王曙光 皮靜璇

[摘 要]有效防控稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險是稅務(wù)機(jī)關(guān)提高依法治稅水平和稅收征管質(zhì)量的重要舉措。在闡述稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險總體狀況的基礎(chǔ)上，針對其稅收法制體系尚需完善、稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境壓力較大、稅務(wù)執(zhí)法人員能力不足和稅務(wù)系統(tǒng)平臺仍有短板等問題，提出了健全稅務(wù)執(zhí)法法制體系、減少稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境壓力、提升稅務(wù)人員素質(zhì)能力和完善稅務(wù)系統(tǒng)平臺建設(shè)等對策建議，以此提高稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險防控水平。

[關(guān)鍵詞]稅務(wù)機(jī)關(guān);行政執(zhí)法;風(fēng)險防控;稅收征管

[中圖分類號] F81? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ? ? ?[文章編號] 2095-3283（2020）03-0083-03

Study on Administrative Law Enforcement Risk

and Prevention and Control Countermeasures of Tax Authorities

Wang Shuguang? ?Pi Jingxuan

（Harbin University of Commerce， Harbin Heilongjiang 150028）

Abstract： Effectively preventing and controlling administrative law enforcement risks is an important measure for tax authorities to improve the level of tax administration according to law and the quality of tax collection and management. On the basis of elaborating the general situation of administrative law enforcement risks of tax authorities， in view of its tax legal system needs to be improved， the tax law enforcement environment is under great pressure， the tax law enforcement personnel are insufficient， and the tax system platform still has shortcomings， etc.， this paper puts forward some countermeasures and Suggestions to improve the legal system of tax enforcement， reduce the environmental pressure of tax enforcement， improve the quality and ability of tax personnel and improve the construction of tax system platform， so as to improve the level of risk prevention and control of tax authorities' administrative law enforcement.

Key Words： Tax Authorities; Administrative Law Enforcement; the Prevention and Control of Risks;

Tax Collection and Administration

稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險是稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員和被依法授權(quán)的相關(guān)組織，在實(shí)施稅務(wù)行政執(zhí)法行為時因內(nèi)外部因素造成國家稅款流失或稅收管理相對人的利益受損的可能性。本文探討我國稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法風(fēng)險的表現(xiàn)、成因及其防控對策，旨在為稅務(wù)機(jī)關(guān)防控行政執(zhí)法風(fēng)險和提高稅收征管質(zhì)效提供有益的參考。

一、稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法風(fēng)險的總體狀況

隨著我國現(xiàn)代稅收制度的建立與完善，稅務(wù)機(jī)關(guān)依法治稅和行政執(zhí)法工作得以不斷強(qiáng)化與推進(jìn)，黨和國家及其有關(guān)部門、社會公眾對稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作提出了更高的要求，稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作受到更廣泛、更密切的關(guān)注，稅務(wù)行政執(zhí)法工作面臨新的挑戰(zhàn)。近年來，我國稅務(wù)行政訴訟案件總體較以往年度有所增長（如圖1所示）。

圖1表明，2011～2018年我國人民法院審理稅務(wù)一審案件收案件，最高是2016年683件，同比增長7.39%，結(jié)案率為94.73%;2018年為641件，同比增長15.50%，結(jié)案率為108.11%?？梢姸悇?wù)機(jī)關(guān)與納稅企業(yè)等相對管理人在日常稅收征管工作中還存著稅務(wù)爭議問題。

為加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制、降低稅務(wù)風(fēng)險，2017 年3月國家稅務(wù)總局印發(fā)了《全國稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制基本制度（試行）》，明確了稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部控制的目標(biāo)、控制方法和組織管理等主要內(nèi)容，要求各級稅務(wù)機(jī)關(guān)將政策制定風(fēng)險、稅收執(zhí)法風(fēng)險和行政管理風(fēng)險，以及由此產(chǎn)生的廉政風(fēng)險系統(tǒng)，作為稅務(wù)工作風(fēng)險加以防控。但在實(shí)際稅收管理工作中，仍就存在著稅務(wù)人員瀆職或違法違紀(jì)的行為。據(jù)統(tǒng)計，2014年1月至2018年5月，全國有356名稅務(wù)人員因涉嫌相關(guān)瀆職犯罪被檢察院起訴，最終339名稅務(wù)人員被追究刑事責(zé)任[1]。稅務(wù)瀆職案件的存在，極大地影響了稅款的足額征收，損害了社會的公平正義，易致社會公眾對國家特別是稅務(wù)機(jī)關(guān)的信任危機(jī)。

二、稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法風(fēng)險的問題分析

（一）稅收法制體系尚需完善

目前，在我國的稅收法制體系中最大的缺憾，就是沒有一部《稅收基本法》。以國家法律形式發(fā)布實(shí)施的“實(shí)體法”，主要包括《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》《車船稅法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《煙葉稅法》《船舶噸稅法》《車輛購置稅法》《耕地占用稅法》等8個稅種的稅法;其“程序法”主要有《稅收征收管理法》，其余大部分則為稅收的行政法規(guī)和規(guī)范性文件。其中，占我國稅收比重最大的增值稅和流轉(zhuǎn)稅中的消費(fèi)稅、關(guān)稅，僅是以暫行條例及其實(shí)施細(xì)則的形式予以執(zhí)行的。例如，《個體工商和稅收定期定額征收管理辦法》第六條規(guī)定：“按照成本加合理的費(fèi)用和利潤的方法核定”“按照發(fā)票和相關(guān)憑據(jù)核定”，但并未給出“合理”“相關(guān)”的確切含義，故個體工商戶提供收據(jù)、白條等“合理但不合法”憑證時，稅務(wù)人員缺少認(rèn)定依據(jù)而靠經(jīng)驗(yàn)判斷。

（二）稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境壓力較大

稅收收入關(guān)系財政收支平衡，影響政府預(yù)算執(zhí)行效果。稅務(wù)機(jī)關(guān)在開展稅收征管工作中有時會受到外部力量的束縛，因而稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境壓力也引發(fā)了稅收管理方面的風(fēng)險。

為吸引外地企業(yè)投資、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分地區(qū)出臺稅收優(yōu)惠力度過大政策，即要求稅務(wù)部門放寬對企業(yè)稅額核定標(biāo)準(zhǔn)或直接干預(yù)重點(diǎn)企業(yè)的稅務(wù)檢查工作。如新疆霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，實(shí)行企業(yè)所得稅“免五減五”，給予增值稅和個人所得稅地方留存金額一定比例的獎勵，其個人所得稅獎勵高達(dá)90%。眾多的優(yōu)惠政策使霍爾果斯成為企業(yè)的“避稅天堂”，稅收流失高達(dá)數(shù)十億元。

稅收計劃任務(wù)制定夠不科學(xué)，也易引發(fā)稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險。稅收計劃任務(wù)主要是以上年稅收數(shù)額為基數(shù)，參考預(yù)計經(jīng)濟(jì)增長率予以制定，通常呈遞增趨勢。這種強(qiáng)制性稅收計劃任務(wù)增大了稅務(wù)機(jī)關(guān)征管壓力，易致稅務(wù)機(jī)關(guān)的重收入輕規(guī)范行為，引發(fā)地方征收“過頭稅”及延期征稅的問題，與依法治稅政策相悖[2]。如2013年某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為彌補(bǔ)財政收入不足對個體戶強(qiáng)征“過頭稅”，加重了納稅人負(fù)擔(dān)，其合法權(quán)益受到侵害。

（三）稅務(wù)執(zhí)法人員能力不足

稅務(wù)人員的法治意識、依法責(zé)任、專業(yè)能力和行為動機(jī)等因素，都會影響稅務(wù)執(zhí)法工作有效性，由此稅務(wù)主體行為引發(fā)了執(zhí)法風(fēng)險。如少數(shù)稅務(wù)人員心存只要保證稅款足額入庫，或保持執(zhí)法廉潔或不受賄賂等，以及稅收執(zhí)法流程不盡規(guī)范、管理手續(xù)不全也無大礙的思想意識，對由此產(chǎn)生的稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險及潛在損失缺乏足夠的重視。如個別地區(qū)部分稅務(wù)機(jī)關(guān)管理懈怠，未能制定有效的、完善的日常稅收管理制度，或是部分基層的稅務(wù)人員憑經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法而忽視稅收的“實(shí)質(zhì)重于形式”的執(zhí)法原則。部分稅務(wù)人員專業(yè)能力有限，如稅務(wù)公務(wù)員考試缺乏專業(yè)知識考察，上崗人員缺少足夠的稅收理論知識與業(yè)務(wù)技能，需要較長時間的學(xué)習(xí)和適應(yīng)。加之近年來稅收法制變動頻繁，稅務(wù)人員易在工作中出現(xiàn)稅法解釋、適用等失誤。

（四）稅務(wù)系統(tǒng)平臺尚需完善

目前，我國基本實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)管理信息化，逐步建成以“金稅三期”工程為主體的“一個平臺、兩級處理、三個覆蓋、四個系統(tǒng)”模式，初步統(tǒng)一核心征管、納稅服務(wù)、外部信息交互與管理決策四個模塊，稅務(wù)系統(tǒng)已由傳統(tǒng)的依靠人工管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽炕ヂ?lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)進(jìn)行智能分析?，F(xiàn)代化的辦稅平臺使稅務(wù)人員獲取納稅人信息更全面、操作流程更規(guī)范，也有利于提高管理考核的便捷與嚴(yán)謹(jǐn)程度。

但同時應(yīng)注意的是，稅收信息科技是“雙刃劍”，在提高工作效率的同時，也存在亟須改進(jìn)之處，這些不足可能會導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)[3]。例如，稅收管理信息平臺運(yùn)行不穩(wěn)定，導(dǎo)致發(fā)票領(lǐng)用失敗、實(shí)時扣款失敗和系統(tǒng)故障等情況，特別是平臺操作出現(xiàn)失誤引發(fā)了稅務(wù)系統(tǒng)操作風(fēng)險。此外，部分稅務(wù)系統(tǒng)軟件和數(shù)據(jù)技術(shù)性等問題難以靠稅務(wù)機(jī)關(guān)解決，需報軟件開發(fā)商維穩(wěn)升級，這在一定程度上降低稅務(wù)工作效率，引發(fā)納稅人的不滿情緒。

三、稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法風(fēng)險的防控對策

（一）健全稅務(wù)執(zhí)法法制體系

健全稅收執(zhí)法法制體系應(yīng)采取積極舉措推進(jìn)稅收立法工作，以確保稅務(wù)機(jī)關(guān)及其稅務(wù)工作人員做到有法可依、有法必嚴(yán)，避免或減低稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險。

第一，加快出臺《稅收基本法》。及早制定《稅收基本法》，明確稅收的性質(zhì)、原則等基本問題，稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置及其征納雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等內(nèi)容。各實(shí)體法和程序法的建立與修訂，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)組織管理工作，均需依照《稅收基本法》的規(guī)定執(zhí)行。

第二，強(qiáng)化主要稅種立法級次。我國現(xiàn)有18個稅種，以法律形式出臺的僅8個。因而應(yīng)急需加快推進(jìn)稅收立法，提高收入占比較大稅種如增值稅、消費(fèi)稅和涉外征收關(guān)稅等稅種的法律級次;條件成熟時完成全部稅種的立法工作，進(jìn)一步規(guī)范稅收征收管理。

第三，提高稅收法制可操作性。給予上述而言的“合理”“相關(guān)”和自由裁量權(quán)等內(nèi)容具體化，如對合理費(fèi)用需提供相應(yīng)憑據(jù)或證明，或就經(jīng)營類別、成本總額和其它影響因素對費(fèi)用比例進(jìn)行劃分核定;如違法5倍以下罰款，應(yīng)明確具體的倍數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)等。

（二）減輕稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境壓力

良好的稅務(wù)執(zhí)法環(huán)境，離不開各級地方政府及其相關(guān)部門、科研院所、學(xué)術(shù)團(tuán)體、納稅單位和社會公眾等社會各界的關(guān)注、理解和支持，以及稅收計劃任務(wù)的科學(xué)管理。

第一，爭取各界全力支持稅收工作。為避免地方政府因招商引資出臺與稅法精神不符的文件規(guī)定，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)參與地方稅收法規(guī)規(guī)章的制定，強(qiáng)化稅法宣傳教育，提高納稅服務(wù)水平，贏得地方政府、有關(guān)部門及社會各界對稅務(wù)工作的支持。

第二，科學(xué)規(guī)范稅收計劃任務(wù)管理。部分稅務(wù)機(jī)關(guān)迫于稅收計劃任務(wù)的壓力，存在重收入輕規(guī)范甚至導(dǎo)致征收“過頭稅”行為。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)稅源管理，提高稅收遵從度，有效解決因稅收計劃任務(wù)而導(dǎo)致的違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)向依法治稅、優(yōu)化服務(wù)的方向轉(zhuǎn)型。

（三）提升稅務(wù)人員素質(zhì)能力

提高稅務(wù)行政執(zhí)法質(zhì)效、強(qiáng)化稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險防控的根本途徑，關(guān)鍵在于稅務(wù)執(zhí)法人員的政治責(zé)任意識和實(shí)際業(yè)務(wù)技能。

第一，強(qiáng)化稅務(wù)人員政治責(zé)任意識。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)重視風(fēng)險管理與內(nèi)控管理，通過開展稅務(wù)案例查找執(zhí)法風(fēng)險點(diǎn)，促使稅務(wù)人員形成根深蒂固的風(fēng)險意識;制定職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)，注重職業(yè)道德教育與廉政建設(shè)[4]，開展廉政主題教育，監(jiān)管稅務(wù)人員執(zhí)法的自律性。

第二，提高稅務(wù)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)技能。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)重視稅務(wù)人員“綜合性”“個性化”的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)工作，完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)和自我學(xué)習(xí)獎懲機(jī)制，培養(yǎng)稅務(wù)人員學(xué)習(xí)的自覺性，及時跟進(jìn)最新稅收政策法令，特別是本崗位執(zhí)法工作流程的熟練把握。

（四）完善稅務(wù)系統(tǒng)平臺建設(shè)

為降低稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險的發(fā)生概率、控制執(zhí)法風(fēng)險所造成的損失程度，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)建立信息化、覆蓋全的稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險防控平臺。

第一，做好事前預(yù)防，充分發(fā)揮稅務(wù)內(nèi)控平臺的功效。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)組建稅務(wù)風(fēng)險管理團(tuán)隊，重視稅務(wù)信息平臺風(fēng)險點(diǎn)的錄入，實(shí)時監(jiān)控平臺數(shù)據(jù)，強(qiáng)化風(fēng)險數(shù)據(jù)有效分析并將其結(jié)果上報有關(guān)部門，擴(kuò)大執(zhí)法風(fēng)險預(yù)警范圍，做好稅務(wù)風(fēng)險事前預(yù)防工作。

第二，做好事中控制，及時化解已顯現(xiàn)的稅務(wù)風(fēng)險。在稅務(wù)行政執(zhí)法過程中，應(yīng)充分依托稅收管理信息系統(tǒng)和稅收執(zhí)法風(fēng)險防御系統(tǒng)。稅務(wù)人員若觸發(fā)預(yù)設(shè)風(fēng)險點(diǎn)，系統(tǒng)發(fā)出警告并阻止其下一步操作及其管理工作，及時化解或扼制稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險。

第三，做好事后反饋，有效整改稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險防控工作。稅務(wù)機(jī)關(guān)通過梳理稅務(wù)行政執(zhí)法工作，特別是已發(fā)生的稅務(wù)人員違法違規(guī)行為或案件，及時采取補(bǔ)救及整改措施;通過分析各環(huán)節(jié)風(fēng)險發(fā)生概率和損失程度，完善和加強(qiáng)稅務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)平臺建設(shè)。

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[4]劉曉東，沈建波.新形勢下稅務(wù)部門風(fēng)險管理的實(shí)踐探索——基于稅收執(zhí)法風(fēng)險與廉政風(fēng)險的二維視角[J].稅收經(jīng)濟(jì)研究，2019（1）：25-30.

（責(zé)任編輯：張彤彤 劉 茜）

[作者簡介]王曙光（1963-），男，山東青島人，教授，研究方向：財稅理論與公共政策;皮靜璇（1994-），女，湖北黃石人，碩士研究生，研究方向：稅收理論與實(shí)務(wù)研究。