魏玲 馬艷君

2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見(jiàn)報(bào)告制定機(jī)關(guān)。在此背景下我國(guó)一部分省市開(kāi)展了一系列地方立法后評(píng)估工作。隨著對(duì)立法評(píng)估工作的認(rèn)可，在加強(qiáng)立法后評(píng)估的同時(shí)，部分省市也開(kāi)始逐步重視立法前的評(píng)估，如2007年海南省人民政府開(kāi)始開(kāi)展對(duì)政府立法成本效益的分析工作。2008年12月，港區(qū)全國(guó)人大代表羅范椒芬列席十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議，提出“每一部法律在向省市縣征求意見(jiàn)的時(shí)候，是否也可以要求各級(jí)政府評(píng)估法律草案在當(dāng)?shù)貙?shí)施的可行性、實(shí)施的能力和實(shí)施的規(guī)劃”的建議。2010年全國(guó)人大常委會(huì)法工委組織了歐盟立法項(xiàng)目考察團(tuán)，赴法國(guó)、西班牙、波蘭三國(guó)考察立法評(píng)估制度，此時(shí)雖然我國(guó)人大系統(tǒng)沒(méi)有相關(guān)組織開(kāi)展立法前評(píng)估的實(shí)踐，但是地方立法的立法前評(píng)估逐漸獲得認(rèn)可。同年，四川省政府法制辦在全省范圍內(nèi)進(jìn)行了立法前評(píng)估制度的探索，要求未來(lái)四川省起草的每一部地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，都要進(jìn)行“成本效益分析”，評(píng)估的目的在于估計(jì)立法的實(shí)際價(jià)值，判斷立法的投入與可能帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的比例，評(píng)估結(jié)果是制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的重要依據(jù)?！端拇ㄊ±纂姙?zāi)害防御管理規(guī)定》制定前，四川省法制辦會(huì)同省氣象局進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)調(diào)研，在分析了立法必要性的同時(shí)全面估算了立法、執(zhí)法成本，出具了詳細(xì)報(bào)告。2011年5月，山東省青島市委托青島理工大學(xué)、青島市社科院對(duì)《青島市建筑廢棄物資源化綜合利用管理?xiàng)l例》和《青島市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法〉辦法》進(jìn)行了立法前評(píng)估。2012年11月，陜西省第十一屆人大常委會(huì)通過(guò)的《陜西省地方立法評(píng)估工作規(guī)定》明確了地方立法評(píng)估工作包括立法前評(píng)估和立法后評(píng)估。由此，大部分省市都開(kāi)始進(jìn)行立法前評(píng)估工作，地方立法前評(píng)估逐漸成為常態(tài)化機(jī)制。

2014年2月，港區(qū)全國(guó)人大代表劉佩瓊在接受媒體采訪時(shí)建議，“人大常委會(huì)在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)法律執(zhí)行中設(shè)計(jì)的預(yù)算進(jìn)行事前評(píng)估?！贝私ㄗh主要是要對(duì)立法進(jìn)行事前的成本效益分析，從而降低試錯(cuò)成本。同年3月，張德江在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中進(jìn)一步指明要“探索法律出臺(tái)前評(píng)估”，至此在更高層面將立法前評(píng)估推行開(kāi)來(lái)。2014年5月，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府立法項(xiàng)目前評(píng)估規(guī)則》是我國(guó)地方立法前評(píng)估工作規(guī)范化的積極探索和重要開(kāi)始。2017年7月，西藏自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《西藏自治區(qū)政府規(guī)章立法評(píng)估辦法》，對(duì)政府規(guī)章立法建議項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。2019年5月，蘇州市政府審議通過(guò)《蘇州市人民政府立法前評(píng)估辦法》，對(duì)地方立法前評(píng)估作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

截至目前，理論界關(guān)于地方立法前評(píng)估制度的研究屈指可數(shù)，實(shí)踐中雖然部分省市開(kāi)始重視立法前評(píng)估的必要性和重要性，并將立法前評(píng)估作為提高立法質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措來(lái)實(shí)施，但是相較于立法后評(píng)估，立法前評(píng)估仍然沒(méi)有形成較規(guī)范和系統(tǒng)的制度。在目前依法治國(guó)的一系列要求下，立法是萬(wàn)事之首，立法的質(zhì)量也決定于立法前評(píng)估制度的完善與否。

一、評(píng)估什么：地方立法前評(píng)估的界定

關(guān)于立法前評(píng)估概念的界定，理論界和實(shí)務(wù)界有著不同的見(jiàn)解，因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的界定，在實(shí)踐中相對(duì)應(yīng)的也沒(méi)有統(tǒng)一的做法。因此，若想使得立法前評(píng)估成為一種統(tǒng)一且常態(tài)化機(jī)制，有必要對(duì)立法前評(píng)估到底評(píng)估什么予以明確。

（一）理論界對(duì)地方立法前評(píng)估的界定

在理論界，關(guān)于立法前評(píng)估的概念界定存在不小的差異。有學(xué)者認(rèn)為，“立法前評(píng)估是指立法機(jī)關(guān)或其他機(jī)構(gòu)按照一定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)某項(xiàng)立法所要達(dá)到的目標(biāo)以及所要具體規(guī)范的內(nèi)容的必要性和可行性以及對(duì)社會(huì)和公眾的影響等所進(jìn)行的評(píng)估?！庇袑W(xué)者認(rèn)為，“立法前評(píng)估是在進(jìn)入正式的立法程序前，對(duì)某一領(lǐng)域的立法建議項(xiàng)目開(kāi)展的立法前期調(diào)研和評(píng)估?！币灿袑W(xué)者認(rèn)為，“立法前評(píng)估實(shí)際上是對(duì)立法機(jī)關(guān)所立之法的一種預(yù)評(píng)估。著眼點(diǎn)不同則評(píng)估內(nèi)容有所不同，比如可能著眼于立法的可行性、必要性進(jìn)行評(píng)估，也可以對(duì)立法的成本與效益作出一個(gè)預(yù)評(píng)估。”還有學(xué)者將關(guān)于立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究，基本等同于立法前評(píng)估，認(rèn)為“立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是通過(guò)一些方法客觀地將諸如對(duì)健康、安全、衛(wèi)生、環(huán)境等的風(fēng)險(xiǎn)量化地表現(xiàn)出來(lái)，并考慮各種立法或者決策所帶來(lái)的影響，以便人們進(jìn)行比較和判斷，從而作出理性的選擇”。

（二）實(shí)務(wù)界對(duì)地方立法前評(píng)估的界定

在具體的立法前評(píng)估實(shí)踐中，佛山市人大常委會(huì)制定通過(guò)的《佛山市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定（試行）》規(guī)定立法評(píng)估包括法規(guī)案表決前評(píng)估和立法后評(píng)估，明確表決前評(píng)估是指地方性法規(guī)草案提請(qǐng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)表決前，對(duì)法規(guī)案中主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺(tái)的時(shí)機(jī)、法規(guī)實(shí)施的社會(huì)效果和實(shí)施中可能出現(xiàn)的問(wèn)題等進(jìn)行預(yù)測(cè)和研判的活動(dòng)?？梢钥闯觯鹕绞袑⒘⒎ㄇ霸u(píng)估界定為表決前評(píng)估。本溪市人民政府制定的《本溪市人民政府規(guī)章立法評(píng)估辦法》認(rèn)為立法評(píng)估包括立法建議項(xiàng)目評(píng)估和立法后評(píng)估，明確立法建議項(xiàng)目評(píng)估是指對(duì)市政府規(guī)章立法建議項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并提出評(píng)估結(jié)論的制度，也即立項(xiàng)前評(píng)估。蘇州市人民政府則直接制定了《蘇州市人民政府立法前評(píng)估辦法》，明確立法前評(píng)估是指在申報(bào)規(guī)章立法計(jì)劃建議項(xiàng)目前，按照一定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)立法計(jì)劃建議項(xiàng)目的必要性、可行性、緊迫性以及立法成本效益進(jìn)行分析研究，形成立法前評(píng)估報(bào)告以及起草規(guī)章建議稿等系列活動(dòng)。不難看出，蘇州市與本溪市對(duì)立法前評(píng)估的界定基本相同，即將立法前評(píng)估界定為立項(xiàng)前評(píng)估。此外，海南省和浙江省人民政府制定的相關(guān)立法評(píng)估文件中，對(duì)于立法前評(píng)估概念的界定也是立項(xiàng)前評(píng)估。

（三）地方立法前評(píng)估的應(yīng)有之義

筆者認(rèn)為，立法評(píng)估應(yīng)當(dāng)根據(jù)各階段評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)不同以列入立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和立法表決為節(jié)點(diǎn)，分為立法前評(píng)估、立法中評(píng)估和立法后評(píng)估三個(gè)階段。

立法前評(píng)估應(yīng)當(dāng)從整體上把握，解決的是要不要、能不能立法的問(wèn)題;立法中評(píng)估應(yīng)當(dāng)更多地將目光聚焦在起草的法律條文的規(guī)范性、整體的邏輯性、預(yù)測(cè)具體條文實(shí)施的成本和可能帶來(lái)的效益等方面;立法后評(píng)估要看的是法律實(shí)施后的實(shí)際效果如何。由于篇幅限制，本文對(duì)立法中評(píng)估和立法后評(píng)估不做過(guò)多討論。

地方立法前評(píng)估指的是對(duì)將要擬制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的立法項(xiàng)目進(jìn)行綜合判斷、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，最終提出是否應(yīng)該將其列入立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的評(píng)估意見(jiàn)的活動(dòng)。地方立法前評(píng)估評(píng)估的對(duì)象是立法項(xiàng)目而不是已經(jīng)起草好的法律文本草案，主要解決的是該地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章“該不該立”“能不能立”“立了會(huì)怎么樣”的問(wèn)題，地方立法前評(píng)估的結(jié)果決定著立法項(xiàng)目是否應(yīng)該列入立法規(guī)劃、立法計(jì)劃。地方立法前評(píng)估的作用是相當(dāng)于給地方立法設(shè)置了一個(gè)過(guò)濾網(wǎng)，可以最大程度地過(guò)濾掉那些沒(méi)必要、不該立、不可行的立法項(xiàng)目，有效地提高地方立法的針對(duì)性，減少立法的試錯(cuò)成本，節(jié)約立法資源，從源頭上確保地方立法工作積極有序開(kāi)展。

將立法前評(píng)估界定為立項(xiàng)前評(píng)估的主要原因是，首先，一部法律從開(kāi)始立項(xiàng)到最終頒布實(shí)施，中間要經(jīng)過(guò)很多的步驟、程序，選擇在哪一步之前進(jìn)行立法前評(píng)估，不僅從學(xué)理上要合理，還要考慮實(shí)踐中的具體操作。立項(xiàng)之前進(jìn)行立法前評(píng)估，能更好的明確之后立法的必要性和可行性等，如果立項(xiàng)前進(jìn)行立法前評(píng)估后認(rèn)為該立法計(jì)劃具有必要性、可行性等，才有必要進(jìn)行立項(xiàng)及之后的一系列活動(dòng)，如此，能在最小化成本范圍內(nèi)，達(dá)到立法前評(píng)估的最大效益。反之，如果在立項(xiàng)后，表決前進(jìn)行立法前評(píng)估，若評(píng)估的結(jié)論為該立項(xiàng)不具有必要性、可行性等，那在整個(gè)立項(xiàng)過(guò)程中耗費(fèi)的成本得不到等價(jià)的效益。其次，如果將立法前評(píng)估界定為表決前評(píng)估，此時(shí)立法草案、立法說(shuō)明等已經(jīng)出來(lái)，評(píng)估的重點(diǎn)就會(huì)放到制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章草案文本本身邏輯是否嚴(yán)謹(jǐn)，概念是否明確、準(zhǔn)確，語(yǔ)言是否規(guī)范等這些規(guī)范性的指標(biāo)，而忽略了擬制定這部地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章整體的必要性、可行性等。在實(shí)踐中，如果一項(xiàng)立法項(xiàng)目已被列入立法規(guī)劃或立法計(jì)劃之中，則大都會(huì)被通過(guò)且最終頒布出臺(tái)，立法前評(píng)估則有可能流于形式，成為證明立法工作認(rèn)真扎實(shí)的“形象工程”。

此處需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，有學(xué)者認(rèn)為立法前評(píng)估系立法活動(dòng)。根據(jù)上述對(duì)地方立法前評(píng)估概念的界定，筆者認(rèn)為立法前評(píng)估系立法活動(dòng)之前的一項(xiàng)活動(dòng)，并不屬于立法活動(dòng)。所謂立法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)是從立項(xiàng)起及之后的法律起草、征求意見(jiàn)、內(nèi)部協(xié)商、常委會(huì)審議、通過(guò)頒布等活動(dòng)。立法前評(píng)估的目的在于決定是否要進(jìn)行立項(xiàng)及之后的行為，即立法前評(píng)估是為了確定是否要進(jìn)行立法活動(dòng)，所以，地方立法前評(píng)估不屬于立法活動(dòng)。

二、如何評(píng)估之問(wèn)題一：地方立法前評(píng)估的基本指標(biāo)體系構(gòu)建

地方立法如何開(kāi)展立法前評(píng)估，要解決的一個(gè)核心問(wèn)題就是從哪幾個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，即評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建。評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)從哪幾個(gè)方面依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)地方立法前評(píng)估，這無(wú)論是在理論界還是在實(shí)務(wù)界，都沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，更別談?dòng)薪y(tǒng)一的、約束性的法律規(guī)范。因此，如何構(gòu)建出具有普遍適用性的地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系，是解決地方立法前評(píng)估中“如何評(píng)估”這一問(wèn)題的重要內(nèi)容。

（一）地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)涵

指標(biāo)體系是指有內(nèi)在聯(lián)系的具體指標(biāo)按照一定的內(nèi)在邏輯構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)體系。地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)于具體的立法前評(píng)估活動(dòng)起到的是方向性的指引作用。這些指標(biāo)并不是隨機(jī)的選取或者是偶然的，而是按照一定的邏輯結(jié)構(gòu)和內(nèi)在關(guān)系組合在一起。所以必須認(rèn)識(shí)到，構(gòu)建地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系是一項(xiàng)具有較強(qiáng)綜合性的工作，在具體指標(biāo)的選取和分類(lèi)過(guò)程中要注意運(yùn)用科學(xué)的整合技術(shù)，對(duì)擬編制的指標(biāo)體系中的各個(gè)指標(biāo)要素進(jìn)行科學(xué)合理取舍、細(xì)化歸類(lèi)。

地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)層面。首先，評(píng)估指標(biāo)體系是由具體指標(biāo)組成的。具體指標(biāo)用于體系的構(gòu)建，是為了在實(shí)踐中更加全面準(zhǔn)確地進(jìn)行立法前評(píng)估。雖然，每個(gè)具體的立法前評(píng)估活動(dòng)針對(duì)的評(píng)估對(duì)象都有其特點(diǎn)，但是總有一些指標(biāo)是必須要考慮的或者說(shuō)是相對(duì)普適性的，也就是基本指標(biāo)，在評(píng)估活動(dòng)中起著“掌舵”作用。評(píng)估主體可以細(xì)化評(píng)估指標(biāo)體系中的基本指標(biāo)，或者根據(jù)評(píng)估目的增加一些指標(biāo)，使其符合目的要求，由此確定適合該活動(dòng)的最終指標(biāo)體系。所以，在構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，既要考慮基本指標(biāo)，也要考慮一些特殊指標(biāo)。其次，評(píng)估指標(biāo)體系是有邏輯組合的整體，而非簡(jiǎn)單地羅列。評(píng)估指標(biāo)體系中的具體指標(biāo)不是雜亂無(wú)章選取之后簡(jiǎn)單地羅列，而是按照一定的邏輯結(jié)構(gòu)有機(jī)的組合而成。同時(shí)，立法前評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建雖然具有綜合性復(fù)雜性，但指標(biāo)的選取必須是科學(xué)的，指標(biāo)的分層、權(quán)重的分配也必須是有依據(jù)的。最后，構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系是地方立法前評(píng)估工作的重要組成部分之一。評(píng)估指標(biāo)體系承擔(dān)著確定評(píng)估方向的重要職責(zé)。具體來(lái)講，選取、構(gòu)建何種評(píng)估指標(biāo)體系，評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建得科學(xué)與否，深刻影響著評(píng)估活動(dòng)與該活動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至直接決定著評(píng)估結(jié)果。

（二）關(guān)于構(gòu)建地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)想

在構(gòu)建地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)全面、科學(xué)客觀、可行可測(cè)的原則，統(tǒng)籌考慮各方面因素，客觀全面地反映評(píng)估對(duì)象的現(xiàn)實(shí)情況，服務(wù)于地方立法前評(píng)估的目的，保證評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。構(gòu)建地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系包括指標(biāo)的選取和指標(biāo)權(quán)重的確定兩個(gè)方面。

1.指標(biāo)的選取

如上文所述，地方立法前評(píng)估的對(duì)象是立法項(xiàng)目，主要解決的是該立法項(xiàng)目該不該立、能不能立的問(wèn)題，所以還涉及不到一些學(xué)者倡導(dǎo)的立法結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是否完備，邏輯是否嚴(yán)謹(jǐn)，概念是否明確、準(zhǔn)確，語(yǔ)言是否規(guī)范等這些規(guī)范性的指標(biāo)，也涉及不到所作的規(guī)定具體、明確、完整、針對(duì)性強(qiáng)，法律規(guī)范有無(wú)歧義，法律規(guī)范有無(wú)異議等這些可操作性指標(biāo)，以及與上位法的兼容和銜接，與平行法的協(xié)調(diào)，與下位法和規(guī)定的配套，法規(guī)和規(guī)章具體規(guī)定無(wú)內(nèi)在沖突和矛盾等這些協(xié)調(diào)性指標(biāo)。要評(píng)估某立法項(xiàng)目該不該立、能不能立，應(yīng)當(dāng)主要從立法的必要性、立法的合法性、立法的可行性、立法的影響性、立法的特色性等幾個(gè)方面考慮。

（1）立法的必要性

立法的必要性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)的是有沒(méi)有“必要”立法的問(wèn)題。主要涉及以下四方面內(nèi)容，一是有無(wú)現(xiàn)行法調(diào)整。如有現(xiàn)行法調(diào)整評(píng)估對(duì)象，則就沒(méi)有必要再立法，只有在沒(méi)有現(xiàn)行法調(diào)整或者現(xiàn)行法不足以調(diào)整的情況下才需要立法。二是立法迫切程度。主要考慮立法將要規(guī)制的事項(xiàng)現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題多不多、嚴(yán)重不嚴(yán)重，需要被法律規(guī)制的程度迫切不迫切。三是立法的時(shí)機(jī)。主要考慮是否有即將出臺(tái)或者修改的相關(guān)上位法。如果存在，則立法的時(shí)機(jī)不對(duì)，可等相關(guān)上位法公布之后，再視情況決定是否立法，否則立法之后，隨著上位法公布，可能會(huì)與上位法相抵觸，需要重新修訂，浪費(fèi)立法資源。四是是否存在其他更有效的調(diào)整方法?，F(xiàn)實(shí)中并不是所有的關(guān)系都需要法律調(diào)整，有的關(guān)系可能由市場(chǎng)調(diào)整或者道德調(diào)整更為合適、有效。

（2）立法的合法性

立法的合法性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)的是有沒(méi)有“權(quán)限”立法的問(wèn)題。主要涉及以下三方面內(nèi)容：立法主體的合法性;擬規(guī)制的內(nèi)容是否屬“法律保留”事項(xiàng);擬規(guī)制事項(xiàng)是否在地方立法權(quán)限內(nèi)。

（3）立法的可行性

立法的可行性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)的是有沒(méi)有“能力”立法的問(wèn)題。主要涉及以下三方面內(nèi)容，一是是否有上位法依據(jù)。并不是說(shuō)沒(méi)有相關(guān)的上位法就不能立法，只是如果有相關(guān)的上位法，則起草法律文本的難度相對(duì)低一些。二是有無(wú)專(zhuān)業(yè)人才、技術(shù)支持。立法是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的法律及相關(guān)領(lǐng)域的人才，沒(méi)有豐富的立法經(jīng)驗(yàn)支持，就不會(huì)有“良法”的出臺(tái)。三是經(jīng)濟(jì)保障程度如何。立法需要物力、財(cái)力的保障，如前期的調(diào)研、起草草案聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、公眾意見(jiàn)征集等都需要花費(fèi)成本，如果立法項(xiàng)目通過(guò)，當(dāng)?shù)赜袥](méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力保障該地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章出臺(tái)。

（4）立法的影響性

立法的影響性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)的是立法后會(huì)產(chǎn)生什么影響的問(wèn)題。主要涉及以下三方面內(nèi)容，一是可預(yù)測(cè)的社會(huì)影響。主要考慮的是擬制定的這部地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章主要規(guī)制的問(wèn)題在將來(lái)實(shí)施的過(guò)程中，給社會(huì)秩序、環(huán)境、發(fā)展等帶來(lái)的有利或者不利影響。二是可預(yù)測(cè)的經(jīng)濟(jì)影響。包括是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是否增加就業(yè)機(jī)會(huì)，物價(jià)是否穩(wěn)定，財(cái)政收支是否均衡等方面。三是為執(zhí)行法規(guī)而增加的成本，主要是為保證法規(guī)順利有效實(shí)施而增加的行政管理費(fèi)用和行政監(jiān)督費(fèi)用。

（5）立法的特色性

特色性指標(biāo)是一個(gè)特殊指標(biāo)，主要是根據(jù)各地區(qū)管理需要，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)政策和各評(píng)估對(duì)象的特點(diǎn)來(lái)確定的，不同評(píng)估對(duì)象的特色性指標(biāo)可以是相似的也可以是完全不同的。但應(yīng)當(dāng)考慮的最基本的兩個(gè)方面是：特點(diǎn)突出，即立法的針對(duì)性強(qiáng)，能在遵循調(diào)整對(duì)象獨(dú)特的內(nèi)容和特定的運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)地方特色;在適用范圍內(nèi)有無(wú)重復(fù)立法，重點(diǎn)考察和評(píng)估立法項(xiàng)目與已有立法在適用的范圍上是否存在重復(fù)，避免立法資源的浪費(fèi)與法律規(guī)范的沖突。

由此，就確定了地方立法前評(píng)估的基本評(píng)估指標(biāo)，即五個(gè)一級(jí)指標(biāo)，十五個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

2.指標(biāo)權(quán)重的確定

指標(biāo)權(quán)重指的是依據(jù)指標(biāo)所含內(nèi)容的重要性確定各個(gè)指標(biāo)在指標(biāo)體系中所占的比重。在地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系中，指標(biāo)權(quán)重反映了同一個(gè)分類(lèi)層次上不同指標(biāo)相對(duì)于評(píng)估的重要程度，權(quán)重越大，說(shuō)明該項(xiàng)指標(biāo)在評(píng)估的事項(xiàng)當(dāng)中越重要。地方立法前評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的指標(biāo)內(nèi)容項(xiàng)較多，各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重確定尤為關(guān)鍵，權(quán)重大小的確定，直接影響著評(píng)估結(jié)果。

可以用來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重的方法主要有專(zhuān)家排序打分法、專(zhuān)家決策咨詢(xún)法、層次分析法、多元統(tǒng)計(jì)分析法、模糊方程求解法、因子判斷表法、環(huán)比評(píng)分法、向量相似度法等。

評(píng)估主體可以根據(jù)評(píng)估對(duì)象以及自身情況來(lái)確定用以確定指標(biāo)權(quán)重的方法。專(zhuān)家排序打分法、專(zhuān)家決策咨詢(xún)法較為簡(jiǎn)單，也是在評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)中適用比較多的，但其最大的缺點(diǎn)就是過(guò)于主觀，如果要適用這類(lèi)方法確定指標(biāo)權(quán)重就需要對(duì)專(zhuān)家的篩選格外重視、嚴(yán)謹(jǐn)，要選擇有代表性的、權(quán)威的專(zhuān)家，要保證數(shù)量和質(zhì)量?？梢詮V泛遴選高校、參與立法工作的律所、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織中的有關(guān)專(zhuān)家，重點(diǎn)邀請(qǐng)有立法評(píng)估方面經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家。層次分析法、多元統(tǒng)計(jì)分析法、模糊方程求解法、因子判斷表法、環(huán)比評(píng)分法、向量相似度法等這些方法的主觀性低于專(zhuān)家決策咨詢(xún)法、專(zhuān)家排序打分法，確定過(guò)程也更具有科學(xué)性，但其操作起來(lái)較為復(fù)雜，需要評(píng)估主體有專(zhuān)業(yè)的數(shù)學(xué)或者統(tǒng)計(jì)學(xué)知識(shí)。在確定指標(biāo)權(quán)重的過(guò)程中，評(píng)估主體可以使用一種方法，也可以?xún)煞N或多種方法結(jié)合使用，再綜合立法機(jī)關(guān)、專(zhuān)家、社會(huì)公眾、執(zhí)法機(jī)關(guān)等多方面的意見(jiàn)，最終分析并確定地方立法前評(píng)估評(píng)價(jià)體系中各項(xiàng)具體指標(biāo)的權(quán)重。

為增強(qiáng)本文構(gòu)建的指標(biāo)體系的可操作性，筆者運(yùn)用專(zhuān)家決策咨詢(xún)法，為上述所制定的指標(biāo)確定了指標(biāo)權(quán)重，具體見(jiàn)上表所述。

3.需要說(shuō)明的幾點(diǎn)問(wèn)題

第一，地方立法前評(píng)估是一項(xiàng)涉及社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等多方面內(nèi)容的宏大復(fù)雜、綜合系統(tǒng)的工作，任何評(píng)估指標(biāo)體系都難以囊括各個(gè)方面，五大評(píng)估指標(biāo)亦是如此。但是，以上指標(biāo)體系的設(shè)置是最基本的指標(biāo)，如果某項(xiàng)立法項(xiàng)目同時(shí)滿(mǎn)足了這五大指標(biāo)，那么這個(gè)立法項(xiàng)目就基本上是可立的、能立的。在進(jìn)行地方立法前評(píng)估時(shí)針對(duì)的具體法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容不同，評(píng)估所要解決的具體問(wèn)題亦不同，可在此基礎(chǔ)上適當(dāng)增加、細(xì)化相應(yīng)的指標(biāo)。

第二，應(yīng)當(dāng)將必要性和合法性?xún)身?xiàng)指標(biāo)設(shè)置為“一票否決”指標(biāo)。首先必要性指標(biāo)針對(duì)的是該項(xiàng)目有沒(méi)有必要立法的問(wèn)題，如果評(píng)估后該項(xiàng)指標(biāo)得分較低（比如50%以下），則很難說(shuō)該立法項(xiàng)目擬規(guī)制的事項(xiàng)是需要法律來(lái)調(diào)整的，也就是沒(méi)有必要立法，既已如此，則無(wú)需再看之后的指標(biāo)評(píng)估結(jié)果。這也是將必要性指標(biāo)列至第一的原因。其次合法性指標(biāo)針對(duì)的是立法主體有沒(méi)有資格立法的問(wèn)題，即使必要性評(píng)估的結(jié)果是十分有必要立法，但是立法主體不合法、擬規(guī)制的事項(xiàng)屬于“法律保留”事項(xiàng)或者不符合地方立法權(quán)限，也不能立法，也沒(méi)有必要再看之后的指標(biāo)評(píng)估結(jié)果。

第三，關(guān)于立法的影響性指標(biāo)。首先，可運(yùn)用成本效益分析法。雖然有學(xué)者批判，經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)收益、社會(huì)收益不可能是一部法律影響產(chǎn)生的，可能是幾部法律甚至包括市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)、道德共同作用的結(jié)果，同時(shí)評(píng)估主體需要收集數(shù)據(jù)、積累數(shù)據(jù)和分析數(shù)據(jù)，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行量化分析，相對(duì)較為復(fù)雜和困難。但是我們認(rèn)為評(píng)估不是需要得到精確的數(shù)據(jù)，而是掌握“投入產(chǎn)出比”即可，要制定一部法律不能不考慮它的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響，也不能不關(guān)注它的立法成本、執(zhí)法成本、守法成本，成本效益分析的結(jié)果無(wú)疑是最直接最有說(shuō)服力的證據(jù)。其次，有的立法項(xiàng)目短期內(nèi)可能投入遠(yuǎn)大于產(chǎn)出，比如針對(duì)環(huán)境保護(hù)的立法項(xiàng)目，這就要求評(píng)估主體根據(jù)評(píng)估對(duì)象的不同適當(dāng)?shù)拇_定獲取收益的期間長(zhǎng)度，不能僅限于眼前。同時(shí)，鑒于目前我國(guó)對(duì)“立法成本與立法效益分析”缺乏成熟的分析模型和豐富的經(jīng)驗(yàn)積累，應(yīng)當(dāng)給予一定的時(shí)間研究探索，不能因?yàn)閺?fù)雜和困難就否認(rèn)其價(jià)值和意義。

第四，關(guān)于立法特色性指標(biāo)。雖然需要考慮特點(diǎn)突出、在適用范圍內(nèi)有無(wú)重復(fù)立法兩個(gè)方面，但需要強(qiáng)調(diào)的是立法不是為了特色而特色，而是應(yīng)該以“問(wèn)題導(dǎo)向”來(lái)進(jìn)行立法前評(píng)估，以解決實(shí)際問(wèn)題，促進(jìn)地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)更加和諧、有序地發(fā)展為目的。有的問(wèn)題可能是各個(gè)地區(qū)都普遍存在的，比如環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題，比如養(yǎng)老的問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題就不應(yīng)該過(guò)分地強(qiáng)調(diào)特色。

三、如何評(píng)估之問(wèn)題二：地方立法前評(píng)估中的信息收集和分析

地方立法前評(píng)估工作作為一項(xiàng)實(shí)踐性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程，其中對(duì)評(píng)估信息的收集與分析是必須著重考慮研究的。信息可以說(shuō)既是評(píng)估的最初判斷標(biāo)準(zhǔn)，也是最終的評(píng)估尺度，甚至可以說(shuō)地方立法前評(píng)估的整個(gè)過(guò)程就是一個(gè)收集信息、分析信息得出結(jié)果的過(guò)程。地方立法前評(píng)估的科學(xué)、準(zhǔn)確性，不僅取決于評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的科學(xué)性，同時(shí)也要依賴(lài)于信息獲取、收集方式的科學(xué)性，信息本身的真實(shí)性、代表性，信息處理和分析技術(shù)的科學(xué)性。地方立法前評(píng)估中的信息收集和分析總體上可以從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面去把握。

（一）定性方法與定量方法概述

定性方法是與整體歸納密切相關(guān)的方法。其信息的收集和分析重在質(zhì)量和深度而不是數(shù)量，要求分析者對(duì)收集到的信息有一個(gè)宏觀上的、整體的把握，所收集的數(shù)據(jù)是“文本數(shù)據(jù)”的形式，包括文字、聲音、圖像等。定性方法所指導(dǎo)的具體信息收集和分析的方法包括深度訪問(wèn)法、文獻(xiàn)分析法、參與式觀察法、田野調(diào)查、專(zhuān)家論證會(huì)、座談會(huì)等。

定量方法是與假設(shè)推理的實(shí)證主義密切相關(guān)的方法。其往往包含了大量信息的收集、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算和分析，要用“數(shù)”得出結(jié)論或者檢驗(yàn)假設(shè)。定量方法常常需要借助計(jì)算機(jī)輔助進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，所收集的數(shù)據(jù)是“數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)”的形式，其結(jié)果的信度（可靠性）取決于樣本絕對(duì)數(shù)量的多少。定量方法所指導(dǎo)的具體信息收集和分析的方法包括調(diào)查問(wèn)卷法、定點(diǎn)觀察法、網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)征求法、成本收益分析法、預(yù)測(cè)模型方法等。

（二）地方立法前評(píng)估中信息的定性方法

地方立法前評(píng)估根據(jù)前文所述可以從立法的必要性、立法的合法性、立法的可行性、立法的影響性以及立法的特色性五個(gè)一級(jí)指標(biāo)及下設(shè)的十五個(gè)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。有些指標(biāo)只能是進(jìn)行定性分析而不能進(jìn)行定量分析，比如有無(wú)現(xiàn)行法調(diào)整、立法主體的合法性、擬規(guī)制的內(nèi)容是否是“法律保留”事項(xiàng)等指標(biāo)。評(píng)估主體要根據(jù)收集到的信息明確地得出到底有沒(méi)有現(xiàn)行法調(diào)整、存不存在其他更有效的調(diào)整方法、立法主體到底合法不、擬規(guī)制的內(nèi)容是不是“法律保留”事項(xiàng)，要求評(píng)估主體從收集到的信息中得出一個(gè)宏觀整體上的、確定的“是或否”的判斷，而不是諸如立法主體的合法性是70%這樣的結(jié)論。

地方立法前評(píng)估中信息收集和分析的定性方法可以分為三個(gè)步驟，即信息的收集及精簡(jiǎn)歸類(lèi)、信息的關(guān)聯(lián)展示和結(jié)論的歸納。數(shù)據(jù)的收集及精簡(jiǎn)歸類(lèi)，是指通過(guò)上文所述的一些方法收集信息并將雜亂的信息按一定標(biāo)準(zhǔn)（評(píng)估指標(biāo)）進(jìn)行分類(lèi)和概括。信息的關(guān)聯(lián)展示就是將上一步所作的信息分類(lèi)和概括以圖形或表格等形式表現(xiàn)出來(lái)，從而逐步地對(duì)各類(lèi)信息進(jìn)一步分析其關(guān)聯(lián)，處理新的發(fā)現(xiàn)，提出新的觀點(diǎn)，最后通過(guò)對(duì)信息的分析比較，從而得出結(jié)論。

由此可見(jiàn)，信息的定性分析對(duì)評(píng)估主體的素質(zhì)、能力提出了很高的要求。評(píng)估主體在分析信息的過(guò)程中不但要具備法律知識(shí)，還應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，同時(shí)必須要有嚴(yán)密的邏輯思維能力，還要敢于大膽精簡(jiǎn)歸類(lèi)。這既要時(shí)刻意識(shí)到自己構(gòu)筑歸納結(jié)論過(guò)程的客觀性和嚴(yán)密性，又要保持對(duì)信息的開(kāi)放性和吸納性。也就是說(shuō)雖然名曰定性分析，依然要根據(jù)收集到的信息客觀地做出歸納、得出結(jié)論，而不是主觀地存在某種想法，從而據(jù)此對(duì)信息進(jìn)行分析和取舍。評(píng)估人員應(yīng)該做到人跟著信息走，而不是信息跟著人走。

（三） 地方立法前評(píng)估中信息的定量方法

前文所構(gòu)建的二級(jí)五大評(píng)估指標(biāo)的評(píng)估體系中，一些指標(biāo)是可以通過(guò)定量方法收集和分析信息的，也有一些指標(biāo)可以運(yùn)用定性定量相結(jié)合的方法收集和分析信息，并且如果評(píng)估主體選擇定量方法收集和分析信息可以大大增加評(píng)估結(jié)果的可靠性和說(shuō)服力。比如立法迫切程度這一指標(biāo)，評(píng)估主體完全可以采用調(diào)查問(wèn)卷的形式，調(diào)查廣大民眾對(duì)此的意見(jiàn)看法，最終根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果得出：70%的民眾認(rèn)為該立法項(xiàng)目的迫切程度為十分迫切，20%的民眾認(rèn)為該立法項(xiàng)目的迫切程度為迫切，10%的民眾認(rèn)為該立法項(xiàng)目的迫切程度為不迫切，進(jìn)而得出該指標(biāo)的分?jǐn)?shù)。又比如，評(píng)估主體可以用預(yù)測(cè)模型的方法來(lái)預(yù)測(cè)如果該立法項(xiàng)目進(jìn)入立法規(guī)劃、立法項(xiàng)目最終完成立法后可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響。

由于對(duì)信息進(jìn)行定量分析包含了對(duì)大量數(shù)據(jù)的匯總統(tǒng)計(jì)和計(jì)算分析，單純依靠人力，耗時(shí)又耗力，所以往往需要借助于計(jì)算機(jī)。目前，常用的計(jì)算機(jī)軟件有 SPSS、SAS、Minitab等，借助計(jì)算機(jī)分析數(shù)據(jù)之前，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行再編碼以方便輸入且有利于計(jì)算機(jī)的識(shí)別。定量數(shù)據(jù)分析主要可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性說(shuō)明的初步解釋的描述統(tǒng)計(jì)，包括數(shù)據(jù)匯總、均值運(yùn)算、交叉分析、繪制圖表等;另一類(lèi)是對(duì)多個(gè)變量之間關(guān)聯(lián)度和差異度進(jìn)行分析的推論統(tǒng)計(jì)，包括相關(guān)性分析、卡方檢驗(yàn)、t檢驗(yàn)、回歸分析等。這些方法無(wú)論是其原理還是具體操作都相對(duì)復(fù)雜，需要評(píng)估主體有一定的數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)知識(shí)才能駕馭，當(dāng)然評(píng)估主體可以借助第三方力量。

結(jié)語(yǔ)

法律是治國(guó)之重器，決定是否制定一部法律以及制定一部怎樣的法律一定要慎之又慎。地方立法前評(píng)估就承擔(dān)著決定是否制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的重任，評(píng)估主體必須清楚地認(rèn)識(shí)到立法前評(píng)估的重要作用，認(rèn)真地開(kāi)展評(píng)估工作。在整個(gè)地方立法前評(píng)估工作中，確定評(píng)估指標(biāo)、構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系，是后續(xù)評(píng)估工作的前提基礎(chǔ)，也是整個(gè)評(píng)估活動(dòng)中關(guān)鍵的一步，評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的科學(xué)程度直接影響著評(píng)估結(jié)果的客觀、可靠性。筆者認(rèn)為從立法的必要性、立法的合法性、立法的可行性、立法的影響性和立法的特色性五個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，完全可以評(píng)估出某一立法項(xiàng)目是否應(yīng)該列入立法規(guī)劃、立法計(jì)劃，可以實(shí)現(xiàn)“過(guò)濾”掉那些不該立、不可行、沒(méi)必要的立法項(xiàng)目的目的。根據(jù)不同的評(píng)估對(duì)象，評(píng)估主體可以運(yùn)用不同的方法確定指標(biāo)權(quán)重，可以設(shè)置不同的“一票否決”指標(biāo)。地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)該是系統(tǒng)、科學(xué)、合理、相對(duì)穩(wěn)定的，也應(yīng)該是符合實(shí)際情況、靈活可變的。構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系之后，立法前評(píng)估工作遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)束，更為重要的是信息的收集和分析。為了對(duì)評(píng)估對(duì)象有更全面充足地了解，確保評(píng)估結(jié)果的真實(shí)、可靠性，評(píng)估主體對(duì)評(píng)估對(duì)象的信息收集和分析不應(yīng)當(dāng)只采取定性方法或者定量方法，而是應(yīng)細(xì)化到每一個(gè)具體指標(biāo)，根據(jù)具體指標(biāo)的特點(diǎn)，逐個(gè)確定使用相應(yīng)的方法收集和分析信息。需要強(qiáng)調(diào)的是，定性和定量方法相互補(bǔ)充，可以結(jié)合適用，不存在以誰(shuí)為主、以誰(shuí)為輔的問(wèn)題，需要評(píng)估主體根據(jù)評(píng)估對(duì)象和具體指標(biāo)靈活運(yùn)用、準(zhǔn)確把握。最終，評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)在評(píng)估報(bào)告中給出一個(gè)確定的結(jié)論，即該立法項(xiàng)目能夠列入立法規(guī)劃、立法計(jì)劃，或者不能列入。

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[9]孫樹(shù)曼：《我國(guó)立法后評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建》，山東大學(xué)2009年學(xué)位論文。

[10]席濤：《立法評(píng)估：評(píng)估什么和如何評(píng)估（上）——以中國(guó)立法評(píng)估為例》，載《政法論壇》2012年第5期，第59～75頁(yè)。

（作者分別系西北師范大學(xué)法學(xué)院法律碩士，西北師范大學(xué)法學(xué)院民事訴訟法專(zhuān)業(yè)碩士研究生。本文系2019年甘肅省人大常委會(huì)地方立法研究課題“地方立法前評(píng)估制度研究”項(xiàng)目之階段性研究成果）