朱業(yè)生 寧克華 韓健

黨的十九屆四中全會(huì)提出：“堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治?！苯陙?，合肥市蜀山區(qū)人大荷葉地街道工委在區(qū)人大常委會(huì)和街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度探索試行街道選民代表會(huì)議制度。2019年11月15日，荷葉地街道選民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開，標(biāo)志著街道選民代表會(huì)議制度經(jīng)過一年多的探索試點(diǎn)，已經(jīng)形成基層民主制度新實(shí)踐，推動(dòng)了街道人大工作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。我們對(duì)荷葉地街道選民代表會(huì)議制度探索背景、運(yùn)行機(jī)制和主要成效進(jìn)行了調(diào)查研究，現(xiàn)將有關(guān)情況整理如下。

一、選民代表會(huì)議制度的探索背景

按照制度設(shè)計(jì)，街道選民代表會(huì)議是在街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾性民主參政議政組織，主要由各社區(qū)及選區(qū)推選的選民和轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人大代表組成。通過選民代表廣泛聯(lián)系選民、溝通互動(dòng)、反映選民意愿，通過選民代表會(huì)議這個(gè)民主協(xié)商、參政議政平臺(tái)，從而形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治新機(jī)制，是探索通過街道選民代表會(huì)議方式參與城市基層治理的實(shí)踐創(chuàng)新。

一是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的具體實(shí)踐。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會(huì)主義民主政治作出一系列部署，強(qiáng)調(diào)“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，提出“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。蜀山區(qū)荷葉地街道以黨中央的部署為統(tǒng)領(lǐng)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，積極作為，從堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度出發(fā)，探索街道選民代表會(huì)議制度，延伸人大工作“觸角”，創(chuàng)新依法履職形式，致力在基層人大工作中厚植廣泛的民意基礎(chǔ)，密切人大代表與選民之間的聯(lián)系，使人大工作更接地氣、更合民意。

二是創(chuàng)新完善基層人大工作的內(nèi)在要求。在我國的五級(jí)人民代表大會(huì)中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大地位特殊、作用重要，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)，支持和保證了人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，成為暢通基層民主的“最后一公里”。城市街道是縣級(jí)國家機(jī)關(guān)派出工作機(jī)構(gòu)，沒有本級(jí)人民代表大會(huì)，在法律上不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣每年召開兩次人代會(huì)來決定各項(xiàng)重大事項(xiàng)，致使人大監(jiān)督“斷了層”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，街道也有社會(huì)事業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主法治建設(shè)等職責(zé)和很多重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、重大民生工程，從推進(jìn)街道辦事處決策科學(xué)化、民主化層面，亟需一個(gè)反映群眾意見、建議的平臺(tái)和渠道。

三是順應(yīng)社會(huì)治理新情況新要求的必然選擇。黨的十九屆四中全會(huì)提出要“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道”，這為推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向、提供了遵循。當(dāng)前，社會(huì)治理工作最突出的矛盾和問題在基層，最堅(jiān)實(shí)的力量支撐也在基層。蜀山區(qū)荷葉地街道轄區(qū)內(nèi)有15萬多人口和6萬多選民，僅有19名人大代表，很難保證人大代表與所有選民群眾保持密切聯(lián)系，也很難保證將15萬多群眾和6萬多選民的意見建議真正傳遞到區(qū)政府和街道，而且街道辦事處的各項(xiàng)決策也缺乏有效的民意支持渠道和群眾意見反饋機(jī)制。社會(huì)治理新情況新要求也亟待建立一個(gè)民主協(xié)商、參政議政平臺(tái)。

二、選民代表會(huì)議制度的運(yùn)行機(jī)制

選民代表會(huì)議制度參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度，使選民代表會(huì)議成為民主協(xié)商、參政議政的平臺(tái)，選民代表會(huì)議由人大街道工委負(fù)責(zé)組織召集，其運(yùn)行機(jī)制主要有如下幾點(diǎn)。

1.代表的組成和產(chǎn)生機(jī)制。街道選民代表主要由三部分組成：轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)人大代表;街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)班子成員和科室負(fù)責(zé)人;街屬社區(qū)選民代表。荷葉地街道根據(jù)居民戶數(shù)及人員服務(wù)能力，將所屬社區(qū)劃分為78個(gè)網(wǎng)格，堅(jiān)持政治堅(jiān)定、參政能力強(qiáng)、熱心社會(huì)事務(wù)、群眾威望高的標(biāo)準(zhǔn)，在社區(qū)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨組織推薦的基礎(chǔ)上，每個(gè)網(wǎng)格推選1～2名選民代表，共選出97名選民代表，任期為5年。

2.會(huì)議的功能和運(yùn)行機(jī)制。街道選民代表大會(huì)經(jīng)街道黨工委同意后，由人大街道工委組織召集，一般每年召開1次，必要時(shí)，經(jīng)街道黨工委批準(zhǔn)可臨時(shí)召開。選民代表會(huì)議期間主要有5項(xiàng)職責(zé)：一是聽取街道辦事處關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的通報(bào)，并進(jìn)行討論，提出意見建議;二是聽取人大街道工委年度工作報(bào)告;三是聽取街道上一年度民生實(shí)事項(xiàng)目完成情況和本年度民生實(shí)事候選項(xiàng)目具體情況說明;四是對(duì)街道民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行會(huì)商、票選、監(jiān)督、測(cè)評(píng);五是通報(bào)選民代表上次會(huì)議提交的意見建議辦理情況等。

3.代表聯(lián)系群眾機(jī)制。按照選民代表會(huì)議制度設(shè)計(jì)，人大街道工委將社區(qū)選出的97名選民代表，根據(jù)不同小區(qū)，按照每位選民代表聯(lián)系300～500戶居民，實(shí)現(xiàn)所有居民全覆蓋。同時(shí)，充分發(fā)揮社區(qū)代表工作站的作用，將19名區(qū)人大代表全部編入相應(yīng)的社區(qū)代表工作站，每名區(qū)人大代表聯(lián)系5～6名選民代表，實(shí)現(xiàn)與選民代表聯(lián)系全覆蓋，拓展了人大代表聯(lián)系選民的深度和廣度。

4.民生實(shí)事票選機(jī)制。人大街道工委在廣泛征求人民群眾意見建議基礎(chǔ)上提出民生實(shí)事候選項(xiàng)目，在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，組織區(qū)人大代表、街道選民代表以投票表決方式選擇，經(jīng)街道黨工委研究決定民生實(shí)事項(xiàng)目，交由街道辦事處組織實(shí)施，并接受代表監(jiān)督。納入代表票選制的項(xiàng)目，主要是以政府財(cái)政性資金投入為主，由街道組織實(shí)施的具有普惠性、公益性和社會(huì)效益較為突出的民生類公共事業(yè)類項(xiàng)目。票選制工作主要有民生實(shí)事項(xiàng)目的征集初定、審議票選、監(jiān)督評(píng)估三個(gè)環(huán)節(jié)。街道每年實(shí)施的項(xiàng)目5至9件，提請(qǐng)審議票選的候選項(xiàng)目差額比例一般掌握在20%～30%之間。

5.意見建議辦理機(jī)制。街道選民代表在會(huì)議期間以書面形式提交的意見建議，在閉會(huì)后，由人大街道工委進(jìn)行梳理分類，屬于街道辦事處層面辦理的意見建議，一般在2周內(nèi)轉(zhuǎn)交，辦理單位一般在2個(gè)月內(nèi)辦理落實(shí)并書面答復(fù)建議人;屬于區(qū)級(jí)層面辦理的意見建議，由本街道的區(qū)人大代表以閉會(huì)期間代表建議或區(qū)人代會(huì)建議的形式提交。人大街道工委對(duì)意見建議的辦理情況進(jìn)行跟蹤督促，并在下一次選民代表大會(huì)上進(jìn)行書面通報(bào)，做到件件有交辦，件件有結(jié)果，件件有反饋。

三、選民代表會(huì)議制度的主要成效

蜀山區(qū)荷葉地街道探索實(shí)行的選民代表會(huì)議制度，體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了落實(shí)黨委決策、助推政府工作、維護(hù)群眾利益的目標(biāo)，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度在基層的創(chuàng)新實(shí)踐，是堅(jiān)持和完善共建共治共享制度的具體舉措，進(jìn)一步健全了基層民主制度，提升了基層社會(huì)治理體系和治理能力。

一是堅(jiān)持和鞏固了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。在選民代表會(huì)議制度實(shí)施的過程中，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨委決策，從把好選民代表入口關(guān)，到強(qiáng)化選民代表會(huì)議的運(yùn)行機(jī)制，再到民生實(shí)事項(xiàng)目的票選決定，其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)步驟均是在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、扎實(shí)推進(jìn)。人大街道工委始終堅(jiān)持圍繞黨委中心工作，切實(shí)發(fā)揮選民代表會(huì)議這一群眾性民主議事機(jī)構(gòu)的作用，組織代表在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、文明創(chuàng)建和民生保障等方面建言獻(xiàn)策，助推事業(yè)發(fā)展，將黨委部署貫徹落實(shí)到基層“最后一公里”。

二是完善和發(fā)展了人大街道工委工作。地方組織法明確規(guī)定，人大街道工委作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人大代表，組織代表開展活動(dòng)，反映代表和群眾的建議、批評(píng)和意見，辦理常委會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常委會(huì)報(bào)告工作。荷葉地街道創(chuàng)新設(shè)立街道選民代表會(huì)議制度，通過制定了《蜀山區(qū)荷葉地街道選民代表會(huì)議制度暫行辦法》《蜀山區(qū)荷葉地街道選民代表大會(huì)民生實(shí)事票選辦法》《蜀山區(qū)荷葉地街道民生實(shí)事代表票選制辦法》《蜀山區(qū)荷葉地街道選民代表建議意見辦理暫行辦法》等，賦予人大街道工委組織召開選民代表會(huì)議，開展街道民生實(shí)事票選，交辦督辦選民代表意見建議等新的職責(zé)內(nèi)涵，構(gòu)建了完整的街道人大工作體系，完善和發(fā)展了人大街道工委工作。

三是體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。街道選民代表會(huì)議的代表主體是人民，97名代表均來自于社區(qū)網(wǎng)格。選民代表會(huì)議制度設(shè)計(jì)的初衷是群眾性民主協(xié)商、參政議政的平臺(tái)，其主要任務(wù)是讓更多選民直接參與互動(dòng)溝通，開展議事協(xié)商，更全面地關(guān)注參與街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。通過召開居民懇談會(huì)，聽取選民與群眾關(guān)心的就業(yè)、教育、醫(yī)療保健、食品安全等方面的意見建議，廣泛征求社情民意;推行民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表和選民代表票選制，使人民群眾成為民生實(shí)事項(xiàng)目的建議者、決策者、監(jiān)督者和最終受益者。選民代表會(huì)議制度從代表的產(chǎn)生到民生實(shí)事票選，再到意見建議辦理，都是以人民為中心的發(fā)展思想的具體實(shí)踐，讓群眾在現(xiàn)實(shí)生活中有“看得見、摸得著、可參與”的真實(shí)感。

四是密切了與人大代表和人民群眾的聯(lián)系。按照制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了街道轄區(qū)人大代表和選民代表與群眾聯(lián)系全覆蓋。依托“互聯(lián)網(wǎng)+智慧社區(qū)”數(shù)據(jù)平臺(tái)，給人大代表和選民代表每人設(shè)計(jì)專屬個(gè)人二維碼并全部在所屬社區(qū)（網(wǎng)格）張貼公示，主動(dòng)亮身份、聽民意、解民憂，讓代表服務(wù)選民群眾“全天候”“零距離”。同時(shí)，代表通過走訪群眾、接待來訪等方式，使密切聯(lián)系群眾成為履職常態(tài)，讓群眾真切感受到“代表就在身邊”，暢通了基層民意溝通的“毛細(xì)血管”，也使選民代表會(huì)議制度更加貼近民心。

五是促進(jìn)了基層治理體系和治理能力提升。選民代表會(huì)議制度堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、守正創(chuàng)新、依法履職融入工作全過程、各方面，健全了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治法治德治相結(jié)合的基層治理體系;堅(jiān)持為了人民、依靠人民，用制度創(chuàng)新保障人民權(quán)益，完善了群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道;堅(jiān)持與社區(qū)治理、網(wǎng)格管理、智慧社區(qū)、共建共治融合，健全了社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，提升了基層社會(huì)治理能力和水平。

四、思考與建議

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“健全充滿活力的基層群眾自治制度”。通過調(diào)研我們認(rèn)為，街道選民代表會(huì)議制度是基層群眾性自治制度的新形式，是基層直接民主的制度化、規(guī)范化、程序化的新案例。這個(gè)制度有利于擴(kuò)大人民有序政治參與，有利于保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有利于從制度機(jī)制上保證人民當(dāng)家作主，是廣泛、真實(shí)、管用的基層民主制度，也是切實(shí)有效的社會(huì)治理方式。同時(shí)我們也認(rèn)為，這一新的基層民主制度在法理上還需要進(jìn)一步研究，如選民代表會(huì)議的職能定位、與區(qū)人大常委會(huì)的關(guān)系、選民代表與人大街道工委的關(guān)系等;在實(shí)際運(yùn)行中的具體程序、機(jī)制、方式等方面還需要進(jìn)一步健全完善。

如何進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道人大工作，健全基層民主制度，進(jìn)而更好地發(fā)揮人大代表作用，已成為新時(shí)代地方各級(jí)人大及其常委會(huì)面臨的重要課題。一是在認(rèn)真總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善街道選民代表會(huì)議制度。同時(shí)，積極宣傳這一基層民主制度的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)踐成效，使這一制度創(chuàng)新得到更加廣泛的關(guān)注和認(rèn)同，激發(fā)各級(jí)人大更加注重工作創(chuàng)新，使制度創(chuàng)新由“一枝獨(dú)秀”走向“百花齊放”，與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)人民代表大會(huì)制度完善發(fā)展。二是支持鼓勵(lì)縣級(jí)人大常委會(huì)深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，學(xué)習(xí)借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)憲法法律規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，制定加強(qiáng)人大街道工委建設(shè)的指導(dǎo)意見，以此指導(dǎo)人大街道工委順應(yīng)時(shí)代要求，更新履職觀念，積極探索實(shí)踐，在推動(dòng)基層民主法治建設(shè)和促進(jìn)街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮更加積極有效的作用。三是省級(jí)人大常委會(huì)在進(jìn)一步總結(jié)各地探索實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方人大工作實(shí)際，適時(shí)制定街道人大工作條例，進(jìn)一步明確規(guī)定人大街道工委的法律地位、職能作用和運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)實(shí)行街道選民代表會(huì)議等制度作出規(guī)范，更好推動(dòng)人大街道工委工作創(chuàng)新發(fā)展。

（作者單位：安徽省人大常委會(huì)研究室）