中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院 馬海濤 秦韶聰 任 強(qiáng)

2019年10月召開的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，這再一次將國家治理提升到一個重要地位。為了維護(hù)社會秩序和保障社會運(yùn)行，國家治理是不可或缺的一種工具，關(guān)乎國家發(fā)展，也是社會發(fā)展的內(nèi)在推動力。在實(shí)踐中，國家治理應(yīng)適應(yīng)、服務(wù)并且助力國家發(fā)展。在國家現(xiàn)代化的進(jìn)程中，國家治理也要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。早在2013年黨的十八屆三中全會即首次提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從治理體系和治理能力，也就是制度的構(gòu)建和運(yùn)行兩個方面對國家治理現(xiàn)代化提出要求。

國家治理包含多個領(lǐng)域的內(nèi)容，其中，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，歷來就在我國的現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演著重要角色。2013年，我國提出了建立現(xiàn)代財政制度的新目標(biāo)，把財政制度的變革作為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要路徑之一。目前我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，要更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)性作用，走好中國的現(xiàn)代化之路。

一、國家治理現(xiàn)代化

國家治理這一概念是與國家相伴隨的，但是，即使沒有治理，國家也會自發(fā)地運(yùn)行，之所以強(qiáng)調(diào)國家治理的重要性，就在于治理除了可以提供技術(shù)性的指導(dǎo)之外，還具有主動性(Kooiman, 1993)，它可以利用特定的目標(biāo)和手段對國家運(yùn)行施加方向性的影響，這對于一國發(fā)展尤為關(guān)鍵。對于一個國家而言，不同的國家治理方式往往會帶來不同的治理效果，那么如何實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效果呢？從根本上來講，國家治理是一種依托于社會的政治工具，因此，好的國家治理應(yīng)該與社會發(fā)展相匹配，與一國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展水平相契合。

伴隨自然環(huán)境與人類實(shí)踐的演變，社會本身是動態(tài)變化的，其中，由傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變是社會發(fā)展的重要規(guī)律。根據(jù)Strayer(2005)的觀點(diǎn)，具有歷時持續(xù)、空間固定、非人格化制度、公認(rèn)的絕對權(quán)威的特征的政治單元可以被稱為現(xiàn)代國家。15世紀(jì)末的英國與法國已經(jīng)具備了現(xiàn)代國家的特征，這一階段也是西方由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡時期。在國家治理層面，當(dāng)人類文明進(jìn)入現(xiàn)代化階段后，與現(xiàn)代國家相適應(yīng)的國家治理也應(yīng)當(dāng)具有現(xiàn)代化的特征，即國家治理現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化包括民主、法治、效率、公平等維度的衡量，但并不存在對各個時期、各個國家一以貫之的標(biāo)準(zhǔn)。

縱向上看，國家治理現(xiàn)代化是一個動態(tài)的概念。首先，人類生存依賴于自然環(huán)境，包括物理空間以及這一空間中的自然資源，它們的動態(tài)性決定了自然環(huán)境的動態(tài)性。其次，人們的實(shí)踐和認(rèn)識是不斷發(fā)展和完善的，這就形成了人類社會在不同時期的特殊性。無論是自然環(huán)境還是人類社會，都不是一成不變的，因此，對于國家治理的要求并不完全一樣。即使是在現(xiàn)代國家，依然在不同階段存在差異，需要用歷史和發(fā)展的眼光看待國家治理現(xiàn)代化。如生產(chǎn)模式、人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系、思維方式等，它們的轉(zhuǎn)變必定伴隨著國家治理具體模式的轉(zhuǎn)變。

橫向上看，國家治理現(xiàn)代化存在主體間的差異。一國選擇什么樣的治理體系取決于其自身的經(jīng)濟(jì)、政治、文化背景，需要與國情相適應(yīng)，因此國家治理現(xiàn)代化必定具有多樣性。經(jīng)濟(jì)市場化程度不同的國家，政府在國家治理中的放權(quán)程度不同。單一制、聯(lián)邦制和邦聯(lián)制是三種截然不同的政治體制，而且即使是同一種政治體制，也存在強(qiáng)度上的區(qū)別，它們實(shí)現(xiàn)國家能力和自由價值的平衡點(diǎn)也不同。如，新加坡和摩納哥是典型的單層級單一制政府，中國、日本、韓國、英國、法國等則是多層級的單一制政府；在聯(lián)邦制國家中，澳大利亞、德國、印度等國具備強(qiáng)有力的中央政府，美國和尼日利亞的中央政府相對有力，而加拿大、巴西和瑞士的中央政府則相對較弱。此外，各國的歷史、宗教植根于各自的文化土壤中，構(gòu)成影響國家治理的恒久變量。

國家治理是一個全方位、多層次的概念，并且各個子系統(tǒng)是相互關(guān)聯(lián)、共同發(fā)揮作用的。國家治理現(xiàn)代化即要求各個子系統(tǒng)在現(xiàn)代化目標(biāo)的共同指引下，實(shí)現(xiàn)各自的現(xiàn)代化。全方位是指橫向上的領(lǐng)域全面性，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)，它們在構(gòu)成社會生活的各個方面的同時，也形成了國家治理現(xiàn)代化的全方位布局。其中，經(jīng)濟(jì)治理是國家治理現(xiàn)代化的中心環(huán)節(jié)，只有實(shí)現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能保障個人最基本的需求，同時為其他領(lǐng)域的治理提供必要的物質(zhì)資料；政治治理通過行政體制的制度性安排，增強(qiáng)社會的有序性和穩(wěn)定性，為國家治理現(xiàn)代化建立保障機(jī)制；文化治理是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)核，雖然文化治理的直接影響相對隱性，但是卻可以通過實(shí)踐使隱性影響顯性化；社會治理涉及不同社會主體間的關(guān)系以及人與社會的關(guān)系，任何一個群體都依托于自己所處的社會而存在，社會治理的目標(biāo)是建立和諧的社會關(guān)系，從而為國家治理提供良好的平臺；生態(tài)治理處理的是人與自然的關(guān)系，人類生存離不開自然環(huán)境，自然環(huán)境本身并不具備能動性，但是人類活動卻可以影響自然環(huán)境的質(zhì)量，通過生態(tài)治理可以優(yōu)化自然環(huán)境，為國家治理現(xiàn)代化爭取長期可持續(xù)的自然空間。

多層次是指縱向上的層級有序性，包括全國性治理、地方治理和基層治理，依照上述順序，國家治理現(xiàn)代化的層級逐步下延，從偏宏觀的指導(dǎo)性治理走向偏微觀的個性化、實(shí)踐性治理。全國、地方和基層實(shí)際上是不同范圍的獨(dú)立的政治單元，任何一個政治單元本身就具備治理的必要性，每一層級的治理都包含上述五大領(lǐng)域的內(nèi)容。國家治理則將不同層級的治理置于一個有機(jī)整體中，實(shí)現(xiàn)了不同層級間的有序協(xié)調(diào)。國家治理現(xiàn)代化構(gòu)成見圖1。

圖1 國家治理現(xiàn)代化的構(gòu)成 資料來源：作者自制。

二、財政與國家治理現(xiàn)代化

國家治理現(xiàn)代化是涵蓋社會方方面面的復(fù)雜系統(tǒng)，其中，財政是維系這一體系正常運(yùn)行的重要保障?，F(xiàn)代國家建立起了合法性的政府并賦予政府有效行使社會公共管理職能的權(quán)力，政府行使公共權(quán)力需要一定的財力保障，這為國家財政的建立提供了依據(jù)。Weber(1978)提出，現(xiàn)代國家的核心要素是現(xiàn)代官僚體制，財政為這一體制提供了必要的貨幣資金，如果沒有實(shí)質(zhì)性和定期的征稅政策，現(xiàn)代國家就不可能存在。熊彼特的《稅收國家的危機(jī)》奠定了財政社會學(xué)的基礎(chǔ)，在該文中，熊彼特闡明財政是現(xiàn)代國家的內(nèi)在要義，沒有財政，現(xiàn)代國家的發(fā)展就會舉步維艱(Musgrave, 1992)。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，無論在何種發(fā)展階段、何種國家形態(tài)下，財政都是國家實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的工具，在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中處于基礎(chǔ)性的地位，這是財政本質(zhì)的一般性(呂煒和靳繼東，2019)。

從國家治理現(xiàn)代化的橫向領(lǐng)域上來看，財政本身就屬于經(jīng)濟(jì)治理的一部分，財政政策是國家宏觀調(diào)控的重要工具；政治治理涉及的一個重要議題就是政府和企業(yè)的關(guān)系，進(jìn)一步來說，就是政府和市場的關(guān)系，二者的關(guān)系直接決定了財政的定位，而財政又會通過一系列財政政策反作用于政治治理，成為影響政治治理效果的關(guān)鍵因素；文化治理在現(xiàn)代國家中的重要性與日俱增，反映出公民對文化的需求日漸提高，政府在回應(yīng)公民需求時需要利用財政工具將行動落實(shí)到實(shí)踐中；社會治理是一個與“社會性”高度相關(guān)的概念，具備這一屬性的領(lǐng)域通常與公共服務(wù)密切聯(lián)系，而政府依靠財政所形成的收支行為是提供公共服務(wù)的前提；生態(tài)治理包括事前預(yù)防、日常保護(hù)、事后救濟(jì)，在日常保護(hù)中，財政工具，尤其是稅收，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，參與生態(tài)治理的“有力武器”。因此，國家治理的各個領(lǐng)域都離不開財政。從國家治理現(xiàn)代化的縱向?qū)蛹壣蟻砜?，每個層級的治理都包含上述五大領(lǐng)域，同時每個層級之間，政府間的財政關(guān)系決定了各層級政府之間的基本關(guān)系，是國家治理的基礎(chǔ)。

財政在國家治理現(xiàn)代化中具有舉足輕重的地位，在明確這一問題之后，如何更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)性作用是我們需要重點(diǎn)關(guān)注的命題。對此，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注兩個問題，一個是財政實(shí)力，另一個是財政運(yùn)行，前者解決“有多少”的問題，后者解決“怎么用”的問題。Varoudakis等(2007)回顧了1992～2004年轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長與公共財政之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了公共部門的“治理質(zhì)量”(the quality of governance)的重要性，任何財政政策的實(shí)施效果都與治理質(zhì)量相關(guān)。

財政實(shí)力是指政府汲取財政資金的能力，有多少錢辦多少事，蓄水池的規(guī)模決定了水流的大小，因此，具備一定的財政實(shí)力是政府開展其他一切活動的先決條件。無論是政府機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)還是公共服務(wù)的提供，都離不開財政的支持，財政實(shí)力是合理的，也是必要的。財政實(shí)力毫無疑問是國家治理能力的重要體現(xiàn)，但是財政實(shí)力并非越大越好。從根本上來講，財政實(shí)力體現(xiàn)的是政府與民眾之間的財富分配關(guān)系，政府本身并不具備創(chuàng)造財富的能力，財政收入是民眾向政府讓渡的財富的積累。既然是分配就會涉及平衡點(diǎn)與臨界點(diǎn)的問題，平衡點(diǎn)是指分配的最優(yōu)方案，而臨界點(diǎn)則會帶來分配關(guān)系的崩潰。在社會運(yùn)行中，政府承擔(dān)的職責(zé)是有限的，現(xiàn)實(shí)中并不存在無限政府，保持適度的、與政府責(zé)任相匹配的財政實(shí)力才是穩(wěn)定可持續(xù)的，過度偏離平衡點(diǎn)直至達(dá)到臨界點(diǎn)就會造成財富分配的失衡，分配關(guān)系不再穩(wěn)定，會進(jìn)一步帶來整個社會關(guān)系的重塑或瓦解，反而為國家治理埋下隱患。也就是說，財政實(shí)力應(yīng)該是有約束、有邊界的，這也是為什么用“汲取”而非“攫取”來形容財政實(shí)力的原因。因此，在測度各國的財政實(shí)力時，相比于財政收入規(guī)模，采用相對性指標(biāo)更加準(zhǔn)確。

財政運(yùn)行是在財政實(shí)力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)財政目標(biāo)的過程，國家治理中，財政不僅要有實(shí)力，還要具備利用現(xiàn)有實(shí)力實(shí)現(xiàn)治理效果最優(yōu)化的能力。從結(jié)果導(dǎo)向的角度來看，財政運(yùn)行直接決定了利用財政工具治理國家的效果，是國家治理中必須關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。具體來講，抓好財政運(yùn)行可以從以下四個維度入手。第一個是財政體制，財政運(yùn)行要處理好中央政府與地方政府以及各級地方政府之間的關(guān)系，即解決給定一個“大盤子”的情況下，各級政府之間如何進(jìn)行分配的問題。中央政府具有統(tǒng)籌優(yōu)勢，地方政府具有信息優(yōu)勢，優(yōu)勢不同，定位不同，具體責(zé)任也不同。但是，無論對于哪一級政府，理想狀態(tài)都是財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，這是規(guī)范政府間關(guān)系，提高財政運(yùn)行效率和質(zhì)量的應(yīng)有之義。第二個是法治財政，法治是產(chǎn)生現(xiàn)代國家的一個極為重要的原因。財政運(yùn)行即公共權(quán)力的行使，它不是隨意的、不受任何限制的，權(quán)力行使需要依據(jù)，也需要一個外在的強(qiáng)制性力量去引導(dǎo)和約束財政行為，并且這個力量具有絕對的權(quán)威，不受其他因素的干擾。法治恰恰具有上述特征，它獨(dú)立于政府與民眾，以契約的形式架起雙方互動的橋梁，以“第三方”的形式為政府的財政行為提供依據(jù)，保障財政運(yùn)行秩序的規(guī)范穩(wěn)定。財政運(yùn)行中的法治包括三個層面，首先要有法，其次要守法，最后要用法，實(shí)現(xiàn)程序上的有法可依與實(shí)踐上的有法必依。第三個是民主財政，財政運(yùn)行應(yīng)充分體現(xiàn)公民權(quán)利。財政運(yùn)行中需要厘清政府與民眾的關(guān)系，政府的權(quán)力來自民眾，理應(yīng)在財政運(yùn)行中對民眾負(fù)責(zé)，而公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也有利于政府吸收來自外部的寶貴意見，促進(jìn)財政有效運(yùn)行。財政運(yùn)行應(yīng)考慮逐步將公眾參與財政決策與監(jiān)督納入制度性考量，進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量。第四個是機(jī)制協(xié)調(diào)，財政應(yīng)與國家大政方針相配合、與其他領(lǐng)域的國家治理相協(xié)調(diào)。國家治理是一個相互聯(lián)系的有機(jī)整體，各個領(lǐng)域在同一目標(biāo)的指引下，各自深耕。如果財政運(yùn)行方向與國家大政方針相悖，則會阻礙國家治理；如果財政運(yùn)行沒有協(xié)調(diào)好與其他領(lǐng)域的關(guān)系，則會大大削弱財政運(yùn)行的效果。

下面梳理一下財政實(shí)力與財政運(yùn)行四維度的關(guān)系。財政實(shí)力與財政運(yùn)行是源與流的關(guān)系，擁有穩(wěn)定可持續(xù)的源頭是依靠財政治理國家的前提條件，而“流”，也就是財政運(yùn)行則形成通往目的地的路徑。在四個維度中，財政體制對財政實(shí)力施加絕對影響，直接決定了財政實(shí)力的內(nèi)部分配，也就是結(jié)構(gòu)問題，另外三個維度則偏向保障類和指導(dǎo)類的性質(zhì)，對財政運(yùn)行施加軟約束。換一種說法，財政體制對財政實(shí)力施加根本性的影響，這股力量來自財政并且會傳導(dǎo)至其他領(lǐng)域，而法治財政、民主財政、機(jī)制協(xié)調(diào)則是現(xiàn)代化治理的普遍要求在財政領(lǐng)域的體現(xiàn)。圖2展示了它們之間的關(guān)系，橢圓形代表了整體財政實(shí)力，財政體制代表財政實(shí)力的分配，另有三條保障機(jī)制，它們共同組成財政影響國家治理的機(jī)制。

圖2 財政對國家治理現(xiàn)代化的影響機(jī)制 資料來源：作者自制。

三、國家治理、財政、現(xiàn)代化：中國路徑

下面我們將視線轉(zhuǎn)向中國，聚焦中國財政與國家治理現(xiàn)代化，研究財政實(shí)力—財政運(yùn)行—國家治理的中國路徑。中華人民共和國的成立標(biāo)志著我國邁入了現(xiàn)代國家的行列，盡管黨的十八屆三中全會才第一次正式提出國家治理現(xiàn)代化的概念，并明確提出了財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一基本論斷，但是實(shí)際上，在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，財政在國家治理中始終承擔(dān)這一重要職能(呂煒和靳繼東，2019)。

(一)財政實(shí)力

新中國成立以后，百廢待興，我國進(jìn)入國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和建設(shè)時期，迅速開展了“一五”計劃，亟須建立起一個強(qiáng)大的國家財政，盡快實(shí)現(xiàn)過渡。1952年，財政收入占GDP的比重達(dá)到25.61%，這也是我們常說的財政的“兩個比重”之一，它從宏觀上衡量了國家汲取財政的能力。這一時期的中國政府比國民黨政府具有4～5倍的汲取財政能力(王紹光和胡鞍鋼，1993)，為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了重要的經(jīng)濟(jì)支持，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)起步階段的快速增長，為國家工業(yè)化奠定了重要基礎(chǔ)。此后，我國財政收入占GDP的比重穩(wěn)定在30%左右，處于較高水平，這一現(xiàn)象一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代初。

1978年以后，我國進(jìn)入計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時期，并于1992年提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，迎來了經(jīng)濟(jì)體制的根本性轉(zhuǎn)型。計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)是兩種不同的資源配置方式，背后是政府和市場關(guān)系的轉(zhuǎn)型，意味著財政在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演的角色發(fā)生變化。

20世紀(jì)80年代開始，我國的財政實(shí)力出現(xiàn)了明顯下降，這與當(dāng)時實(shí)行了“放權(quán)讓利”改革相關(guān)，在財政領(lǐng)域則表現(xiàn)為政府與企業(yè)的分配關(guān)系的改變以及財政包干制的推行。前者直接導(dǎo)致了此消彼長中政府整體財政實(shí)力的削弱，后者則通過央地關(guān)系的變化間接影響到財政收入總額。國家與企業(yè)的分配關(guān)系方面，主要是“減稅讓利”。一方面，國家對非公有制經(jīng)濟(jì)繼續(xù)實(shí)行優(yōu)惠政策。另一方面，國家對國營企業(yè)利潤的分配形式由基本上全額上繳改為將相當(dāng)大的一部分財力下放給企業(yè)，先后經(jīng)歷了企業(yè)基金制、利潤留成制、“利改稅”、承包制等制度嘗試，導(dǎo)致國營企業(yè)對財政收入的貢獻(xiàn)減少?！胺艡?quán)讓利”改革在釋放企業(yè)活力的同時，造成了財政實(shí)力大幅削弱。財政包干制方面，具體的包干形式在各地存在差異，并未形成一個全國統(tǒng)一的財政體制，整體上比較混亂，也就造成了央地關(guān)系不清晰、不規(guī)范。在中央政府給某些地區(qū)“開口子”，允許當(dāng)?shù)叵硎軠p免稅權(quán)時，因地方競爭的存在，其他地方也開始跟上，紛紛向中央爭取減免稅權(quán)，各地累積起的上劃中央的財政收入下降造成了全國性財政收入總額的下降。財政實(shí)力削弱，極大地限制了政府的宏觀調(diào)控能力，于是，1994年的分稅制改革拉開序幕。

通過政府間關(guān)系的調(diào)整，分稅制從體制上對我國財政制度作出根本性變革，在制度穩(wěn)定的情況下，我國的財政實(shí)力開始逐漸恢復(fù)，財政收入占GDP的比值穩(wěn)步提升。2010年以后，我國財政收入占GDP的比重穩(wěn)定在20%左右(見圖3)。

圖3 1952～2018年財政收入占GDP的比重 資料來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

放眼國際，我國目前的財政實(shí)力屬于什么水平呢？為了保證統(tǒng)計口徑的一致性，表1展示了國際貨幣基金組織(IMF)統(tǒng)計下的代表性國家總體財政收入占GDP的比值，在該口徑下，財政收入包括稅收收入(tax revenue)、社會保障收入(social contributions)、對非本國企業(yè)(組織)的特許權(quán)收入(grants revenue)以及其他收入。根據(jù)IMF的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國財政收入占GDP的比值約為28%，與世界上其他國家相比，韓國的這一比重低于我國，美國、日本、澳大利亞、英國的這一比值均高于我國，我國的財政實(shí)力處于較為合理的水平。

表1 代表性國家的財政實(shí)力 單位：%

資料來源：IMF數(shù)據(jù)庫。

在財政實(shí)力方面，經(jīng)過兩次大的調(diào)整，我國當(dāng)前的財政實(shí)力已經(jīng)趨于穩(wěn)定，建立起了與國家治理相匹配的財政實(shí)力，為財政職能的發(fā)揮奠定了良好基礎(chǔ)。

(二)財政體制

財政體制涉及政府間關(guān)系，即中央與地方政府的關(guān)系以及地方政府間的關(guān)系，與此相關(guān)，在國家治理層面形成了全國性治理、地方治理和基層治理三個內(nèi)容。在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，中央與地方間的財政治理被放在優(yōu)先級的地位，在理順央地關(guān)系之后，再開始著手省及以下地方政府的財政治理的完善。

1.中央與地方間的財政治理關(guān)系。

以1994年的分稅制作為分界，我國的地方治理可以分為兩個階段。分稅制之前，由于央地關(guān)系的反復(fù)變動，地方治理的權(quán)責(zé)尚不清晰。分稅制之后，隨著央地關(guān)系逐步明朗并且穩(wěn)定下來，我國的地方治理進(jìn)入新的階段。

新中國成立之初，為了合理使用極其有限的財政收入，盡快爭取國家經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)，我國實(shí)行高度集中的財政體制關(guān)系，中央財政處于絕對優(yōu)勢地位。1958年我國實(shí)施“以收定支”的財政管理體制，并且下放稅收管理權(quán)限，中央財政占據(jù)絕對主導(dǎo)的現(xiàn)象發(fā)生變化，地方財政占據(jù)上風(fēng)。此后，我國又實(shí)行了總額分成、加強(qiáng)集中統(tǒng)一以及多種財政包干等制度，但是中央財政的被動局面一直沒有根本性變化。20世紀(jì)80年代中期以來，財政“兩個比重”之一的中央財政收入占全國財政收入的比重持續(xù)下降，1993年這一比重更是僅為22%?？梢钥闯觯轮袊闪⒌那皫啄?，地方政府的財力支配權(quán)聊勝于無，1958年之后，這一形勢則發(fā)生徹底逆轉(zhuǎn)(見圖4)。

圖4 1953～2018年中央與地方財政收入占比 資料來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

中央財政陷入被動，嚴(yán)重制約了中央宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮，亟須重塑中央和地方政府的關(guān)系。1994年的分稅制改革根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，一改包干制下“一籃子”收入作為分配對象的情況，通過分稅的辦法進(jìn)行中央與地方的收入劃分。在占比較高的幾個稅種中，消費(fèi)稅、增值稅(75%歸中央)、企業(yè)所得稅(60%歸中央)作為中央的主體稅種，營業(yè)稅和個人所得稅作為地方的主體稅種，中央財力得到極大補(bǔ)充。為了實(shí)現(xiàn)財力與支出責(zé)任的匹配，我國還設(shè)立了對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，作為中央收入中的機(jī)動設(shè)置。分稅制改革是對之前中央與地方政府關(guān)系的徹底革新，這一體制沿用至今，構(gòu)筑了我國央地關(guān)系的基本框架，地方治理開始步入正軌。

在分稅制的基礎(chǔ)上，我國后續(xù)又進(jìn)行了一系列稅制改革，尤其是2016年全面“營改增”的實(shí)施，對地方財力造成了較大沖擊，鑒于此，增值稅由原來的75%和25%分成調(diào)整為五五分成，對地方財力進(jìn)行補(bǔ)充。截至目前，我國中央與地方財力格局總體上相對合理穩(wěn)定，大致處于1∶1的狀態(tài)。

2.省及以下地方政府間的財政治理關(guān)系。

新中國成立之初，我國的地方政府為大區(qū)—省—縣—鄉(xiāng)四級，經(jīng)過歷次調(diào)整之后，逐漸形成了省—縣—鄉(xiāng)的基本格局。1982年，我國開始實(shí)行市管縣的試點(diǎn)工作，并于1983年在全國推廣開來，逐步形成了我國現(xiàn)行的政府層級設(shè)置。我國實(shí)行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政，在研究中央與地方政府關(guān)系時，多將省及省以下的政府統(tǒng)稱為地方政府，這里主要將基層治理視為縣鄉(xiāng)級。分稅制之后，中央和地方的關(guān)系得以明確，但并未形成相對統(tǒng)一的基層財政體制，而是由各省根據(jù)自身情況自行確定。

財權(quán)方面，首先，原來屬于基層政府收入的部分企業(yè)稅收被劃定為中央收入，現(xiàn)行體制下，基層政府的財政收入主要依賴共享稅，沒有獨(dú)立的主體稅種，尤其是2001年開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，在降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，也進(jìn)一步加大了基層政府的財政壓力。其次，共享稅的分享比例在各地不盡相同，取決于上級政府的規(guī)則制定。按照中國目前的財政體制設(shè)計，每一級政府有權(quán)決定它與下一級政府采取的財政劃分辦法，所以省級財政自然會將財權(quán)上收的壓力向下級財政轉(zhuǎn)移，從而造成財權(quán)層層上收的效應(yīng)(周飛舟，2006)。這在一定程度上使原本就不充裕的基層財政的發(fā)展空間進(jìn)一步被壓縮，基層財政局面不容樂觀。

事權(quán)方面，我國的財政體制是與行政體制相聯(lián)系的，地方政府并不具備完全的自主性，往往會受到上級政府的干預(yù)，尤其是在官員的績效評價與晉升方面，很大程度上取決于上級政府的意見，因此，各級政府在決策時除了要回應(yīng)本轄區(qū)內(nèi)居民的需求，通常還會考慮上級政府的偏好。在多級同構(gòu)性的行政體制下，省級政府的晉升激勵會一級一級地轉(zhuǎn)化為地區(qū) (市)、縣和鄉(xiāng)(甚至村)的增長激勵(周黎安，2007)，對基層財政施加壓力。除此之外，基層政府本身的事權(quán)也較之前更為豐富。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，居民的需求日益多樣化，也對政府提供公共服務(wù)提出了新的要求?；鶎诱趯?shí)踐中是直接與居民接觸的，因此受到這一點(diǎn)的影響也更為直接。

對基層政府來說，一方面是財權(quán)上移，一方面是事權(quán)下放，財權(quán)與事權(quán)的不匹配帶來了嚴(yán)重的財政缺口。一般而言，上級政府會通過轉(zhuǎn)移支付的方式對基層政府的財力進(jìn)行一定的補(bǔ)充。而基層政府自身也會想辦法緩解財政壓力，這就形成了在分稅制之后各地的“土地財政”現(xiàn)象。然而，這些方法并不能從根本上解決我國基層治理中面臨的財政問題。

(三)法治財政

法治是治國理政的基本方式。1956年我國基本完成了對生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造，與此同時，開始著手對工商稅制進(jìn)行改革，并于1957年頒布了《關(guān)于農(nóng)村工商稅收的暫行規(guī)定》。在這一時期，《關(guān)于改進(jìn)財政管理體制的規(guī)定》《民族自治地方財政管理暫行辦法》《農(nóng)業(yè)稅條例》《工商統(tǒng)一稅條例(草案)》《集市交易稅試行規(guī)定》等財政法律法規(guī)相繼出臺。但是，從1957年開始我國先后經(jīng)歷了“反右運(yùn)動”“大躍進(jìn)”“文化大革命”等，政策凌駕于法律之上，法治財政的實(shí)際效果并不顯著。

“文化大革命”之后，我國進(jìn)入了法制恢復(fù)和建設(shè)時期，重新確立法律權(quán)威。隨著改革開放的開展，外資的涌入對我國的稅收工作提出了新的要求。1980～1981年，我國先后頒布了《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》《外國企業(yè)所得稅法》。同時規(guī)定，對中外合資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人繼續(xù)征收工商統(tǒng)一稅、城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅。1991年，《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》與《外國企業(yè)所得稅法》合并為《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》。

1992年我國開啟建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，法治財政進(jìn)入了關(guān)鍵時期。1992年頒布的《稅收征收管理法》規(guī)定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。在此條文的規(guī)定下，國務(wù)院于1993年分別發(fā)布了增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、資源稅的暫行條例，我國的幾大主體稅種都實(shí)現(xiàn)了有法可依。1994年，我國出臺了《預(yù)算法》，并于1995年1月1日起施行。2000年的《立法法》規(guī)定財政、稅收的基本制度只能制定法律；尚未制定法律的，只有得到全國人大及其常務(wù)委員會的授權(quán)，國務(wù)院才可以制定稅收行政法規(guī)，將法治財政提到了新的高度。2003年《政府采購法》正式實(shí)施。此后，我國的財政法治化程度不斷提高，我國的稅收專門法中，除了《稅收征收管理法》外，目前的18個稅種中，經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會立法頒布的稅法一共有9部，包括：《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》《煙葉稅法》《船舶噸稅法》《車輛購置稅法》《環(huán)境保護(hù)稅法》《車船稅法》《耕地占用稅法》《資源稅法》，占現(xiàn)行稅種的一半。在我國稅收體系中占比較高的增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等尚未成為法律形式的稅法。

目前，我國的法治財政正在不斷完善，尤其是財政收入中的稅收立法是當(dāng)前的主要著力點(diǎn)。相比于收入端，在財政支出端，我國僅有《政府采購法》一部主要法律，撥款、貸款、投資等政府的財政支出活動尚未形成相應(yīng)的法律文件。

(四)民主財政

民主原則是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，在財政領(lǐng)域，預(yù)算既是政府管理自身活動的工具，也是民眾管理政府的工具，我國政府預(yù)算制度的演變充分反映了財政民主化的歷程。民主財政涉及的公民權(quán)利主要包括知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)三個方面，而以上權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須以預(yù)算公開作為前提。新中國成立后，政府預(yù)算是作為國家機(jī)密存在的，直到1998年，我國由建設(shè)型財政向公共財政轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變有力地推動了財政的民主化進(jìn)程。

1999年，全國人大常委會通過《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，規(guī)定了政府預(yù)算應(yīng)向人大公開，并且設(shè)立了協(xié)助人大進(jìn)行預(yù)算審查的工作機(jī)構(gòu)——預(yù)算工作委員會，從而在機(jī)構(gòu)上加強(qiáng)了人大的預(yù)算審查能力。但是，此時的預(yù)算公開程度依然有限，僅面向特定群體。2007年公布的《政府信息公開條例》第一次正式涉及預(yù)算公開，財政預(yù)算、決算報告被包括在政府應(yīng)重點(diǎn)公開的范圍內(nèi)，疏通了公民參與預(yù)算公開的渠道。至此，我國的預(yù)算公開成為面向全體公民的實(shí)質(zhì)性公開，公民獲得了實(shí)際的知情權(quán)，民主財政邁出重要一步。

相比于知情權(quán)，公民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)對預(yù)算公開提出了更高的要求。如果僅僅實(shí)現(xiàn)了形式上的公開，而公開的內(nèi)容不夠詳盡，公民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的履行就無從談起，這就要求預(yù)算公開的內(nèi)容既要全，又要細(xì)。在實(shí)踐中，許多地方朝著這一目標(biāo)逐步擴(kuò)大預(yù)算公開的范圍和細(xì)節(jié)。在制度層面，2014年我國完成了對預(yù)算法的首次大修，將健全全面規(guī)范公開透明的預(yù)算制度寫入立法目的，確立了四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系，為公民參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了制度支持。

我國的民主財政起步較晚，隨著公共財政的提出，民主化原則在財政實(shí)踐中不斷得到強(qiáng)化，財政民主化工作取得了長足的進(jìn)步。但是，民主財政是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，我們還有很長的路要走，未來需要進(jìn)一步提高和落實(shí)財政民主化。

(五)機(jī)制協(xié)調(diào)

在國家現(xiàn)代化的建設(shè)過程中，基于特定的時代背景，在不同階段，財政的任務(wù)和目標(biāo)不同。財政積極響應(yīng)國家戰(zhàn)略的需要，與其他領(lǐng)域的改革相配合，為國家治理作出了巨大貢獻(xiàn)，特別是改革開放以來，極大地推動了新時期社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

“一五”計劃時期，在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，財政合理安排資金投向，確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，幫助我國以較快的速度實(shí)現(xiàn)了由貧窮的農(nóng)業(yè)國向社會主義工業(yè)化國家的邁進(jìn)。在這之后，歷經(jīng)曲折探索時期，社會秩序遭受嚴(yán)重破壞，財政制度頻繁變動，財政運(yùn)行也面臨諸多困難。

改革開放以來，我國進(jìn)入了社會發(fā)展新時期，財稅體制改革扮演了“先鋒官”和“突擊隊”的角色(高培勇，2014)。在我國由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，財政體制成為了最早的突破口。從早期的“放權(quán)讓利”到之后對國有企業(yè)性質(zhì)的重新認(rèn)識，財政改革與企業(yè)改革相協(xié)調(diào)，通過調(diào)整企業(yè)利潤分配制度以及利稅改革，推動建立了新型的政府與企業(yè)關(guān)系。為了建立適應(yīng)市場化經(jīng)濟(jì)的企業(yè)財務(wù)會計制度，配合新形勢下的財政運(yùn)行，我國推行了財會制度改革，成為構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要一步。1992年我國正式確立了建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，財政改革緊跟經(jīng)濟(jì)體制改革的大方向，推行稅制改革和國有資產(chǎn)管理改革，參與了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架的構(gòu)建。進(jìn)入21世紀(jì)以來，科技創(chuàng)新對一國發(fā)展的重要性日益凸顯，成為影響國家治理的關(guān)鍵因素，財政通過專項(xiàng)補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、充分授權(quán)等方式鼓勵和引導(dǎo)科創(chuàng)行業(yè)企業(yè)的發(fā)展，為我國科創(chuàng)實(shí)力的增強(qiáng)提供了強(qiáng)大的資金支持。

財政工作的進(jìn)展受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，同時財政也會反作用于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前我國社會整體穩(wěn)定，發(fā)展勢頭良好，為財政更好地發(fā)揮其在國家治理中的作用創(chuàng)造了良好的環(huán)境。我國的財政建設(shè)要繼續(xù)沿著服務(wù)國家治理的大方向，不斷提升財政的適配性和協(xié)調(diào)性，考慮到社會發(fā)展的動態(tài)特征，財政也要長期堅持協(xié)調(diào)性原則。

四、展望

現(xiàn)階段，我國財政已經(jīng)擁有較為合理的財政實(shí)力，能夠?yàn)閲抑卫硖峁┍匾呢斦С?，但財政運(yùn)行中仍有一些地方需要未來去進(jìn)一步完善。因此，未來我國財政工作的重點(diǎn)應(yīng)該是在穩(wěn)定財政實(shí)力的前提下，提高財政運(yùn)行的效率。

短期內(nèi)，將制度性工作擺在優(yōu)先位置。(1)財政體制中，中央與地方關(guān)系已經(jīng)基本穩(wěn)定，接下來應(yīng)厘清不同層級的地方政府間的關(guān)系，加強(qiáng)對基層治理的關(guān)注，化解當(dāng)前基層困難的問題。目前，關(guān)于培育房產(chǎn)稅作為基層政府主要收入來源的可行性仍在討論中。(2)法治財政方面，我國應(yīng)加快稅收立法的進(jìn)程，盡快將現(xiàn)行的18個稅種全部納入法律框架中。根據(jù)《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》，與稅制改革相關(guān)的稅種，應(yīng)配合稅制改革進(jìn)程，適時將相關(guān)稅收條例上升為法律，并相應(yīng)廢止有關(guān)稅收條例。增值稅、消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅在我國稅制改革進(jìn)程中扮演重要角色，應(yīng)重點(diǎn)加快這3個稅種的立法進(jìn)程。同時從制度上拓寬法治財政的領(lǐng)域，逐步建立起財政支出端的法律體系。(3)民主財政方面，公眾參與度仍然有較大的提升空間，未來應(yīng)繼續(xù)拓寬公眾參與的渠道，這也是現(xiàn)代化下多元協(xié)同治理的具體表現(xiàn)。我國的立法程序有關(guān)于聽證的規(guī)定，接下來應(yīng)當(dāng)結(jié)合公開化、透明化的趨勢對現(xiàn)有程序規(guī)定進(jìn)行完善。為了更好地發(fā)揮公民監(jiān)督的作用，可以考慮適時將民眾監(jiān)督與財稅部門績效評價結(jié)合起來，增加績效評價的維度。

長期內(nèi)，將戰(zhàn)略性原則貫徹到財政工作中，具體對應(yīng)財政運(yùn)行中的機(jī)制協(xié)調(diào)原則。黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，將創(chuàng)新置于國家戰(zhàn)略的重要地位。在提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的目標(biāo)下，財政應(yīng)加大對科技創(chuàng)新的支持力度，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大科技創(chuàng)新投入，為科技創(chuàng)新的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。同時利用稅收調(diào)節(jié)工具，為科技行業(yè)的發(fā)展減負(fù)，進(jìn)一步釋放科技創(chuàng)新的活力，讓科技創(chuàng)新為國家經(jīng)濟(jì)作出更大的貢獻(xiàn)。中國作為一個大國，在世界舞臺上扮演著重要角色，應(yīng)進(jìn)一步提高對外開放水平，積極參與全球治理。財政在這個過程中，應(yīng)強(qiáng)化資金保障，支持構(gòu)建對外開放合作平臺，提升參與全球資源配置和抵御全球風(fēng)險的能力，構(gòu)建負(fù)責(zé)任的“大國財政”。