李平

摘 要：一項(xiàng)決策上升為具有“公共性”的政策，必須取得社會(huì)合法性認(rèn)同，從公共政策功能來(lái)說(shuō)，要具有外部約束力和內(nèi)部限制性，這兩方面作用貫穿于公民社會(huì)出現(xiàn)先后的兩個(gè)階段。以公民社會(huì)為切入點(diǎn)，基于公共政策功能限度的理論評(píng)述，梳理中國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域政策的歷史發(fā)展軌跡，進(jìn)一步說(shuō)明公共政策功能與價(jià)值兩個(gè)方面調(diào)整的必要性。

關(guān)鍵詞：公共政策;功能限度;社會(huì)保障政策

1 公共政策功能概述

1.1 學(xué)界對(duì)公共政策功能的討論

自公共政策概念提出后，無(wú)論是古德諾科學(xué)行政的主張，還是拉斯韋爾的政策科學(xué)論斷，其觀點(diǎn)都有相似之處，即把公共政策看成是一種國(guó)家工具，用來(lái)處理公共事務(wù)和穩(wěn)定政權(quán)，其主張共性在于承認(rèn)國(guó)家有對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的相對(duì)控制性。與國(guó)家自主控制性相對(duì)的國(guó)家中心主義則認(rèn)為，在國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)三元框架中，國(guó)家有自身的利益、目標(biāo)和組織，具有法律賦予的管制權(quán)力和使用權(quán)力的合法性地位。三極制衡需要一套能夠限制公權(quán)力并保護(hù)社會(huì)權(quán)利的制度安排，這就需要公共政策具有同時(shí)對(duì)內(nèi)和對(duì)外加以限制的功能。

1.2 公共政策功能的界定

基于學(xué)界對(duì)公共政策功能的討論，本文從歷史視角出發(fā)，以公民社會(huì)出現(xiàn)為分界線(xiàn)，將公共政策功能限度劃分問(wèn)題分為前后兩個(gè)階段加以討論。在前一階段，國(guó)家與市場(chǎng)兩極博弈，公共政策邏輯起點(diǎn)在于市場(chǎng)失靈，政府采取干預(yù)措施，但是政府并非萬(wàn)能，政府失靈成為公共政策的上限。而后一階段，國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)三極平衡，公共政策邏輯起點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)失靈與社會(huì)自治失靈同時(shí)存在的領(lǐng)域，盡管這一時(shí)期也會(huì)出現(xiàn)政府失靈的上限，但是政府干預(yù)也體現(xiàn)為向服務(wù)型政府無(wú)限趨近的正效應(yīng)。兩階段公共政策功能均可簡(jiǎn)化為內(nèi)部功能與外部功能兩個(gè)方面。內(nèi)部功能主要指制度安排對(duì)行政自由裁量權(quán)的約束力，外部功能主要包括整體取向的公共政策與群體取向的社會(huì)政策兩個(gè)方面。希爾認(rèn)為：“社會(huì)政策就是國(guó)家對(duì)公民所承擔(dān)的一種責(zé)任，體現(xiàn)在社會(huì)福利上是政府作為行動(dòng)者如何使社會(huì)失靈得到有效的矯正，如何用集體行動(dòng)來(lái)對(duì)社會(huì)問(wèn)題和公眾福利進(jìn)行干預(yù)”。雖然，中國(guó)的社會(huì)政策是由經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展而來(lái)，但社會(huì)政策功能還是蘊(yùn)含在政府社會(huì)管理制度當(dāng)中。因此從公共政策功能限度角度來(lái)講，中國(guó)和西方社會(huì)并沒(méi)有本質(zhì)的差別。

2 在社會(huì)自治力量出現(xiàn)之前：國(guó)家與市場(chǎng)的兩極博弈

在社會(huì)自治力量出現(xiàn)之前，政府與市場(chǎng)的博弈中市場(chǎng)具有優(yōu)勢(shì)地位，這一時(shí)期公共政策的主要功能可以概括為對(duì)內(nèi)的制度約束，對(duì)外的有限社會(huì)建設(shè)職能或是基本社會(huì)保障功能，維護(hù)個(gè)人自由和自由市場(chǎng)的秩序，并對(duì)市場(chǎng)失靈的資源配置領(lǐng)域加以矯正。

2.1 公共政策的邏輯起點(diǎn)：市場(chǎng)失靈

市場(chǎng)與政府的爭(zhēng)權(quán)博弈過(guò)程貫穿于19世紀(jì)和20世紀(jì)的始終，體現(xiàn)為兩個(gè)階段性變革。第一階段轉(zhuǎn)折點(diǎn)是20世紀(jì)30年代：前期古典主義學(xué)派認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府與市場(chǎng)是不同的組織或制度，二者毫不相關(guān)。政府強(qiáng)制性管理僅適合行政和法治管理而不適合經(jīng)濟(jì)管理，市場(chǎng)能很好地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而20世紀(jì)30年代后市場(chǎng)自身缺陷導(dǎo)致社會(huì)資源配置無(wú)效率問(wèn)題，凱恩斯主義興起，政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行全面干預(yù)。第二階段轉(zhuǎn)折點(diǎn)是20世紀(jì)60年代：20世紀(jì)60年代以來(lái)凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論逐漸失效，新右派自由主義主張市場(chǎng)是資源配置的最好方式。20世紀(jì)80年代以“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”和“撒切爾革命”為代表的改革實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)非政府部門(mén)參與，降低政府社會(huì)管理負(fù)擔(dān)，拓寬公共服務(wù)供給對(duì)象。

2.2 公共政策功能的上限：政府失靈

布坎南公共選擇理論為解釋政府失靈提供了理論基礎(chǔ)，指出兩個(gè)概念基礎(chǔ)，即個(gè)人主義方法論和經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。布坎南認(rèn)為公共行為與個(gè)人行為之間存在某種根本的對(duì)稱(chēng)，那么公共部門(mén)和公共行為動(dòng)機(jī)的基本問(wèn)題就可以轉(zhuǎn)化為官僚的個(gè)人行為如何影響政府整體決策的問(wèn)題。再有，從政府與市場(chǎng)的博弈過(guò)程來(lái)看，政府失靈也與政府自身職能權(quán)限界定不明確有關(guān)。唐斯在《官僚制的內(nèi)幕》中不僅說(shuō)明現(xiàn)實(shí)官僚制存在的弊病，還說(shuō)明官僚制存在的必要性。政府提供公共管理與服務(wù)，就涉及到與社會(huì)關(guān)系的處理，而不能僅僅埋頭于內(nèi)部的行政管理。

3 在社會(huì)自治力量出現(xiàn)之后：國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)的三極平衡

20世紀(jì)80年代中后期出現(xiàn)的社會(huì)自治運(yùn)動(dòng)，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)一步細(xì)化，非政府組織的出現(xiàn)有利于政府改變公共產(chǎn)品的供給方式，政府不再是社會(huì)治理體系的全部，更多地?fù)?dān)負(fù)起社會(huì)治理與公共政策輸出的職能，為從事社會(huì)治理的非政府組織提供支持，凸顯出社會(huì)管理職能的“服務(wù)性”。

3.1 公共政策的邏輯地點(diǎn)：社會(huì)自治失靈

社會(huì)自治力量，一是可以幫助政府履行社會(huì)管理職能，斯蒂格列茨指出政府與社會(huì)組織應(yīng)在公共服務(wù)供給領(lǐng)域建立一種委托與代理理論，二者分工協(xié)作彌補(bǔ)政府失靈的缺陷;二是社會(huì)需要在特殊領(lǐng)域進(jìn)行自我供給，但是社會(huì)自治也會(huì)出現(xiàn)“公益失靈”，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織“公益性”難以發(fā)揮，進(jìn)一步導(dǎo)致實(shí)際操作不規(guī)范。首先針對(duì)社會(huì)組織“碎片化”管理問(wèn)題，政府需要將社會(huì)組織納入社會(huì)領(lǐng)域政策范疇之內(nèi)，進(jìn)行一體化引導(dǎo)和“查缺補(bǔ)漏”的再分配。其次針對(duì)組織操作不規(guī)范問(wèn)題，政府需要利用公共政策加以管制。

3.2 公共政策功能的上限：服務(wù)型政府的趨近

政府作用范圍的歷史變化，體現(xiàn)出從無(wú)限責(zé)任政府到有限責(zé)任政府、從社會(huì)控制到社會(huì)管理的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。社會(huì)自治力量的崛起，國(guó)家進(jìn)入積極的“有限責(zé)任”階段，將部分公共任務(wù)交給私人部門(mén)完成，形成國(guó)家和市場(chǎng)之外的“第三條道路”，有學(xué)者將其稱(chēng)之為“市民社會(huì)的國(guó)家”。按照政策網(wǎng)絡(luò)的觀點(diǎn)，控制性政府向服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)變，可以看成是公共政策透明性和公共性不斷提高的趨向，同時(shí)也體現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)行動(dòng)者之間界限模糊的趨勢(shì)。政策網(wǎng)絡(luò)去中心化，逐步開(kāi)放利益集團(tuán)與行政官僚所構(gòu)成的封閉系統(tǒng)，融合進(jìn)公眾、知識(shí)分子、輿論媒介等社會(huì)行動(dòng)者，使政府的功能也轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行和尋求合作方面。

4 中國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域政策的歷史發(fā)展：公共政策功能與價(jià)值調(diào)整

由于政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系處于不斷變化之中，因此社會(huì)保障政策的調(diào)整范圍也具有時(shí)代性。我國(guó)建國(guó)之后的社會(huì)管理體制可以分成三個(gè)階段，即單位管理、社區(qū)管理和社會(huì)征信管理三個(gè)階段，不同時(shí)期的社會(huì)保障范圍體現(xiàn)了政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者在政策優(yōu)化過(guò)程中發(fā)揮的各自作用。

4.1 中國(guó)社會(huì)保障管理政策的產(chǎn)生與發(fā)展

4.1.1 單位管理時(shí)期

新中國(guó)成立初期，百?gòu)U待興的社會(huì)現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給，公共政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，社會(huì)政策多用來(lái)滿(mǎn)足工人生產(chǎn)生活需要，戶(hù)籍制度成為劃分居民身份和社會(huì)福利權(quán)益的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上用單位制進(jìn)行資源整合和再分配。這一時(shí)期，單位制成為強(qiáng)政府的突出表現(xiàn)，利用全民公有制和社會(huì)單位化實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合效果。單位制基于公民具體的行政身份，加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和控制職能，政府與社會(huì)通過(guò)單位組織形式形成穩(wěn)定的公共服務(wù)供求鏈條，單位信用管理方式實(shí)現(xiàn)了政治穩(wěn)定、社會(huì)調(diào)控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理目標(biāo)。但從1949年到1978年社會(huì)福利與救濟(jì)資金來(lái)源主要是財(cái)政撥款，政府公共開(kāi)支有限，在社會(huì)保險(xiǎn)制度、五保制度與合作醫(yī)療制度、優(yōu)撫安置、社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)制度五個(gè)方面進(jìn)行城鄉(xiāng)分割，所以這一時(shí)期社會(huì)保障制度更多的是為人們提供基本的公共服務(wù)。

4.1.2 社區(qū)管理時(shí)期

改革開(kāi)放以來(lái)，單位信用管理作用弱化，單位服務(wù)供給讓位于社區(qū)服務(wù)供給方式。在西方新自由主義思想的影響下，中國(guó)探索形成獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)政策的社會(huì)保障體系，向提高效率、控制福利水平、降低國(guó)家干預(yù)、鼓勵(lì)個(gè)人和社會(huì)參與方向進(jìn)行制度轉(zhuǎn)型，在國(guó)家—單位供給模式中引入市場(chǎng)機(jī)制，開(kāi)啟了可選擇性的社會(huì)福利模式。從2002年至今，社會(huì)保障性政策全面發(fā)展，形成了新的社會(huì)保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、城市住房制度、醫(yī)療體制與社會(huì)救助制度。在三元社會(huì)保障供給框架下，取得顯著進(jìn)步，突出表現(xiàn)為：一是加強(qiáng)城市最低保障制度，建立綜合性城市社會(huì)救助制度;二是逐步廢除城鄉(xiāng)分割，完善農(nóng)村社會(huì)保障和公共服務(wù)體系;三是加強(qiáng)對(duì)特殊困難群體的保護(hù)和救助;四是加快社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)體制和人才隊(duì)伍建設(shè)。

4.1.3 社會(huì)信用管理時(shí)期

在政府—市場(chǎng)—社會(huì)的三元框架中，政府是處理三者關(guān)系的關(guān)鍵，公共政策功能限度不斷調(diào)整的過(guò)程，也實(shí)現(xiàn)了官僚機(jī)構(gòu)“公共性”價(jià)值的不斷豐富，完善公共行政的自我約束力，但是當(dāng)市場(chǎng)一極的力量高出三極平衡框架的情況下，公共政策的“公共性”就需要體現(xiàn)更多的社會(huì)管理功能。社會(huì)征信管理體制整合信用信息資源，加強(qiáng)社會(huì)信用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，逐步完善“放管服”改革中事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，發(fā)揮社會(huì)第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)作用，以政府與社會(huì)聯(lián)合信用防控推進(jìn)市場(chǎng)透明管理。征信制實(shí)現(xiàn)了比單位制、社區(qū)制更廣范圍內(nèi)的社會(huì)保障，分級(jí)分類(lèi)全過(guò)程的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)對(duì)保障供給準(zhǔn)入對(duì)象的公共信用綜合評(píng)價(jià)，此外失信嚴(yán)懲與信用修復(fù)有利于形成市場(chǎng)的良性信用承諾機(jī)制。

4.2 中國(guó)社會(huì)保障管理政策功能與價(jià)值的轉(zhuǎn)變

我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期依托“單位”進(jìn)行社會(huì)保障的方式，使社會(huì)保障分散化，缺乏服務(wù)供給進(jìn)入退出的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低了社會(huì)服務(wù)的效率。從公共政策角度來(lái)講，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下推行的社會(huì)保障和相關(guān)福利政策是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一部分，使得保障政策制定缺乏獨(dú)立性，影響了政策功能的發(fā)揮。改革開(kāi)放之后，社會(huì)保障政策的轉(zhuǎn)型適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平和基本權(quán)利保護(hù)，更加關(guān)注弱勢(shì)群體，雖然政府的責(zé)任明顯加大，但是創(chuàng)新了市場(chǎng)與社會(huì)服務(wù)供給方式，穩(wěn)定了社會(huì)福利的總體水平。

社會(huì)保障政策的發(fā)展說(shuō)明社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況決定了政府在公共支出領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)，任何一種社會(huì)保障制度都不可能單獨(dú)依靠政府來(lái)支撐，政府社會(huì)保障政策的上限應(yīng)定位在保障水平與政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力相適應(yīng)，而下限則應(yīng)定位在社會(huì)保障水平與社會(huì)保障的性質(zhì)相一致，明確政府在社會(huì)福利分配中負(fù)有限責(zé)任的職能，無(wú)論是從國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力出發(fā)，還是從社會(huì)保障本身性質(zhì)出發(fā)，都不能重蹈西方發(fā)達(dá)國(guó)家“福利國(guó)家”政策的覆轍，必須把“政府保障”轉(zhuǎn)向“社會(huì)保障”。為此，政府應(yīng)合理確定干預(yù)社會(huì)保障的范圍和項(xiàng)目，鼓勵(lì)志愿機(jī)關(guān)、社區(qū)組織或社會(huì)團(tuán)體承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保障責(zé)任，同時(shí)恢復(fù)家庭、慈善機(jī)構(gòu)、互助組織等傳統(tǒng)社會(huì)保障組織的功能，將一部分社會(huì)功能交給社會(huì)自組織群體來(lái)實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]趙雪峰.論政府社會(huì)管理職能的實(shí)現(xiàn)[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（03）：53-57.

[2]姜曉星.論我國(guó)社會(huì)政策的傳統(tǒng)模式及其轉(zhuǎn)變[J].社會(huì)學(xué)研究，1992，（01）：70-79.

[3]周嘉昕.“新自由主義”與西方新左派[J].山東社會(huì)科學(xué)，2017，（11）.

[4]魏琳，姚昆著.布坎南[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[5]姜爾林.行政機(jī)構(gòu)如何制定公共政策——公共政策研究的官僚政治范式及其啟示[J].學(xué)術(shù)論壇，2016，（12）：39-44.

[6]徐毅成.社會(huì)政策與公共政策的關(guān)系及其趨勢(shì)[J].重慶社會(huì)科學(xué)，2013，（02）：34-40.

[7]岳經(jīng)綸.中國(guó)社會(huì)政策的擴(kuò)展與“社會(huì)中國(guó)”的前景[J].社會(huì)政策研究，2016，（01）：51-62.