張鋌

摘要：推進社會組織協(xié)商不僅有助于培養(yǎng)公民參政能力、維護社會和諧穩(wěn)定，而且有助于優(yōu)化政府公共決策、完善協(xié)商民主體系。當前，社會組織協(xié)商存在協(xié)商能力參差不齊、相關法律法規(guī)缺失、機制建設薄弱等問題。在明確角色定位的基礎上，通過提高社會組織協(xié)商能力、加強立法工作、構建協(xié)商機制和創(chuàng)新協(xié)商方式等路徑，廣泛深入推進社會組織協(xié)商，有效提升新時代我國社會組織協(xié)商的質量。

關鍵詞：社會組織協(xié)商;價值;路徑

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）03-0021-05

社會組織協(xié)商是指由社會組織發(fā)起、組織或參與的協(xié)商民主活動。2015年中共中央印發(fā)的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》明確提出，逐步探索社會組織協(xié)商。2017年黨的十九大報告強調，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。近些年來，社會組織協(xié)商獲得了廣闊的實踐探索空間。那么，當前我國社會組織協(xié)商發(fā)展現(xiàn)狀如何？存在哪些問題？如何破解？為此，筆者對H市和L市部分社會組織和有關政府部門工作人員進行了走訪調查。其中，向社會組織成員發(fā)放問卷323份，回收有效問卷301份，有效問卷回收率為93.19%。結合實證調查，本文在探討推進社會組織協(xié)商的多維價值基礎上，深入分析當前社會組織協(xié)商存在的主要問題，進而提出新時代我國社會組織協(xié)商質量提升的基本路徑。

一、推進社會組織協(xié)商的多維價值

近些年來，我國社會組織發(fā)展迅速，對公眾生活的影響也越來越大。相較于政黨協(xié)商、人大協(xié)商和政協(xié)協(xié)商等協(xié)商類型，社會組織協(xié)商具有專業(yè)性、社會性強等獨特優(yōu)勢。多年的實踐證明，推進社會組織協(xié)商不僅有助于培養(yǎng)公民參政能力，維護社會和諧穩(wěn)定，而且有助于優(yōu)化政府公共決策、完善協(xié)商民主體系，具有多維價值。

1.有助于培養(yǎng)公民參政能力

政治參與不僅是實現(xiàn)公民政治權利的重要形式，而且是衡量一個國家政治民主化程度的基本標準。20世紀90年代以來，協(xié)商民主逐漸興起，公民政治參與的價值在協(xié)商民主實踐中更加顯現(xiàn)。協(xié)商民主強調通過討論、協(xié)商、對話以達成共識、彌合差異。“作為對民主的規(guī)范描述，協(xié)商民主喚起了理性立法、參與政治和公民自治的理想?！雹僭诠矃f(xié)商場域中，公民有表達個人利益訴求的權利，也需要與人進行積極溝通和討論，通過有效協(xié)商達成共識，這對公民的參政能力提出了更高的要求。公民在積極參與社會組織協(xié)商的過程中，民主、權利、參與、責任、包容等現(xiàn)代公民意識逐漸內化于心，現(xiàn)代公民人格得以塑造，公民的參政能力也得到鍛煉和提升。

2.有助于維護社會和諧穩(wěn)定

協(xié)商民主傾向于建立較為包容、平等、公正、自由的討論溝通機制，以求達致公共利益基礎上社會成員廣泛接受的共識。②當代中國正處于社會轉型期，隨著全面深化改革的推進，社會結構逐漸分化，公眾利益訴求更加多元，社會沖突風險也增大了。社會組織扎根于社會，具有民間性、非營利性和公益性等特征，是黨和政府溝通社會、聯(lián)系群眾的重要渠道。社會組織協(xié)商的開展為政府處理公共事務提供了可選擇性方案，擴大了公眾對公共事務的知情度和參與度，為不同群體理性表達利益訴求、有序參與社會治理提供了組織化的平臺和渠道。在此次調查中，某位社會組織成員言道：“社區(qū)有了社會組織，有問題集體找（社會）組織反映的多了，個人直接去找政府信訪的少了?！痹谏鐣M織協(xié)商的框架內，公民基于公共利益進行平等對話、自由討論和廣泛協(xié)商，能最大程度吸納、協(xié)調和平衡參與方的利益訴求，從而緩解社會矛盾，減少群體性事件的發(fā)生。例如，H市鼓勵和引導社會組織廣泛參與協(xié)商，推廣建設“社區(qū)和事佬協(xié)會”等民間調解類社會組織，把民間糾紛化解在基層，取得了積極效果。L市在城鄉(xiāng)接合部廣泛建立社會組織，通過社會組織協(xié)商參與社區(qū)治理，為維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

3.有助于優(yōu)化政府公共決策

近些年來，隨著我國社會組織雙重管理體制的改革和統(tǒng)一直接登記的推進，社會組織與政府業(yè)務部門的聯(lián)系減少，社會組織協(xié)商有利于社會組織與政府部門之間建立新的制度化紐帶。經(jīng)由社會組織協(xié)商，社會組織的意見建議納入政府公共決策程序，使得政府公共決策更具有相關利益群體協(xié)商和共識的基礎，公共決策的合法性和科學性得以提升。在政府公共決策信息處理過程中，作為第三方的社會組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，能比較客觀真實地向政府部門反映實際問題，有利于政府部門作出科學決策。正如此次調查中某位基層公務人員者所言：“在街道辦召集的座談會上，社會組織向街道辦反映了一些實際問題，提了不少好建議。”同時，社會組織作為群體利益的聚合平臺，代表和反映了部分群眾的利益，經(jīng)過社會組織協(xié)商渠道，這部分群眾的利益訴求進入政府公共決策程序，有助于增強政府公共決策的民意基礎。

4.有助于完善協(xié)商民主體系

協(xié)商民主理論的重要代表人物哈貝馬斯認為，協(xié)商民主體系主要包括公共領域中的協(xié)商民主與正式政治制度中的協(xié)商民主。他指出，理想的民主決策模式是在公共領域中通過溝通協(xié)商提煉出成熟的公共輿論，再由它來引導正式政治制度的議程設置，并通過制度化的協(xié)商制定決策。③作為公共領域協(xié)商的應有內容，社會組織協(xié)商吸納了廣泛的社會力量，是協(xié)商民主體系不可或缺的一部分。社會組織協(xié)商并不是屬于某個特殊領域的民主協(xié)商，而是在內容上覆蓋眾多領域的民主協(xié)商。④它貫穿于協(xié)商民主體系，在政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商等協(xié)商渠道中，都能以特定的方式嵌入。尤其在基層協(xié)商過程中，社會組織的嵌入有助于發(fā)掘公共議題，激發(fā)基層活力，提升基層治理水平，促進多元社會主體共治格局的形成。應當講，社會組織協(xié)商是協(xié)商民主的重要形式，是協(xié)商民主發(fā)展新的增長點。推進社會組織協(xié)商，對于架構協(xié)商民主網(wǎng)絡，建設中國特色協(xié)商民主體系，具有極為重要的價值。

二、當前社會組織協(xié)商存在的主要問題

進入新世紀，在黨和國家的高度重視下，我國社會組織協(xié)商發(fā)展迎來了良好的歷史機遇，也取得了較大進步。但是，我國社會組織協(xié)商發(fā)展畢竟起步晚，在某些方面仍然存在一些問題，制約了其深入發(fā)展及價值實現(xiàn)。

1.社會組織協(xié)商的定位認知存在偏差

現(xiàn)代社會治理需要發(fā)揮政府的主導作用，也需要激發(fā)社會組織活力，提升社會自我治理的能力。在傳統(tǒng)的政府治理模式下，社會組織在政府的控制之下，處于從屬地位，是政府的“助手”。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，社會組織在社會治理中的作用越來越重要，政社合作共治已成為現(xiàn)代社會治理發(fā)展的必然趨勢。然而，由于受傳統(tǒng)政府治理模式和“政府本位”思想的影響，一些政府部門工作人員對社會組織協(xié)商的認知存在偏差。如，有的人把社會組織看作被管理對象，對社會組織發(fā)展存有戒備心理，擔心社會組織協(xié)商的擴大會影響社會穩(wěn)定。在此次調查中，某位政府部門工作人員曾言：“有些社會組織規(guī)模大，涉及群眾廣，群眾的利益訴求如被煽動，很容易與政府形成對抗?！币灿腥藢ι鐣M織協(xié)商的重要價值認識不到位，認為社會組織協(xié)商可有可無。

2.社會組織協(xié)商能力參差不齊

社會組織成員掌握協(xié)商民主基礎知識，具有一定的協(xié)商能力，是社會組織協(xié)商有效開展的必要條件。據(jù)調查，多數(shù)社會組織成員對協(xié)商民主有一定的了解，但也有一些社會組織成員對協(xié)商民主知之甚少。如問及“你是否了解協(xié)商民主的知識？”，表示“了解”的被調查對象占51.8%，表示“一般了解”的占23.6%，表示“不了解”的占24.6%。在參與協(xié)商民主的積極性方面，大部分社會組織成員有較強的參與意愿，如問及“作為社會組織成員，你是否愿意參與民主協(xié)商活動？”，表示“很愿意”參與的占54.8%，表示“一般愿意”的占27.9%，表示“不愿意”參與的僅占17.3%。調查發(fā)現(xiàn)，當前社會組織協(xié)商能力參差不齊，總體偏低，主要表現(xiàn)為：一是有些社會組織獨立性弱，內部管理松散，組織渙散。二是有些社會組織項目運作能力不強。如此次調查中某位社會組織負責人所言：“政府有時推出大的招標項目，資金支持也多，但是社會組織承擔不了?！比遣簧偕鐣M織存在資金困難。調查顯示，社會組織主要經(jīng)費來源于“服務收費”的占46.2%，來源于“會費”的占21.3%，來源于“政府撥款”的占19.6%，來源于“捐贈”的占12.9%。由于“服務收費”和“會費”是當前社會組織的主要經(jīng)費來源，必然造成一些社會組織運營資金困難。如調查中某位社會組織負責人指出：“資金不足使得社會組織面臨生存危機，希望政府的撥款能更多一些?！彼氖巧鐣M織專業(yè)人才缺乏。調查數(shù)據(jù)顯示，社會組織從業(yè)人員中“專職人員”占50.8%，“兼職人員”占49.2%，兼職人員過多會影響社會組織專業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮，降低社會組織協(xié)商的效能。五是社會組織成員培訓較少。調查顯示，僅有48.5%的成員參加過所在社會組織的專業(yè)培訓。

3.相關法律法規(guī)缺失

當前關于我國社會組織協(xié)商的相關規(guī)定散見于會議報告和政府文件中，相關規(guī)定或是原則性的，或未上升到法律的高度。一是社會組織協(xié)商缺乏實體性法律法規(guī)。雖然黨的十九大報告明確提出將社會組織協(xié)商列為七大協(xié)商渠道之一，但是何謂社會組織協(xié)商，社會組織協(xié)商的功能定位是什么，有哪些制度化參與途徑，參與方的權利和義務有哪些，法律法規(guī)并沒有作出明確說明，導致社會組織協(xié)商活動零散化、碎片化，社會組織被動參與協(xié)商多，主動參與協(xié)商少。如調查中某位政府部門工作人員言道：“哪些公共事務需要社會組織參與協(xié)商沒有明確的規(guī)定，主要是根據(jù)部門領導的意見，需要邀請社會組織參加，那就去邀請。”二是社會組織缺失程序性法律法規(guī)。例如，哪些社會組織可發(fā)起協(xié)商，協(xié)商程序有哪些，協(xié)商結果如何運用，這些問題均缺乏詳細的法律法規(guī)依據(jù)。相關法律的缺失，在很大程度上影響社會組織協(xié)商的規(guī)范開展。

4.社會組織協(xié)商機制建設薄弱

無論哪一領域的社會組織協(xié)商，都面臨“什么時候協(xié)商”“誰來組織協(xié)商”“什么方式協(xié)商”“協(xié)商結果如何運用”等問題。具體來說，社會組織協(xié)商需要構建協(xié)商啟動機制、協(xié)商召集機制、協(xié)商方式選擇機制和協(xié)商結果反饋機制。然而，當前社會組織協(xié)商這四個層面的機制建設都較為薄弱。以協(xié)商方式選擇機制建設為例，近年我國社會組織協(xié)商形成了不少靈活而有效的參與方式，如懇談會、聽證會等方式，但是相較于日益復雜的公共事務，社會組織協(xié)商方式仍然不夠多，選擇余地不大。因此，需要創(chuàng)新社會組織協(xié)商方式，增加社會組織協(xié)商方式“選項”。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展，如何將社會組織協(xié)商與互聯(lián)網(wǎng)技術結合起來，構建“互聯(lián)網(wǎng)+社會組織協(xié)商”模式，創(chuàng)新社會組織網(wǎng)絡協(xié)商方式，有待進一步探索。協(xié)商反饋機制建設也很有必要，我國的社會組織尤其是一些草根社會組織，缺乏制度化的協(xié)商途徑。即使有的社會組織參與了協(xié)商，相關意見和建議能否得到政府部門采納，隨意性較大。因此，亟須建設社會組織協(xié)商反饋機制，確保社會組織協(xié)商結果能及時反饋，協(xié)商成果得到有效應用。

三、新時代我國社會組織協(xié)商質量提升的基本路徑

針對當前社會組織協(xié)商發(fā)展中存在的主要問題，要“對癥下藥”，多措并舉。在明晰角色定位的基礎上，通過多種路徑，廣泛深入推進社會組織協(xié)商，有效提升新時代我國社會組織協(xié)商的質量。

1.明確角色定位，彰顯社會組織協(xié)商的多維價值

明確社會組織協(xié)商的角色定位，是深入推進社會組織協(xié)商的前提。一方面，政府部門工作人員應轉變“政府本位”思想，“合理界定政府和社會組織的權力，充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的主體作用，給社會讓渡出更大的權力和空間”⑤。要充分認識到，政府處理的公共事務日益復雜，僅僅依靠選舉民主，是無法實現(xiàn)善治的。因為選舉民主是“剛性民主”，不同群體利益訴求容易互相排斥，造成零和博弈結局。協(xié)商民主是“柔性民主”，“以尊重多數(shù)、照顧少數(shù)和求同存異為原則，不僅注重民主的結果而且注重民主的過程，既強調決策前也注重執(zhí)行中各種利益的博弈和融合，可以最大限度地形成最大公約數(shù)”⑥。政府部門工作人員要有合作意識和信任心，鼓勵和倡導社會組織積極參與協(xié)商民主，為社會組織協(xié)商創(chuàng)造良好條件，從而發(fā)揮其應有的積極作用，彰顯其在經(jīng)濟社會發(fā)展中的多維價值。另一方面，社會組織自身要增強信心，在協(xié)商民主中扮演好“整合者”“協(xié)調者”的角色。具體來說，就是要發(fā)揮社會組織的整合和協(xié)調功能，將單個公民組織起來，開展形式多樣的社會組織協(xié)商，有效協(xié)調不同群體的利益沖突，在政府與公民個人之間搭建起制度化的對話平臺。

2.提高協(xié)商能力，增強社會組織協(xié)商的服務功能

社會組織協(xié)商能力建設是社會組織協(xié)商有效開展的基礎。增強社會組織協(xié)商能力，一是要優(yōu)化社會組織內部治理。社會組織要合理設置機構、科學分工，健全運行、財務、監(jiān)督和人事管理等制度，促進規(guī)范化管理，為社會組織協(xié)商發(fā)展打下堅實的基礎。二是要提高社會組織成員協(xié)商能力。社會組織應積極開展專業(yè)培訓，提高成員的專業(yè)素養(yǎng)，增強成員的民主協(xié)商和組織協(xié)調等能力。三是要加強社會組織評估與監(jiān)督。近年，少數(shù)社會組織因組織和管理松散，“丑聞”頻發(fā)，降低了公眾對社會組織的信任度，也不利于社會組織協(xié)商的發(fā)展。因此，要加強對社會組織的評估、監(jiān)督，提升社會組織的公信力。四是要加大對社會組織的資金扶持。資金匱乏是當前社會組織協(xié)商發(fā)展的一個制約因素。政府部門應加大對社會組織的資金扶持力度。需要指出的是，對社會組織的資金扶持并不是直接向社會組織提供資金幫助，而是通過政府購買、獎勵資助等方式提高社會組織的“造血”功能，促進社會組織的可持續(xù)發(fā)展，正如此次調查中某位社會組織負責人所言：“希望與政府加強項目合作，這樣既保證社會組織有充足的經(jīng)費來源，也能鍛煉員工，提高（社會）組織的管理能力?！?/p>

3.加強立法工作，強化社會組織協(xié)商的法律保障

目前，我國社會組織領域的制度安排往往具有很強的“權宜性”和“碎片化”特征。⑦社會組織協(xié)商的深入發(fā)展離不開法律法規(guī)的有效保障，當前我國社會組織發(fā)展的法治環(huán)境需要改善，社會組織協(xié)商法律體系亟待構建。國家層面，應在依法治國的構架下，推動社會組織協(xié)商地位、資格、渠道和程序等法治化，為社會組織廣泛深入?yún)⑴c協(xié)商民主提供法律依據(jù)。如《民事訴訟法》確立了社會組織的公益訴訟主體地位，為社會組織參與公益事業(yè)提供了法律支持。我國應制定統(tǒng)一的《社會組織法》，提高社會組織立法的位階，對社會組織的性質、權利和義務及社會組織參與協(xié)商的總體要求等作出規(guī)定。地方政府層面，應努力促進地方社會組織協(xié)商的法治化、標準化和長效化?？稍谡f(xié)中增加社會組織界。例如，廣東省2011年出臺了《關于加強社會建設的決定》，提出“鼓勵有條件的市、縣（市、區(qū)）政協(xié)設立新社會組織界別”，這是社會組織協(xié)商制度化的有益探索?？傊?，要在完善現(xiàn)有協(xié)商民主制度基礎上，加強社會組織協(xié)商立法，明確社會組織協(xié)商主體地位，從實體和程序兩個層面規(guī)范和促進社會組織協(xié)商更好發(fā)展。

4.構建協(xié)商機制，完善社會組織協(xié)商的運作機制

構建有效協(xié)商機制是社會組織協(xié)商發(fā)展的重要支撐。當前社會組織協(xié)商應加強協(xié)商啟動、協(xié)商召集、協(xié)商方式選擇和協(xié)商反饋機制等系列機制建設。協(xié)商啟動機制建設要明確引入社會組織協(xié)商的條件和時機，做到協(xié)商啟動有法可依。協(xié)商召集機制建設要明確協(xié)商由誰召集、哪些社會組織參與，既要保證社會組織協(xié)商的效率，又要保障其公平參與的權利。要針對不同的社會組織協(xié)商議題、要求和重要性等，采取相應的、合理的協(xié)商形式，完善協(xié)商方式選擇機制。協(xié)商反饋機制建設要明確協(xié)商結果反饋的部門、責任方、時間、渠道和反饋方式等。社會組織協(xié)商機制建設應有步驟、有重點地推進。社會組織協(xié)商發(fā)展要鼓勵試點，由點到面?？稍诖壬啤⒕葹木戎阮I域，在行業(yè)協(xié)商、重大工程決策協(xié)商、危機事件應急協(xié)商等方面開展社會組織協(xié)商試點，探索有效的社會組織協(xié)商機制，形成經(jīng)驗后予以推廣。

5.創(chuàng)新協(xié)商方式，拓展社會組織協(xié)商的渠道和平臺

創(chuàng)新協(xié)商方式有助于拓展社會組織協(xié)商渠道和平臺，擴大社會影響力。一方面，延續(xù)傳統(tǒng)的社會組織協(xié)商渠道。人大、政協(xié)是傳統(tǒng)的協(xié)商民主渠道，其中，“提案—解決—反饋”是傳統(tǒng)的協(xié)商民主運作程序。政府部門和社會組織要利用好這些傳統(tǒng)的協(xié)商渠道和程序，進一步深化社會組織協(xié)商。另一方面，探索創(chuàng)新協(xié)商方式，拓展新的協(xié)商平臺。近年，我國一些地方政府和社會組織開發(fā)了懇談會、聽證會、“圓桌會議”等行之有效的協(xié)商方式，在搜集民意，參與民主決策等方面發(fā)揮了積極作用。要繼續(xù)利用好懇談會、聽證會、“圓桌會議”、協(xié)商民意測驗、民主評議會和市民對話等有效方式，激發(fā)社會組織成員的參政熱情，發(fā)揮社會組織在協(xié)商民主尤其是在基層協(xié)商民主和社會治理中的應有作用。當前，尤其要重視運用互聯(lián)網(wǎng)技術推進社會組織協(xié)商?；ヂ?lián)網(wǎng)已成為公眾表達利益訴求、反映社情民意的重要工具。“網(wǎng)絡空間的特性與協(xié)商民主的實踐要求有著天然的耦合?！雹嗾块T和社會組織應與時俱進，探索社會組織開展網(wǎng)絡協(xié)商的方式，拓展社會組織協(xié)商渠道和平臺，為社會組織協(xié)商民主發(fā)展開辟新的空間和廣闊舞臺。

注釋

①[美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《協(xié)商民主：論理性與政治》，陳家剛等譯，中央編譯出版社，2006年，第1頁。

②陳剩勇：《協(xié)商民主理論與中國》，《浙江社會科學》2005年第1期。

③[德]尤爾根·哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書店，2003年，第445頁。

④龐超：《社會組織協(xié)商的成長邏輯、學理分析與完善路徑》，《學習論壇》2017年第3期。

⑤邢振江、劉太剛：《政府在社會治理中的問題、原因與對策》，《寧夏社會科學》2016年第5期。

⑥包心鑒：《國家治理現(xiàn)代化語境中的社會主義協(xié)商民主》，《學習與探索》2017年第3期。

⑦黃曉春：《當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會科學》2015年第9期。

⑧張星：《網(wǎng)絡空間的協(xié)商民主實踐：現(xiàn)狀與問題》，《電子政務》2015年第8期。

責任編輯：浩淼文武

Social Organization Consultation： Values， Problems and Promotion Path

Zhang Ting

Abstract：Promoting social organization consultation is not only helpful to cultivate citizens′ ability to participate in politics， maintain social harmony and stability， but also helpful to optimize government public decision-making and improve the democratic system of consultation. At present， there are many problems in social organization consultation， such as uneven consultation ability， lack of relevant laws and regulations， and weak mechanism construction. On the basis of clarifying the role orientation， through improving the consultation ability of social organizations， strengthening the legislative work， constructing the consultation mechanism and innovating the consultation mode， we can widely and deeply promote the consultation of social organizations， so as to effectively improve the quality of the consultation of social organizations in the new era.

Key words：social organization consultation; value; path