馬會麗

摘要：隨著國家財稅體制改革不斷推進，我國財政部要求事業(yè)單位要強化績效評價在預算管理中的應用，積極推進財政收支和資源配置的合理性，為預算管理工作保駕護航。但目前很多事業(yè)單位對預算績效管理應用并不重視，甚至在實踐過程中還存在著一些問題。本文就以事業(yè)單位預算績效管理現狀為研究基礎，分析績效評價在預算管理中的應用策略。

關鍵詞：事業(yè)單位;績效評價;預算管理

一、績效評價在事業(yè)單位預算管理中的作用

預算績效管理是單位組織對預算執(zhí)行情況的績效評價管理，其中，“績”就是指產出，“效”就是社會效益和經濟效益?？梢哉f，預算績效管理是全面預算管理的重要組成部分，它以戰(zhàn)略目標為導向，以成本價值為衡量標準，將資源分配的增加與績效提高緊密結合，并通過對業(yè)績評估來實現預算管理的成果和效率。現階段，政府在履行管理與服務職能的同時，其收支規(guī)模和公共支出的透明度不斷增加，社會民眾對政府財政支出的關注度也越來越高?！额A算法》中已經明確強調了預算績效管理的作用，并對行政事業(yè)單位的預算績效管理工作開展指明了方向，截止2018年7月，《關于全面實施預算績效管理的意見》正式應用到行政事業(yè)單位的預算管理中[1]。

對于一些全額性事業(yè)單位來說，每一年政府都會對事業(yè)單位的各項目下達經費預算，其目的就是為了發(fā)揮項目的社會價值效應。事業(yè)單位開展預算績效管理的作用主要表現在以下幾個方面：1）預算績效管理實施落實了政策要求。在新《預算法》推行的背景下，事業(yè)單位積極推進預算績效管理，是符合社會發(fā)展需求、遵循國家政策法規(guī)的舉措;2）預算績效管理實施提高了預算管理的科學性。預算績效管理本身就是建立在預算管理的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)上，事業(yè)單位可以將評價結果反饋到下一階段的預算分配方面，并通過預算績效管理及時發(fā)現預算管理執(zhí)行過程中存在的問題，使全面預算管理更加科學;3）預算績效管理實施提高了資金的使用效率。事業(yè)單位每一年都需要編制部門預算，向上級申報預算審批，并根據預算來統(tǒng)籌財政資金。但很多行政事業(yè)單位并沒有按照預算標準來配置資金，內部專項資金占用現象依舊存在，影響了資金的利用率。而預算績效管理是基于預算管理，調整預算資金使用情況和投資方向，提高財政資金的使用效益;4）預算績效管理實施有利于事業(yè)單位廉政建設。預算績效管理工作開展過程中，政府財政部門可以通過評價結果來了解和監(jiān)督各事業(yè)單位的財政資金使用情況，減少財政資金體制外循環(huán)現象，促進事業(yè)單位廉政建設[2]。

二、事業(yè)單位預算績效管理現狀

（一）重視資金投入而忽視預算管理

首先，事業(yè)單位內缺乏完善的立項程序和決策機制，在立項申報之前沒有深入市場進行調研，再加上企業(yè)內的資金支出控制力度不足，因此很多事業(yè)單位立項比較隨意，內部審批與監(jiān)管流程浮于表面。其次，對于一些公益服務性事業(yè)單位來說，大部分單位組織主要采用增量預算的方法來編制項目預算，即以歷史預算數據和本年度業(yè)務量預測為編制依據，這種編制方法無法對各項經費列支進行細化和準確預測，造成事業(yè)單位內的預算編制內容與實際業(yè)務處于脫離狀態(tài)中，掩蓋了經費使用過程中存在的低效率和浪費問題，預算超支情況時有發(fā)生;同時，事業(yè)單位預算控制松弛、財政資金沉淀較多，“年底突擊花錢”的問題依舊存在于事業(yè)單位內，影響了預算績效評價的準確性;最后，事業(yè)單位還存在著“重投資、輕產出”的問題，只關注項目產出數量，對項目產出質量和效果缺乏重視，如：服務質量、民眾滿意度等，無法實現社會效益指標[3]。

（二）預算績效管理機制有待完善

一方面，很多事業(yè)單位目前尚無法保證預算績效管理組織機構的完善，將財務部門設置為預算績效管理主導部門，但單位內對機構建制不重視，通常都是在辦公室下設立一個科室，在崗位配備上也是從財務部門抽調一部分人，既無法實現單位內不相容崗位分離，也影響了預算績效管理的權威性;另一方面，很多事業(yè)單位還沒有建立完善的經費報銷制度，對經費使用缺乏明確的范圍和目標，導致一些項目經費無法做到?？顚Ｓ?，甚至還會造成項目破產。此外，事業(yè)單位在對項目經費進行預算和規(guī)劃時，沒有對預算經費進行有效配置，不能突出項目實施的工作重點，也不利于項目的后續(xù)發(fā)展。

（三）預算指標細化與量化存在難度

目前，一些城市的財政部門還沒有對事業(yè)單位建立預算績效考核指標體系形成統(tǒng)一的標準和相關數據庫，很多單位在開展預算績效評價工作時都是臨時設立指標。由于定性指標易受到主觀因素影響，而量化指標在數據采集和分析方面又需要耗費大量時間，所以很多事業(yè)單位都采取“一刀切”的方法來進行績效考評[4]。但如果預算績效指標無法得到細化與量化時，可能會影響到預算績效管理的科學性，也無法將預算執(zhí)行過程中所投入的資金和資源消耗轉化為事業(yè)單位的預算績效管理成效。具體來說，就是事業(yè)單位的預算績效評價指標體系缺乏系統(tǒng)性，各項指標之間沒有形成閉環(huán)系統(tǒng)和權重量化。例如：X市城管執(zhí)法局在設置績效指標體系時，只是籠統(tǒng)地設置了經濟效益指標、社會效益指標和生態(tài)效益指標，沒有將具體的產出指標和效益指標聯(lián)系起來，造成各指標體系之間銜接性不足;同時，該城管執(zhí)法局在設置產出方面的考評指標時，只是對“市區(qū)照明線路改造”“提質改造社區(qū)公園”“城市綠蔭建設”“步行及自行車交通系統(tǒng)建設”等個性化指標簡單堆積，沒有設置好指標權重，指標分項過于具體，反而無法突出部門指標的綜合性和重要性。

（四）預算績效評價尚未有效應用

預算績效管理實施的最終目的就是有效實現和完成本單位的項目計劃目標，提高財政資金的使用效果。但很多事業(yè)單位并未將績效評價結果加以應用，預算績效管理與員工的切身利益缺乏聯(lián)動性，績效評價結果與預算管理工作開展聯(lián)系性不強，使得預算績效的激勵作用不夠明顯。此外，我國事業(yè)單位預算評價和績效反饋體系的建立沒有相應的制約機構來監(jiān)督，績效評價結果沒有應用到預算管理的實際工作中，反而造成預算績效管理流于形式。例如：某科研型事業(yè)單位對其2017年的某項網絡信息化建設項目進行預算績效評價，該項目的預算資金為723萬元，實際投入412.54萬元，賬戶結余為310.46萬元，預算執(zhí)行率約為57%。事業(yè)單位借助外部評價機構，采用比較法對該項目進行評價，結論發(fā)現該項目預算編制與實際存在較大差異，執(zhí)行率較低。但由于單位內并沒有將項目執(zhí)行情況與相關人員的激勵和責任掛鉤，因此在2019年的預算編制中，預算編制過程中既沒有加強對項目工作的論證調查，也沒有將該項目的評價報告納入預算編制中，不但沒有縮減預算，反而還追加了149萬元，而主管部門在預算審批時未能依據預算績效評價對編制內容提出相應的改進意見，最終造成結余資金過度，嚴重影響了事業(yè)單位內的資源配置工作。

三、績效評價在事業(yè)單位項目預算管理中的應用對策

（一）提高對預算績效管理的重視和認識

對預算績效管理重視程度不足會影響預算績效管理活動在事業(yè)單位中的順利開展，因此，事業(yè)單位在實施預算績效管理前，要重視思想層面上的轉變。一方面，事業(yè)單位可以分批次組織相關人員參與預算績效管理的技能培訓和知識學習，或采用下發(fā)文件和政策宣傳的方式讓內部人員意識到預算績效管理體系建立的必要性和重要性。在此基礎上，事業(yè)單位可以對預算績效管理活動的開展等事宜進行提前規(guī)劃;另一方面，事業(yè)單位還要重視預算績效管理活動，調動內部人員的積極性，廣泛采納基層人員的意見，樹立預算績效管理的權威性，為預算績效管理工作的推進創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎。

（二）優(yōu)化預算編制內容和方法

在全面預算管理體系當中，預算編制環(huán)節(jié)是預算管理工作的起點，預算編制內容的全面性和編制方法的科學性影響著預算績效管理工作。以城管執(zhí)法機關為例，依據該單位內的業(yè)務活動、管理模式、年度工作目標，設置單位三級預算體系，即單位總預算、中隊科室預算和歸口支出預算。在一般情況下，城管執(zhí)法機關與其他事業(yè)單位一樣，采取“上下結合、各部門編制、向上匯總”的編制程序，并依據不同的經費支出類型選擇合適的預算管理辦法[5]。例如：單位內的人員及商品支出經費，包括水費、電費、辦公費、通訊費等消耗采用定額法進行預算編制;專項整治費、執(zhí)法保障費、暴力抗法醫(yī)藥費以及其他支出采用零基預算法進行編制;材料費、辦案專用費、執(zhí)法文書郵寄費、業(yè)務培訓費、固定資產維修費、加班費等采用彈性預算法進行預算編制;對于項目專用費則采取績效預算法來編制預算;“三公”費用開支則采用零基預算?？茖W的預算編制方法能夠保證預算管理方案的可操作性，還能夠實現事業(yè)單位預算管理的預設目標。在預算編制完成以后，要求事業(yè)單位內各個職能科室、管理部門和街道中隊都要及時做好預算執(zhí)行情況的相關記錄，對預算信息進行歸集和反饋，同時，嚴格依據財政經濟紀律控制預算支出，預算內的資金支付通過授權審批程序執(zhí)行，而預算外的項目支出，在無合同、無憑證的情況下不予支付，從而加強對預算執(zhí)行的控制力度，為后續(xù)的預算績效管理提供準確的數據支持。

（三）明確預算績效評價目標和管理途徑

績效評價目標是評價單位在一定時期內，為了實現投入與產出的平衡，對單位組織開展預算績效評價的主要依據。績效評標的確定一般是由當地財政部門和事業(yè)單位視情況共同參與制定的，且績效目標也要納入單位的年度預算當中。在這一基礎上，績效目標的編制既要符合事業(yè)單位的職能和發(fā)展規(guī)劃，并與單位的財政支出情況緊密聯(lián)系。因此，事業(yè)單位的績效目標應當從成本、數量、質量和實效方面來細化，具體包括：預期產品（服務）的數量目標、質量目標、成本目標、服務對象滿意度，預期所產生的社會效益、經濟效益、環(huán)境效益、持續(xù)影響等[6]。

事業(yè)單位開展預算績效管理的途徑主要表現在以下三點：其一，明確考核目標，在事前明確預算支出責任，規(guī)劃預算績效評價開展流程，為績效評價提供指導和依據;其二，事業(yè)單位要針對預算績效管理開展事中監(jiān)督，尤其要加強對財政支出和產出的監(jiān)督與制約，推進預算執(zhí)行進度，更好地完成預算績效目標;其三，建立多方位的評價組織體系，并逐步細化財政支出績效評價，并作為各部門開展日常工作的依據。

（四）建立預算績效評估機制

首先，事業(yè)單位要制定完善的項目決策機制。由事業(yè)單位內的業(yè)務部門提出業(yè)務立項的申請，對項目編制前期預算，設置績效評價目標，形成草案。再由專業(yè)審核部門或第三方機構對項目進行深入調研和論證，由財務部門和歸口管理部門審核項目預算，通過“三重一大”會議審議以后才能正式立項，最終申報主管部門、實行立項備案，將項目納入事業(yè)單位的財政預算支出項目庫中，才能正式落實執(zhí)行。

其次，事業(yè)單位要強化項目預算經費配置，嚴格審批預算編制的科學性，由財務部門和業(yè)務部門共同參與、據實測算，通過細化各項經費支出、設置各環(huán)節(jié)支出定額等方式，合理配置資源。

最后，事業(yè)單位還要建立預算績效評估機制。在項目立項之前，單位內的專業(yè)審核機構與第三方機構的立項評估工作要從立項的投入合理性、開展必要性、投入經濟性、方案可實施性等層面進行論證，并形成項目論證的評估報告。事前預算評估機制作為立項評估的前置條件，與后續(xù)的預算執(zhí)行監(jiān)督和績效評價環(huán)環(huán)相扣，形成完善的預算績效評估體系。

此外，事業(yè)單位還要注意加強對資金的嚴格管控，通過對預算執(zhí)行率和預算績效指標完成值的分析，對預算執(zhí)行情況進行雙向監(jiān)督，推動事業(yè)單位更好更快地實現績效目標。

（五）健全績效考核工作流程

建立健全的預算績效考核工作流程，是考核工作開展與深入的保障。自2018年起，各地從財政部門到事業(yè)單位都開始更重視預算績效管理。很多地方財政部門在業(yè)務系統(tǒng)中新增設了預算績效目標執(zhí)行監(jiān)督管理模塊，要求各事業(yè)單位要及時填報。在這一監(jiān)管模式下，事業(yè)單位要針對預算項目開展自評和他評工作，在預算年度結束以后，將項目自評結果錄入財政監(jiān)督系統(tǒng)，與年度預算績效評價工作進行對接;同時，為了保證預算績效評價的公平公開性，還可以通過引入外聘專業(yè)機構的方式來保證預算績效考核的獨立性。在“事前有目標、事中有監(jiān)督、事后有評價”的基本流程下，不斷完善預算績效考核體系，發(fā)揮預算績效考核在預算管理中的應用與價值。

（六）建立績效評價指標體系

對于事業(yè)單位來說，預算績效評價指標體系的建構需要遵循相關性原則、可比性原則、重要性原則、系統(tǒng)性原則和經濟性原則，在這一理論基礎上，事業(yè)單位要將產品和公共服務作為突破口，建立完善的預算績效評價指標體系。以城管執(zhí)法部門為例，其指標體系的建立要遵循一定的邏輯關系（如圖1所示），具體表現為以下幾方面：

1.一級指標設置為投入，其中，二級指標包括：預算配置與執(zhí)行、資金管理、資產管理和實施管理，三級指標包括：“三公經費”變動率、預算調整率、項目支出預算控制率、基本支出預算控制率、資金安排合理率、資產使用合規(guī)性、固定資產利用率、執(zhí)法行為規(guī)范性、執(zhí)法效率和執(zhí)法質量等。

2.一級指標設置為產出，其中，二級指標設置為主要工作職能履行情況，三級指標包括：“四亂”現象查處率、城市綠化覆蓋率、衛(wèi)生死角清除率、道路保潔情況、市政設施修復率、城管進社區(qū)落實情況等。

3.一級指標設置為效果，其中，二級指標設置為社會效益，三級指標包括：社會公眾滿意度、社會意見采納度、群眾投訴處理滿意度、文明執(zhí)法情況等。

4.一級指標設置為可持續(xù)影響，其中，二級指標設置為建設能力和長效發(fā)展，三級指標包括：高素質執(zhí)法隊伍建設、城管基礎設施建設完備性、城市管理理念創(chuàng)新性、城市管理法律法規(guī)完備性等。

最后，事業(yè)單位還要重點把控指標權重體系建構，分清主要指標和次要指標，如：在投入與管理方面就要以預算、財務和資產管理為主要考察內容。通過對管理和績效這兩方面指標體系的權重設計，完善預算績效評價指標體系。

（七）充分應用績效評價結果

績效評價機構在對預算支出進行評價分析后，需要按照規(guī)定出具績效評價結果，及時向預算執(zhí)行單位反映情況。事業(yè)單位要依據績效評價結果來完善內部管理制度，降低成本支出，對于超預算、無預算的部門進行處罰和整改，并將預算績效評價結果作為下一年度預算編制憑證，優(yōu)化內部資源管理和調配。對一些指出了問題但沒有及時整改，或評價較差的部門進行通報批評，做好預算增減工作，實現監(jiān)督控制的作用。當然，事業(yè)單位也要加強廉政建設，嚴格稽查內部貪污腐敗、私自挪用公共財產等行為，以法律的手段來保護國有資產，提高事業(yè)單位整體的管理水平。

四、結束語

綜上所述，事業(yè)單位的發(fā)展與國家財政支持息息相關，因此，提升財政資金的使用效益、實現資源最大化利用，是事業(yè)單位長足發(fā)展的必要條件。因此，事業(yè)單位要強化預算績效評價的作用，通過完善預算績效評價指標體系、充分應用評價結果等方式，提高事業(yè)單位的管理水平，實現社會效益與經濟效益雙贏。

參考文獻：

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