紀(jì)琳

摘 要：在國(guó)家大力推進(jìn)行政事業(yè)單位管理機(jī)制改革的大背景下，財(cái)政部門要求各部門及基層單位實(shí)行綜合預(yù)算管理，對(duì)財(cái)政資金利用情況進(jìn)行整體的分析研究，在預(yù)測(cè)與決策基礎(chǔ)上合理調(diào)配相應(yīng)的資源，將經(jīng)濟(jì)計(jì)劃數(shù)字化、表格化、明晰化。然而在各方面主客觀因素的影響下，部分行政事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中仍存在一些亟需解決的問題，導(dǎo)致單位發(fā)展停滯不前，甚至?xí)斐蓢?guó)家財(cái)政資金的流失浪費(fèi)。本文將針對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下行政事業(yè)單位在全面預(yù)算管理過程中易發(fā)、多發(fā)的問題予以剖析，并嘗試提出較為可行的應(yīng)對(duì)方案。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;全面預(yù)算管理;問題;對(duì)策

一、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理概述

鑒于行政事業(yè)單位在設(shè)立目的、運(yùn)營(yíng)機(jī)制和資金來源上有其特殊性，其預(yù)算管理體系與其他企業(yè)單位相比也自成一體。全面預(yù)算作為行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的靈魂和基礎(chǔ)，本質(zhì)上是一項(xiàng)綜合財(cái)務(wù)計(jì)劃，其內(nèi)容涵蓋各部門及基層單位的所有收入和支出。

預(yù)算主體在編報(bào)時(shí)應(yīng)按照相關(guān)條例規(guī)定的流程順序分階段按時(shí)完成，首先，組織成立預(yù)算編審班子，由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任第一責(zé)任人，財(cái)務(wù)部門作為主要執(zhí)行機(jī)構(gòu);其次，做好編報(bào)前的準(zhǔn)備工作，摸清現(xiàn)有情況、掌握來年可能存在的浮動(dòng)變化;再次，編制匯總收支預(yù)算，注意現(xiàn)有資源的優(yōu)化配置;最后，經(jīng)預(yù)算編審班子研究確認(rèn)后形成預(yù)算建議數(shù)，統(tǒng)一上報(bào)財(cái)政部門。財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算建議數(shù)進(jìn)行審核，形成預(yù)算控制數(shù)并及時(shí)下達(dá)給預(yù)算主體，由后者進(jìn)行調(diào)整后二次上報(bào)給財(cái)政部門，最終由財(cái)政部門將人民代表大會(huì)批準(zhǔn)通過的數(shù)據(jù)作為預(yù)算批復(fù)數(shù)分解落實(shí)到各預(yù)算主體單位。預(yù)算主體在編制和執(zhí)行層面必須時(shí)刻遵循統(tǒng)籌、節(jié)約、務(wù)實(shí)、績(jī)效、平衡的原則，做到科學(xué)編報(bào)，嚴(yán)格執(zhí)行。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管控要點(diǎn)及常見問題分析

1.合法合規(guī)

全面預(yù)算在整體上要服從《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及相關(guān)法律法規(guī)的要求，在細(xì)節(jié)上要符合各項(xiàng)具體政策及開支標(biāo)準(zhǔn)。在日常工作中，預(yù)算主體容易出現(xiàn)某些關(guān)鍵指標(biāo)，如：人員福利費(fèi)支出、資產(chǎn)購(gòu)置支出、三公經(jīng)費(fèi)支出等超出定額標(biāo)準(zhǔn)控制數(shù)的情況，導(dǎo)致預(yù)算無法通過上級(jí)主管部門和財(cái)政部門的審核。這類情況可以通過對(duì)編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)、各項(xiàng)耗費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行精算予以避免，必要時(shí)可在同項(xiàng)支出經(jīng)濟(jì)分類、款級(jí)科目之間進(jìn)行合理調(diào)劑，但不允許在人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)之間此增彼減、自主調(diào)整。

2.真實(shí)可靠

行政事業(yè)單位屬于非自主營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，其資金均來源于國(guó)家財(cái)政，這就要求對(duì)每一項(xiàng)具體收支項(xiàng)目的編制和執(zhí)行都應(yīng)建立在真實(shí)準(zhǔn)確的基礎(chǔ)之上。各項(xiàng)收支指標(biāo)要以國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和履行部門職能的需要為依據(jù)，結(jié)合往年實(shí)際執(zhí)行數(shù)據(jù)，并考慮下年度業(yè)務(wù)增減因素進(jìn)行深度測(cè)算，不得瞞報(bào)、虛列。預(yù)算主體對(duì)于較往年變動(dòng)幅度較大或振幅異常的項(xiàng)目應(yīng)予以特別重視，可通過重算、倒推等方式進(jìn)行復(fù)核，避免出現(xiàn)計(jì)算差錯(cuò)。

3.科學(xué)合理

在全面預(yù)算管理體系中，無論是程序的設(shè)置、編報(bào)的方法還是執(zhí)行的評(píng)價(jià)都要力求科學(xué)合理，既要追求效率，也要注重效果。為達(dá)成上述目標(biāo)，預(yù)算單位應(yīng)委派專人實(shí)時(shí)跟進(jìn)預(yù)算有關(guān)的法律法規(guī)的發(fā)布與更新，第一時(shí)間掌握政策變化和實(shí)施細(xì)則中的重點(diǎn)、要點(diǎn)、難點(diǎn);加強(qiáng)預(yù)算相關(guān)崗位人員的專業(yè)知識(shí)及實(shí)操技能的培訓(xùn)，借助數(shù)據(jù)處理軟件替代傳統(tǒng)的手工整理，保證精確統(tǒng)計(jì)和實(shí)時(shí)匯總，避免錯(cuò)算、漏算和重復(fù)計(jì)算;有條件的單位還應(yīng)大力發(fā)展“大數(shù)據(jù)”、“云系統(tǒng)”等信息化管理平臺(tái)，將全面預(yù)算管理的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)嵌入其中，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)手工環(huán)境下難以實(shí)現(xiàn)的管控功能，對(duì)歷年預(yù)算進(jìn)行調(diào)閱參考、對(duì)當(dāng)年預(yù)算進(jìn)行比對(duì)分析、對(duì)下年預(yù)算進(jìn)行預(yù)測(cè)規(guī)劃。

4.穩(wěn)妥務(wù)實(shí)

對(duì)于財(cái)政資金的申請(qǐng)和使用要遵從下列十六字方針：“收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、量入為出、杜絕赤字”。對(duì)于收入類指標(biāo)要注意在預(yù)算中剔除把握不大或確定性較低的項(xiàng)目，以免實(shí)際執(zhí)行中因無法完全實(shí)現(xiàn)而導(dǎo)致收入未達(dá)預(yù)期;對(duì)于支出類指標(biāo)要在覆蓋各項(xiàng)開支的基礎(chǔ)上優(yōu)先保證基本支出（即人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)）和重點(diǎn)項(xiàng)目支出。項(xiàng)目支出預(yù)算的申報(bào)必須與財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)的申報(bào)同步進(jìn)行，經(jīng)上級(jí)主管部門和財(cái)政部門論證評(píng)審后確認(rèn)入庫(kù)的項(xiàng)目方可納入統(tǒng)一預(yù)算;并根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)、績(jī)效目標(biāo)、規(guī)模金額等因素結(jié)合單位實(shí)際情況對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先排序，從中選取重點(diǎn)項(xiàng)目。

5.強(qiáng)化績(jī)效

2015年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和2018年最新頒布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》均強(qiáng)調(diào)了績(jī)效管理在全面預(yù)算管理體系中的重要作用，從制度上明確了要將績(jī)效評(píng)價(jià)融入預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督全過程，構(gòu)建“事前設(shè)定、事中追蹤、事后評(píng)價(jià)”三位一體的閉環(huán)系統(tǒng)。

（1）事前設(shè)定。預(yù)算單位在項(xiàng)目申請(qǐng)立項(xiàng)之時(shí)必須對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行同步設(shè)定。未設(shè)定績(jī)效目標(biāo)或績(jī)效目標(biāo)不符合要求的項(xiàng)目，不得納入項(xiàng)目庫(kù)，也就意味著其無法得到財(cái)政資金的支持和安排。一個(gè)完整的績(jī)效目標(biāo)須符合下列要求：

①指向清晰，即緊扣項(xiàng)目方向、內(nèi)容和成果，符合單位所在行業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和歸屬部門的社會(huì)公共職能;②指標(biāo)量化，即對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的各細(xì)分項(xiàng)目（如：數(shù)量、金額、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)責(zé)任、可持續(xù)影響力等）盡量采用定量而非定性表述，便于最終評(píng)價(jià)的客觀衡量;③切實(shí)可行，即所設(shè)定的目標(biāo)不得脫離單位實(shí)際情況和項(xiàng)目發(fā)展預(yù)期，可通過評(píng)估、調(diào)研等技術(shù)手段對(duì)目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)及合理性論證，確保其在主客觀上都符合預(yù)算管理要求，并具有相當(dāng)程度的可實(shí)現(xiàn)性。

（2）事中追蹤。當(dāng)預(yù)算按程序完成批復(fù)并最終下達(dá)至預(yù)算單位之時(shí)起，就意味著績(jī)效工作正式進(jìn)入了追蹤階段。當(dāng)前工作中，普遍存在只關(guān)注靜態(tài)預(yù)算金額、不關(guān)注績(jī)效達(dá)成的固有思路，導(dǎo)致原定的績(jī)效目標(biāo)形同虛設(shè)，無法真正起到監(jiān)控項(xiàng)目執(zhí)行的作用。在一個(gè)健康的全面預(yù)算管理體系中，必須將績(jī)效作為一項(xiàng)日常性、公開性的事務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理。預(yù)算單位既可以根據(jù)時(shí)間維度（如：月度、季度、半年度、年度）對(duì)績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成情況進(jìn)行統(tǒng)一考核，也可以采取隨機(jī)即時(shí)的方式對(duì)其進(jìn)行不定項(xiàng)、不定期的突擊檢查，把這項(xiàng)工作視為對(duì)預(yù)算執(zhí)行率這一關(guān)鍵指標(biāo)的有力補(bǔ)充。將績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)施同步化操作，可保證二者互相依存長(zhǎng)期共生，如在過程中出現(xiàn)問題也易于發(fā)現(xiàn)、及時(shí)糾正，力?？?jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

（3）事后評(píng)價(jià)。績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定及過程追蹤，歸根結(jié)底是為了最終的評(píng)價(jià)、應(yīng)用環(huán)節(jié)而服務(wù)的。當(dāng)預(yù)算年度終了或預(yù)算項(xiàng)目結(jié)束后，各部門及基層單位應(yīng)先將最終達(dá)成情況和初期設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行自評(píng)工作，并將評(píng)價(jià)結(jié)果予以書面化，作為當(dāng)年度決算的重要組成內(nèi)容和下年度預(yù)算申請(qǐng)、批復(fù)的必要基礎(chǔ)。自評(píng)結(jié)果力求全面覆蓋、突出重點(diǎn)、角度多維、細(xì)化量化、可比可測(cè)，切忌流于形式。財(cái)政部門和上級(jí)主管部門在基層單位自評(píng)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地選擇部分重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行整體績(jī)效評(píng)價(jià)，必要時(shí)可聘任具有相關(guān)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)參與其中。預(yù)算單位應(yīng)建立健全項(xiàng)目負(fù)責(zé)人問責(zé)制度，在獲取最終評(píng)價(jià)結(jié)果后針對(duì)所提出的問題進(jìn)行責(zé)任追查并積極整改，整改結(jié)果形成反饋報(bào)告及時(shí)提交單位領(lǐng)導(dǎo)班子和內(nèi)部審計(jì)部門;對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和不足予以重視，為今后的全面預(yù)算管理工作尤其是績(jī)效考核模塊打下良好的基礎(chǔ)。

6.結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余

（1）結(jié)轉(zhuǎn)資金指的是預(yù)算年度結(jié)束時(shí)尚未全部列支而需要延續(xù)到下年度繼續(xù)使用的財(cái)政資金。原則上來說，無論是基本支出還是實(shí)施周期之內(nèi)的項(xiàng)目支出，該類資金都可以依照原有用途自動(dòng)結(jié)轉(zhuǎn)至下一預(yù)算年度繼續(xù)使用。同時(shí)也要求預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)注重精確性，合理計(jì)算所需開支，努力控制結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模。財(cái)政部門和上級(jí)主管單位在批復(fù)審定基層單位下年度預(yù)算時(shí)，也應(yīng)在充分考慮現(xiàn)存結(jié)轉(zhuǎn)資金情況的前提下一并進(jìn)行統(tǒng)籌安排。如連續(xù)兩個(gè)財(cái)政年度未使用完畢，則由財(cái)政部門負(fù)責(zé)收回。

（2）結(jié)余資金指的是項(xiàng)目實(shí)施周期終了或因計(jì)劃變動(dòng)導(dǎo)致提前終止而無需繼續(xù)列支的財(cái)政資金。這部分資金不存在可延續(xù)性，所以預(yù)算單位應(yīng)及時(shí)對(duì)其進(jìn)行清理并完成報(bào)備提交，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)收回。

7.信息公開

作為社會(huì)公益性機(jī)構(gòu)，行政事業(yè)單位應(yīng)按國(guó)家法律規(guī)定、部門政務(wù)要求，定期對(duì)預(yù)算工作的過程及成果進(jìn)行公開披露。預(yù)算主體應(yīng)建立健全信息報(bào)告制度，將預(yù)算草案、結(jié)算草案和績(jī)效評(píng)估報(bào)告等數(shù)據(jù)以文書的形式同時(shí)向社會(huì)公開，充分接受同級(jí)政府、人民代表大會(huì)和群眾團(tuán)體的監(jiān)督和問責(zé)。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著時(shí)代的進(jìn)步的理念的創(chuàng)新，我國(guó)行政事業(yè)單位正呈現(xiàn)出不斷向好的發(fā)展趨勢(shì)，而預(yù)算管理無疑是需要持續(xù)關(guān)注、加大投入的重中之重。全面、科學(xué)的預(yù)算管理體系能使行政事業(yè)單位的整體管理水平更上一層樓，令其更好地為社會(huì)大眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進(jìn)國(guó)家政策有效落實(shí)。因此，行政事業(yè)單位的全體人員都應(yīng)該樹立集體利益最大化的觀念，以主人翁的姿態(tài)積極參與到全面預(yù)算管理體系的建設(shè)完善之中，以政策法規(guī)為指導(dǎo)，以本單位實(shí)際情況為基礎(chǔ)，全方位推動(dòng)行政事業(yè)單位健康有序地發(fā)展，充分行使社會(huì)職能。

參考文獻(xiàn)

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