布乃青

摘 要：村建制調整是社會治理體系和治理能力現代化建設的重要任務。根據村合并，村改居，大社區(qū)服務中心等理論依據，貫徹落實黨的十九大和十九屆四中全會精神，進一步完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制機制，從而推出創(chuàng)新舉措。通過走訪調研，以及天涯區(qū)的實際情況具體指出了村改居存在問題與風險，大社區(qū)服務中心建設的擬定地點、問題、風險等，并提出了相關的風險防控指南。為解決基層治理的堵點，打通聯(lián)系服務群眾的“最后一公里”，實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化起到了積極的作用。

關鍵詞：村合并;村改居;大社區(qū)服務中心

1 村建制調整的相關概念

村建制調整是指以“建制村合并”“村改居”為主要依據，再結合“大社區(qū)”服務來進行調整的一種方式。建制村合并并沒有統(tǒng)一的，明確的定義，即是為了節(jié)約各種資源，把多個村莊的土地、人口等資源集聚，在村組管理上更加便利。主要有兩種方式：一是單純的行政村式合并，它是針對傳統(tǒng)的村組，在農戶不搬遷的前提下，只是簡單地將幾個行政村合并成一個，實現其資源優(yōu)化與共享，主要體現在交流通訊方面和村委會工作量減少方面的改變。二是遷移式合并，它是對村委會合并，對村民遷移從而形成比較聚集的居民點。本文提出了第一種方式的建議，并為采納第二種方式。村改居是指農村沒有土地后，在各方面都達到了轉為居委會的一種形式。即介于農村與城市過渡的一種形式。在過渡期間面臨村委會管理的挑戰(zhàn)、農民轉向市民的過渡等治理困境和風險。這也是本文的重點研究的一個領域。

大社區(qū)建設是根據最新的發(fā)布的《三亞市完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理機制試點方案》到2030年，建設32個大社區(qū)綜合服務中心為主要目標的一種新型城鄉(xiāng)社區(qū)治理方案的推行。大社區(qū)綜合服務中心的公共服務及管理事項，主要包括黨群服務、政務服務、公共治理服務、生活服務、公共法律服務、健康服務、文化服務、勞動就業(yè)和社會保障服務、自治共治服務、教育科普服務等方面的基層服務及管理功能。

2 海南省三亞市天涯區(qū)的基本情況

天涯區(qū)，是海南省三亞市四個市轄區(qū)之一。天涯區(qū)位于三亞市中西部，天涯區(qū)于2014年成立，原名天涯鎮(zhèn)，因為地處天涯海角故名“天涯區(qū)”。2015年1月，正式撤銷河西區(qū)、鳳凰鎮(zhèn)、天涯鎮(zhèn)設立天涯區(qū)。天涯區(qū)管轄原河西管委會、鳳凰鎮(zhèn)、天涯鎮(zhèn)行政區(qū)域，人口24.41萬人（2018年），全區(qū)共有45個村（居）委會，其中村委會20個、居委會25個。

3 天涯區(qū)村調整建制中存在的突出問題

通過2019年4月到5月對天涯區(qū)20個行政村的調研與走訪，在行政村級建制中有以下三個方面的問題：

（1）村莊整體規(guī)劃建設滯后。

通過調研首先得到很多村都反應路燈、自來水規(guī)劃不合理，建設滯后等情況，例如新聯(lián)村、抱龍村、水餃村、黑土村、扎南村;其次是農貿市場缺少或者規(guī)模太小的情況，例如塔靈村，桶井村;最后是關于缺少公共文體活動場所的情況，例如羊欄村、塔嶺村。甚至有些村莊的居住環(huán)境仍存在“臟、亂、差”的現象，例如布甫村。以上具體問題都反映出目前村莊缺乏整體規(guī)劃，整體統(tǒng)一建設的標準。

（2）有必要村改居的情況。

根據調查表與訪談得知海波、羊欄、桶井三個村，80%以上的土地已被征收;80%以上的村民不以耕地為經濟來源;80%以上村民生活以達到城鎮(zhèn)化水平。因此，以上三個村到達了村改居的條件，可以申請改為居委會，以便各方面資源的管理與共享。

（3）綜合公共服務不到位。

通過調研可以看出，各村對于教育、文體活動、男女婚嫁等情況都十分重視。其中羊欄村、抱前村、塔嶺村重點提到了教育不夠重視的問題;尤其是缺少幼兒園的建設。扎南村提到未婚男性比例較高的問題，也是值得引起注意的。羊欄村提出文體活動太過于單調的情況。

4 優(yōu)化天涯區(qū)村建制調整的必要性

為了更好地管理，更好地提供公共服務，使得農村的留守兒童和留守老人得到幫扶，使得村民的文體活動更加豐富多彩，經過多方座談商討決定天涯區(qū)主要以兩種形式進行調整：第一，把符合村改居條件的村莊改為居委會，并使其社區(qū)服務發(fā)揮巨大作用。第二，把地理位置相近的行政村，進行資源整合優(yōu)化，建立大社區(qū)綜合服務試點，使其同時服務于多個行政村。

5 關于優(yōu)化天涯區(qū)村建制調整的建議

根據以上面臨的問題與村建制調整的必要性，同時結合了天涯區(qū)的實際情況，提出來了以下建議：

（1）村改居。

建議海波村、羊欄村、桶井村改為居委會，從而進一步加快農村向城市的轉變。

（2）新設大社區(qū)綜合服務中心。

通過地理位置、民族情況、公共資源等多方面的研究，天涯區(qū)擬規(guī)劃建設9個大社區(qū)綜合服務中心，服務覆蓋全區(qū)44個村（社區(qū)）主要分析三個擬定中心：

①馬嶺大社區(qū)綜合服務中心。

其試點服務涵蓋馬玲居、紅塘村、布甫村;三者從位置上相依相靠，尤其是紅塘村和布甫村。同時，紅塘村已有一半屬于紅塘灣旅游開發(fā)區(qū)，所需公共服務已提升為城市化需求。另外，布甫村的人口也隨著紅塘灣旅游開發(fā)區(qū)的建設逐漸增加。由于以上原因的考慮，擬定以紅塘為中心建立大社區(qū)綜合服務中心。以便馬玲居、紅塘村、紅塘灣旅游開發(fā)區(qū)、布甫村的各種公共事務的辦理和服務的提供。

馬嶺大社區(qū)作為天涯區(qū)完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理機制試點工作的首個示范點，服務覆蓋黑土、紅塘、布甫、塔嶺、馬嶺、西島6個村（居）。包含大社區(qū)黨群服務中心、政務服務大廳、新時代文明實踐所等服務，負責承辦市、區(qū)兩級下沉到大社區(qū)綜合服務中心的公共服務及管理功能。

②抱龍大社區(qū)綜合服務中心。

其試點服務涵蓋抱龍村、扎南村、立新村。設定原因主要是是歷史原因。新中國成立前叫作“抱龍洞”，管轄著現在的抱龍村、立新村、和扎南村;新中國成立后叫作抱龍鄉(xiāng)人民政府，隨后在1964年成立為高峰人民公社抱龍生產大隊、扎南生產大隊、立新（扎組）生產大隊。1985年成立高峰抱龍管理區(qū)。由此歷史分析再結合目前公共資源的分布情況，擬定以抱龍為中心設立大社區(qū)綜合服務中心。

③南島大社區(qū)綜合服務中心。

其試點中心服務涵蓋南島居、臺樓村、抱前村。設定原因是南島居便民綜合服務大廳的成熟運作模式。南島居與天涯區(qū)水蛟、抱前、臺樓、立新、抱龍等村委會毗鄰，轄區(qū)面積約113平方公里，下轄45個基層單位，居住著漢族、黎族、苗族、壯族等民族，此外，南島居由原海南國營立才農場過渡而來，主要承擔南島地區(qū)的大部分公共服務和社會管理職能。目前，南島居的各項工作圍繞著為民、務實、服務、高效等，按照“三合一”管理體系，有效地提升管理和服務水平。南島居便民綜合服務大廳建筑面積150m2，“兩委”辦公室120m2，四個便民服務站各60m2，可為居民提供民政、計生、社保、就業(yè)等各項便民服務。

該區(qū)接下來將逐步推進高峰大社區(qū)綜合服務中心、陽光海岸大社區(qū)等其余8個大社區(qū)的建設，并確保在2023年前完成全區(qū)所有大社區(qū)的建設，竭力為本區(qū)居民打造舒適的生活環(huán)境，創(chuàng)造更舒心的生活、學習空間。

6 優(yōu)化天涯區(qū)村建制調整的風險評估與風險防控

結合問題與建議，提出來村建制調整過程中的風險評估與風險防控措施。

6.1 風險評估

（1）村改居可能出現的風險。

①社區(qū)管理體制轉變不力。

除了村委會翻牌改換為居委會之外，社區(qū)黨支部、居委會和經濟合租社三大組織依然職權混淆，交叉任職?？梢?，“村改居”社區(qū)的管理體制及其運行方式基本保留了原有的“政-經-社”不分家的管理體制。

②公共產品與服務分配不均。

“村改居”政策的實施過程中，除了基本的身份轉變，尤為重要的是在公共服務、社會保障等實質層面，要與社區(qū)服務體系全面對接。在訪談過程中，海坡村與羊欄村都提到了公共服務硬件設施不到位，醫(yī)療保障不落實的情況。

（2）設立紅糖大社區(qū)綜合服務中心、抱龍大社區(qū)綜合服務中心、南島大社區(qū)綜合服務中心可能出現的風險。

①與天涯區(qū)政府之間權責的劃分問題。

大社區(qū)綜合服務中心是介于村與區(qū)之間的派出機構。因此，天涯區(qū)政府如何將權限分割給大社區(qū)綜合服務中心、分割權限的程度如何、又如何監(jiān)督其權利的應用過程等問題都需要提前制定相關標準。并為順利運行大社區(qū)綜合服務中心做出指導意見與原則。

②因政府層級增加導致辦事效率低下。

原本行政組織只有兩個層級，即天涯區(qū)政府和下面的行政村或社區(qū)居委會。而在設立了大社區(qū)綜合服務中心后，原本的兩個層級就變成了三個層級。層級增加了之后，行政組織內部的信息溝通、決策的效率都會受到影響，可能會導致政府的行政效率不升反降。

6.2 風險防控

（1）應對“村改居”可能出現的風險。

首先，經社分離、政經分離，實現基礎管理體制的變革?！按甯木印焙?，農村自治組織從農村經濟組織中剝離出來，兩者各司其職。從而使得“村改居”后社區(qū)居委會行使其公共管理與服務等方面的自治功能。

其次，加大醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、教育文化、勞動就業(yè)等公共服務在“村改居”中的覆蓋范圍和力度，從而做到“同城同權”，城鄉(xiāng)共享，實現公共產品與服務均衡一體化的模式。

（2）應對設立大社區(qū)綜合服務中心可能出現的風險。

首先，明確大社區(qū)綜合服務中心的職能和具體的工作范疇。據此確定大社區(qū)綜合服務中心需要的外聘的職務、人員數量、應聘條件等，以確保未來大社區(qū)綜合服務中心人才質量。

其次，規(guī)定出大社區(qū)綜合服務中心與天涯區(qū)政府之間的權責劃分標準，希望在確保大社區(qū)綜合服務中心有足夠的自主權的前提下，能處理本地區(qū)的相關行政事務。從而為區(qū)政府與各行政村提供便利的服務。

最后，制定出天涯區(qū)政府對大社區(qū)綜合服務中心監(jiān)督管理的相關條例。為防止大社區(qū)綜合服務中心可能出現的濫用權利或者不作為、亂作為等現象的發(fā)生。進而保障大社區(qū)綜合服務中心權利的運用。

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