游姣

[摘 ? ?要] 在防治新型冠狀病毒肺炎過程中，公共服務作為社會治理的重要內(nèi)容和治理手段，既反映了突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社會公眾對公共服務需求緊迫、多樣、特殊和突出的特點，也發(fā)揮了公共服務保障民生安全和發(fā)展的積極作用。但戰(zhàn)“疫”情境中公共服務容易陷入信任危機和服務供給保障機制乏力，引發(fā)公共服務供需失衡局面。這種供需失衡的矛盾也表明我國公共服務能力亟待提升，需要從理論創(chuàng)新來引導實踐，重點推進基本公共服務均等化，以應急管理為目標轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，以及通過參與扶貧脫困提升服務供給的社會價值等角度來創(chuàng)新我國公共服務的發(fā)展路徑。

[關鍵詞] 新型冠狀病毒肺炎;公共服務;應急管理

[中圖分類號] C916 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）04-0028-09

一、引言

2020年初新型冠狀病毒肺炎（Novel Coronavi-

rus Pneumonia，NCP，簡稱新冠肺炎）在全國蔓延。新冠肺炎通過呼吸道飛沫和間接接觸等方式傳播，免疫力狀況是影響感染的重要因素，患有合并癥的老年人感染率和致死率更高[1] [2]。并且，此次肺炎疫情的爆發(fā)正值人口流動性很大的春節(jié)，較強的人傳人病毒特性使得疫情嚴重威脅公眾的生命健康。據(jù)統(tǒng)計，截至2月28日，全國累計報告確診病例79251例，累計死亡病例2835例[3]。在黨中央的堅強領導和有力部署下，我國大多數(shù)地區(qū)進入重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應狀態(tài)中。新冠肺炎不僅是一次公共衛(wèi)生危機，更是從整體性發(fā)展的角度對我國的國家治理體系和治理能力的一次大考，行政決策和執(zhí)行體系、應急響應系統(tǒng)都備受矚目。值得關注的是，在封鎖式防疫攻堅中，公共服務發(fā)揮了重要的民生保障作用，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務和緊急醫(yī)學救援阻攔了疫情肆虐的腳步，社會保險、社會救助和慈善等社會保障制度作為社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”努力保障著封城情境下社會公眾的基本生存和生活需求。

公共服務是由政府主導，保障全體公民生存和發(fā)展基本需要，同社會經(jīng)濟相適應的基本保障制度。它與經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理并駕為政府基本職能之一?；谡呤崂戆l(fā)現(xiàn)，公共服務的發(fā)展始終堅持以人為本的出發(fā)點和落腳點。它從世紀之初的與職能轉(zhuǎn)變、體制改革緊密關聯(lián)，發(fā)展到關注民生保障、建立健全基本公共服務體系，進一步成為新時期推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具和手段[4] 2-15，126。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人們對美好生活的需求包含了對民主、法治、公平、正義、安全和環(huán)境等更高的期待。從這一時代特征來看，新時期提高公共服務發(fā)展水平的著力點在于縮小“不平衡”、降低“不充分”，加快促進學有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所幫、住有所居、文體有獲和殘有所助等方面持續(xù)取得新進展。抗擊新冠肺炎疫情檢驗了我國公共服務供給質(zhì)量，也在應急管理情境下映射了其發(fā)展不足之處。鑒于此，分析戰(zhàn)“疫”情境下的公共服務供需情況，一方面可以進一步發(fā)揮公共服務在前線抗擊疫情、后方保障民生的積極作用，另一方面也可以推動探索我國公共服務在滿足人民生活需求方面的創(chuàng)新性發(fā)展路徑。

二、新冠肺炎疫情下的公共服務供需特征

在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，保障人民群眾的生命安全和身體健康是應急響應的首要目標，也是公共服務供給的第一要義。此時社會公眾對公共服務表現(xiàn)出明顯的需求特性，而公共服務供給也帶有鮮明的應急特色。以下從審視新冠肺炎疫情的邏輯路徑（問題的產(chǎn)生、問題的對象、問題的分析和問題的應對）分析社會公眾對公共服務的需求特點，并從應急響應的角度分析公共服務供給的實施機制和供給內(nèi)容。

（一）新冠疫情下的公共服務需求特點

1. 緊迫性——生命安全是第一需求。馬斯洛需求層次理論表明，人的需求都是從低級向高級發(fā)展的，并與社會發(fā)展階段相適應，當生理需求和安全需求得到滿足后，其他較高層次需求才會成為激勵因素。雖然現(xiàn)階段與我國經(jīng)濟文化和社會發(fā)展水平相適應的公眾需求更集中反映在就業(yè)、教育和社會保障等多樣化方面，但是新冠疫情的爆發(fā)直接威脅到社會公眾的基本需求，即生存和安全。特殊情況下生命安全成為社會公眾的第一需求。新冠疫情自產(chǎn)生以來，全國累計超過7萬人確診，確診病例規(guī)模大，覆蓋各個年齡段群體。作為生命個體，社會公眾的生命周期具有不可逆轉(zhuǎn)性，此階段社會公眾的健康質(zhì)量和生活質(zhì)量下降，并對后續(xù)個體生命周期發(fā)展產(chǎn)生負面影響。因而，與時間做賽跑，與疫情作斗爭，保障社會公眾的生命安全和身體健康具有緊迫性。

2. 多樣性——不同群體的需求差異較大。與其他自然災害和安全事故相比，此次新冠肺炎疫情具有較強的動態(tài)性，一方面人傳人的病毒特性使得疫情在多地發(fā)生，另一方面由于新冠疫情具有較強的早期潛伏性和爆發(fā)突然性，目前尚未有獲批的有效藥物用于預防和治療冠狀病毒感染[5]，藥品和疫苗的研發(fā)需要時間保證，因而疫情會持續(xù)一段時間。較廣地域分布和較長時間跨度使得此次疫情的受害群體分為多種類型且需求差異大。首先，疫情感染人群和非感染人群的需求存在顯著差異，醫(yī)學救援和藥品等醫(yī)療物資是病毒感染人群的迫切需求，并且這種應急需求將一直持續(xù)到疫情的結束和身體健康的恢復。對于非感染人群而言，在疫情爆發(fā)初期，新冠肺炎的監(jiān)測和預防等公共衛(wèi)生服務是第一需求。當安全度過病毒潛伏期，由于封城封區(qū)的疫情防控措施，社會公眾的行動自由和生產(chǎn)生活受到強制限制，此時需求逐步從特殊性的人身安全需求過渡為日常性的衣、食、住、行、教育和養(yǎng)老等生活保障需求。在地域區(qū)分上，湖北省尤其是武漢市作為疫情重災區(qū)，持續(xù)性的衛(wèi)生服務和醫(yī)療資源需求量大。在湖北以外的地區(qū)，疫情危機程度較低，全國各省市從陸續(xù)啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應以應對疫情的發(fā)展傳播，過渡到降低疫情防控的應急響應級別和解除部分封禁，對公共服務的需求逐漸恢復到常態(tài)需求。

3. 特殊性——需求的長期性與階段性并存。對公共服務的需求是社會生產(chǎn)力發(fā)展的結果，物質(zhì)生活水平的不斷提高和降低貧富差距防范社會風險都需要持續(xù)的公共服務供給，公共服務的需求具有歷史長期性特點。從春秋時期孔子提出“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者，皆有所養(yǎng)。男有分，女有歸”（《禮記·禮運》）規(guī)劃大同世界藍圖，表明一定生產(chǎn)力條件下公共服務對于國家統(tǒng)治和社會安定的積極作用和被需求性。到新時代習近平總書記在黨的十九大報告中指出，加強和創(chuàng)新社會治理要“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”，公共服務的需求和滿足已經(jīng)成為國家治理的重要內(nèi)容和手段。在這個長期性需求過程中也存在非常態(tài)時期，此時公共服務的內(nèi)容及其被需求性則根據(jù)具體情況變化，具有階段性。新冠肺炎疫情作為一項突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，加劇了對公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務的需求，減少了對公共交通服務的需求。以武漢市為例，武漢市新冠疫情防控指揮部發(fā)布第1號通告，宣布自2020年1月23日10時起機場、火車等離漢通道暫時封閉，市內(nèi)公交、地鐵和長途客運等暫時停運，第12號通告決定全市內(nèi)所有住宅小區(qū)實行封閉式管理。抗疫戰(zhàn)強制性減少社會公眾對公共交通服務的需求。醫(yī)療需求急劇增加，從全市定點醫(yī)院病床使用情況來看，從2月1到2月25日，定點醫(yī)院床位從已用6808張增至19425張，增幅高達64.95%①。在取得抗擊疫情的全面勝利之前，這種公共服務的長期性和階段性并存的特點將一直存在。

4. 突出性——醫(yī)療衛(wèi)生服務需求突出。作為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，新冠肺炎使得公共醫(yī)療衛(wèi)生服務成為公共服務中最為醒目的需求內(nèi)容。其突出表現(xiàn)在三個方面：一是醫(yī)療衛(wèi)生需求內(nèi)容多。新冠疫情使醫(yī)療機構和病床等基礎設施、醫(yī)護人員、公共衛(wèi)生管理服務人員、藥品和防護服等醫(yī)療物資、健康咨詢平臺成為突出需求。二是醫(yī)療衛(wèi)生需求數(shù)量大。新冠疫情肆虐下產(chǎn)生大規(guī)模確診病人、疑似病人、密切接觸人員和相關人群，對醫(yī)療設備設施和藥品試劑的供應提出大量需求，對確診患者的救治，對密切接觸者和相關人員的實時登記、處理、追蹤和排查，對新冠肺炎防治知識的宣傳和咨詢服務等，都需要大量的醫(yī)護人員和醫(yī)療管理及服務人員。三是醫(yī)療衛(wèi)生需求透明度高。這主要得益于此次新冠肺炎疫情的嚴重程度引起舉國乃至全世界的關注和支持，且信息技術的發(fā)展使得信息和資源的流動阻礙減少，流動速度加快，為需求的傳遞提供暢通渠道。

（二）公共服務供給的戰(zhàn)“疫”支持

1. 統(tǒng)一領導與多元參與。在新冠肺炎疫情防控攻堅阻擊戰(zhàn)中，全民皆兵，黨的領導是人民群眾行動的主心骨。自新冠肺炎發(fā)生以來，習近平總書記高度重視并召開相關工作會議，做出一系列重要指示。黨中央制定疫情防控戰(zhàn)略，提出“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”的總要求，印發(fā)《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》，各級黨委和政府在黨中央的領導下，令行禁止。在黨的統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)指揮下，戰(zhàn)“疫”服務工作一方面加強醫(yī)療服務力量的輸入和保障，另一方面做好居民生活必需品的供應和調(diào)度工作。戰(zhàn)“疫”形成了以黨中央領導為核心，各級黨委和政府為責任主體，衛(wèi)生、公安、財政、教育、人社、新聞等相關部門各盡其責，企事業(yè)單位和各類社會組織以及社會力量全面參與的防疫組織體系和公共服務供給主體，從管理決策到一線醫(yī)療救治及服務力量龐大。歷史長河的每一滴水在單個時代激起的都是滔天巨浪，重到在一線提供醫(yī)療服務的醫(yī)護人員，輕到維護居民飲食需求的外賣人員，還有數(shù)不勝數(shù)的忠誠的支援人員，各級行政事業(yè)單位委派的下沉人員，都是提供公共服務和維持社會穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的擺渡人。

2. 強大的財力保障。衛(wèi)生防疫是抗擊新冠肺炎疫情的重要公共服務和產(chǎn)品，部分醫(yī)療服務、防疫產(chǎn)品和配套設施，及以受疫人群的生活和工作需求雖然不屬于公共服務和物品的范疇，但因具備抗擊疫情、保護社會公眾生命財產(chǎn)的公共價值屬性，在公共衛(wèi)生應急響應的特殊時期也劃分到需要大量供給的公共服務和公共產(chǎn)品種類中。這些服務和產(chǎn)品的供給具有強大的財力支持。財力支持的強大具體體現(xiàn)在：一是資金來源廣。財政部響應黨中央、國務院的統(tǒng)一部署進行財政轉(zhuǎn)移支付，發(fā)文（財社〔2020〕2號）指導地方各級財政籌措疫情防控經(jīng)費。遍布全國乃至世界范圍內(nèi)的各類企事業(yè)單位和社會組織及以社會公眾積極捐贈資金用于抗疫支持。一般公共預算、政府基金預算等財政資金和社會捐贈等資金反映了政府、市場和社會的全方位參與。二是資金支持量大。以財政支持為例，為支持各地開展疫情防治工作，截至2月24日，短期內(nèi)各級財政累計已下達疫情防控資金1008.7億元[6]。三是資金具有較強的針對性和持續(xù)性。由于此次公共服務的首要目標是抗擊新冠肺炎疫情，財力支持在疫情結束前主要配置在衛(wèi)生服務和醫(yī)療資源方面，且具有階段持續(xù)性。四是財力支持的類別和方式靈活多樣，如撥付資金配合相關部門做好醫(yī)藥物資采購儲備調(diào)撥工作;提供資金保障確診試劑、疫苗和有效藥物的科研攻關;向與疫情防控相關的衛(wèi)生防疫、醫(yī)藥產(chǎn)品、醫(yī)用器材等重點保障企業(yè)貸款提供貼息支持[7];對疫情防控期間糧食作物重大病蟲害防控所需農(nóng)藥、藥械和統(tǒng)防統(tǒng)治提供資金補助等。

3. 持續(xù)的醫(yī)療衛(wèi)生支持。為抗擊新冠疫情，提高新冠肺炎收治率和治愈率、降低感染率和病亡率，公共服務啟動公共衛(wèi)生應急響應，緊急提供醫(yī)療救護設備、救治藥品、醫(yī)療器械等救援物資，保障水路、公路、鐵路和航空等暢通運行，并配置醫(yī)護救治、公共衛(wèi)生專業(yè)人才和科研攻關人員等疫情應急隊伍。湖北省和武漢市是抗疫的主戰(zhàn)場，也是公共醫(yī)療衛(wèi)生支持的重點對象。全國絕大多數(shù)省份對口支援湖北省，各地數(shù)百支醫(yī)療隊、數(shù)以萬計的醫(yī)護人員充實到湖北省醫(yī)療衛(wèi)生服務隊伍，火神山、雷神山等集中收治醫(yī)院和方艙醫(yī)院以中國速度拔地而起，為戰(zhàn)“疫”增加床位供給[8]。以武漢市定點醫(yī)院和病床增加情況來看，定點醫(yī)院數(shù)量和開放床位數(shù)分別從2月1日的23家和6754張增長至2月25日的48家和24378張，增長規(guī)模大且增速快，為新冠肺炎防治提供了有力的設施設備支持;同時，25天的時間內(nèi)空床位占總開放床位的比例由2.60%提高至20.61%②，較好實現(xiàn)了床位緊張到“床等人”的轉(zhuǎn)換。在關鍵防護物資生產(chǎn)方面，為提高疫情科學防控水平，湖北以外的各?。▍^(qū)、市）逐步有序復工，截至2月10日，全國口罩生產(chǎn)企業(yè)復工率超過76%，防護服企業(yè)的復工率達77%[9]。

4. 社會保障的維穩(wěn)作用突出。社會保障作為公共服務的重要內(nèi)容在戰(zhàn)“疫”中發(fā)揮了重要的支撐作用。在社會保險繳費方面，2月20日人社部、財政部和稅務總局制定《關于階段性減免企業(yè)社會保險費的通知》，對養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和工傷保險的社會保險繳費采取免、減、緩三項措施，紓解企業(yè)因疫情造成的復工復產(chǎn)困難，促進就業(yè)穩(wěn)定。2月21日國家醫(yī)保局、財政部、稅務總局進一步發(fā)布《關于階段性減征職工基本醫(yī)療保險費的指導意見》并提出可根據(jù)工作實情和基金負擔水平對職工醫(yī)保單位繳費部分實行減半征收和減征期限不超過5個月的指導意見，切實減輕企業(yè)負擔。在社會保險待遇方面，囿于疫情的地域和交通限制，人社部門出臺養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移和養(yǎng)老金領取的網(wǎng)上經(jīng)辦辦法，擴大醫(yī)療保險基金支付范圍并調(diào)整相關醫(yī)院醫(yī)保總額預算等用于保障疫情下病人及時充分救治。在住房公積金方面，因受疫情影響的住房公積金和貸款可以緩交緩還而不影響職工正常的提取和申請住房公積金貸款。除此之外，社會保障通過社會救助、慈善和就業(yè)幫扶等渠道幫助各類特殊群體在疫情下維持民眾基本的生存和生活需求，銜接了非常態(tài)疫情需求和疫情結束的常態(tài)生活生產(chǎn)需求。

三、新冠肺炎疫情下公共服務供需的矛盾分析

在新冠肺炎疫情爆發(fā)后我國采取了史無前例的公共衛(wèi)生應對措施，公共服務尤其是公共醫(yī)療服務發(fā)揮了重要作用，舉全國之力應對疫情之急，有效阻斷了病毒傳播并減緩了疫情的蔓延。但是此次危機的爆發(fā)也反映出我國公共服務仍存在較大的供需失衡，亦稱短板。以下將新冠疫情作為切入口對我國公共服務的供需失衡以及失衡的誘因進行簡要分析。

（一）戰(zhàn)“役”下公共服務的突出矛盾——供需失衡

供需系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)包含三個關鍵的參與要素：公共服務的供給主體、需求客體和具體公共服務。供需流程中社會公眾表達公共服務需求，供給主體收到需求信息并及時有序提供公共服務，需求客體接受具體公共服務并且需求滿足是關鍵。新冠肺炎疫情側面反映了我國公共服務發(fā)展中突出的供需失衡矛盾，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，公共服務供給主體的供給能力和客體的需求狀態(tài)匹配失衡。新冠疫情的爆發(fā)和封閉式防疫策略催生了大量、緊迫、多層次的公共服務需求，而公共服務的供給主體卻難以在短期內(nèi)有效供給。突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預警和應急處理的滯后造成沒有第一時間識別出新冠肺炎的人傳人病毒特性，使得疫情具有強大爆發(fā)性和擴散性，進而導致醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務需求激增。部分政府行政工作人員在落實疫情防控措施時無擔當、不作為、亂作為等形式主義和官僚主義降低了公眾對公共服務需求的滿意程度。公共醫(yī)療衛(wèi)生服務體系不健全、隊伍不壯大使需求的及時和有效滿足產(chǎn)生滯后性。公共服務供給主體無法及時有效回應社會公眾的需求，本質(zhì)上反映了公共服務補充社會治理的能力有待進一步提高。

第二，公共服務的具體供給內(nèi)容在數(shù)量、類別和地域分布上都存在失衡情況。在數(shù)量失衡方面，以戰(zhàn)役的主戰(zhàn)場湖北省為例，隨著疫情醫(yī)療需求的增加，湖北省尤其是武漢市的醫(yī)療服務能力相對不足的矛盾就十分顯著，因此需要國家衛(wèi)健委調(diào)配醫(yī)療物資和醫(yī)護人員馳援疫情重災區(qū)。而封閉式疫情防控也暴露了衣、食、住等公共服務的資源儲備能力較低，并一定程度導致居民生活困難和哄抬物價的不良市場交易現(xiàn)象。在供給內(nèi)容的類別方面，此次疫情突出表現(xiàn)了兩個邊緣性供給不足。一是將環(huán)境衛(wèi)生意識納入公共服務供給建設不足。以食品安全為例，雖然食用野味對公共衛(wèi)生安全構成威脅（如SARS事件），但從非法野生動物的交易到食用的規(guī)模都十分龐大，野生動物保護法和傳染病防治法有待健全完善。二是對養(yǎng)老院、救助機構、兒童福利院和精神衛(wèi)生醫(yī)療、監(jiān)獄等機構的公共服務關注不足。疫情爆發(fā)后，像工廠等生產(chǎn)企業(yè)、大型商場等娛樂休閑場所和學校等人群密集的地方成為疫情防控的重要對象，停工停產(chǎn)停學使社會公眾分散在各自社區(qū)家庭中接受網(wǎng)格化管理。養(yǎng)老和救助等機構人口較多而環(huán)境封閉，相比于居家防疫，老人和社會弱勢群體受到疫情感染的風險更高，但在實際公共服務尤其是醫(yī)療服務的配置方面相對較弱。在地域分布方面，此次新冠肺炎疫情也反映了我國不同區(qū)域和城鄉(xiāng)之間公共服務供給水平存在較大差異。以醫(yī)療衛(wèi)生服務的醫(yī)務隊伍和基礎設備為例，截至2017年，在醫(yī)務人員數(shù)量方面，東中西部的配置比例約2.16：1.05：1，東部醫(yī)務人員隊伍最龐大，西部醫(yī)務人員最少，約為東部的二分之一。東中西部每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位配置存在一定差異，分別為5.37張、5.81張和6.15張。這一差異在城鄉(xiāng)之間體現(xiàn)得更為明顯，東中西部城市每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位均是農(nóng)村的兩倍左右③。貧困地區(qū)和農(nóng)村不同公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務資源的告急是疫情防治要解決的重要問題。

（二）公共服務供需失衡的誘因分析

第一，大數(shù)據(jù)下的信任危機。大數(shù)據(jù)在促進信息流通加速和內(nèi)容透明化的同時也增加了危機事件負面影響的傳播力度。新冠肺炎疫情狙擊戰(zhàn)初期中被質(zhì)疑造假善款退還單和不合理分配捐贈物資的湖北省紅十字會、武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部僅出臺3小時即被中止的17號通告，以及面對中央督導組一問三不知的黃岡市衛(wèi)健委時任主任等，因為互聯(lián)網(wǎng)的普及迅速通過微信、微博等社交軟件成為疫情熱點討論話題，同時引發(fā)了社會公眾對政府及相關部門和社會組織參與抗疫的能力質(zhì)疑。大數(shù)據(jù)在公共服務供給中產(chǎn)生了類似“生產(chǎn)率悖論”的矛盾，即大數(shù)據(jù)和人工智能的發(fā)展有力破除了信息交流的障礙，但是加深了公共服務供需各主體之間的不信任程度，從而降低了公共服務資源精準配置的效率。危機事件后政府的自查調(diào)整質(zhì)量水平越低效、滯后，社會公眾的社會信任程度越低[10] 33-42。因而一定程度上，新冠疫情下政府信任和社會信任的弱化阻礙公共服務資源的流通，反映的是政府社會治理能力有待進一步提升，否則容易導致公共服務供給偏離需求導向，即政府同時扮演公共服務的供給方和需求方角色，將公眾需求納入供給決策的力度不足，從而無法實現(xiàn)最優(yōu)化的資源配置效果。

第二，公共服務供給保障機制乏力。首先，公共服務責任分擔不清，容易導致公共服務供給的“多頭領導”和“真空帶”現(xiàn)象。責任分擔機制包含中央和地方、上級和下級部門的層級式職責劃分，同級不同部門之間的職責劃分，以及政府、市場和社會三方供給主體之間的職責劃分。在我國“職責同構”體制下基本公共服務每一級政府都參與管理，且各級政府的服務職責基本上是中央政府職責的延伸或細化[11] 92-98。政府職責以層級劃分而不是依據(jù)服務內(nèi)容的機制易導致高參與度、低成效的供給結果。同級部門之間也存在職責分工不明的情況，容易滋生不作為和推諉等不良行為，造成某些邊緣化項目建設缺乏行政支撐。而政府、市場和社會之間的職責模糊情況更多的是由于政府過度主導壓抑了市場發(fā)揮其開放競爭的優(yōu)勢，社會參與度較低，造成公共服務供需過程僵硬，缺乏彈性。其次，財政支持后勁不足。公共服務的投入應該是伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民對美好生活需求的不斷增長而提高，是一個持續(xù)性行為。但是從歷年財政投入來看，我國公共服務財政投入力度較低，占總財政支出比例較小。以醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育的一般預算支出為例，近5年（2014—2018年）我國中央和地方財政支出數(shù)額雖然在增加，但相比于上一年支出的平均增幅較低（13.68%）且增幅呈現(xiàn)降低趨勢，2018年支出的增幅降至8.12%;中央財政支出比例非常低，近年來都不足2%;醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出占總預算支出的比例較低，近幾年均為7%左右④。同時，不規(guī)范的資金管理和使用情況也會降低財政對公共服務長效供給的水平。再次，人才隊伍薄弱降低了公共服務供給能力。以基本醫(yī)療衛(wèi)生服務為例，此次新冠肺炎疫情反映了我國人才隊伍建設緩慢的問題。醫(yī)務人員數(shù)量較少難以應對突發(fā)性的大規(guī)模公共衛(wèi)生事件，而一線醫(yī)務人員工作任務重且早期防范意識較弱，防護物資和防護設備的短缺使醫(yī)務人員面臨更高的感染風險，進一步減弱了公共衛(wèi)生服務供給水平。最后，配套機制的不健全加劇了供需失衡的矛盾。當公共服務政策規(guī)劃缺乏前瞻性和供給服務內(nèi)容、設備配置、服務規(guī)范等標準模糊時，公共服務的供給難以有效展開。而信息統(tǒng)計收集、需求反饋機制以及供給效果總結評估和督促檢查的不足則會影響公共服務供給的社會公眾滿意度以及后續(xù)改進工作。

四、創(chuàng)新我國公共服務發(fā)展的路徑探索

結合戰(zhàn)“疫”下公共服務的供需分析可以發(fā)現(xiàn)，公共服務體系發(fā)展不完善是公共服務供需失衡的重要原因。因此，提升公共服務供需均衡程度必須先從整體性上提高我國公共服務發(fā)展水平。從辯證的角度看危機的發(fā)生，它既會產(chǎn)生“危”害，也會帶來新的改革“機”遇。此次抗擊新冠肺炎疫情行動中體現(xiàn)的中國制度優(yōu)勢和應急不足對我國公共服務發(fā)展改革具有重要啟示。以下從推動理論創(chuàng)新、促進基本公共服務均等化、以應急管理為發(fā)展模式轉(zhuǎn)變契機和積極參與扶貧脫困等角度探討我國公共服務發(fā)展創(chuàng)新發(fā)展的路徑。

（一）以公共利益為價值理念推動公共服務發(fā)展的理論創(chuàng)新

實踐與理論的發(fā)展是相輔相成的，我國公共服務的發(fā)展已經(jīng)為相關理論建構與創(chuàng)新提供了良好的條件，而新時期人民群眾日益增長的對美好生活的需求促使公共服務實踐的質(zhì)量也迫切需要理論的指導與支持[12] 58-68。理論創(chuàng)新過程需要兩個“堅持”：一是在推動公共服務理論創(chuàng)新過程中要堅持以公共利益為價值理念。公共服務的本質(zhì)是為人民服務，必須以人民為中心，讓全體人民共享改革發(fā)展成果。二是以公共利益驅(qū)動理論內(nèi)容的推陳出新時要堅持中國特色社會主義導向，促進公共服務理論的本土化發(fā)展?，F(xiàn)代公共服務概念最早脫胎于西方政府行政管理改革，是西方經(jīng)濟社會發(fā)展的需求產(chǎn)物。因此，推進我國公共服務理論創(chuàng)新，在借鑒西方優(yōu)秀理論精華時要堅持中國特色社會主義“四個自信”，立足基本國情和結合實際發(fā)展需求。

（二）以機會均等為核心目標促進基本公共服務均等化進程

實現(xiàn)基本公共服務均等化有助于提升整體公共服務水平和供給質(zhì)量，滿足公眾的公共服務需求。基本公共服務均等化不等同于服務的平均化，而是保障全體人民群眾享有公共服務的機會。因而在促進基本公共服務均等化過程中要以機會均等為核心要義，使公共服務的供給能夠在不同城鄉(xiāng)和地域中覆蓋更多的受益群體和提供更多的服務內(nèi)容。宏觀上，要不斷完善公共服務相關體制機制，以《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》為指向標，通過法律和政策等手段為基本公共服務均等化提供指導和保障。其中關鍵步驟是健全國家基本公共服務標準化建設。通過加快構建國家、行業(yè)、地方和基本服務機構四個層面基本公共服務標準體系，明確各項基本公共服務的基本內(nèi)容和供給責任邊界，以及創(chuàng)新服務標準化的實施機制等手段形成基本公共服務的設施設備、人員配備和服務管理等軟硬件支持，為社會公眾享有公共服務創(chuàng)造有利條件。中觀上，要從數(shù)量和質(zhì)量上均衡基本公共服務資源的配置。構建城鄉(xiāng)之間、地域之間和不同人群之間的均等化服務。要通過改善農(nóng)村公共衛(wèi)生設施和加強公共衛(wèi)生人才隊伍等途徑促進農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系的建設，適當將公共服務資源往中部和西部傾斜，進一步對孤寡和留守老人、困境兒童、殘疾等需要幫扶的弱勢群體加大公共服務供給力度。微觀上，基本公共服務均等化的機會均等內(nèi)核要求需求主體增強獲取公共服務的內(nèi)生性動力。均等化是一個雙向配置過程，在公共服務投放的同時基層政府、社區(qū)和個人需要提高服務的需求性和服務獲取的主動性，以一項公共服務帶動另一項公共服務的均等化建設。

（三）以應急管理為改革目標轉(zhuǎn)變公共服務發(fā)展模式

第一，公共服務發(fā)展要從單一性治理走向整體性協(xié)同發(fā)展。這一轉(zhuǎn)化過程包含四個層面的要求：中央政府和地方政府，公共服務內(nèi)容的牽頭負責單位和參與單位，政府、市場和社會力量，以及不同地域之間。公共服務需要通過利用政府在內(nèi)的各個關系主體的資源優(yōu)勢形成靈活多變的網(wǎng)絡治理結構，從而優(yōu)化公共服務資源配置和提高多主體參與供給的效率。在整體性協(xié)作中，政府為主導，但非政府社會組織和有關工商企業(yè)同樣參與其中，他們一起為社會提供純公共物品、混合性公共物品和特殊私人物品的生產(chǎn)和供給[13] 78-82。公共服務供給對象的需求大小和供給影響大小決定了各個主體之間的職責劃分。整個過程中要建立起協(xié)同主體之間的信任機制。信任是影響國際經(jīng)濟增長和社會進步的重要社會資本，通過規(guī)范政府政策、行政和司法等行為，建立交通設施便利、信息傳遞技術先進和中介組織發(fā)達的信息傳遞機制，以及鼓勵事前競爭性信息披露等[14] 59-70，96，減少信息不對稱，從而增加各主體之間的協(xié)作能力和社會信任資本。

第二，公共服務發(fā)展要從被動供給走向主動供給。首先是意識的轉(zhuǎn)變，即主動探尋社會公眾的需求并為之作供給準備。此次新冠肺炎疫情突顯了公共服務是以社會公眾的生命和安全需求為發(fā)展基礎的，因此在公共服務發(fā)展和供給中要強化健康意識，在城市項目規(guī)劃和建設中開展健康影響評價（Health Impact Assessment， HIA），整合健康相關的資源和設施等構建公共健康單元，從而提高公共服務的健康溢出效應[15]。其次是主動刺激社會公眾對環(huán)境衛(wèi)生服務的需求并提供相關服務。通過多渠道多形式大力宣傳人與自然和諧相處理念等方式促進社會公眾對食品衛(wèi)生、飲水安全、廢污處理和公害防治等環(huán)節(jié)衛(wèi)生的關注和綠色環(huán)境的向往，進而通過法律、法規(guī)和司法等手段實現(xiàn)公共服務的高質(zhì)量發(fā)展。再次是促進應急管理常態(tài)化發(fā)展，強化公共服務資源的儲備能力。例如，疫情防控下農(nóng)民工點對點用工對接信息平臺的搭建和教育部推出的“24356全天候網(wǎng)上校園招聘”服務都可以轉(zhuǎn)化常態(tài)性公共服務。再如，此次疫情防控中幾乎全國各個地區(qū)都參與到了疫情的聯(lián)防聯(lián)控、群防群控體系當中，醫(yī)療資源也經(jīng)過整合優(yōu)化輸往湖北省。這個應急經(jīng)驗也可以轉(zhuǎn)化為常態(tài)化公共服務機制，即促進相鄰縣、市，乃至省域之間形成公共服務共同體，整合優(yōu)勢資源形成一加一大于二的服務供給效果。

第三，公共服務發(fā)展要充分借助大數(shù)據(jù)力量。信息爆炸時代的大數(shù)據(jù)管理是社會治理的重要工具，公共服務的發(fā)展是社會治理能力的重要指標，因而有必要促進大數(shù)據(jù)管理在公共服務供需精準匹配中的應用。一方面要利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)挖掘技術快速精準識別社會公眾的服務需求，區(qū)分不同地區(qū)和不同特征人群的需求，實現(xiàn)需求由粗放識別走向一對一服務供給。另一方面政府、市場和社會力量要通過大數(shù)據(jù)建立起信息一站式服務平臺，通過信息共享和整合使公共服務各個供給主體可以協(xié)作供給，提高效率。不容忽視的是大數(shù)據(jù)的發(fā)展也加劇了虛假信息的傳遞速度，公共服務在應用大數(shù)據(jù)管理方法和技術時要加強建設從需求識別到服務供給的監(jiān)督反饋機制，讓社會公眾參與其中，形成透明化操作機制。

（四）以扶貧脫困為發(fā)展己任提高公共服務的社會價值

消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求[16]，公共服務參與扶貧攻堅是對貧困群體基本生存、生活需求的滿足，也是為實現(xiàn)中國全面建成小康社會目標而努力，踐行公共服務公共利益的價值準繩和創(chuàng)造時代意義上的社會價值。新冠肺炎疫情下，公共服務通過提供醫(yī)療、救助等內(nèi)容幫助普通居民應對健康和財產(chǎn)損失等風險。但在風險社會中，風險具有鮮明的不確定特征，因此可以將疫情期間公共服務對特殊困難群體的救助納入公共服務體系。疫情下的2020年同樣是我國扶貧攻堅五年計劃的收官之年，疫情使陷入貧困和返貧的幾率增加，因此公共服務還要進一步構建減貧參與路徑和落實減貧措施。一是針對貧困地區(qū)尤其是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)，公共服務供給要加強基礎設施建設，包括水、能源和交通等。二是針對貧困人群要精準識別貧困致因和高效供給，在整體性加大對教育、醫(yī)療服務和養(yǎng)老等方面公共服務的供給力度的同時，針對健康貧困群體要加強健康管理和醫(yī)療救護，針對經(jīng)濟貧困群體要增加教育、就業(yè)培訓等方面的公共服務輸出，提高貧困群體自身的發(fā)展能力，避免“投喂式”的短期短效幫扶。

[參考文獻]

[1] ?中華預防醫(yī)學會新型冠狀病毒肺炎防控專家組.新型冠狀病毒肺炎流行病學特征的最新認識[J/OL].中國病毒病雜志：1-7[2020-02-28].https：//doi.org/10.16505/j.2095-0136.2020.0015.

[2] ?NS Chen， MZ， X Dong， et al.Epidemiological and clinical characteristics of 99 cases of 2019 novel coronavirus pneumonia in Wuhan， China： a descriptive study.The Lancet，Vol 395， Issue 10223，p.507-513， Feb 15，2020.Published onli-ne Jan 30， https：//doi.org/10.1016/S0140-6736（20）30211-7.

[3] ?截至2月28日24時新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況[EB/OL].中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202002/4ef8b5221b4d4740bda3145ac37e68ed.shtml.

[4] ?姜曉萍，陳朝兵.公共服務的理論認知與中國語境[J].政治學研究，2018，（6）.

[5] ?鞏玥，廖青云，于倩倩，史志祥，陳菁，張宇輝，趙光慧.冠狀病毒研究態(tài)勢分析[J/OL].中國生物工程雜志：1-26[2020-02-28].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.4816.Q.20200224.1748.002.html.

[6] ?各級財政疫情防控經(jīng)費超過1000億元 [EB/OL].中華人民共和國財政部，2020-02-25.http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202002/t20200225_3474179.htm

[7] ?鄒加怡.眾志成城 團結一致 財政金融協(xié)同支持打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)[N].中國財經(jīng)報，2020-02-04.

[8] ?習近平：在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話 [EB/OL].中華人民共和國中央人民政府，2020-02-24.http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/24/content_5482502.htm.

[9] ?切實加強疫情科學防控 有序做好企業(yè)復工復產(chǎn)工作發(fā)布會 [EB/OL].中華人民共和國國務院新聞辦公室，2020-02-11.http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/42503/index.htm.

[10] ?許玉鎮(zhèn)，孫超群.公共危機事件后的社會信任修復研究——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例[J].上海行政學院學報，2019，（6）.

[11] ?陳娟.政府公共服務供給的困境與解決之道[J].理論探索，2017，（1）.

[12] ?陳振明，耿旭.中國公共服務質(zhì)量改進的理論與實踐進展[J].廈門大學學報（哲學社會科學版），2016，（1）.

[13] ?馬慶鈺.關于“公共服務”的解讀[J].中國行政管理，2005，（2）.

[14] ?張維迎，柯榮住.信任及其解釋：來自中國的跨省調(diào)查分析[J].經(jīng)濟研究，2002，（10）.

[15] ?王蘭.建構“公共健康單元”為核心的健康城市治理系統(tǒng)——應對2020 新型冠狀病毒肺炎突發(fā)事件筆談會[J/OL].城市規(guī)劃. http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.2378.TU.20200214.1746.038.html.

[16] ?中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府，http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/42311/42503/index.htm.

[責任編輯：胡 ?梁]

Abstract： As an important part and means of social governance， public service， in the prevention and treatment of novel coronavirus pneumonia， not only reflects the urgent， diverse， special and obvious characteristics of the public demand for public services under public health emergencies， but also exerts the active role in ensuring the safety and development of people's livelihood. However， there has been an imbalance between supply and demand of public service due to a crisis of trust and insufficient guarantee mechanisms for service provision in the context of combating the epidemic. This contradiction of supply-demand imbalance shows that the capacity of China's public service needs to be improved. Based on the above， it is necessary to innovate the development path of China's public service by strengthening theoretical innovation to guide practice， focusing on promoting equalization of basic public services， changing development model in the context of emergency management and enhancing the social value of public service through participation in poverty alleviation.

Keywords： Novel Coronavirus Pneumonia; public service; emergency management