石玉珍

摘 要：

農(nóng)村疫情防控是疫情防控工作的薄弱環(huán)節(jié)，也是防疫工作的重中之重。本文以新冠肺炎為例，基于管理學視角，運用4R危機管理理論，從預備力、反應力、恢復力、縮減力四方面分析當前農(nóng)村疫情防控工作中存在的問題，并有針對性地提出建立包含事前預備管理機制、事中反應管理機制、事后恢復管理機制及貫穿于危機全過程的縮減管理機制的農(nóng)村疫情防控體系。

關鍵詞：

農(nóng)村疫情;防控體系;4R危機管理

中圖分類號：F24

文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.13.032

2020年1月以來，我國新冠肺炎疫情形勢嚴峻復雜，當前疫情防控工作雖取得了一定成效，但是后續(xù)防控措施的落實和防控體系建設仍任重道遠。自我國新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，習近平總書記多次組織召開疫情防控工作會議，并多次強調(diào)要堅持科學防治、精準施策，高度重視農(nóng)村疫情防控，堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。我國從中央到地方高度重視疫情防控，各省各級領導干部積極采取了一系列應對措施，使疫情得到了有效控制。這次疫情防控既突顯出一些農(nóng)村基層單位具備較好的應對突發(fā)事件能力，但同時也暴露出在此次疫情防控工作中，農(nóng)村基層疫情防控工作存在的一些問題。當前我國的新冠肺炎疫情已被世界衛(wèi)生組織列為國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，面對疫情防控工作較薄弱的農(nóng)村地區(qū)，要想有效減低危機帶來的損失和進行有效防控，必須要進行危機的全過程管理。本文運用羅伯特.希斯的4R危機管理理論，從縮減力、預備力、反應力和恢復力四方面著手，分析我國當前農(nóng)村新冠肺炎疫情防控工作中存在的問題，探討農(nóng)村疫情防控體系的構(gòu)建模式，以期能為今后農(nóng)村重大傳染病疫情防控工作提供一定的思考和借鑒。

1 理論基礎

危機如同生命一樣，也有一個完整的成長發(fā)育過程，即危機的生命周期，危機生命周期分為危機醞釀階段、危機爆發(fā)階段、危機擴散階段、危機處理階段和危機恢復與后遺癥階段這五個階段。美國學者羅伯特.希斯認為，要想有效應對危機，必須加強對危機前因后果的管理，包括對危機事前、事中和事后所有方面的管理，由此提出了4R危機管理理論，即縮減力（reduction）、預備力（readiness）、反應力（response）、恢復力（recovery）四個階段?？s減力是危機管理的核心內(nèi)容，貫穿整個危機管理過程，危機縮減管理從企業(yè)的外部環(huán)境、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)管理和人員培訓演習四方面著手，力求最大限度降低危機成本和損失。預備力即事前管理，建立危機預警系統(tǒng)和監(jiān)測系統(tǒng)，培訓危機管理人員掌握一定的危機處理辦法。反應力即事中管理，在危機發(fā)生后通過確認危機、隔離危機、處理危機和總結(jié)危機，對時間、信息、資源快速整合并采取策略進行危機應對。恢復力即事后管理，在危機得到控制后進行經(jīng)驗教訓總結(jié)和政府的形象恢復與提升。

2 基于4R危機管理理論的農(nóng)村疫情防控工作問題分析

在當前的農(nóng)村新冠肺炎疫情防控工作中，很多農(nóng)村基層單位出現(xiàn)了對疫情應急處置不力的情況，農(nóng)村疫情防控工作中仍然沿襲著傳統(tǒng)的“重治輕防”思想，忽略了對突發(fā)事件的全過程全方位管理。任何突發(fā)事件的應急處理都需要根據(jù)突發(fā)事件的生命周期或危機的生命周期進行階段性分析，而4R危機管理理論強調(diào)對危機進行事前、事中、事后的全過程管理，這恰恰能為農(nóng)村重大疫情防控提供一個動態(tài)管理模式。本文依據(jù)4R危機管理理論，從危機縮減管理、危機預備管理、危機反應管理、危機恢復管理這四個階段來分析農(nóng)村疫情防控工作中存在的問題。

（1）農(nóng)村疫情防控的危機縮減管理問題。危機縮減管理是指從農(nóng)村人居環(huán)境、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)、人員四個方面入手，既要注重“防”，也要注重“控”，統(tǒng)籌整個疫情防控工作，運用有效的管理手段將疫情帶來的負面影響縮減到最小。在農(nóng)村疫情防控工作中，存在著農(nóng)村人居環(huán)境整治乏力、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全、應急經(jīng)費及后勤保障不足、防控隊伍力量薄弱等問題。

①農(nóng)村人居環(huán)境整治乏力，難以消滅病毒滋生的土壤。《中共中央國務院關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》（2020年中央一號文）強調(diào)要以疫情防治為切入點，加強鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治和公共衛(wèi)生體系建設。在部分農(nóng)村中，仍然存在污水排放管網(wǎng)不完善、污水處理率低，農(nóng)村糞污治理未提上日程，居民畜禽養(yǎng)殖未進行規(guī)范化管理，垃圾處理未切實做到分類投放，居民各類垃圾收集、清運不及時，垃圾處置方式粗放等諸多情況，農(nóng)村人居環(huán)境整治力度還需進一步抓實落細。

②農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全。一是農(nóng)村基層醫(yī)療隊伍不完善，醫(yī)務人員缺乏專業(yè)性。一方面，醫(yī)務人員隊伍結(jié)構(gòu)不完善，很多農(nóng)村只有一至兩名鄉(xiāng)村醫(yī)生，沒有成立專門的醫(yī)療救治隊伍。另一方面，農(nóng)村醫(yī)務人員沒有對現(xiàn)行流行病學的研究基礎，容易將傳染病疫情當成一般性流行感冒進行診治，診治水平低，專業(yè)性差，對新冠肺炎疫情防控觀念淡薄。二是農(nóng)村疫情防控經(jīng)費及后勤保障不足。農(nóng)村的疫情防控經(jīng)費不足，沒有專項經(jīng)費用于防控或救治疫情感染患者，需要患者或醫(yī)院提前進行墊付，經(jīng)費不足不僅影響日常防控工作正常運行，還會直接影響應急工作的開展。三是農(nóng)村醫(yī)療設備、器械等物資缺乏，沒有配備專門的醫(yī)療設備，如紅外線體溫檢測儀、核酸檢測試劑等醫(yī)療檢測用品基本為零，口罩、消毒液、防護服、一次性手套等防護用品嚴重緊缺，農(nóng)村防控人員不能進行有效防護。同時，鄉(xiāng)村防控卡點值勤人員的吃、住、休息等后勤供給也無法得到有效保障。

③農(nóng)村疫情防控隊伍力量薄弱。在農(nóng)村疫情防控一線中，防控小組主要由村“兩委”干部為主，部分鄉(xiāng)村（屯）小組長參與，由于這些人員沒有接受過專門的疫情防控培訓和演練，他們基本不具備應對重大疫情的經(jīng)驗和能力。專業(yè)技能的缺乏不僅影響整個防控隊伍的形象，還會直接影響其認識和處理危機事件的層次和角度，當他們面對疫情時常常由于認識不深、重視不夠，容易貽誤最佳防控時機。

（2）農(nóng)村疫情防控的危機預備管理問題。危機預備管理指的是農(nóng)村疫情防控的預警系統(tǒng)和監(jiān)測系統(tǒng)，當農(nóng)村出現(xiàn)疫情時，監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測到不良變化，預警系統(tǒng)會及時通知村兩委、村衛(wèi)生院等相關責任人，進而進行逐級上報。然而，在當前的農(nóng)村疫情防控預備管理中存在著以下問題。

①由于農(nóng)村中大多是知識文化水平不高的中老年人、孤寡老人、留守兒童等群體，對于疫情信息了解較少，且由于這部分村民個人思想重視不足，疫情防控意識較薄弱，對于傳染病疫情出現(xiàn)時不及時就醫(yī)就診，能拖就拖，給疫情實時監(jiān)測工作增加困難。

②由于目前國家對于村衛(wèi)生防疫事業(yè)投入不足，各地衛(wèi)生防疫系統(tǒng)對于村衛(wèi)生院的建設和管理松懈，很多鄉(xiāng)村衛(wèi)生院基本未建成或建成后放任不管，村衛(wèi)生院形同虛設。且鄉(xiāng)村醫(yī)生未進行過流行病學等專業(yè)知識技能培訓，他們多集中精力追求自身收益創(chuàng)收，極少進行傳染病防治工作，導致疫情防控系統(tǒng)未能充分發(fā)揮預警作用。

（3）農(nóng)村疫情防控的危機反應管理問題。危機反應管理指的是傳染病疫情已在農(nóng)村發(fā)生，村兩委、村衛(wèi)生院等責任主體要迅速把握第一時間集中領導，進行信息公開，整合各類資源，尋求上級支援，部門協(xié)同配合，采取應急預案來解決危機。在當前的農(nóng)村疫情防控工作中，存在著應急處理機制不完善、疫情傳播信息網(wǎng)絡不通暢、疫情信息報告制度不健全等問題。

①農(nóng)村疫情應急處理機制不完善。很多農(nóng)村沒有分級分類制定疫情防控應急預案，一是沒有分類制定對于本村未發(fā)現(xiàn)新冠肺炎病例的應對措施，二是未制定對于本村內(nèi)已出現(xiàn)新冠肺炎病例后的應對措施，沒有明確對于農(nóng)村如出現(xiàn)疑似病例或確診病例該如何隔離、如何救治等應急預案。

②農(nóng)村疫情信息傳播網(wǎng)絡不完善。一是農(nóng)村疫情信息傳播閉塞，宣傳引導不到位，大部分農(nóng)村居民由于文化水平較低，與外界接觸較少，且農(nóng)村網(wǎng)絡覆蓋率低，這一群體極少善用互聯(lián)網(wǎng)、手機等方式關注時事新聞，對疫情關注的敏感度低。二是疫情信息公開制度不健全，不夠公開化透明化。大部分農(nóng)村往往是等到疫情擴散到一定程度了才引起重視，錯過了最佳防控時間，造成不可挽回的后果。

（4）農(nóng)村疫情防控的危機恢復管理問題。危機恢復管理指的是農(nóng)村傳染病疫情基本得到控制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、衛(wèi)生防疫站、村兩委、村衛(wèi)生院等管理者著手鄉(xiāng)政府、村委會形象的恢復，并及時總結(jié)疫情防控工作的經(jīng)驗教訓，為今后重大傳染病防治工作提供參考。農(nóng)村疫情防控工作結(jié)束后農(nóng)村基層管理者往往容易忽視危機恢復及后遺癥管理這一環(huán)節(jié)，但由于傳染病疫情具有反復性和蔓延性，如果不及時進行經(jīng)驗教訓總結(jié)，當疫情再度出現(xiàn)時容易重蹈覆轍，不僅嚴重危及人們的生命安全，也損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委的公信力，讓人們對管理者的應急能力和治理水平失去信心。

3 構(gòu)建農(nóng)村疫情防控體系的思路

基于對上述農(nóng)村疫情防控工作存在問題的分析，依據(jù)4R危機管理理論構(gòu)建農(nóng)村疫情防控體系，從危機的生命周期角度出發(fā)，按照事前、事中、事后全方位的危機管理過程，構(gòu)建出包含預備管理機制、反應管理機制、恢復管理機制、縮減管理機制這四大機制的農(nóng)村疫情防控體系，如圖1所示。

3.1 預備管理機制

農(nóng)村疫情防控預警的核心是對農(nóng)村傳染病的實時監(jiān)測和預警管理，完善的疫情防控系統(tǒng)要求村衛(wèi)生院這一責任主體真正做到守土有責、守土負責、守土擔責，實時監(jiān)測農(nóng)村傳染病的發(fā)生與擴散，及時進行救治，防止重大傳染病疫情的傳播和蔓延。根據(jù)4R危機管理理論，可從日常監(jiān)測報警機制、人員培訓、醫(yī)務管理、應急管理制度建設等方面構(gòu)建事前預備管理機制。

日常監(jiān)測報警機制要求村級衛(wèi)生院醫(yī)務人員運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，每日進行村級傳染病疫情監(jiān)測，嚴格實行“日篩查”“日報告”“零報告”制度。加強人員培訓，包括加大對農(nóng)村衛(wèi)生院醫(yī)務人員的流行病學知識、疾病診治水平、業(yè)務技能、職業(yè)道德等方面的培訓，同時加強對鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、村兩委等黨員領導干部應對突發(fā)事件的應急能力和治理水平培訓。嚴格選拔任用符合要求的具有較高業(yè)務素質(zhì)和診治能力的鄉(xiāng)村醫(yī)務工作者，制定鄉(xiāng)村衛(wèi)生院傳染病防治工作制度，對醫(yī)務人員實行規(guī)范化管理。完善應急管理機制。一是完善應急制度建設，各省區(qū)市衛(wèi)生防疫系統(tǒng)應提高對農(nóng)村疫情防控工作的重視程度，加強農(nóng)村衛(wèi)生防疫工作立法，設定疫情防范標準，讓農(nóng)村防疫工作有制度保障。二是建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級一體的領導機構(gòu)，實行由政府主導、部門配合、群眾參與的公共衛(wèi)生事件應急管理系統(tǒng)，實行集中領導、統(tǒng)一部署。

3.2 反應管理機制

農(nóng)村疫情出現(xiàn)后的核心工作是第一時間搜集掌握疫情信息，整合各類資源，尋求部門合作，組建防控隊伍并進行集中領導，快速采取應對措施解決危機。

（1）組建疫情防控工作隊伍。

成立農(nóng)村防控指導組，要壓實縣鄉(xiāng)黨委、政府和村“兩委”責任，堅持城鄉(xiāng)同部署，各級各部門全局“一盤棋”。農(nóng)村由村委會干部牽頭，發(fā)揮村衛(wèi)生院、村（屯）小組長、農(nóng)村黨員、鄉(xiāng)村教師、村民志愿者的合力作用，組建一支專兼職結(jié)合的農(nóng)村防控工作隊伍，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)衛(wèi)生防疫站、村兩委等部門協(xié)同配合，提供防控指導和物資保證，確保疫情防控工作在農(nóng)村中落實落細落地，有效阻斷疫情傳播。

提高防控技術(shù)，實行精細化管理。一是在農(nóng)村出入口設置防控卡點，進行交通管控，嚴格管控外來人員，進行體溫檢測、攜帶物品檢查等;二是實行地毯式摸排，重點加大對返鄉(xiāng)人員、發(fā)熱患者、密切接觸者的排查甄別力度，對所有返鄉(xiāng)人員，尤其是從疫區(qū)返鄉(xiāng)的人員做好分診、觀察，確保追蹤到人、登記在冊、上門觀察，進行網(wǎng)格化管理。

（2）完善疫情信息傳播網(wǎng)絡建設。

完善與國家、省、市、縣、鄉(xiāng)等多級衛(wèi)生防疫站聯(lián)網(wǎng)的公共衛(wèi)生事件管理信息系統(tǒng)，建成統(tǒng)一、高效、快速、準確的五級公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡。利用管理信息系統(tǒng)進行疫情信息反饋和防控報告，一旦農(nóng)村發(fā)生重大傳染病疫情，能夠及時向上一級防疫部門傳遞和報告。

強化防控宣傳引導，提高村民疫情防控意識。利用鄉(xiāng)村大喇叭、流動汽車音響、張貼橫幅、公示公告、發(fā)放告村民書、入戶發(fā)放宣傳單等多種形式，及時發(fā)布疫情形勢和防控工作信息，科學普及疫情防護知識，提高村民的自我防護意識。同時不定時暗訪村民經(jīng)常聚集地進行監(jiān)督打擊，分散人群，降低疫情傳播風險。

（3）完善農(nóng)村疫情防控工作后勤保障，包括農(nóng)村疫情防控的部門協(xié)調(diào)、資金、物資、設備等后勤保障。地方政府應設立應對突發(fā)事件應急補助專項資金，在農(nóng)村疫情出現(xiàn)后合理安排和劃撥資金進行防控物資購置，同時為疫情中患病的貧困群眾及弱勢群體提供一定的醫(yī)療救助，確保疫情防控資金和后勤保障供給充足。

3.3 恢復管理機制

危機生命周期中的危機恢復及后遺癥階段，說明在農(nóng)村疫情結(jié)束后不僅要及時進行疫情防控工作總結(jié)，更要注意疫情結(jié)束后的后遺癥處理，避免重新進入一個新的危機醞釀期，發(fā)生更大的農(nóng)村疫情。一是建立問題反饋機制，充分發(fā)揮村民反饋和衛(wèi)生防疫站日常篩查的合力作用，村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門要通過設立意見箱、熱線電話、鄉(xiāng)村微信公眾號等線上線下的反饋渠道，確保發(fā)生公共衛(wèi)生事件時能將問題及時反饋，確保疫情反饋渠道通暢。二是建立監(jiān)督整改機制，充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，對每一次農(nóng)村公共衛(wèi)生事件進行監(jiān)督監(jiān)測、總結(jié)整改，進一步完善農(nóng)村疫情防控系統(tǒng)，補齊農(nóng)村疫情防控短板。

3.4 縮減管理機制

危機的縮減管理貫穿危機管理的全過程，農(nóng)村疫情防控的縮減管理就是要充分發(fā)揮環(huán)境、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)、人員的合力作用，縮減農(nóng)村疫情的發(fā)生及造成的不良影響，將損失降低到最小。

（1）加大農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治力度。村兩委干部要把農(nóng)村人居環(huán)境整治作為日常常規(guī)工作，組建鄉(xiāng)村衛(wèi)生環(huán)境整治小組，明確職責、目標和工作規(guī)范，加強廁所糞污治理、垃圾分類、畜禽分散養(yǎng)殖管理、鄉(xiāng)村清潔等，消滅病菌滋生的土壤。

（2）健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系。地方政府要加大對于農(nóng)村衛(wèi)生防疫事業(yè)的投入力度，確保每個村屯都要設立村衛(wèi)生院，完善村衛(wèi)生院醫(yī)務人員結(jié)構(gòu)，配備足額的衛(wèi)生防疫工作人員，提供醫(yī)療物資保障。同時加強醫(yī)務人員培訓和管理，定期組織農(nóng)村醫(yī)務人員進行專業(yè)技能培訓，尤其加強其對流行病學的研究，確保農(nóng)村醫(yī)務人員的高診治水平和專業(yè)素養(yǎng)。

4 結(jié)語

在當前我國決勝脫貧攻堅及全面建成小康社會的關鍵時期，農(nóng)村作為疫情防控工作中的薄弱環(huán)節(jié)，落實落細農(nóng)村疫情防控工作顯得尤為重要。因此，各級各類部門必須要高度重視統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)防疫系統(tǒng)一體化建設，通過事前完善日常監(jiān)測預警機制、加強人員培訓、醫(yī)務管理、醫(yī)療制度建設，事中完善應急隊伍建設、疫情信息網(wǎng)絡建設、提供后勤保障，事后完善問題反饋及監(jiān)督整改機制，全過程加強農(nóng)村人居環(huán)境整治和健全醫(yī)療衛(wèi)生體系等方式構(gòu)建農(nóng)村疫情防控體系，織密農(nóng)村疫情防控網(wǎng)絡。

參考文獻

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