟蹤、可矯正、可反饋的新型政府決策支持系統(tǒng)。決策支持系統(tǒng)是單位實施戰(zhàn)略決策的支撐系統(tǒng)，它支持從數(shù)據(jù)源、數(shù)據(jù)倉庫、數(shù)據(jù)應(yīng)用和信息展示等環(huán)節(jié)對數(shù)據(jù)進行采集、存儲、分析和展現(xiàn)。通過多渠道獲取數(shù)據(jù)來源，對內(nèi)外部數(shù)據(jù)進行清洗、精簡、整合和集成，根據(jù)分析目標(biāo)對數(shù)據(jù)進行多維度、可視化的分析與挖掘，提取隱含信息，建立數(shù)據(jù)神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，將數(shù)據(jù)信息轉(zhuǎn)化為管理知識，提供外部數(shù)據(jù)報表并滿足內(nèi)部決策需求，幫助政府機構(gòu)完成財務(wù)轉(zhuǎn)型。具體功能框架如圖5所示。

決策支持系統(tǒng)的亮點在于：①提供外部數(shù)據(jù)報表，滿足財政部、國家機關(guān)事務(wù)管理局、審計署等其他政府部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計和報表報送需求，完成各種基礎(chǔ)財務(wù)信息的自動化生成和智能化核對，實現(xiàn)內(nèi)外系統(tǒng)數(shù)據(jù)的安全交換與共享;②滿足內(nèi)部決策需求，通過充分展示經(jīng)濟活動中資金的去向與用途，綜合利用業(yè)務(wù)與財務(wù)數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)支出跨組織、跨周期、跨類型、跨地域的分析、評價與診斷，以儀表盤和導(dǎo)航儀的形式更直觀地提供決策依據(jù)，滿足內(nèi)部決策需求，發(fā)揮政府機構(gòu)管理會計的職能與作用。

（三）典型流程場景展示

在構(gòu)建政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺時，除了需要對系統(tǒng)功能架構(gòu)進行重設(shè)，還需要進行流程的再造，通過標(biāo)準(zhǔn)化的流程幫助實現(xiàn)內(nèi)部控制的高效率。本文選取政府機構(gòu)日?；顒又械湫偷膰鴥?nèi)公務(wù)接待費流程為例，展示再造后流程場景的特點。

國內(nèi)公務(wù)接待費報銷流程一般包括兩個環(huán)節(jié)：公務(wù)接待前和公務(wù)接待后。公務(wù)接待前，公務(wù)人員在報賬系統(tǒng)中填寫公務(wù)接待預(yù)算審批單，系統(tǒng)根據(jù)內(nèi)置規(guī)則和制度校驗是否超出預(yù)算余額和計劃余額;通過校驗后，系統(tǒng)會將公務(wù)接待預(yù)算審批單推送至業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)審批。公務(wù)接待后，公務(wù)人員在報賬系統(tǒng)里填寫公務(wù)接待報銷單，業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)實時線上審批;同時，系統(tǒng)自動生成單據(jù)號碼，公務(wù)人員打印報銷單封面，線下粘貼發(fā)票、裝訂、投遞，由掃描崗掃描票據(jù)條形碼，將票據(jù)上傳至電子影像系統(tǒng)，實現(xiàn)實物流和電子流的對應(yīng);借助電子影像系統(tǒng)，財務(wù)人員完成審核和入賬，出納通過銀政互聯(lián)系統(tǒng)完成支付;利用電子檔案系統(tǒng)完成憑證等檔案的電子化管理。具體報銷業(yè)務(wù)流程如圖6所示。

雖然政府機構(gòu)各種經(jīng)濟活動的流程都需要通過標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計在內(nèi)部控制信息化平臺實現(xiàn)統(tǒng)一處理和集中核算，但從國內(nèi)公務(wù)接待費報銷流程場景的展示可以看出：在業(yè)務(wù)流程中通過將各種費用的標(biāo)準(zhǔn)或制度等內(nèi)嵌于系統(tǒng)中，可實現(xiàn)各類經(jīng)費的實時控制;通過將業(yè)務(wù)流、影像流、實物流“三流”合一，可提高流程流轉(zhuǎn)效率;通過在各信息系統(tǒng)之間建立連接，可實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通。

五、政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺的建設(shè)特點

1. 頂層設(shè)計先行。建設(shè)政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺并非舊制度、舊組織、舊流程簡單機械的線上化，而是一場組織、制度、流程、系統(tǒng)乃至觀念的變革。政府機構(gòu)管理者需要從總體上給予指導(dǎo)性建議，把握內(nèi)部控制信息化平臺的定位、方向、作用，形成“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心，以過程控制為重點”的內(nèi)部控制框架，從頂層設(shè)計上予以保證。

2. 靈活性。政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺采用領(lǐng)先、靈活的“微服務(wù)+數(shù)據(jù)中臺+接口平臺”的設(shè)計理念和系統(tǒng)架構(gòu)，幫助實現(xiàn)財務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的全面連接，充分發(fā)揮財務(wù)中臺的作用，建立可采集、可加工、可分析、可擴展的數(shù)字化平臺。

3. 連接性。政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺對外應(yīng)打通與財政預(yù)算、非稅收入、國庫集中支付、電子政務(wù)、公務(wù)之家等系統(tǒng)的接口;對內(nèi)應(yīng)緊密連接財務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，形成平臺內(nèi)部的小循環(huán)。通過外部相連、內(nèi)部循環(huán)，實現(xiàn)各單元間的信息共享。

4. 自動化。系統(tǒng)通過內(nèi)嵌最新的政府會計核算規(guī)則，支持根據(jù)單據(jù)自動生成財務(wù)會計和預(yù)算會計的“雙分錄”記賬憑證，并在年終結(jié)賬后自動生成財務(wù)和預(yù)算的“雙報表”，符合《新制度》的新要求，同時也大大提升財務(wù)處理效率，實現(xiàn)自動化轉(zhuǎn)變，助力政府會計改革高效落地。

5. 智能化。一方面，依據(jù)中央關(guān)于“三公經(jīng)費”“八項規(guī)定”“六項禁令”等的規(guī)定，將制度明細、內(nèi)部控制業(yè)務(wù)和預(yù)算要求嵌入系統(tǒng)，通過規(guī)則設(shè)置與后臺計算實現(xiàn)內(nèi)部控制全程管理，滿足經(jīng)濟活動各環(huán)節(jié)程序合規(guī)、表單可視、風(fēng)險提示的需求;另一方面，系統(tǒng)間互聯(lián)互通，實現(xiàn)預(yù)算、結(jié)算、核算、決算“四算”集成，打通數(shù)據(jù)鏈條，做到數(shù)據(jù)“一次錄入、全程共享、同步關(guān)聯(lián)”。最終，達到規(guī)則自動控制、數(shù)據(jù)實時分享、報銷智慧審核、監(jiān)督智能完成等智能化水平。

6. 安全性。出于政府機構(gòu)信息安全性和保密性的考慮，內(nèi)部控制信息化平臺的建設(shè)應(yīng)重點關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全和應(yīng)用安全。通過非涉密業(yè)務(wù)外網(wǎng)運行、涉密業(yè)務(wù)內(nèi)網(wǎng)操作，利用嚴(yán)格的身份認證、權(quán)限設(shè)置、內(nèi)外網(wǎng)隔離、關(guān)鍵數(shù)據(jù)加密、方案備份等信息手段，提高信息系統(tǒng)的安全防護能力。

六、政府機構(gòu)內(nèi)部控制信息化平臺的建設(shè)收益

1. 顯性收益。首先，可以顯著提高政府機構(gòu)各項經(jīng)濟活動流程的效率，通過對流程進行再梳理、再設(shè)計，集成財務(wù)和業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)鏈，并通過系統(tǒng)將流程固化，進而實現(xiàn)信息的互聯(lián)與共享，提升財務(wù)和業(yè)務(wù)流程的運行效率。其次，可以確保政府機構(gòu)的各項收支精準(zhǔn)，通過數(shù)據(jù)傳輸?shù)膶崟r性，以及銀政互聯(lián)、公務(wù)卡自動還款、安全管控等技術(shù)功能，提高資金收付的準(zhǔn)確性和及時性、信息存儲的便捷性和安全性。最后，還能強化風(fēng)險管控，通過將各個內(nèi)部控制關(guān)鍵點內(nèi)嵌至流程和系統(tǒng)中，并提前設(shè)置制度規(guī)則，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析處理，幫助提高內(nèi)部控制的信息化、自動化、智能化水平，降低內(nèi)部控制風(fēng)險。

2. 隱性收益。首先，幫助政府機構(gòu)深度融合業(yè)務(wù)與財務(wù)，進一步推進業(yè)財一體化。其次，通過充分發(fā)揮數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)、平臺的融合效應(yīng)，獲取大數(shù)據(jù)分析的能力，為政府機構(gòu)管理者提供及時、有效的數(shù)據(jù)支持，進而提升政府機構(gòu)的運營管理水平和科學(xué)決策能力。最終，提升政府現(xiàn)代財政治理水平，推動政府管理向統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化和高效化的方向發(fā)展。

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